Allez au contenu, Allez à la navigation



 

Retour Sommaire

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 20 novembre sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la Commission a procédé à l'examen des crédits du budget de l'agriculture et de la pêche pour 2002 et des articles 57 à 60 rattachés, sur le rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a d'abord indiqué que pour 2002, le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche s'élevait à 5,102 milliards d'euros (33,47 milliards de francs), soit un montant quasi stable par rapport aux dotations votées pour 2001 (- 0,08 %).

Toutefois, il a souligné la nécessité de tenir compte des modifications de la structure budgétaire intervenant cette année et notamment de la budgétisation des crédits auparavant inscrits sur le compte d'affectation spéciale n° 902-19 « Fonds national des Haras et des activités hippiques », à hauteur de 32 millions d'euros, si bien que, au total, à périmètre constant, le budget de l'agriculture et de la pêche diminuait en réalité de 0,7 % entre 2001 et 2002.

Il s'est dès lors étonné de ce que, dans le contexte actuel de crise sans précédent du secteur agricole, le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche fût un des seuls budgets en diminution cette année.

S'agissant du détail des crédits inscrits à ce budget, il a proposé aux membres de la commission de s'en remettre à sa note de présentation et a souhaité faire part des principales observations que lui avait inspirées l'analyse de ce budget.

Il a tout d'abord rappelé que lors de la présentation du budget de son ministère pour 2002, le Ministre de l'agriculture et de la pêche avait développé quatre axes prioritaires :

1 - la qualité et la sécurité des produits alimentaires ;

2 - la multifonctionnalité de l'agriculture et de la forêt ;

3 - le soutien des filières et la régulation des marchés ;

4 - la formation et la recherche.

Il a indiqué qu'il lui était apparu en analysant les crédits destinés à financer chacune de ces priorités que le budget de l'agriculture et de la pêche était cette année beaucoup plus destiné à répondre à certaines attentes et craintes de la société dans son ensemble (sécurité sanitaire et alimentaire, multifonctionnalité de l'agriculture) qu'à apporter des réponses aux préoccupations des agriculteurs et aux crises sans précédent que traversent certains secteurs. Aussi légitimes fussent les attentes de la sociétés à cet égard, il lui a semblé que le budget de l'agriculture et de la pêche devait avant tout apporter une aide aux agriculteurs en détresse et aux secteurs d'activité en crise.

À cet égard, il a déclaré que les mesures d'accompagnement des secteurs en crise ne lui étaient pas apparues suffisantes dans ce projet de budget pour 2002.

Il a évoqué notamment le cas de la filière bovine en constatant qu'elle se trouvait aujourd'hui dans une situation dramatique. Il a indiqué que des mesures efficaces en faveur de la sécurité sanitaire et alimentaire, notamment la décision d'interdire totalement l'usage des farines animales dans l'alimentation animale et la mise en place d'un système d'épidémio-surveillance efficace, avaient certes été prises par le gouvernement mais que les éleveurs dans leur grande majorité restaient confrontés à de graves difficultés financières.

Il a indiqué que la chute des cours, couplée à la fermeture des débouchés pour les animaux avaient entraîné des pertes de revenu très importantes dans les exploitations et les éleveurs de race à viande étaient les plus pénalisés avec une chute des prix proche de 30 % sur les broutards par exemple. Il a également évoqué le cas des vaches de race allaitante, elles aussi désormais concernées par la chute des cours de la viande. Il en a conclu que les éleveurs étaient confrontés à de graves difficultés de trésorerie et qu'une exploitation sur quatre était aujourd'hui menacée de faillite dans le secteur allaitant.

Il a rappelé qu'en octobre 2001, le ministre de l'agriculture, Jean Glavany, avait présenté un plan de soutien aux éleveurs touchés par la crise, en raison notamment du constat d'échec des mesures communautaires mises en place (programme de retrait pour destruction et programme d'achat spécial). Il a indiqué que les principales mesures annoncées avaient consisté dans des mesures de gestion du marché et dans une politique des prix et de la consommation. Mais il a estimé que les mesures relatives à la situation financière des éleveurs avaient été décevantes. S'agissant par exemple des difficultés des éleveurs en termes de revenu et de trésorerie, il a relevé que le ministre avait annoncé qu'un travail d'évaluation était en cours pour mesurer et identifier au mieux les difficultés réelles et les catégories d'éleveurs les plus touchés. Mais il s'est inquiété de ce que les résultats de cette évaluation ne fussent connus qu'en toute fin d'année. Il a insisté sur la nécessité de mettre en place d'urgence un plan d'accompagnement des éleveurs, qui pourrait prendre la forme d'une aide directe complémentaire versée à la vache allaitante ou de remises d'annuité pour les emprunts.

Dans un second temps, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial a évoqué les difficultés d'un autre secteur en crise, celui de la viticulture. Il a estimé que ce secteur aurait mérité plus d'attention de la part du budget du ministère de l'agriculture et de la pêche pour 2002.

Il a rappelé que le secteur de la viticulture était confronté depuis deux à trois ans à une crise importante résultant notamment d'une désaffection des consommateurs français (baisse de 5 millions d'hectolitres de la consommation en trois ans) touchant tant les vins de table que les vins à appellation d'origine contrôlée, d'un accroissement de la concurrence internationale exercée par les nouveaux producteurs des pays émergents ainsi que d'un accroissement de l'offre française et communautaire. Il a indiqué que la consommation en France et en Europe régressait et que les perspectives de croissance du marché mondial ne permettaient pas de compenser à court terme ces pertes de débouchés. Il a ajouté que la filière devait continuer à adapter l'offre quantitative et qualitative, et faire face à une concurrence internationale de plus en plus vive en conciliant une meilleure productivité et un développement de la qualité.

En outre il a estimé que des mesures de dégagement du marché notamment étaient nécessaires afin de permettre à celui-ci de se rétablir et d'offrir des prix rémunérateurs aux producteurs alors même que la nouvelle organisation commune de marché (OCM) vitivinicole était entrée en vigueur le 1er août 2000. A cet égard, il a estimé que le volet gestion de marché de la nouvelle OCM devait être revu à la lumière du nouveau contexte communautaire et international de retour à des excédents de vins de table.

De même il a déclaré que la restructuration de l'aval de la filière, aujourd'hui atomisée face à la concentration des acheteurs ou concurrents de la France, devait être encouragée et soutenue.

Dans ce contexte, il n'a pu que regretter que les dotations du chapitre 44-53 relatives aux interventions en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole et notamment les crédits destinés aux organismes d'intervention restent stables par rapport à 2001. Il a déclaré que des moyens supplémentaires conséquents auraient dû être alloués aux deux offices principalement concernés : l'office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), dans l'optique notamment d'une relance de la consommation de la viande bovine, ainsi que l'Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS).

De même, il a ajouté que l'analyse des crédits du budget de l'agriculture cette année montrait que les mécanismes d'aides aux agriculteurs n'étaient pas encouragés. Il a indiqué que la procédure « aides aux agriculteurs en difficulté », dite procédure Agridiff, voyait sa dotation reconduite à l'identique (16,7 millions d'euros, soit 110 millions de francs) alors que les difficultés rencontrées par les agriculteurs auraient mérité un effort réel sur ces chapitres budgétaires. Il a ajouté que l'analyse était la même s'agissant de la dotation du FAC (fonds d'allègement des charges financières des agriculteurs) qui était reconduite à 30,5 millions d'euros (200 millions de francs). Il a déploré l'insuffisance de ces dotations au regard des importants besoins des exploitants en prêts et soutiens financiers, notamment dans le secteur de l'élevage bovin.

Enfin, il a estimé que la baisse des crédits consacrés à la bonification des prêts à l'agriculture (- 40 % environ) ne faisait que corroborer l'impression d'un soutien fuyant à l'égard des agriculteurs en difficulté.

Au-delà de ces secteurs en crise qui font l'objet de mesures d'accompagnement inadaptées, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a également souligné l'existence de secteurs délaissés par le ministère de l'agriculture et de la pêche, au premier rang desquels le secteur forestier.

Il a regretté que la forêt n'apparût pas, dans le présent projet de budget, comme une priorité du ministère de l'agriculture et de la pêche, alors que les deux assemblées parlementaires avaient réussi, en travaillant de concert, à élaborer une nouvelle loi d'orientation pour la forêt, la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001.

Il a indiqué que les crédits dévolus en 2002 à la « gestion durable de la forêt » étaient en nette diminution par rapport à 2001. Au total, il a souligné que les dépenses de cet agrégat s'élevaient en 2002 à 334,4 millions d'euros, contre près de 368 millions d'euros en 2001. Il a affirmé que cette baisse concernait à la fois les dépenses ordinaires (- 7 %) et les dépenses en capital (- 15,5 % pour les crédits de paiement, - 21 % pour les autorisations de programme).

Il a indiqué qu'en 2002, les baisses concernaient notamment les engagements pris suite aux tempêtes de décembre 1999 (bonification de prêts, travaux de nettoyage et de reconstitution des forêts sinistrées, modernisation de la première transformation et de l'exploitation forestière), les mesures forestières en agriculture ainsi que la prévention des risques d'incendies et les opérations de protection

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, s'est vivement inquiété de cette diminution des crédits consacrés à la politique forestière dans un contexte qui restait encore très marqué par le drame des tempêtes de la fin 1999.

Il a par la suite évoqué l'existence d'un autre secteur délaissé, celui de la politique de la montagne. Il a rappelé que la politique de la montagne avait été marquée cette année par la mise en oeuvre de la réforme des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) désormais attribuées à l'hectare de superficie fourragère, en application du règlement communautaire : « développement rural ».

Or il a indiqué que la dotation pour les ICHN prévue dans le budget pour 2002 était reconduite à l'identique par rapport à 2001 à près de 427 millions d'euros (2,8 milliards de francs) en comptant le cofinancement communautaire, ce qui correspondait à un montant de 195,7 millions d'euros (1,2 milliard de francs) sans compter les crédits communautaires. Il attiré l'attention sur le fait que le ministre de l'agriculture et de la pêche s'était pourtant engagé en octobre 2000 à porter ce montant à 3 milliards de francs dès 2001, par la suite cet objectif avait été reporté à l'année 2002. Il a constaté que cette année encore, le ministre n'avait pas tenu ses engagements s'agissant de la politique de la montagne. Il a estimé qu'une dotation supplémentaire de l'ordre de 35 millions d'euros (229 millions de francs) était nécessaire pour procéder aux ajustements qui s'imposaient s'agissant notamment de la situation des producteurs laitiers des zones de piedmont, des zones de haute montagne, des petites exploitations, des jeunes agriculteurs et de certaines productions végétales (fruits) qui n'étaient pas encore éligibles.

Enfin il a déploré que le secteur des pêches maritimes et de l'aquaculture constitue, comme les années précédentes, un des parents pauvres du budget du ministère de l'agriculture et de la pêche.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a également évoqué le dispositif des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) en rappelant qu'il l'avait vivement critiqué l'année passée et qu'il avait mis en évidence l'échec de la mise en place de ce dispositif. Il a cependant constaté qu'après un démarrage manqué, le dispositif avait connu une certaine montée en puissance, pourtant bien en deçà des objectifs initialement fixés par le gouvernement : pas plus de 15.000 CTE signés d'ici la fin de l'année (alors que l'objectif fixé était de 50.000 fin 2000 et 100.000 fin 2002). Il s'est donc interrogé sur la légitimité de l'augmentation de la dotation du fonds de financement des CTE dans le présent projet de budget et a constaté que cet instrument restait très contesté surtout s'agissant de ses objectifs. Il a rappelé que la principale critique formulée à l'égard des CTE concernait le caractère trop ambitieux des objectifs fixés qui voudraient en faire un outil de réorientation totale de la politique agricole. Il a estimé que la complémentarité entre le volet économique des CTE et les adaptations sociales et environnementales n'existait pas et que l'accent donné à la dimension socio-environnementale de ce dispositif avait contribué à gripper la mécanique dès le départ.

Enfin, il a évoqué l'impasse dans laquelle se trouve aujourd'hui la politique d'installation. Il a rappelé que le nombre d'installations aidées de jeunes agriculteurs était passé d'environ 10.000 en 1997 à 6.314 en 2000. Il a indiqué qu'en 2001 cette tendance semblait se confirmer puisque sur le seul premier semestre, les demandes de dotations aux jeunes agriculteurs (DJA) présentées étaient en diminution de 6 %.

Il a relevé que les crédits destinés à favoriser l'installation des jeunes agriculteurs en 2002 connaissaient une diminution sensible, liée selon le ministère aux évolutions démographiques constatées ces dernières années.

Ainsi, il a indiqué que la DJA enregistre une baisse de 8,2 millions d'euros (53,7 millions de francs) par rapport à 2001, soit près de 11 %, et s'élevait en 2002 à 66,5 millions d'euros (436 millions de francs), alors que le choix avait été fait de poursuivre l'objectif fixé en 2001 de 8.000 nouvelles DJA.

Il a estimé que cette baisse résulte, d'une part, de la diminution tendancielle du nombre d'installations (évaluée entre 5 et 6 % entre 2000 et 2001) qui entraînait une sous-consommation des crédits de ce chapitre budgétaire et donc une diminution mécanique des crédits inscrits chaque année, d'autre part, de la participation plus importante du financement européen de cette politique dans le cadre du plan de développement rural national (PRDN).

Il a ensuite rappelé qu'au-delà de la DJA, les aides de l'Etat en faveur de l'installation recouvraient d'autres domaines : les stages, les programmes pour l'installation des jeunes en agriculture et le développement des initiatives locales, les répertoires à l'installation. Il a indiqué que ces trois volets enregistraient également une diminution de leurs dotations.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a affirmé qu'il ne niait pas l'importance des évolutions démographiques et l'effet de baisse mécanique qu'elles induisaient sur les crédits en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs, mais il a mis en doute l'efficacité et la pertinence de la politique d'installation menée par le gouvernement qui, d'une part, éludait manifestement tout un pan de cette politique, à savoir les aides au départ et à la restructuration, et, d'autre part, n'utilisait pas suffisamment les outils fiscaux liés à cette politique notamment en matière de transmission des exploitations.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a, pour finir, abordé le contenu des quatre articles rattachés à ce budget.

Il a présenté l'article 57, visant à mettre en oeuvre la dernière étape du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles ainsi qu'à simplifier et unifier les différents dispositifs de revalorisation déjà mis en place depuis 1997.

Il a ensuite évoqué l'article 58, visant à harmoniser la définition du mode de calcul de l'assiette forfaitaire applicable en matière de contribution sociale sur les revenus d'activité et en matière de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) avec l'assiette forfaitaire de la cotisation de solidarité ;

Puis, il a abordé l'article 59, visant à étendre les missions du service public de l'équarrissage (SPE), définies à l'article L. 226-1 du code rural, à l'ensemble des matériels à risque spécifiés (MRS) dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de l'agriculture ;

Enfin, il a évoqué le contenu de l'article 60 du présent projet de loi visant à fixer le plafond de l'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture pour 2002 conformément aux dispositions de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2000, qui a modifié les règles régissant cette taxe.

Le rapporteur spécial a proposé un amendement afin de porter le taux maximal d'augmentation de la taxe pour frais de chambre d'agriculture pour 2002 de 1,7 % à 2 % et ainsi de permettre aux chambres d'agriculture, établissements publics à caractère administratif, d'assumer pleinement l'ensemble de leurs missions.

S'agissant des autres articles rattachés, il a proposé à la commission de les adopter sans modification.

S'agissant de l'ensemble des crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche pour 2002, il a proposé à la commission de les rejeter, considérant qu'ils n'étaient en rien à la hauteur des attentes et des difficultés que rencontraient aujourd'hui l'ensemble des agriculteurs.

A cours de la discussion qui a suivi cette présentation, M. Auguste Cazalet a évoqué les graves problèmes que rencontrent aujourd'hui les agriculteurs en zones de montagne et s'est inquiété de ce que des crédits supplémentaires ne fussent pas consacrés aux interventions dans les zones agricoles défavorisées notamment pour favoriser l'installation. Il a également estimé qu'au lieu de financer des dispositifs voués à l'échec tels les CTE, le Gouvernement aurait dû redéployer certains crédits inutilisés en faveur des zones de montagne.

M. François Marc a souhaité faire plusieurs remarques. Il a d'abord évoqué la crise de la filière bovine en rappelant que divers plans avaient été mis en place par le gouvernement depuis un an mais en affirmant qu'il partageait l'analyse du rapporteur spécial s'agissant de la détresse actuelle des éleveurs. Il a ensuite évoqué le dispositif des CTE en faisant remarquer que les analyses du rapporteur étaient tempérées et en soulignant que des progrès avaient été réalisés depuis l'année dernière. Il a également évoqué le problème de l'installation en reconnaissant l'ampleur de la désaffection des jeunes agriculteurs mais en soulignant l'existence de causes structurelles et démographiques à ce problème. Enfin, il a souhaité interroger le rapporteur spécial quant au principe de la modulation des aides.

M. Adrien Gouteyron a insisté à nouveau sur la crise de la filière bovine et a demandé au rapporteur spécial s'il avait des informations précises quant aux mesures que le ministre comptait prendre pour venir en aide aux éleveurs sinistrés.

M. Michel Moreigne a jugé le rapporteur sévère dans son analyse. Il a cependant partagé ses craintes quant à la situation des éleveurs bovins. Il a rappelé que les mesures d'urgence décidées par le gouvernement n'avaient pas forcément vocation à être inscrites dans le présent projet de budget. Il a ensuite estimé que la proposition d'amendement du rapporteur spécial à l'article 60 n'était pas justifiée.

Enfin, M. Alain Lambert, président, a considéré que les procédures de versement des aides allouées aux agriculteurs laissaient grandement à désirer. Il s'est indigné de ce que des exploitants dans la détresse doivent attendre trop longtemps avant de percevoir ces aides.

En réponse à M. Auguste Cazalet, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que les crédits consacrés à la montagne constituaient à ses yeux une vraie source d'inquiétude. Il a cependant indiqué que le ministre de l'agriculture et de la pêche avait promis lors des débats à l'Assemblée nationale d'abonder les crédits dévolus à cette politique.

En réponse à M. François Marc et à M. Adrien Gouteyron, s'agissant de la crise bovine, il a rappelé que le ministre de l'agriculture et de la pêche avait annoncé le 17 octobre dernier un plan de vingt trois mesures destinées à venir en aide à la filière bovine. Il a cependant indiqué que l'essentiel de ces mesures consistaient dans des mesures de dégagement du marché, de politique de prix et d'aide à la consommation. Il a regretté qu'aucune aide directe à destination des éleveurs n'eût été annoncée.

En réponse à M. François Marc, s'agissant du dispositif des CTE, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a en effet reconnu se montrer moins pessimiste cette année que l'année dernière. Mais il a indiqué que les agriculteurs demeuraient sceptiques quant à l'utilisation de cet outil et a rappelé que le nombre de CTE signés à ce jour (près de 15.000) était très inférieur aux objectifs initialement fixés (50.000 fin 2000 et 100.000 fin 2002).

En réponse à M. François Marc, s'agissant de la politique d'installation, il a rappelé l'effet mécanique à la baisse sur les installations des facteurs démographiques, mais il a estimé que le Gouvernement ne mettait pas assez à profit les outils fiscaux qu'il avait pourtant à sa disposition surtout en matière de transmission des exploitations.

Enfin, s'agissant de la modulation des aides et en réponse à M. François Marc, il a rappelé que ce mécanisme avait été instauré au niveau communautaire pour introduire une forme de péréquation des aides au niveau national. Il a estimé que cette modulation était très contestée par les agriculteurs notamment au regard de ses critères de calcul et des inégalités qu'elle entraînait entre exploitations et entre cultures.

En réponse à M. Michel Moreigne, il a estimé que sa sévérité à l'encontre du budget de l'agriculture et de la pêche était justifiée. S'agissant de l'augmentation du taux plafond d'augmentation de la taxe pour frais des chambres d'agriculture, il a rappelé qu'elle devrait permettre aux chambres d'agriculture de faire face notamment aux dépenses induites par l'application de la réduction du temps de travail.

Enfin, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a déclaré partager entièrement l'analyse de M. Alain Lambert, président, quant aux délais de versement des aides aux agriculteurs.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a alors décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits de l'agriculture et de la pêche, l'adoption sans modification des articles 57 à 59, et l'adoption d'un amendement à l'article 60.

Réunie le jeudi 22 novembre 2001 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des articles 57 bis, 58 bis, 58 ter rattachés nouveaux et a confirmé son rejet en prenant acte des modifications de crédits adoptées à l'Assemblée nationale.

Retour Sommaire