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Projet de loi de finances pour 2003 : Sécurité

 

ARTICLE 73 RATTACHÉ (NOUVEAU)

Evaluation des résultats obtenus au regard des objectifs et des moyens assignés à l'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI)

Commentaire : le présent article tend à compléter l'article 7 de la loi n°2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) prévoyant l'obligation pour le gouvernement de déposer un rapport annuel sur l'exécution de cette loi, de manière à ce que ce rapport soit préparé par une instance extérieure aux services concernés et évalue les résultats obtenus au regard des objectifs fixés et des moyens alloués à la réalisation de ces objectifs.

I. LE DISPOSITIF D'ÉVALUATION PROPOSÉ DANS LE CADRE DU PROJET DE LOPSI

A. LE DISPOSITIF D'ÉVALUATION INITIALEMENT PRÉVU PAR LE GOUVERNEMENT

Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale disposait que « l'application de la présente loi fera l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés permettant de mesurer les résultats obtenus par la police et la gendarmerie nationales et de les rapporter aux moyens engagés ». Il constituait donc un engagement moral du gouvernement à évaluer les résultats de la politique annoncée par le présent projet de loi.

Le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales avait d'ailleurs répété à de nombreuses reprises qu'il savait qu'il serait jugé sur ses résultats39(*).

Votre rapporteur spécial, rapporteur pour avis du projet de LOPSI, avait considéré que l'introduction d'un tel article dans un projet de loi d'orientation et de programmation était bienvenue, mais que les modalités d'une telle évaluation devaient être précisées, puisque la rédaction de cet article donnait l'impression qu'il s'agissait de garantir une mise en oeuvre effective des dispositions de la présente loi, sans qu'une véritable réflexion sur les objectifs, les indicateurs, les moyens et les procédures soit engagée et paraissait excessivement timide au regard des objectifs fixés par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1er août 2001, notamment dès lors que plusieurs aspects de la réforme de l'Etat et de l'administration qui seront impulsés par la loi organique étaient mentionnés dans les annexes de la LOPSI : globalisation des crédits, déconcentration de leur gestion, responsabilisation accrue des gestionnaires, culture de performance, etc.

B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Dans son rapport pour avis au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue député M. Alain Joyandet avait de même souligné : « en tout état de cause, la rédaction retenue [pour cet article] n'apparaît pas satisfaisante. En effet, elle ne mentionne pas le Parlement comme destinataire privilégié des résultats de l'évaluation. C'est pourtant la logique profonde de la nouvelle loi organique. Par ailleurs, elle s'en tient à l'évaluation des résultats obtenus et ignore le suivi de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation elle-même. Or, un tel contrôle du respect des engagements pris par le Gouvernement n'a pas la même finalité que l'évaluation des résultats obtenus telle qu'elle est prévue au présent article »40(*).

A l'initiative de notre collègue député M. Alain Joyandet, et compte tenu des observations précitées, l'Assemblée nationale avait alors adopté un amendement procédant à une réécriture intégrale du dispositif d'évaluation afin que celui-ci se réfère explicitement à la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.

Cet amendement prévoyait que le Gouvernement devait, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'article 51 de la loi organique, présenter au Parlement des objectifs de performance assignés à la police nationale et à la gendarmerie nationale. En outre, les résultats devaient être évalués chaque année par une instance extérieure aux services concernés et faire l'objet, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'article 54 de la loi organique, d'une communication au Parlement à l'occasion de la présentation du projet de loi de règlement. Il s'agissait donc d'anticiper la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, sans toutefois requérir dès aujourd'hui un degré de formalisme identique à celui prévu par celle-ci.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission s'était pleinement associée au souhait de la commission des finances de l'Assemblée nationale et largement partagé sur tous les bancs de celle-ci41(*), que l'effort budgétaire considérable annoncé par la LOPSI s'accompagne d'une plus grande attention portée aux procédures budgétaires, et d'une évolution mettant en avant les résultats, la qualité du service rendu au citoyens et l'efficacité de la dépense réalisée.

Votre commission s'était toutefois interrogée sur le point de savoir si la précision selon laquelle l'évaluation des résultats obtenus par les forces de sécurité intérieure au regard des objectifs qui leur sont assignés était effectuée par une instance extérieure aux services concernés n'était pas de nature à porter préjudice aux prérogatives du parlement en matière d'évaluation des politiques publiques.

En conséquence, elle avait adopté un amendement tendant, à défaut de précisions sur la nature et le rôle cette instance extérieure, à supprimer cette mention.

Le débat en séance publique autour de cet amendement avait toutefois permis de dissiper ces craintes en confirmant l'analyse de votre rapporteur spécial selon laquelle la mention de ces instances extérieures visait non pas à déposséder le Parlement de ses prérogatives en matière d'évaluation, mais au contraire à lui permettre de les exercer dans de meilleures conditions, en lui garantissant que les données brutes relatives aux résultats des services de sécurité intérieure (par exemple le taux d'élucidation des affaires par la police nationale) ne seraient pas appréciées par les seuls services concernés, mais feraient l'objet d'une validation technique par des instances extérieures (par exemple l'inspection générale de l'administration).

Compte tenu des précisions et des engagements apportés en ce sens en séance publique par M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, votre commission avait ainsi retiré son amendement.

On peut par ailleurs rappeler que votre commission avait également estimé indispensable que l'évaluation annuelle de l'exécution de la LOPSI prévue par le dernier alinéa du présent article s'appuie sur un point de départ incontestable. Il lui semblait en effet difficile d'apprécier d'éventuelles évolutions sur la période 2003-2007 sans disposer d'une « photographie » ou d'un état des lieux de la situation de départ. En conséquence, votre commission avait souhaité la réalisation d'ici la fin du premier semestre 2003 d'un « audit » portant état des lieux du fonctionnement et de l'organisation de nos forces de sécurité intérieure en 2002.

Interrogé à ce sujet lors de son audition conjointe le 23 juillet 2002 par la commission des lois, la commission des finances et la commission de la défense du Sénat M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, avait souligné sa volonté de transparence et s'était déclaré ouvert à cette idée en précisant qu'il était prêt à y apporter le concours de ses services, ce qu'il a confirmé lors de la séance publique du 31 juillet 2002 en réponse à un amendement de votre commission.

Le Sénat avait alors adopté conforme le dispositif d'évaluation proposé par l'Assemblée nationale.

II. LA CENSURE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Saisi en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, en date du 5 août 2002, par plus de soixante députés, le Conseil constitutionnel a soulevé d'office le problème de la conformité à la Constitution et censuré partiellement, pour deux motifs de forme, le dispositif d'évaluation proposé par l'Assemblée nationale et adopté par le Parlement.

En premier lieu, après avoir rappelé qu'aux termes de l'article 47 de la Constitution «  le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique », le Conseil Constitutionnel a considéré que l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances réservait aux lois de finances, dans son article 1er, les « dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ».

En second lieu, le Conseil constitutionnel a considéré que le premier alinéa de l'article 7 avait pour objet de faire une application anticipée d'une règle de présentation prévue par l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 et que le deuxième alinéa de l'article 7 avait pour objet de faire une application anticipée d'une règle de présentation prévue par l'article 54 de la loi organique du 1er août 2001, et que de telles dispositions « qui ont pour effet de modifier une loi organique, ne peuvent trouver place dans une loi ordinaire », de sorte qu'elles devaient donc être déclarées contraires à la Constitution.

Au total, le Conseil constitutionnel avait donc censuré les alinéas de l'article 7 de la LOPSI prévoyant que, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 généralisant 42(*)ces dispositions à tous les ministères, le gouvernement présente les objectifs de performances assignés à la police et à la gendarmerie nationales, d'une part ; que les résultats obtenus au regard de ces objectifs fassent l'objet d'une évaluation par une instance extérieure aux services concernés et soient communiqués au Parlement à l'occasion de la présentation du projet de loi de règlement, d'autre part.

L'article 7 de la LOPSI promulguée dispose donc seulement  aujourd'hui: « à compter de 2003, le gouvernement déposera chaque année sur le bureau de l'Assemblée nationale et du Sénat, avant de début de la session ordinaire, un rapport sur l'exécution de la présente loi ».

III. LE NOUVEAU DISPOSITIF D'ÉVALUATION PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

C'est dans ce contexte que l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de nos collègues députés M. Marc Le Fur, rapporteur spécial des crédits de la sécurité et M. Pierre Méhaignerie, Président de sa commission des finances, et avec un avis favorable du gouvernement, un amendement portant article additionnel prévoyant de compléter l'article 7 de la LOPSI par de nouvelles dispositions prévoyant son évaluation au regard de ses objectifs par une instance extérieure aux services concernés.

Cet article additionnel propose en effet de réécrire comme suit l'article 7 de la LOPSI : «  à compter de 2003, le Gouvernement déposera chaque année sur le bureau de l'Assemblée nationale et du Sénat, à l'ouverture de la session ordinaire, un rapport ayant pour objet, d'une part, de retracer l'exécution de la présente loi et, d'autre part, d'évaluer les résultats obtenus au regard des objectifs fixés dans son rapport annexé et des moyens affectés à la réalisation de ces objectifs. Ce rapport sera préparé par une instance extérieure aux services concernés ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur spécial n'est pas loin de partager l'appréciation portée par notre collègue député M. Michel Bouvard, lors de l'adoption du présent article additionnel par la commission des finances de l'Assemblée nationale, selon laquelle le Conseil constitutionnel avait en l'espèce « fait preuve d'une certaine forme d'intégrisme textuel » en considérant que les dispositions censurées modifiaient une loi organique dès lors qu'elles y faisaient référence.

Votre rapporteur spécial se félicite ainsi de la réintroduction dans la LOPSI d'un dispositif d'évaluation des résultats obtenus qui répond en tout état de cause entièrement aux considérations formelles soulevées par le Conseil constitutionnel, puisqu'il s'inscrit dans le cadre d'une loi de finances et qu'il ne fait plus explicitement référence aux dispositions de la loi organique du 1er août 2001, même si cette référence, au demeurant superfétatoire, demeure évidemment présente dans tous les esprits.

On peut par ailleurs observer que la nouvelle rédaction proposée par l'Assemblée nationale constitue un progrès dès lors qu'elle prévoit l'évaluation de la LOPSI non seulement au regard des objectifs fixés, mais aussi des moyens alloués.

En revanche, on peut regretter que l'évaluation de la LOPSI ne s'effectue plus au regard d'objectifs de performance précisément définis par le gouvernement et présentés au Parlement, mais au regard des objectifs, beaucoup plus vagues, figurant dans les annexes de la LOPSI dont le Conseil constitutionnel a par ailleurs confirmé l'absence de valeur normative.

Mais cette difficulté était sans doute insurmontable compte tenu des contraintes conjuguées résultant de la décision du Conseil constitutionnel d'une part, de la nécessité de faciliter la transition entre le présent dispositif d'évaluation et celui qui résultera de l'entrée en vigueur des dispositions afférentes de la loi organique du 1er août 2001, d'autre part.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 39 Lors de la discussion générale du projet de LOPSI à l'Assemblée nationale, le 16 juillet denier, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indiquait ainsi «J'ai proposé aux forces de l'ordre de faire leur la culture des résultats, fondée sur des indicateurs précis. Les moyens importants que nous mobilisons doivent avoir pour contrepartie l'engagement sans faille de chaque fonctionnaire. Dans cet esprit, nous allons publier mensuellement les chiffres de la délinquance. Ces résultats nationaux seront répartis par département ; chaque élu saura ainsi ce qu'il en est. Toutes ces mesures signent une révolution des mentalités, que les policiers et les gendarmes ont parfaitement intégrée. Nous sommes au service des Français, nous leur rendons des comptes et nous serons jugés sur nos performances. Cela me paraît être la définition même du service public, justement parce qu'il est au service du public - on l'a trop souvent oublié par le passé ». Par ailleurs, plusieurs passages de l'annexe I du de la LOPSI reprennent ce souhait. Ainsi, il est indiqué dans la première partie de cette annexe qu' « une politique de gestion par objectifs sera instaurée. Les résultats obtenus en matière de lutte contre l'insécurité seront régulièrement évalués et comparés aux objectifs fixés. Les responsables locaux de police et de gendarmerie rendront compte de ces résultats, chacun pour ce qui les concerne, et il en sera tenu compte dans leur déroulement de carrière ». Plus loin, il est indiqué que : « des pouvoirs de gestion accrus seront transférés aux gestionnaires déconcentrés, soit à titre expérimental, soit à titre définitif. Ils s'appuieront, notamment, sur une plus grande globalisation des moyens. Par exemple, pour la police nationale, les achats de véhicules légers pourront être intégrés dans la dotation globale déconcentrée des services et, au moins dans certains départements, l'affectation des effectifs au sein du département pourra être effectuée par le Préfet. Ces nouveaux pouvoirs de gestion s'accompagneront d'une responsabilisation accrue des gestionnaires : à ce titre, le dialogue de gestion sera rénové entre le niveau central et les niveaux déconcentrés, et des outils de contrôle de gestion seront mis en place. La déconcentration de gestion déjà entreprise au sein de la gendarmerie nationale sera développée. Dans les deux services l'accent sera mis sur un management des ressources humaines qui engage fortement la hiérarchie, en permettant la participation des agents à la détermination des objectifs comme aux méthodes de travail ».

* 40 Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, Rapport pour avis n° 52 par M. Alain Joyandet, p. 54.

* 41 Lors de son intervention dans la discussion générale du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, le 16 juillet, notre collègue député M. Julien Dray notait ainsi que « à la police de maintien de l'ordre correspondait une structure pyramidale, hiérarchisée et centralisée. La lutte contre l'insécurité quotidienne n'était pas sa priorité ; l'essentiel des moyens financiers n'était pas consacré à l'amélioration du traitement des gardiens de la paix. On comprend mieux pourquoi il faut dix ans pour construire un commissariat, pourquoi il n'existe aucune nomenclature des emplois et des affectations, pourquoi, pour la moindre dépense, il faut en référer à Paris. Si le mammouth a un frère, il se trouve au ministère de l'intérieur ».

* 42 A l'exception de la précision selon laquelle l'évaluation sera réalisée par des instances extérieures aux services concernés.