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Projet de loi de finances pour 2003 : Aviation et aéronautique civiles

 

3. Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel représentent plus de la moitié des dépenses du budget annexe de l'aviation civile. Dans le projet de loi de finances pour 2003, ces dépenses représentent 792,3 millions d'euros, soit un montant en hausse de 5,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002. Cette augmentation, qui correspond à la progression moyenne des dépenses de personnel au cours des cinq années précédentes (+ 5,2 %) se décompose de la manière suivante :

Mesures générales

0,83 %

Glissement vieillesse technicité (GVT)

1,16 %

Mesures catégorielles

1,23 %

Evolution des effectifs

1,89 %

Total

5,10 %

Le principal facteur d'augmentation est l'évolution des effectifs, qui correspond aux 393 créations d'emplois prévues par le projet de budget (dont 252 personnels techniques, 129 personnels administratifs et 12 personnels ouvriers). Parmi ces créations d'emploi, 294 sont liées au protocole d'accord triennal conclu entre la DGAC et plusieurs organisations syndicales le 7 décembre 2000. 99 emplois contribuent à la politique de la fonction publique relative à la résorption de l'emploi précaire : la situation des agents entrant dans le cadre de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, prise en application de la jurisprudence dite « Berkani » a été régularisée en 2001. Sur les 90 agents concernés, 72 ont opté pour un contrat de droit public, les 18 autres souhaitant conserver un contrat de droit privé. Ces agents sont actuellement en surnombre. La demande de création des emplois budgétaires correspondants ayant été refusée dans le cadre de la loi de finances pour 2002, leur création est donc prévue dans le projet de loi de finances pour 2003.

Ces créations d'emplois permettront le recrutement de 458 nouveaux agents, dont 446 dans le cadre du protocole d'accord signé en décembre 2000.

Les mesures générales en faveur des personnels de la fonction publique augmenteront les charges de personnels du BAAC de 0,83 %. Elles prennent en compte le solde des revalorisations du point de la fonction publique en 2002 qui avait été en partie provisionné dans la loi de finances initiale pour 2002. Il convient cependant de noter qu'aucune provision n'a été inscrite à cet effet dans le projet de budget pour 2003. Ces crédits tiennent également compte de l'augmentation des crédits pour « participation aux charges de pension », qui augmentent de 1,44 million d'euros, soit + 1,6 % en 2003, après plusieurs années de forte progression.

Sur les 5,1 % de progression des dépenses de personnel dans le projet de budget pour 2003, 2,9 % (soit 57 % de l'augmentation) résultent du protocole d'accord du 7 décembre 2000. A l'issue de la troisième année d'application de ce protocole, les dépenses de personnels induites auront progressé de 11 %, soit 73 millions d'euros, par rapport à la dotation de l'année 2000, dont près de la moitié pour les créations d'emplois. Le protocole prévoyait en effet 939 créations d'emplois pour faire face aux augmentations du trafic aérien et anticiper les départs à la retraite des prochaines années, 5 ans de délai étant nécessaires avant qu'un contrôleur soit pleinement opérationnel.

On notera que l'accord relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail a été inséré dans le protocole d'accord du 7 décembre 2000. Il est entré en vigueur dès le 1er juillet 2001. Compte tenu des sujétions liées à la nature des missions confiées et à la définition des cycles de travail qui en découlent, qui comportent notamment des plages de travail le dimanche et les jours fériés, l'arrêté interministériel du 12 septembre 2001 fixe des durées de temps de travail inférieures à 1.600 heures annuelles, variables selon les modalités de fonctionnement des services concernés.

Les charges nouvelles en année pleine résultant du protocole d'accord du 7 décembre 2000 sont retracées dans le tableau ci-dessous (en millions d'euros) :

Années

LFI 2001

PLF

dont 2001*

2002

2002

2003

Cumul

Créations d'emplois

7,6

4,9

12,2

11,3

36,0

Mesures catégorielles

5,3

10,2

12,2

9,3

37,0

Total

12,9

15,1

24,4

20,6

73,0

* Coût inscrits au titre des engagements 2001 : pour l'année 2002, les données prennent en compte des mesures appliquées en 2001 mais non inscrites en loi de finances pour 2001, étant donné le décalage entre le calendrier de la préparation du projet de loi de finances pour 2001 et celui des négociations protocolaires.

(Source : DGAC)

Le rythme de recrutement de la DGAC a été soutenu au cours des dernières années, afin d'accompagner la croissance des activités de la direction (la croissance du trafic aérien est évaluée à + 5 % par an en moyenne selon l'ensemble des prévisionnistes) et d'anticiper les départs à la retraite des années à venir, la formation initiale des personnels étant généralement dispensée sur plusieurs années.

Evolution des emplois budgétaires directs (1996-2001)

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

97/96

98/97

99/98

00/99

01/00

01/97

Personnel administratif

1.567

1.572

1.580

1.616

1.650

1.694

0,3 %

0,5 %

2,3 %

2,1 %

2,7 %

7,8 %

Personnel technique et navigant

7.533

7.689

7.835

8.026

8.172

8.557

2,1 %

1,9 %

2,4 %

1,8 %

4,7 %

11,3 %

Personnel ouvrier

1.004

1.004

956

956

956

956

0,0 %

- 4,8%

0,0 %

0,0 %

0,0 %

- 4,8 %

Total

10.104

10.265

10.371

10.598

10.778

11.207

1,6 %

1,0 %

2,2 %

1,7 %

4,0 %

9,2 %

(Source : Cour des comptes)

On notera que la DGAC a souhaité mettre fin à la situation de surnombre pour les personnels techniques. Ainsi, dans le cadre de l'élaboration du budget pour 2001, 216 emplois avaient été créés pour mettre fin en trois ans au processus de recrutement en surnombre. Ce mécanisme prévoyait une inscription en surnombre des nouveaux recrutés la première année, une budgétisation de ces agents la deuxième année, et la création des emplois correspondants la troisième année. Entre 2000 et 2001, le nombre d'emplois budgétaires de la DGAC a augmenté de 3,9 %, cette augmentation portant essentiellement sur les emplois de personnel technique. Plus de la moitié de cette augmentation correspondait à la régularisation des surnombres des années précédentes.

Les protocoles d'accords et l'évolution des dépenses de personnel : extraits du rapport public particulier de la Cour des comptes « Le contrôle de la navigation aérienne » (novembre 2002)

S'agissant du temps de travail, la durée de « temps de présence » et de « tenue de poste » françaises est, avec l'Italie, pays où les contrôleurs aériens sont moins rémunérés, la plus basse en Europe, le cas espagnol n'étant pas significatif car les heures supplémentaires y sont très nombreuses.

La moyenne européenne est de 35 à 38 heures pour le temps de présence, d'environ 30 heures pour la tenue de poste contre 32 heures, dont 24 heures de tenue de poste, en France, durée particulièrement faible.

Pour l'année, le temps de présence dans les services de contrôle aérien français est de l'ordre de 1.345 heures contre 1.526 heures (Eurocontrol à Masstricht). Enfin, les congés sont, en France, les plus longs d'Europe.

S'agissant du temps de travail, les contrôleurs aériens français jouissent ainsi de la situation la plus favorable en Europe.

Pour l'organisation des cycles de travail, la principale caractéristique du système en vigueur en France est le nombre plus faible de vacations dont la durée unitaire est par contre plus longue qu'ailleurs.

(...)

Au total, la faible durée du travail est donc concentrée sur un nombre restreint de jours avec des vacations longues.

Ce système n'est pas cohérent : si en effet, la durée globale du travail doit être réduite en raison des difficultés du métier exercé, les vacations elles-mêmes devraient être plus courtes pour répondre aux impératifs de sécurité qui sont mis en avant par la DGAC pour justifier la durée du travail en vigueur.

En fait, l'explication de cette apparente contradiction tient à la limitation à un jour sur deux dans le cycle, des jours de présence, qui répond au souci de limiter les déplacements des contrôleurs entre leur domicile et leur lieu de travail. Il convient de relever que de nombreux pays (Allemagne, Maastricht, par exemple) ont, en revanche, adopté des rythmes 4/2 qui permettent une gestion plus efficace du temps de travail des agents.

Concrètement, la situation française a aussi pour conséquence de rendre extrêmement rigides les « tours de service » qui doivent faire alterner trois jours de repos, comme cela est par exemple le cas au CRNA Nord.

(...)

Les avancées salariales consenties depuis de nombreuses années aux contrôleurs aériens n'ont donc pas trouvé de contreparties dans les conditions de leur emploi. Rigides et incohérentes avec les objectifs avancés en matière de sécurité, ces conditions négligent les difficultés du métier, ne permettent pas le meilleur fonctionnement possible du service et consomment de nombreux emplois.

(...)

Le protocole du 7 décembre 2000 rappelait les enjeux généraux du contrôle aérien et définissait des objectifs généraux par grands métiers. Les mesures catégorielles étaient considérables : création de 1.339 emplois (dont 630 ICNA, 240 TEEAC et 135 IESSA), allocation de la NBI de « fin de carrière » »... à 35 ans et majoration de son montant, ARTT à la DGAC au 1er juillet 2001, revalorisation statutaire et indemnitaire pour les ICNA et IESSA, création d'un « statut d'emploi » de débouché pour les TSEEAC et abondement indemnitaire, création d'un statut d'emploi d'ingénieur de division fonctionnelle, indicié jusqu'à la hors échelle A, ouvert aux IEEAC, ICNA et IESSA, etc..

Ces protocoles constituent une accumulation de mesures tout à fait impressionnante sans équivalent dans la fonction publique : refonte constante des statuts, création de nombreux emplois budgétaires, progression substantielle des rémunérations principales et accessoires, auxquelles ne répondent guère de contreparties en terme d'organisation du travail. De surcroît, ces mesures, ciblées au départ sur les corps spécifiques du contrôle aérien, ont généré un « effet de contagion » sur les autres corps de la DGAC.

(...)

La principale caractéristique des protocoles triennaux est d'être les outils d'un dialogue social déséquilibré aux conséquences financières très lourdes.

En effet, les protocoles ne sont pas nés de la volonté d'une administration novatrice de promouvoir un dialogue social fondé sur des « contrats d'objectifs » en contrepartie desquels des avancées seraient consenties.

Ils doivent leur institution et leur pérennisation à l'exercice par un corps, celui des ICNA, d'un pouvoir de pression considérable : le levier offert par la possibilité pour ces agents d'empêcher la circulation aérienne au-dessus du pays aura été un formidable accélérateur d'évolutions statutaires et indemnitaires qui se sont étendues par un phénomène de contagion aux autres personnels de la DGAC.

Dans ces conditions les protocoles triennaux ont eu pour vocation implicite essentielle de maintenir la « paix sociale » au sein de la DGAC.

(...)

Le nouveau protocole, signé fin 2000, est dans la lignée des précédents documents. Tout au plus contient-il de nouveaux engagements pour l'avenir, en matière d'organisation du travail et « d'indicateurs », qui ne peuvent encore être évalués.

Les protocoles constituent aussi une particularité par leur durée brève et leur caractère permanent. En effet, la concentration de mesures nombreuses sur une période courte génère un climat de négociation permanente : les textes, le plus souvent d'effet à la signature du protocole, sont pris quelques mois voire quelques années plus tard à titre rétroactif, et leur mise en oeuvre n'est qu'ébauchée que survient déjà le protocole suivant. Il se crée ainsi un climat de surenchère permanente en faveur de revalorisations de situations.

De surcroît, aucune évaluation d'impact, aucun bilan global n'est produit, ce qui amène à s'interroger sur la validité de la pérennité d'un processus qui mobilise l'énergie des équipes de direction de la DGAC à l'heure où les enjeux autres, notamment européens, semblent prioritaires.

Enfin, l'autonomie de la DGAC au regard de la cohérence des principes qui fondent le régime de la fonction publique pose question. Si, en effet, la DGAC se dit attachée à la fonction publique, elle semble l'être beaucoup moins aux règles et principes qui régissent cette dernière. Les résultats atteints en terme de statuts, de rémunérations et de conditions d'emploi, notamment pour les corps techniques, ont, en effet, quasiment « utilisé toutes les ressources de souplesse que le droit de la fonction publique recèle »5(*), ce qui n'a cependant pas conduit à une plus grande modération des mesures prévues dans le nouveau protocole. La situation sociale actuelle, qui reste malgré tout fragile, est encore en train d'être améliorée substantiellement par le protocole qui porte sur les années 2001, 2002 et 2003.

La direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué à la Cour que « les protocoles pluriannuels de la DGAC sont négociés dans des conditions qui ne laissent le plus souvent place qu'à une concertation interministérielle limitée », que « depuis 1987, les relations sociales à l'aviation civile sont réglées au moyen d'avantages statutaires et indemnitaires qui se superposent aux mesures générales prises en faveur de la fonction publique, les avantages obtenus par le corps des ICNA entraînant des améliorations pour les autres catégories de la DGAC, et ces avantages se cumulant » de sorte qu'à « l'issue de la période 1987-1997, les personnels de la DGAC bénéficiaient d'un ensemble de mesures sans équivalent dans le reste de la fonction publique », qu'enfin, s'agissant du protocole 2000, « rien ne paraissait justifier le doublement des avantages catégoriels par rapport au précédent protocole ».

Pour sa part, le directeur général de l'administration et de la fonction publique a aussi précisé que « la politique des personnels de la DGAC, que ce soit en matière statutaire ou indemnitaire, est traditionnellement négociée avec les partenaires sociaux dans le cadre de protocoles pluriannuels, qui font l'objet d'une concertation interministérielle préalable le plus souvent limitée » et que « les mesures dont bénéficient les personnels sont marqués par un très fort atypisme ».

La question de la pérennité de la procédure protocolaire dans sa formule actuelle, ou tout au moins de son rythme, se trouve donc posée : en tout état de cause, il serait nécessaire qu'un bilan de l'équilibre des avantages spécifiques obtenus par les personnels au fil des protocoles et des améliorations constatées du service pour la même période soit établi avant toute nouvelle négociation.

(...)

Les protocoles ont eu un impact considérable sur l'évolution des dépenses de personnel de la DGAC.

L'ensemble des dépenses de personnel représente un montant de 664,7 M€ et absorbe 44 % des dépenses totales du BAAC et 55 % des dépenses d'exploitation en loi de finances initiale pour 2000, la progression des dépenses de personnel entre 1994 et 2000 ayant été de 38,4 %.

Evolution des dépenses de personnel du BAAC (1994-2000)

Année

1994

1995

95/94

1996

96/95

1997

97/96

1998

98/97

1999

99/98

2000

99/00

94/00

M€

480,2

504,6

5,1 %

553,4

9,7 %

574,7

3,9 %

608,3

5,8 %

640,3

5,3 %

664,7

3,8 %

38,4 %

Au cours de la période 1994-2000, les dépenses de personnel ont augmenté de 184,46 M€, dont 95,74 M€ (52 %) liés à la mise en oeuvre des protocoles.

Les estimations associées au protocole 2000 révèlent, de surcroît, que l'avenir n'est pas placé sous les auspices d'une plus grande modération dans l'ardeur dépensière de la direction puisque le coût prévisionnel de cet accord s'établit à 73,02 M€ , soit 83,6 % à lui seul des deux protocoles de 1994 et 1997, ce qui marque un nouveau dérapage catégoriel.

Certes, la DGAC a fait valoir que le coût des protocoles « n'a pas empêché une diminution du taux unitaire de la redevance de route de 10,6 % entre 1994 et 2000, plaçant la France parmi les pays les moins onéreux » : en fait, il se trouve simplement que la progression du trafic a généré une dynamique de recettes supérieure à celles des dépenses. Cette situation peut s'altérer alors que les engagements financiers consentis envers le personnel sont, en revanche, certains.

La DGAC devrait être plus attentive à l'impact des dépenses de personnel sur la situation de l'autofinancement dégagé par la section d'exploitation du BAAC.

(...)

Au terme de ces analyses, la Cour constate que la politique des rémunérations menée par la DGAC depuis douze ans a conduit à une très forte dérive des charges de personnel avec une augmentation substantielle de la dépense unitaire par agent.

Cette politique coûteuse de rémunérations de la DGAC a trouvé son origine dans la question de la rémunération des contrôleurs aériens dont le métier suppose des sujétions particulières. Progressivement, un phénomène d'extension des avantages consentis s'est effectué au bénéfice des autres personnels.

Or, les comparaisons possibles suggèrent que l'évolution des rémunérations des personnels de la DGAC devrait aujourd'hui être modérée. Si on rapproche, en effet, la situation des personnels de la DGAC du reste de la fonction publique de l'Etat, on observe que l'administration a bénéficié conjointement des dispositifs interministériels et d'avantages propres.

(...)

La Cour (...) estime en définitive que la situation des personnels de la DGAC, et notamment des ICNA, justifierait une pause catégorielle dès lors qu'ils demeurent des fonctionnaires d'Etat.

* 5 Chapitre I du protocole du 3 novembre 1994.