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Projet de loi de finances pour 2003 : Enseignement supérieur

 

B. ANALYSE RÉTROSPECTIVE

A structure constante, la progression des crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2003 est la plus faible depuis plus de quinze ans.

Comme l'exposera votre rapporteur spécial, ce ralentissement résulte principalement de l'ajustement des crédits demandés pour les investissements et pour les bourses aux crédits réellement consommés.

Évolution du budget de l'enseignement supérieur

(en milliards d'euros)

LFI

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

PLF

2003

Montant total

6,02

6,14

6,43

6,79

7,17

7,39

7,79

8,00

8,54

8,74

8,83

Augmentation en %

+ 9,6

+ 1,9

+ 4,8

+ 8,3

+ 5,5

+ 3,1

+ 5,5

+ 2,6

+ 6,862(*)

+ 2,2

+ 1,05

Augmentation à structure constante en %

+ 9,2

+ 5,7

+ 4,9

+ 7,0

+ 4,5

+3,2

+ 5,7

+ 2,6

+ 2,7

+ 2,2

+ 1,05

Augmentation à structure constante et en volume63(*) en %

+ 6,9

+ 4,0

+ 3,2

+ 5,5

+ 3,2

+ 2,3

+ 5,2

+ 1,9

+ 1,3

+ 0,5

- 0,3

Part en % du budget de l'enseignement supérieur dans le budget de l'éducation nationale

14,0

13,8

13,9

14,0

14,5

14,5

14,6

14,5

14,4

14,2

14,1

Sources : ministère de l'éducation nationale, Cour des Comptes, Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2003.

Quoi qu'il en soit, il convient toutefois de signaler que le montant des crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2003 :

- repose sur l'hypothèse d'une absence de revalorisation du point de la fonction publique en 2003, d'une part ;

- ne tient pas compte de la mesure de revalorisation du point de la fonction publique de 0,7 % à partir de décembre 2002 annoncée au printemps dernier par l'ancien gouvernement et confirmée le 26 septembre 2002 par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire, d'autre part64(*).

Comme plus de 60 % des crédits de la section budgétaire sont directement affectés à des dépenses de personnel très largement indexées sur le point de la fonction publique, la seule mesure de revalorisation prévue pour décembre 2002 devrait ainsi accroître les dépenses consacrées à l'enseignement supérieur en 2003 d'environ 0,4 point supplémentaire.

Si l'on en tenait compte, la progression du budget de l'enseignement supérieur ressortirait ainsi à environ + 1,4 % en 2003, ce qui correspond à une stabilisation en volume.

Entre 1990 et 2003, le budget de l'enseignement supérieur aura toutefois augmenté, à structure constante, de 98 % à prix courants, et de 65 % à prix constants.

Évolution annuelle depuis 1990 du budget de l'enseignement supérieur

à structure de 1990 constante

(en milliards d'euros)

 

1990

1991

1992

(1)

1993

1994

(2)

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

(3)

2002

2003

PLF

Titre III

3,09

3,37

3,57

3,96

4,21

4,41

4,70

4,93

5,20

5,42

5,58

5,69

5,98

6,14

Titre IV

0,64

0,73

0,85

0,98

0,84

0,92

1,00

1,03

1,04

1,14

1,22

1,32

1,33

1,33

Titre V

0,07

0,10

0,26

0,17

0,17

0,16

0,16

0,20

0,14

0,13

0,07

0,09

0,05

0,03

Titre VI

0,35

0,41

0,49

0,53

0,54

0,58

0,65

0,64

0,63

0,73

0,75

0,75

0,67

0,64

Total

4,15

4,61

5,17

5,64

5,77

6,07

6,51

6,80

7,02

7,42

7,63

7,85

8,03

8,19

(1) 1992 - Transfert de la section Scolaire vers la section Supérieur : création des IUFM (1,15 MdF)

(2) 1994 - Transfert de la section Supérieur vers la section Scolaire : Allocations IUFM (1,22 MdF)

(3) 2001 - Transfert des Charges communes vers la section Supérieur : Cotisations sociales (2,15 MdF)

Source : ministère de l'éducation nationale

Cette progression s'est accompagnée d'une modification de la structure des dépenses caractérisée notamment par :

- la part croissante des dépenses d'action sociale, qui représentaient 18 % des crédits demandés pour 2003, contre 15 % en 1990 ;

- le repli des dépenses d'investissement, puisque la part des crédits de paiement des titres V et VI dans le budget de l'enseignement supérieur a baissé progressivement de 13,6 % en 1992 à 7,6 % en 2003.

La progression du budget de l'enseignement supérieur doit cependant être rapportée à l'évolution des effectifs d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur (Universités, IUFM, IUT).

Évolution des effectifs de l'enseignement supérieur65(*)

(en milliers)

Année universitaire

1992-1993

1993-1994

1994-199566(*)

1995-1996

1996-1997

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

Effectifs dépendants du budget de l'enseignement supérieur67(*)

1.389

1.507

1.557

1.594

1.578

1.550

1.530

1.526

1.532

1.514

1.500

dont IUT

85

93

99

103

109

113

115

117

119

118

118

dont IUFM

59

75

83

86

86

83

82

82

80

84

84

Nombre total d'étudiants

1.964

2.090

2.134

2.169

2.156

2.132

2.119

2.128

2.151

2.14268(*)

nc

Source : ministère de l'éducation nationale (prévisions pour l'année universitaire 2002-2003).

Les chiffres retranscrits dans le tableau ci-dessus, qui ont été transmis par le ministère de l'éducation nationale à votre commission dans le cadre des réponses aux « questionnaires budgétaires », doivent toutefois être interprétés avec précaution. On peut ainsi observer qu'ils divergent de ceux qui sont reportés dans le bleu budgétaire (qui prévoit par exemple 122.000 étudiants en IUT à la rentrée 2002, au lieu de 118.000). En outre, ils diffèrent légèrement de ceux qui avaient été transmis l'an passé, et diffèrent de ceux transmis cette année en réponse à une autre question de votre rapporteur spécial, sans que les changements de méthodologie ou de périmètre afférents n'aient été explicités.

Par ailleurs, on peut s'interroger sur la qualité des prévisions d'effectifs étudiants69(*). En effet, le ministère de l'éducation nationale prévoyait l'an passé une hausse de 1 % des effectifs dépendant du budget de l'enseignement supérieur entre la rentrée 2000 et la rentrée 2002 (soit + 0,4 % à la rentrée 2001 et + 0,6 % à la rentrée 2002). Mais il estime cette année que ces effectifs se seront au contraire repliés de plus de 2 % entre ces deux dates (- 1,2 % à la rentrée 2001 et - 1 % environ à la rentrée 2002). Même si cette erreur de prévision peut sans doute trouver à s'expliquer dans les inflexions récentes des choix d'orientation comme du nombre des bacheliers, elle n'en demeure pas moins excessive pour des prévisions à très court terme portant sur des stocks (et non pas des flux), par surcroît très largement déterminés par des facteurs démographiques.

Sous ces réserves, le rapprochement du budget de l'enseignement supérieur et de l'évolution des effectifs d'étudiants permet de distinguer trois sous-périodes :

- sur la période 1993-1996, le budget de l'enseignement supérieur s'accroît en moyenne de 6,7 % par an à prix courants (et de 4,9 % par an à prix constants), dans un contexte caractérisé par la poursuite de la démocratisation rapide de l'accès aux universités (le nombre d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur progressant ainsi de 5 % par an en moyenne). Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur est stable (- 0,1 % par an en moyenne à prix constants) et les dépenses totales par étudiant demeurent inférieures de 20 à 40 %, selon les modes de calcul, par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE ;

- les années 1997-1999 permettent un certain rattrapage. En effet, la progression du budget de l'enseignement supérieur se ralentit à 4,3 % par an en moyenne à prix courants (et de 3,6 % par an à prix constants), mais dans un contexte nouveau de décroissance des effectifs, puisque le nombre des étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur baisse de 1,3 % par an en moyenne entre la rentrée universitaire 1996 et la rentrée universitaire 1999. Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur augmente ainsi de près de 5  % par an à prix constants ;

- enfin, la période 2000-2003 se caractérise par le ralentissement continu du budget de l'enseignement supérieur à structure et prix constants (+ 0,9 % par an en moyenne), cependant que les effectifs étudiants dépendants du budget de l'enseignement supérieur poursuivent leur repli (- 0,5 % par an en moyenne) malgré un léger rebond à la rentrée 2000. Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur ne progresse donc plus que de 1,5 % par an à prix constants. En outre, la part du budget de l'enseignement supérieur dans le budget de l'éducation nationale baisse continûment (de 14,6 % en 1999 à 14,1 % en 200370(*)).

Évolution du ratio budget de l'enseignement supérieur/ effectifs d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur

PLF

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Évolution du budget à structure et à prix71(*) constants (en %)

+ 6,9

+ 4,0

+ 3,2

+ 5,5

+ 3,2

+ 2,3

+ 5,2

+ 1,9

+ 1,3

+ 0,5

+ 0,072(*)

Effectifs dépendants du budget de l'enseignement supérieur à la rentrée précédente (en milliers)

1.389

1.507

1.557

1.594

1.578

1.550

1.530

1.526

1.532

1.514

1.500

Évolution des effectifs (en %)

+ 5,9

+ 8,5

+ 3,3

+ 2,4

- 1,0

- 1,7

- 1,3

- 0,3

+ 0,4

- 1,2

- 1,0

Évolution du ratio budget à prix constants / effectifs d'étudiants (en %)

+ 1,0

- 4,5

- 0,1

+ 3,1

+ 4,2

+ 4,1

+ 6,6

+ 2,2

+ 0,9

+ 1,7

+ 1,0

Source : ministère de l'éducation nationale (prévision pour l'année universitaires 2001-2002 et 2002-2003), calculs du Rapporteur spécial.

Pour compléter ces éléments de contexte, on peut enfin observer que ces dernières années se caractérisent aussi par une forte hausse du nombre d'étudiants étrangers (+ 6 % en 1999-2000, puis + 9,4 % en 2000-2001 et + 12,6 % en 2001-2002) : après avoir baissé jusqu'à l'année universitaire 1997-1998, et s'être stabilisé à 122.000 en 1998-1999 (soit 8,6 % des étudiants des universités), ce nombre a ainsi atteint 159.000 lors de l'année universitaire 2001-2002 (soit 11,4 % des étudiants).

Les étudiants étrangers à l'université : évolution 1985-2001

France métropolitaine + DOM

1985-1986

1990-1991

1995-1996

1996-1997

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

Effectifs

131.979

136.306

130.376

125.746

122.111

122.126

129.469

141.616

159.463

Variation annuelle en %

 

3,5

-4,4

-3,6

-2,9

0,0

6,0

9,4

12,6

Proportion d'étudiants étrangers en %

13,6

11,5

8,8

8,6

8,5

8,6

9,1

9,9

11,4

Source : ministère de l'éducation nationale.

Origine géographique et répartition par discipline des étudiants étrangers à l'université en 2001-2002

France métropolitaine + DOM

Droit

Sciences éco, AES

Lettres, sciences humaines

Sciences et STAPS

Médecine,

pharmacie,

dentaire

IUT

Total

% par

nationa-lité

Europe

6 507

5 749

20 065

5 415

3 230

941

41 907

26,3

- Union européenne

4 142

2 959

13 094

3 491

1 878

654

26 218

16,4

dont :

               

Allemagne

915

620

2560

760

427

127

5409

3,4

Italie

505

325

2072

547

255

77

3781

2,4

Espagne

423

340

1708

573

270

68

3382

2,1

Grande-Bretagne

501

287

1486

245

68

74

2661

1,7

Grèce

495

213

1306

208

96

11

2329

1,5

Portugal

296

282

993

322

129

121

2143

1,3

Belgique

326

265

840

290

310

84

2115

1,3

Luxembourg

216

257

602

267

208

5

1555

1,0

- hors Union européenne

2 365

2 790

6 971

1 924

1 352

287

15 689

9,8

dont :

               

Roumanie

507

559

860

591

699

39

3255

2,0

Pologne

376

308

1277

224

83

58

2326

1,5

Bulgarie

406

640

855

248

104

17

2270

1,4

Russie

249

395

1047

195

76

25

1987

1,2

Asie

1 989

4 141

9 585

4 229

3 112

695

23 751

14,9

dont :

               

Chine

185

1968

2179

975

93

135

5535

3,5

Liban

325

399

600

899

988

22

3233

2,0

Corée du Sud

123

102

1494

149

41

25

1934

1,2

Turquie

350

410

728

259

92

85

1924

1,2

Japon

109

70

1353

57

19

7

1615

1,0

Syrie

54

55

262

314

910

3

1598

1,0

Viet Nam

121

387

355

399

211

120

1593

1,0

Afrique

9 979

17 361

19 876

20 877

9 668

4 245

82 006

51,4

dont :

               

Maroc

2 815

5 456

5 848

7 406

2 378

2 172

26 075

16,4

Algérie

1 055

1 502

3 522

4 036

3 173

313

13 601

8,5

Tunisie

726

1 428

1 826

2 125

992

153

7 250

4,5

Sénégal

849

1 587

1 775

1 355

195

405

6 166

3,9

Cameroun

663

694

689

934

524

160

3 664

2,3

Côte d'Ivoire

650

994

530

588

266

97

3 125

2,0

Madagascar

239

894

583

545

568

124

2 953

1,9

Congo

491

590

577

402

246

263

2 569

1,6

Gabon

340

479

686

600

116

45

2 266

1,4

Maurice

177

357

478

345

159

57

1 573

1,0

Amériques

1 362

946

6 684

1 596

655

129

11 372

7,1

dont :

               

États-Unis d'Amérique (USA)

233

116

2 123

114

27

10

2 623

1,6

Brésil

187

110

804

296

115

14

1 526

1,0

Océanie

34

26

144

22

11

4

241

0,2

Apatrides ou non déclaré

23

18

83

34

15

13

186

0,1

Toutes nationalités

19 894

28 241

56 437

32 173

16 691

6 027

159 463

100,0

Proportion d'étrangers

11,2

16,9

11,8

10,0

11,9

5,1

11,4

 

Source : ministère de l'éducation nationale.

Cette évolution contra-cyclique tend à masquer la forte baisse des effectifs d'étudiants français dans les établissements dépendant du budget de l'enseignement supérieur : - 4 % entre les années universitaires 1998-1999 et 2001-2002.

On peut se féliciter de l'attractivité retrouvée de notre enseignement supérieur, mais la poursuite de cette évolution pourrait soulever de manière de plus en plus aiguë la question du coût du service offert aux étudiants étrangers.

* 62 La forte progression du budget de l'enseignement supérieur entre l'an 2000 et 2001 résulte pour une large part de l'inscription au budget de l'enseignement supérieur, à partir de 2001, à hauteur de près de 330 millions d'euros, du financement des cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires du département ministériel, alors que cette opération faisait jusqu'en l'an 2000 l'objet d'un transfert en gestion à partir du budget des charges communes.

* 63 Déflaté de l'indice implicite des prix du PIB.

* 64 Les crédits évaluatifs destinés aux rémunérations et aux charges sociales ont d'ailleurs été presque systématiquement sous-estimés  au cours de la période 1990-2002. En pratique, ces crédits sont alors abondés en cours d'année par des transferts en gestion en provenance du budget des charges communes, puis les effets en année pleine des mesures de revalorisation du point de la fonction publique sont automatiquement pris en compte dans le cadre des « mesures acquises » du budget de l'année suivante. Cela fausse évidemment la comparaison d'une année sur l'autre de l'évolution des crédits.

* 65 Ces statistiques sont sans double compte (ou double inscription) au sein du monde universitaire (IUT inclus), mais comportent des doubles comptes entre les universités et les établissements d'enseignement supérieur. Ces doubles comptes sont généralement estimés à 5 % des effectifs universitaires.

* 66 Changement de source statistique et de périmètre à partir de 1994-1995.

* 67 Hors territoires d'Outre-mer.

* 68 Estimations pour 2001-2002.

* 69 Votre rapporteur spécial s'était déjà étonné l'an passé de l'incapacité du ministère à dénombrer rétrospectivement le nombre de boursiers de manière fiable.

* 70 Cette évolution est toutefois accentuée par le dynamisme des dépenses de pension de l'éducation nationale, qui sont toutes inscrites au budget de l'enseignement scolaire (y compris pour les personnels de l'enseignement supérieur. Hors pensions, la part de l'enseignement supérieur dans le budget de l'éducation nationale s'inscrit toutefois également en repli (de 17,6 % en 1999 à 17,3 % en 2003).

* 71 Déflaté de l'indice implicite des prix du PIB.

* 72 Y compris l'effet prévisible de la revalorisation du point de la fonction publique prévue pour décembre 2002.