C. LES PREMIERS JALONS D'UNE RÉDUCTION DU POIDS DE LA FONCTION PUBLIQUE
1. Une réduction significative par rapport à la tendance antérieure
L'année 2003 devrait marquer un retournement de tendance majeur : pour la première fois depuis 1998, une loi de finances initiale ne prévoira pas la création nette d'emplois budgétaires.
Ce retournement de tendance est néanmoins prudent. Il comprend une réduction effective, malgré les besoins prioritaires du secteur sécurité-justice, des effectifs budgétaires civils, une augmentation significative des effectifs militaires et des mesures d'ordre.
- 1.089 emplois budgétaires civils seront supprimés en 2003 , mais les effectifs sur crédits 21 ( * ) seront accrus de 268 unités, soit une réduction des effectifs pour les budgets civils de seulement 821 unités.
- 388 nouveaux emplois budgétaires seront inscrits au budget de la défense, auxquels s'ajoutent 125 effectifs sur crédits nouveaux.
- Les mesures d'ordre permettent de réduire les emplois budgétaires de 1.044 unités supplémentaires (1.233 emplois du budget de la culture transférés au musée du Louvre - 366 emplois au titre des « déprécarisations » dans divers ministères).
Ce sont ces mesures d'ordre qui permettent de réduire les effectifs budgétaires civils et militaires de 1.745 unités. Les emplois inscrits au budget passent de 2.181.985 en 2002 à 2.180.240 en 2003. En proportion du total, la baisse des effectifs budgétaires est évidemment très faible. Elle est bien inférieure à celle engagée en loi de finances initiale pour 1997, qui prévoyait la suppression de 5.600 postes budgétaires civils . Elle ne tire pas encore suffisamment parti des marges de manoeuvre engendrées par le nombre croissant de départs des fonctionnaires à la retraite ou en congé de fin d'activité. Le nombre de départs à la retraite pour 2003 devrait être de 58.000 tandis que le nombre de personnes demandant à bénéficier d'un congé de fin d'activité pourrait avoisiner les 12.000 : sur ces bases, le taux de remplacement serait de 98 %.
Ce taux de remplacement varie selon les ministères : au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie l'effort est satisfaisant, avec environ un tiers de départs non remplacés, tandis qu'il est faible au ministère de l'éducation nationale avec moins de dix pour cent de départs non remplacés. L'effort du ministère de l'éducation nationale doit néanmoins être mis en perspective avec d'un côté la baisse attendue des effectifs d'aides éducateurs à l'issue de leur contrat quinquennal (- 28.000 postes) et de l'autre, de la création de 11.000 postes sur crédits « d'assistants d'éducation » : les effectifs totaux de l'enseignement scolaire pourraient baisser d'environ 20.000 en 2003.
La suppression d'effectifs affichés pour 2003 n'est dès lors que le premier jalon d'une politique qui devra s'amplifier rapidement 22 ( * ) . Les marges de manoeuvre déjà observées en 2003 seront encore plus larges les années suivantes en raison de l'accroissement du nombre de départs à la retraite des agents de l'Etat.
Or, c'est bien la détermination des effectifs budgétaires globaux qui est la décision la plus stratégique de la loi de finances, celle qui exprime la politique conduite et traduit un volontarisme plus ou moins marqué en matière des dépenses publiques. On peut comprendre que le gouvernement ait été prudent en 2003, dans ses relations avec les partenaires sociaux et compte tenu de l'enjeu essentiel que représentait la sortie des « 35 heures ». Souhaitant se donner les meilleures chances de succès dans ce dossier crucial, il n'a manifestement pas voulu engager des débats nécessairement tendus avec les syndicats de la fonction publique. Mais les menaces sur la croissance, conjuguées avec la nécessité de réduire les déficits et de les supprimer d'ici la fin de la législature, selon nos engagements européens, contraindront le gouvernement à prendre à brève échéance des décisions plus rigoureuses dans le domaine de l'emploi public.
* 21 Emplois affectés aux établissements publics sur fonds budgétaires.
* 22 Comme cela a déjà été souligné il s'agit d'une « ardente obligation » : un taux de remplacement supérieur à 95 % conduit mécaniquement, en raison des charges de pension, à une progression de la dépense de fonction publique.