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CHAPITRE PREMIER

BILAN GLOBAL DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 1997-2002

I. TITRE III : UN OBJECTIF GLOBALEMENT ATTEINT EN TERMES D'EMPLOIS BUDGÉTAIRES, POUR UN COÛT SENSIBLEMENT SUPÉRIEUR AU CALIBRAGE INITIAL

La loi de programmation militaire 1997-2002 a organisé le passage progressif d'une armée mixte, au sein de laquelle les appelés occupent une part importante, à une armée professionnelle, composée de militaires de carrière ou sous contrat et de jeunes volontaires.

Cet objectif a été globalement atteint.

A. LE FORMAT PRÉVU POUR 2002 SERA GLOBALEMENT ATTEINT

1. Un objectif atteint à 1 % près

Sur la période 1997-2002, il était prévu une diminution globale des effectifs (appelés compris) de moins 23,2 %.

Celle-ci résultait de deux évolutions : d'une part, la suppression des appelés (201.498 postes) et la déflation des postes d'officiers et de sous-officiers, d'autre part la professionnalisation des forces armées par la création de 47.975 postes de militaires du rang (MDR), de 27.171 volontaires et de 9.276 civils.

Avec le projet de budget pour 2002, dernier de la programmation, cet objectif est quasiment atteint. Les effectifs budgétaires du ministère de la Défense (hors comptes de commerce) s'établissent, pour 2002, à 436.221 emplois, contre 440.206 prévus en loi de programmation militaire. Ceci correspond à un léger déficit de l'ordre de 4.000 postes budgétaires, soit moins de 1 % de la cible visée.

2. Vingt-cinq mille suppressions de postes par an pendant cinq ans

Le projet de budget pour 2002 conduit globalement à la suppression nette de 9.922 emplois, dont les 22.818 derniers appelés.

L'annuité 2002 est la plus limitée en matière de réduction d'effectifs, après une moyenne de 25.000 suppressions de postes par an durant les cinq premières années de la professionnalisation.

Hors appelés, le solde des créations et suppressions d'emplois est de + 12.896, soit une augmentation des effectifs de la Défense nettement supérieure à celles rencontrées durant les cinq premières années de professionnalisation (évolution moyenne par an hors appelés de 10.300 postes).

B. LES SITUATIONS CATÉGORIELLES TRADUISENT DES RÉUSSITES MÉLANGÉES

1. Militaires du rang : une réalisation quasi parfaite

Le budget 2002 prévoit la création de 8.141 postes de militaires du rang, finalisant ainsi les ouvertures de postes nécessaires à la professionnalisation.

Entre 1996 et 2002, les effectifs budgétaires de militaires du rang auront plus que doublé, passant de 44.552 en 1996 à 92.184 en 2002, soit une création de 47.632 emplois.

Sur l'ensemble de la programmation, ces créations concernent surtout l'armée de Terre (+ 35.268 postes) et l'armée de l'Air (+ 11.286 postes).

2. Officiers et sous-officiers : des situations légèrement divergentes

Les effectifs de sous-officiers seront légèrement supérieurs (+ 0,6 %) à la cible fixée par la loi de programmation militaire, essentiellement en raison de la création, avérée nécessaire en cours d'exécution, de postes supplémentaires dans la Gendarmerie et le service de Santé. Les effectifs d'officiers sont à peu près réalisés.

a) Les sous-officiers : créations supplémentaires dans la Gendarmerie et au service de Santé des armées.

La loi de programmation prévoyait une déflation de 15.532 postes de sous-officiers sur 6 ans (2.600 postes par an en moyenne) ; compte-tenu des mesures arrêtées au budget 2002, 14.312 déflations auront été effectuées sur la période.

Les effectifs budgétaires de sous-officiers atteindront donc 200.156 postes en 2002 contre 199.296 prévus en loi de programmation, soit 1.110 postes de plus.

Cette situation résulte notamment de la création, en 2001 et 2002, de 1.405 postes de gendarmes hors programmation et, en 2002, de 200 postes de militaires infirmiers techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) supplémentaires, permettant au service de Santé de renforcer ses effectifs hospitaliers.

Par ailleurs, la réforme de la scolarité de l'école Polytechnique a transformé le statut administratif des 400 élèves officiers de la 3ème année en le rattachant au corps des sous-officiers, comme c'est le cas des élèves officiers des autres écoles militaires.

Ces créations de postes sont partiellement compensées par d'autres mesures telles que la transformation, à la demande de l'armée de l'Air et de la Marine, de postes de sous-officiers en postes d'officiers.

b) Les officiers : quasiment le format prévu

La loi de programmation militaire prévoyait une déflation totale de 267 postes, toutes armées confondues, sur la période 1997-2002. En 2002 les effectifs budgétaires s'établiront à 37.738 postes, soit un déficit de 451 postes par rapport aux prévisions.

La raison principale de cet écart est due aux élèves de 3ème année de l'école Polytechnique, qui, administrativement, passent de la catégorie « officiers » à la catégorie « sous-officiers ». Les 51 autres postes, qui représentent le déficit réel, constituent le solde de diverses mesures d'ajustement, à la hausse ou à la baisse, durant les six annuités d'exécution de la programmation.

Cette situation générale recouvre des évolutions beaucoup plus divergentes entre les armées et la Gendarmerie. Au total, de 1996 à 2002, 1.669 postes d'officiers auront été supprimés dans l'armée de Terre, 439 postes dans l'armée de l'Air, et 27 postes dans la Marine. A l'inverse, les effectifs d'officiers auront augmenté dans la Gendarmerie (1.353 postes).

3. Volontaires et effectifs civils : déficit de recrutement

a) Les effectifs civils : moins 2.028 postes

La loi de programmation militaire prévoyait une croissance forte des effectifs civils sur la période, ceux-ci devant passer de 73.747 postes en 1996 à 83.023 en 2002, soit environ 10.000 postes supplémentaires.

Cette évolution avait pour objet de transférer, sur des emplois de personnel civil, des fonctions à caractère administratif ou technique auparavant tenues par du personnel militaire, ce dernier étant désormais réorienté vers des fonctions opérationnelles.

La comparaison des effectifs civils prévus au budget 2002 avec les effectifs inscrits en programmation, fait apparaître un déficit de 2.028 postes, résultant de mesures hors programmation, inscrites au budget depuis 1997, qui modifient le périmètre de la Défense. Les mesures d'adaptation des moyens aux besoins représentent en effet un écart négatif de 3.240 emplois.

Le chiffre global résulte de variations positives et négatives.

Ainsi, le total de mouvements de transferts aboutit à un solde positif de 3.982 emplois résultant principalement de l'intégration du secrétariat d'État aux Anciens combattants en 2000 (+ 1.980 postes), de la mesure de budgétisation de la Direction des constructions navales étatique (+ 1.468 postes de personnels civil) ainsi que de la titularisation des personnels sous contrat de droit privé dits « Berkani ».

Ce solde positif est compensé par différentes mesures d'adaptation aux structures (- 2.770 emplois), dont la « revue de programmes » (- 1.575 emplois à la DGA et à l'état-major de la Marine) et l'abandon du rendez-vous citoyen (- 750 emplois).

Il est également compensé par les diverses mesures d'adaptation des effectifs aux besoins (- 3.240 emplois), qui recouvrent notamment le développement de la sous-traitance, par redéploiement des crédits correspondant à 1.620 emplois, et des mesures de transformation d'emplois et de repyramidage visant à ajuster les emplois budgétaires aux besoins identifiés en gestion.

Il correspond aussi à de réelles difficultés de recrutement, et surtout de fidélisation des recrues, notamment dans certains secteurs comme le transport, « les métiers de bouche » et la surveillance.

b) Les volontaires : l'objectif n'est pas atteint

Les volontaires constituent une composante à part entière de l'armée professionnelle depuis la loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense.

Disposant d'un statut militaire à part entière, les volontaires en service dans les Armées, dans la Gendarmerie nationale et dans les Services communs des armées font partie intégrante des effectifs militaires et peuvent occuper des emplois opérationnels ou techniques très diversifiés et des fonctions de soutien ou à caractère scientifique. Outre-mer, les volontaires servent dans les unités du service militaire adapté (SMA).

La loi de programmation a fixé à 27.171 les postes de volontaires pour 2002. Les premières créations sont intervenues au budget 1999, 6.500 postes ont été créés en 2000 et 7.000 postes en 2001. Le projet de budget pour 2002 prévoit la création de 6.538 postes nouveaux, dont 4.178 pour la gendarmerie et 2.360 pour les armées, soit un total de 24.788 postes créés sur la période, permettant ainsi d'atteindre 91 % de la cible fixée par la loi de programmation.

La Gendarmerie bénéficie donc de la majorité des emplois créés sur la période (15.203 postes soit 61 %) ; ces emplois s'avèrent en effet indispensables à la réalisation du Plan de redéploiement et de renforcement des unités territoriales.

En 2001, le recrutement de volontaires dans les forces armées se poursuit malgré une baisse du taux de sélection. Au 1er août 2001, les 18.250 postes ouverts pour la Défense, dont 11.025 pour la Gendarmerie nationale, ont été honorés à 78 % seulement.

Au total, la réalisation des effectifs de civils et de volontaires n'a pas été aussi rapide que souhaitée. Cet écart non négligeable par rapport aux objectifs est lié à la reprise du marché civil de l'emploi, à la nécessité de disposer d'un certain niveau de formation initiale et à la spécificité de la condition militaire, dont les contraintes sont évidemment peu concurrentielles à l'époque des 35 heures.

4. Des résultats contrastés selon les armées.

D'une façon générale, les forces armées devraient atteindre leurs formats respectifs. Cette évolution globale masque toutefois des différences entre les armées : une réalisation supérieure à l'objectif pour la Gendarmerie (100,3 %), proche de l'objectif pour l'armée de l'Air (98 %) et sensiblement inférieure pour l'armée de Terre (97,4 %) et la Marine (96,4 %).

C. LES FACTEURS INÉLUCTABLES DE PROGRESSION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

La croissance plus forte que prévue des dépenses du titre III, qui a dû être financée par des prélèvements croissants sur le titre V, résulte exclusivement de celle du poste rémunérations et charges sociales.

Ainsi, sur la période de programmation, les crédits de rémunérations et charges sociales ont augmenté en valeur de 1,8 milliard de francs (près de 12 milliards de francs), soit une progression de 15,2 %, deux fois supérieure à celle de l'ensemble du titre III.

Celle-ci est liée à plusieurs facteurs, qui recouvrent à la fois une relative sous-estimation du coût de la professionnalisation des armées, la non-prise en compte de l'impact des mesures générales fonction publique et le poids récurrent de la participation de la France à des opérations militaires sur les théâtres extérieurs (OPEX).

1. Le coût de la professionnalisation des armées

Au total, sur la période 1997-2002, le coût des mesures d'accompagnement de la professionnalisation aura représenté, pour les seuls crédits de rémunérations et de charges sociales et hors « mesures d'effectifs » -aides au départ, reconversion, réserves, sous-traitance, mensualisation des militaires du rang et des élèves officiers-, un total de 155 millions d'euros (plus de 1 milliard de francs). Ceci correspond à moins de 10 % de l'augmentation totale du poste rémunérations et charges sociales sur la période (en loi de finances initiale).

L'effet des « mesures d'effectifs » de la programmation, c'est-à-dire le solde net des mesures de créations de postes de civils, militaires du rang et volontaires, et des suppressions de postes de sous-officiers, d'officiers et d'appelés, s'élève pour sa part à 297,2 milliards d'euros (soit 1,95 milliard de francs), ce qui explique 16,5 % de l'augmentation du poste rémunérations et charges sociales sur la période.

Au total, l'effet « professionnalisation » représente 451 millions d'euros (2,96 milliards de francs), soit le quart de l'augmentation du poste RCS.

2. L'impact des mesures générales fonction publique

Sur la période 1997-2002, l'ensemble de ces mesures peut être évalué à 815 millions d'euros (5,4 milliards de francs), hors mesures catégorielles, prise en compte du GVT et accords salariaux spécifiques.

Ceci correspond à 45 % de l'augmentation totale du poste rémunérations et charges sociales sur la période (en loi de finances initiale).

3. Les modifications de périmètre

Les changements de périmètre non prévus, voire exclus par la programmation, ont représenté, sur la durée de la programmation, 471 millions d'euros (3,09 milliards de francs), soit un peu plus du quart (26,2 %) du total de la progression du poste RCS.

Il s'agit notamment des mesures de budgétisation de DCN, des gendarmes d'autoroutes, de la cotisation patronale au Fonds spécial des ouvriers industriels de l'Etat, de la CSG, et de l'intégration du secrétariat d'Etat aux Anciens combattants.

4. La participation à des opérations militaires sur des théâtres extérieurs (OPEX)

A ce titre, le surcoût des dépenses de fonctionnement, financé en totalité en cours d'exécution par prélèvement sur le titre V, a atteint en moyenne 450 millions d'euros par an (près de 3 milliards de francs), soit, sur l'ensemble de la période 1997-2002, l'équivalent du coût d'un second porte-avions nucléaire.

De fait, sur la durée de la programmation, ces dépenses ont été croissant : 286 millions d'euros en 1998, 447 millions d'euros en 1999, 438 millions d'euros en 2000 et 422 millions d'euros en 2001 (estimation au 30 juin).

L'essentiel de la charge est lié à la présence française en Macédoine et au Kosovo, où 5.891 hommes sont présents, ainsi qu'en Bosnie et Croatie, avec 2.823 hommes sur le terrain. La France est également présente sur d'autres théâtres, notamment au Tchad, en Centrafrique et au Liban. Au total 10.750 soldats et gendarmes, soit plus de 3 % des effectifs sont mobilisés pour les opérations extérieures.

Il avait été établi lors de la loi de programmation militaire que l'ensemble des dépenses liées aux opérations extérieures « courantes » seraient financées sur le budget « courant », seules les dépenses réellement « imprévues » étant couvertes en cours d'exécution par des crédits supplémentaires.

Cette règle doit être respectée, s'agissant d'opérations récurrentes et répertoriées, au moins à hauteur d'un socle de l'ordre de 300 millions d'euros.

Non conforme à l'esprit de l'ordonnance organique, le financement constant en cours d'exécution des dépenses du titre III, par prélèvement sur les crédits du titre V, a été un facteur essentiel du non-respect de la loi de programmation.

En tout état de cause, pour la prochaine législature, nécessité au moins fera peut-être loi, car les reports du titre V, largement utilisés au cours de l'actuelle législature, seront alors très réduits, pour faire même peut-être place à une crise des paiements.

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