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Proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites

 

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 10 décembre 2002

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de résolution de MM. Bernard PLASAIT et Henri de RAINCOURT et les membres du groupe des Républicains et Indépendants, tendant à la création d'une commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites,

Par M. Jean-Marc JUILHARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Christian Bergelin, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir le numéro :

Sénat : 348 (2001-2002).

Drogue.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des Affaires sociales est saisie de la proposition de résolution n° 348 (2001-2002), présentée par MM. Bernard Plasait, Henri de Raincourt et les membres du groupe des républicains et indépendants, tendant à la création d'une commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites, annexée au procès-verbal de la séance du 10 juillet 2002.

Soulignant le fait que « près d'un Français sur dix serait consommateur -irrégulier ou régulier- de stupéfiants », et que « tout est fait, dans certains milieux, pour innocenter la drogue », les auteurs de la proposition de résolution considèrent que « dans ces conditions, la répression de l'usage et du trafic des drogues illicites est de plus en plus difficile ».

Dans la mesure où la toxicomanie demeure un fléau social, un « facteur criminogène », source de désocialisation et de pathologies graves, les auteurs de la proposition de résolution estiment nécessaire de créer une commission d'enquête, dont le champ d'investigation porterait :

« - sur l'évolution des politiques publiques de lutte contre la toxicomanie, la détention, la consommation, la vente et le trafic de stupéfiants ;

« - sur la définition des drogues, de leurs effets sur la santé des consommateurs, la santé et la sécurité publiques, au regard des connaissances scientifiques actuelles en la matière ;

« - sur la définition d'une politique nationale forte, claire et cohérente de lutte contre les drogues illicites. »

Les auteurs de la proposition de résolution proposent d'examiner plus particulièrement :

« - l'action des administrations, des organismes publics ou associatifs qui ont vocation à mettre en oeuvre les politiques de répression, de prévention et d'information en matière de toxicomanie ;

« - l'adéquation des moyens humains et matériels consacrés à la prévention de l'usage des drogues illicites ;

« - l'efficacité de l'arsenal pénal réprimant l'usage et le trafic des stupéfiants et son éventuelle adaptation ainsi que celle des moyens douaniers, policiers et judiciaires affectés à sa mise en oeuvre ;

« - l'adaptation et les besoins des centres spécialisés de soins aux toxicomanes (CSST) et des établissements sanitaires ainsi que la possibilité d'étendre la gamme de ces établissements. »

Le présent rapport a pour objet d'examiner l'opportunité de la création d'une telle commission d'enquête, la commission des lois, conformément à l'alinéa premier de l'article 11 du règlement du Sénat, l'ayant déclarée recevable au regard des conditions posées par l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Les règles régissant la recevabilité des propositions de résolutions
tendant à créer une commission d'enquête

 L'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires

« Les commissions d'enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées.

« Il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter. »

 Le premier alinéa de l'article 11 du règlement du Sénat

« La création d'une commission d'enquête par le Sénat résulte du vote d'une proposition de résolution, déposée, renvoyée à la commission permanente compétente, examinée et discutée dans les conditions fixées par le présent Règlement. Cette proposition doit déterminer avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission d'enquête doit examiner la gestion. Lorsqu'elle n'est pas saisie au fond d'une proposition tendant à la création d'une commission d'enquête, la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale est appelée à émettre un avis sur la conformité de cette proposition avec les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, modifiée, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. La proposition de résolution fixe le nombre des membres de la commission d'enquête, qui ne peut comporter plus de vingt et un membres. »

*

* *

La loi du 31 décembre 1970 relative aux mesures sanitaires de lutte contre la toxicomanie et à la répression du trafic et de l'usage de substances vénéneuses constitue le cadre légal dans lequel s'inscrit la politique française de lutte contre les drogues depuis trente ans.

Cette loi fixait trois objectifs à la politique de lutte contre la toxicomanie :

- réprimer sévèrement le trafic ;

- sanctionner pénalement l'usage de stupéfiants, tout en proposant une alternative thérapeutique ;

- assurer la gratuité des soins et l'anonymat à ceux qui faisaient la démarche de se soigner.

La liste des produits stupéfiants visés par la loi est fixée par arrêté du ministre de la santé, sur proposition de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé. C'est à cette liste que renvoie la notion de « drogues illicites » à laquelle se réfère la présente proposition de résolution.

*

Si la consommation régulière de drogues illicites reste marginale, l'expérimentation de ces substances concerne une part de plus en plus importante de la population. Le cannabis tient une place particulière parmi ces substances, puisqu'un Français sur cinq en a consommé au moins une fois dans sa vie, cette proportion progressant à près de un sur deux pour les jeunes de 18 à 25 ans.

Fréquence de l'expérimentation de produits psychoactifs en 2000

(en %)

 

18-75 ans

18-25 ans

26-44 ans

Médicaments psychotropes

19,7

13,1

16,3

Cannabis

21,6

46,8

31,7

Colle et solvants volatils

2,7

5,7

4,3

Cocaïne

1,5

2,2

2,5

LSD

1,5

2,9

2,3

Amphétamines

1,4

1,6

1,8

Ecstasy

0,8

2,8

0,9

Héroïne

0,7

0,9

1,2

Médicaments « pour se droguer »

0,7

0,9

1,1

Champignons hallucinogènes

0,4

0,6

0,5

Opium, morphine

0,3

0,1

0,3

Poppers

0,1

0,1

0,2

N.B. : Alcool

95,9

93,9

95,9

Tabac

82,0

80,0

84,7

Source : Baromètre Santé 2000, CFES, exploitation OFDT

Il n'est pas dans le propos de votre rapporteur de développer ici l'ensemble des dangers liés à la consommation de stupéfiants. Il souligne toutefois, au-delà des dommages individuels causés aux consommateurs eux-mêmes, le coût social de la consommation de ces produits : à titre d'exemple, il rappellera simplement, ainsi que le note M. Jean-Pierre Abelin, député, à l'appui de sa proposition de loi1(*) déposée le 24 septembre dernier, que les stupéfiants sont mis en cause dans 10 à 15 % des accidents de la route mortels.

L'Office français des drogues et de la toxicomanie (OFDT), dans son rapport bisannuel « Drogues et dépendance : tendance et évolution » pour 2002, met en lumière la contre-valeur monétaire du coût social de la toxicomanie en France.

Coût de la morbidité et de la mortalité liées aux drogues illicites
dans la deuxième moitié des années 1990

(en millions d'euros)

Dépenses de santé

335

Hôpital 1

137

Médecine de ville 2

91

Prise en charge spécialisée 3

107

Perte de revenu et de production

122

Décès

122

Hospitalisation

n.d.

TOTAL

457

1. Estimation du coût de la prise en charge lié au VIH et au SIDA à l'hôpital en 1995.

2. Coût de la prise en charge en médecine de ville des usagers sous traitement de substitution à la buprénorphine en 1997.

3. Crédits toxicomanie du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité en 1998.

Ces chiffres sont d'ailleurs très certainement sous-estimés dans la mesure où ils ne prennent en compte ni les dépenses de fonctionnement des services chargés de la répression, ni le coût social de la délinquance liée à la toxicomanie.

Dès lors une analyse plus poussée des conséquences sociales de la toxicomanie, tant sur la santé et la sécurité publiques que sur les finances publiques apparaît nécessaire, afin de mettre en adéquation les moyens de lutte contre ce fléau avec la réalité du phénomène.

*

Face à la banalisation de la consommation de stupéfiants, l'existence d'un dispositif d'information et de prévention efficace est déterminante.

Ce dispositif qui, aux termes de la loi du 31 décembre 1970, relève de la seule responsabilité de l'Etat, fait en réalité intervenir un grand nombre d'acteurs, aussi bien publics qu'associatifs, et, concernant l'Etat lui-même, une pluralité de ministères : éducation nationale, santé, affaires sociales, jeunesse et sport, et intérieur.

Répartition des actions de prévention entre les différents acteurs en 1999

Source : OFDT

Cette multiplicité d'acteurs demande à l'évidence une coordination centrale forte, dont la responsabilité incombe à la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT).

Plusieurs rapports ont, depuis 1998, critiqué l'efficacité de l'action de la MILDT : ainsi le rapport particulier de la Cour des comptes sur le dispositif de lutte contre la toxicomanie souligne, en 1998, le fait que « cette structure interministérielle de coordination a pâti depuis sa mise en place, en 1982, d'une instabilité chronique résultant de remaniements successifs, de rattachements fluctuants et de la succession rapide des responsables » et que « la capacité d'initiative de la MILDT est compromise par les délais de répartition des fonds aux ministères utilisateurs, qui retardent la mise en place des financements auprès des acteurs de terrain ».

Plus récemment, notre collègue, M. Roland du Luart, soulignait, dans son rapport d'information sur la MILDT2(*), la faiblesse de l'évaluation menée par la MILDT à l'égard des actions des nombreux « satellites », Comité français d'éducation pour la santé, Drogues info service, OFDT et Toxibase notamment, qu'elle finance sans pour autant en exercer la tutelle, ainsi que sa difficulté à évaluer l'action des services déconcentrés de l'Etat. Il concluait ainsi : « Si la MILDT ne veut pas demeurer un simple distributeur de crédits, elle se doit de développer sa capacité de contrôle et d'évaluation sur les actions et les organismes qu'elle contribue à financier ».


Fonctionnement de la MILDT :

les propositions de la commission des finances du Sénat

- Clarifier la position du délégué au sein de l'organigramme de la MILDT ;

- Opérer les transferts d'emplois budgétaires prévus pour mettre fin aux mises à disposition systématiques ;

- Améliorer l'évaluation du pilotage des projets locaux ;

- Améliorer la connaissance de tous les flux de financement des conventions départementales d'objectifs ;

- Permettre aux chefs de projets départementaux de gérer les crédits destinés aux centres d'information et de ressources ;

- Permettre une plus grande implication de la MILDT dans le contrôle et l'évaluation des actions menées par les partenaires qu'elle subventionne directement (OFDT, DATIS, Toxibase, CFES) ;

- Rendre plus transparente la procédure d'attribution des subventions aux associations ;

- Assurer une meilleure articulation des actions de prévention de la MILDT d'une part et des organismes de sécurité sociale d'autre part ;

- Organiser une plus grande articulation entre les actions menées par les différents partenaires de la MILDT (associations et groupements d'intérêt public).

Source : rapport d'information n° 28 (2001-2002) de M. Roland du Luart

Votre rapporteur tient à saluer la nomination d'un nouveau président de la MILDT, M. Didier Jayle, dont l'expérience de médecin et d'homme de terrain, soulignée par le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, lors de son audition budgétaire devant votre commission des affaires sociales, le 7 novembre dernier, devrait donner un nouvel élan à cette structure.

Toutefois, un an après la publication de ces recommandations, il n'est pas inutile que le Sénat examiner les conditions dans lesquelles les améliorations qu'il a demandées pourraient être mises en oeuvre.

*

* *

La loi du 31 décembre 1970 fixait un objectif de gratuité des soins et de prise en charge anonyme des toxicomanes souhaitant entrer dans un dispositif de sevrage.

Cette prise en charge médico-sociale est confiée aux « centres de soins spécialisés pour toxicomanes » (CSST), qui travaillent aussi bien en cure ambulatoire qu'en hébergement et assurent également un suivi des toxicomanes en milieu carcéral. Au nombre de 263 en 2001, ces structures sont, dans leur grande majorité, associatives.

La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a regroupé ces centres avec les « centres de cure ambulatoire en alcoologie » (CCAA), au sein d'une nouvelle catégorie d'établissements sociaux et médico-sociaux, les « centres de soins et de prévention en addictologie » (CSPA).

Si ce nouveau statut permet une meilleure planification des ouvertures de places et une répartition de l'effort plus pertinente sur l'ensemble du territoire, il soulève également de nouvelles interrogations :

- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, conformément à la logique de la loi du 2 janvier 2002, transfère leur financement à l'assurance maladie. Mais ce transfert s'accompagne d'un passage en dotation globale qui inquiète les établissements dans la mesure où la fixation de cette dotation sur la base de budgets reconduits gèle les situations acquises et met en péril certains établissements pour lesquels la mise en place des 35 heures s'est traduite par un déficit non financé ;

- le regroupement des deux types de structures, CSST et CCAA, pourrait engendrer des confusions et se traduit par la confrontation de deux publics très différents, confrontation qui pourrait notamment décourager certains alcooliques d'entrer dans une démarche de soins.

Le réseau des CSST est enfin confronté à une nouvelle population de toxicomanes, notamment de polyconsommateurs et de consommateurs de drogues de synthèse, dont les besoins sont actuellement mal pris en compte et qui ne sont pris en charge que dans l'urgence, à l'occasion de crises.

Au total, les défis auxquels doivent faire face les structures médico-sociales spécialisées dans l'accompagnement sanitaire et social des toxicomanes demandent l'élaboration de modèles thérapeutiques et de structures d'accueil nouveaux. Une commission d'enquête sur la politique de lutte contre la toxicomanie pourrait permettre de détecter les points de blocages et les risques de saturation de ce réseau et, de ce fait, permettre de dégager des solutions nouvelles.

*

* *

Le dernier pilier de la politique nationale de lutte contre les drogues illicites concerne le volet répressif, celui de la lutte contre l'usage et le trafic de stupéfiants.

 La répression de l'usage de stupéfiants

La répression de l'usage de stupéfiants repose sur une double logique : l'usage de stupéfiants reste un délit, passible d'une peine maximum d'un an d'emprisonnement et d'une amende pouvant aller jusqu'à 3.750 euros, mais la politique pénale s'accompagne d'un volet sanitaire et social important qui se traduit par la possibilité d'éviter les poursuites en acceptant de répondre à une injonction thérapeutique prononcée par le juge.

Une circulaire du 17 juin 1999 demande aux juges de développer encore davantage les alternatives aux poursuites et à l'incarcération. Ces instructions sont mises en oeuvre par le biais de conventions départementales d'objectif « santé-justice » (CDO), au nombre de 93 en 2001.

Par conséquent, ainsi que le montre l'OFDT, les données disponibles montrent un « effet d'entonnoir du système pénal » : pour 90.000 interpellations d'usage en 1999, on compte 6.700 condamnations pour usage en infraction principale, dont 1.500 peines de prison ferme.

Évolution du nombre d'interpellation pour usage,
par catégorie de produit, depuis 1990

(Source : OFDT)

L'augmentation continue du nombre d'interpellations, concernant notamment l'usage de cannabis, atteste sans doute à la fois d'une activité accrue des services répressifs mais également du caractère faiblement désincitatif de la politique pénale sur un certain nombre d'usagers.

Comme le note le Conseil économique et social3(*), « on voit ici clairement que les services de police, de gendarmerie et de douanes continuent à appliquer à la lettre la loi de 1970 alors que dans les autres secteurs des circulaires sont venues infléchir la rigueur législative (...). L'immense majorité de ces interpellations n'amène aucune suite judiciaire, et l'on peut alors s'interroger sur la pertinence d'interpeller 66.577 personnes sans suite d'aucune sorte ».

Dans ces conditions, il apparaît opportun de dresser un bilan de l'efficacité des dispositions, tant répressives que sanitaires, relatives à l'usage de stupéfiants, et notamment de l'action des CDO qui mettent en oeuvre au niveau local les orientations de la politique répressive. Ce bilan pourrait également inclure une évaluation des moyens mis à disposition des services répressifs (police et gendarmerie) et judiciaires, ainsi que la formation des différents acteurs aux problématiques liées à la toxicomanie.

 La lutte contre le trafic de stupéfiants

Le dispositif de lutte contre le trafic de drogue est articulé autour de trois ministères : ministère de l'intérieur, ministère de la défense et ministère de l'économie et des finances, en liaison avec l'autorité judiciaire.

L'OFDT évalue à 6.500 équivalents plein temps le nombre de fonctionnaires de police occupés à la lutte contre le trafic de drogue, ce dispositif étant coordonné par deux services spécialisés : l'Office central pour la répression du trafic illicite de stupéfiants (OCRTIS) et l'Office central pour la répression de la grande délinquance financière (OCRGDF).

S'agissant de la gendarmerie, en l'absence de structures spécialisées, les effectifs qui se consacrent à cette mission sont plus difficiles à évaluer. Ils se situeraient autour de 2.000 équivalents plein temps.

Au niveau du ministère des finances enfin, l'administration des douanes, qui agit plus spécialement dans le domaine du trafic international, emploie 2.000 équivalents plein temps à la lutte contre les stupéfiants, auxquels il faut ajouter le personnel de la mission nationale des précurseurs chimiques.

Les données recensées par l'OCRTIS mettent en lumière le fait que l'évolution des arrestations de trafiquants ne suit pas celle des interpellations d'usagers.

Comparaison du nombre d'usagers et de trafiquants interpellés de 1990 à 1997

 

Nombre d'usagers interpellés

Nombre de trafiquants interpellés

1990

28.983

5.198

1991

39.755

5.303

1992

48.543

5.982

1993

45.282

6.451

1994

52.518

7.179

1995

62.325

7.107

1996

69.228

8.412

1997

82.725

6.560

Évolution
1990-1997

+ 185 %

+ 26 %

Chiffres : OCRTIS

Il ne faut pas sous-estimer la difficulté liée au caractère transfrontalier du trafic de stupéfiants et son imbrication avec la criminalité organisée et la délinquance financière. Cet état de fait doit conduire à une politique internationale et, avant tout européenne, de lutte contre le trafic de stupéfiants, qui ne se limite pas aux aspects douaniers, d'ores et déjà du ressort de l'Union européenne. Toute évaluation concernant la lutte contre le trafic de drogue doit donc prendre en compte ces aspects.

Il s'agit également de s'interroger sur la cohérence de l'allocation des moyens et de la répartition des efforts entre système répressif et prise en charge sanitaire et sociale, au regard des résultats comparés des interpellations d'usagers et de trafiquants.

*

* *

Compte tenu de l'ensemble de ces observations et sous réserve de l'examen de sa recevabilité en application de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958, votre commission des Affaires sociales vous propose d'adopter la proposition de résolution dont le texte est reproduit ci-après.

* 1 Proposition de loi n° 224 de M. Jean-Pierre Abelin, relative à la répression de la conduite sous l'emprise de produits stupéfiants, déposée le 24 septembre 2002.

* 2 « Que fait la MILDT de son argent ? Contrôle budgétaire de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie » Rapport d'information n° 28 (2001-2002) de M. Roland du Luart.

* 3 « Les toxicomanes dans la cité », 1999

Rapport n° 99-14 au Conseil économique et social présenté par Mme Sylvie Wieviorka.