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E. LES DÉPENSES LIÉES AUX ACTIONS EXTÉRIEURES

1. Des priorités mal établies et des actions parfois redondantes avec celles des Etats membres

Ces actions sont théoriquement complémentaires de celles menées par les Etats membres, et concernent quatre grands domaines :

- des programmes d'aide humanitaire d'urgence et d'aide alimentaire, qui représentent environ 19 % de l'ensemble des dépenses ;

- des programmes de coopération technique, spécialisés par zone géographique et représentant la majeure partie des crédits (près de 74 %) ;

- des programmes de soutien dans des domaines thématiques (santé, droits de l'homme), se traduisant par des subventions et versements à des fonds multilatéraux ;

- la politique étrangère et de sécurité commune (gestion de crises), assez résiduelle avec 1 % des crédits.

L'aide au développement des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) est en outre régie par l'Accord de Cotonou du 23 juin 200033(*), et financée hors budget par le Fonds européen de développement. Au total les crédits européens d'aide publique au développement représentent moins des trois quarts des dépenses d'actions extérieures de l'Union, alors que leur part était de 90 % en 1990. La répartition de l'aide manifeste également le recul continu de la part consacrée aux pays les moins avancés (un peu plus de 20 % des crédits, hors fonds multilatéraux), au profit des pays à revenu intermédiaire et des Balkans.

Le large spectre des interventions communautaires témoigne d'une hésitation entre la volonté de concentrer les actions de l'Union sur son voisinage (Méditerranée et Balkans) et le souhait de répondre à la problématique mondiale du développement. Il en résulte un certain saupoudrage et des articulations incertaines avec l'aide des pays membres. Les outils d'intervention de l'Union se sont en effet considérablement étoffés (subventions aux ONG, aides d'urgence, coopération technique...) et tendent à se superposer aux interventions nationales, qui utilisent des canaux similaires. Les contributions aux fonds multilatéraux s'additionnent ainsi à celles émanant des budgets nationaux, le soutien à l'Afghanistan reçoit des versements tant communautaires que des Etats membres, et les réseaux de délégations européennes et nationales coexistent sur le terrain sans véritable complémentarité ni concertation.

Votre rapporteur estime que les incohérences flagrantes de l'aide extérieure au sein de l'Union plaident en faveur d'une réflexion approfondie sur la répartition des compétences et interventions entre les échelons communautaire et national, dont la Commission ne pourra faire l'économie à moyen terme. Considérant la vocation et la taille critique de l'Union européenne, il serait sans doute souhaitable qu'elle se concentre à l'avenir sur trois volets : les interventions dans son périmètre géographique proche, les actions d'urgence et le financement de biens publics globaux (projets d'aide au développement de grande envergure, plutôt que des projets plus réduits qui relèvent davantage de l'aide bilatérale). Cette réflexion de fond doit être menée conjointement avec l'accélération de la modernisation déjà amorcée des procédures de gestion, rendue hautement nécessaire par l'importance parfois confondante des « restes à liquider », en particulier sur les septième et huitième FED.

2. Au-delà des crédits budgétaires, la nécessaire réforme de la gestion

Le projet de budget pour 2003 du Conseil Ecofin prévoit une augmentation des crédits d'engagement de 1,8 % avec 4 891,9 millions d'euros, et une quasi stabilité des crédits de paiement (+ 0,3 %) avec 4 680,9 millions d'euros. Le Conseil a renforcé de 20 millions d'euros la marge disponible sous plafond, afin de préserver les moyens de répondre à d'éventuelles crises en 2003. Cet aménagement ne remet toutefois pas en cause les priorités exprimées par la Commission dans son APB, en particulier la poursuite du programme pour la reconstruction de l'Afghanistan et l'aide aux pays voisins (+ 81 millions d'euros dans l'APB), un abondement supplémentaire du Fonds mondial pour la santé de 35 millions d'euros, et une hausse de 28 millions d'euros de l'aide humanitaire d'urgence. Le Conseil a cependant majoré de 7,5 millions d'euros l'augmentation de la dotation de la PESC par rapport à celle proposée dans l'APB, pour une hausse globale de 58 % des crédits d'engagement, afin de mettre en place le potentiel opérationnel de l'Union dans la gestion civile des crises34(*), décidé au sommet de Laeken des 14 et 15 décembre 2001. Les programmes d'assistance destinés aux Balkans et à la Méditerranée concentrent 34 % des crédits d'aide extérieure (44 % en y incluant l'Europe orientale).



Budget 2002 et projet de budget 2003 des actions extérieures

 

Exécution 2001

Budget 2002

Projet Conseil 2003

Projet Parlement 2003

Ecart Parlement 03/budget 02

Part de chaque poste (CE Parlement)

(millions d'euros)

CE

CP

CE

CP

CE

CP

CE

CP

CP

Aide alimentaire

461

484

455

421

455

401

453

447

6,2%

9,0%

Aide humanitaire

523

561

442

442

470

470

469

469

6,1%

9,3%

Asie

408

382

488

465

557

475

563

483

3,9%

11,2%

Amérique latine

300

152

347

218

324

292

337

304

39,4%

6,7%

Afrique australe

121

99

125

149

127

128

127

153

2,7%

2,5%

Méditerranée

935

581

761

597

640

520

640

520

-12,9%

12,7%

Moyen-Orient

93

72

106

92

106

92

27,8%

2,1%

BERD

 

 

0

8,4

0

8,4

0

8,4

0,0%

0,0%

Europe orientale et Mongolie

448

423

474

543

490

491

507

515

-5,2%

10,0%

Balkans

822

919

765

782

685

775

695

785

0,4%

13,8%

Autres actions de coopération

808

588

420

411

447

437

554

570

38,7%

11,0%

Démocratie et droits de l'homme

N.D.

N.D.

104

101

89

90

106

108

6,9%

2,1%

Accords de pêche

N.D.

N.D.

193

196

194

199

194

199

1,5%

3,8%

Volet externe des pol. communautaires

N.D.

N.D.

79

91

80

90,6

80

91

0,0%

1,6%

PESC

33

29

30

35

47

50

34

40

14,3%

0,7%

Malte Chypre Turquie

N.D.

N.D.

21

20

174

58

174

60

200,0%

3,4%

Total rubrique

 

 

4 803

4 666

4 892

4 681

5 047

4 951

6,1%

100,0%

Marge sous plafond

 

 

70

 

80

 

-75

 

 
 

Source : "jaune" annexé au PLF 2003 et document du Parlement européen

 
 

Le Parlement s'est montré « volontariste » avec une hausse des crédits de paiement de 5,8 % par rapport au projet du Conseil, induite notamment par d'importantes hausses sur les dotations au profit de l'aide humanitaire, de l'Afrique australe et des actions diverses de coopération. Le Parlement a en revanche fortement minoré l'augmentation des crédits de la PESC souhaitée par la Commission et le Conseil.

Bien que le taux global de paiement (CP/CE) ait progressé de 10 points (pour s'établir à 87 %) entre 2000 et 2001, le taux global d'exécution des actions extérieures a reculé à 86,2 % en 2001, après 91,4 % en 2000. Il en est résulté une augmentation de 4,4 % des restes à liquider (en dépit de l'annulation de plus de 600 millions d'euros d'engagements dormants), qui avec 13 218 millions d'euros représentent pas moins du triple des crédits de paiement exécutés en 2001... La situation est toutefois contrastée selon les programmes et zones géographiques, puisque les décaissements ont progressé sur les Balkans, l'Asie ou la Méditerranée, et diminué sur l'Amérique latine ou le programme TACIS. Ces différences de performance s'expliquent principalement par le mode de gestion des fonds (le mode déconcentré semble ainsi avoir un impact positif) et le choix des instruments d'intervention35(*).

Il apparaît que le niveau d'exécution ne reflète pas encore pleinement la réforme de la gestion de l'aide extérieure initiée en mai 2000 par la Commission selon trois axes : généralisation de la programmation, rationalisation du dispositif institutionnel par la création en 2001 de l'office de coopération EuropeAid, (toutefois dirigé par deux commissaires et non un seul) et déconcentration de la gestion vers les délégations de l'Union.

L'aide européenne en faveur de l'Afghanistan et des territoires palestiniens

Dans le cadre de la conférence des donateurs qui s'est tenue à Tokyo les 21 et 22 janvier 2002, l'Union européenne s'est engagée à participer à hauteur d'environ 200 millions d'euros en 2002 au plan de reconstruction de l'Afghanistan, et s'est donnée pour objectif de mobiliser un milliard d'euros sur cinq ans. Les engagements de contributions nationales des Etats membres s'élèvent en outre à 400 millions d'euros (dont 80 millions pour l'Allemagne et 27 millions pour la France), et les Etats-Unis ont confirmé une participation de 296 millions d'euros en 2002 mais ont refusé tout engagement ultérieur.

Les 155 millions d'euros de crédits inscrits dans le budget de l'Union pour 2002 couvrent notamment la première phase du plan de reconstruction (57 millions d'euros), l'aide humanitaire (35 millions) et l'aide alimentaire (30 millions). Deux initiatives supplémentaires de la Commission (proposition de mobilisation de tout ou partie des crédits disponibles de la marge sous plafond de 70 millions d'euros de la rubrique 4) et du Conseil (renforcement de 25 millions d'euros des crédits humanitaires) permettront sans doute de dépasser le montant initialement prévu de 200 millions d'euros. Pour 2003, la Commission prévoit de ramener l'effort européen à 170 millions d'euros, la diminution de l'aide humanitaire permettant une montée en charge du plan de reconstruction.

L'aide en faveur des Palestiniens a démarré en 1971 avec les premiers versements au profit de l'Office des Nations Unies pour le secours des réfugiés palestiniens au Proche Orient (UNRWA), et a été étendue à partir de 1981 par des versements à des ONG. Après les accords d'Oslo de septembre 1993, une conférence de donateurs a recueilli une promesse d'engagements de 2,4 milliards de dollars sur la période 1994-1998, dont 500 millions pour l'Union européenne (dons et prêts de la BEI). Les engagements européens ont en réalité approché les 800 millions d'euros entre 1994 et 1999, et l'Union a renouvelé son engagement de 500 millions de dollars pour la période 1999-2003.

Le projet de budget 2003 comprend plus de 200 millions d'euros de crédits destinés à financer un programme d'assistance technique dans le cadre de MEDA (100 millions d'euros), le soutien au processus de paix (46 millions d'euros), et l'UNRWA dans un cadre pluriannuel (58 millions d'euros en 2003). Les deux premières actions prendront la forme d'appuis budgétaires directs mais conditionnés à l'Autorité palestinienne. Ces contributions peuvent également être complétées par des crédits d'aide humanitaire d'urgence (25 millions d'euros en 2002).

Source : « jaune » annexé au PLF 2003

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