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Projet de loi portant réforme des retraites : réforme des retraites, rapport

 

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Rapport n° 382 (2002-2003) de M. Dominique LECLERC, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 4 juillet 2003

Disponible au format Acrobat (1,2 Moctet)

N° 382

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2002-2003

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 2 juillet 2003

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 juillet 2003

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, portant réforme des retraites,

Par M. Dominique LECLERC,

Sénateur.

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 885, 895, 898, 899 et T.A. 162

Sénat : 378 (2002-2003)

Retraites : Généralités.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

157 heures de débats réparties sur 19 jours de séance, 11.153 amendements déposés : du mardi 10 juin au jeudi 3 juillet, l'Assemblée nationale s'est livrée sans nul doute à un examen très complet du présent projet de loi.

Certes, du temps du débat, il convient de retrancher celui nécessaire à 187 rappels au règlement, 110 suspensions de séances, 8 demandes de quorum et 148 scrutins publics.

Mais au total, votre commission a été saisie d'un projet de loi substantiellement enrichi par les 453 amendements adoptés par l'Assemblée nationale, dont 250 identiques.

Le projet de loi, il est vrai, comporte désormais 108 articles ; aux 81 articles du projet initial déposé le 28 mai dernier, sont venus s'ajouter en effet 27 articles additionnels introduits par l'Assemblée nationale.

Au regard des quatre semaines de débat en séance publique à l'Assemblée nationale, le temps imparti à votre commission pour examiner le projet de loi ainsi modifié et enrichi peut apparaître court.

Un débat plus ramassé à l'Assemblée nationale n'aurait certainement pas nui à l'intelligibilité et à la qualité du travail parlementaire. Il aurait même permis des échanges probablement plus approfondis et des travaux préparatoires plus explicites et clairs sur les dispositions complexes que comporte le projet de loi.

Après les années perdues de la précédente législature, chacun est bien conscient que les mesures qui sont nécessaires pour garantir l'avenir de nos retraites ne peuvent plus être différées. Tel est le sens de l'engagement pris solennellement par le Premier ministre le 3 février dernier : la réforme doit être définitivement adoptée avant l'été.

Dans ce contexte, votre commission s'est attachée à procéder à un examen approfondi du projet de loi la conduisant à déposer près de quatre-vingts amendements qui visent à améliorer la lisibilité et la cohérence du dispositif et l'enrichir de propositions nouvelles.

Elle a pu s'appuyer, pour ce faire, sur un travail réalisé très en amont, parallèlement à l'élaboration de la réforme par le Gouvernement et à la concertation active qu'il a conduite à cette occasion.

En février et mars derniers, elle a pu ainsi entendre le ministre sur les premières orientations de la réforme et la présidente du Conseil d'orientation des retraites.

Les mardi 29 et mercredi 30 avril, elle entendait en auditions publiques l'ensemble des partenaires sociaux1(*) qui avaient été saisis successivement des « principes généraux de la réforme des retraites » et des « propositions soumises à concertation » assorties d'un plan de « mobilisation pour l'emploi des plus de 55 ans ».

Enfin le mercredi 11 juin, votre rapporteur procédait à une nouvelle journée d'auditions des partenaires, une fois connu le texte définitif du projet de loi, journée ouverte à l'ensemble des commissaires intéressés.

Réforme des retraites : peut-on encore attendre ? Tel était le titre du rapport d'information présenté par notre collègue Alain Vasselle en juin 1999.

A cette question, la réponse était, il y a quatre ans, négative.

M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, n'a pourtant pris que tardivement conscience de cette urgence.

En décembre 2001, il exhortait toutefois, par avance, le nouveau gouvernement qui sortirait des urnes à « prendre à bras le corps, dès le début de la législature, ce dossier des retraites ».

Un an après son entrée en fonctions, il appartient au Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin de mener à bien cette réforme.

Il le fait selon des principes qui ne sont guère différents de ceux qu'avait retenus son prédécesseur dans sa déclaration solennelle faite à l'hôtel Matignon le 21 mars 2000. Ce dernier énonçait cinq principes « pour assurer la pérennité du système par répartition et garantir les retraites » : la nécessité d'une démarche concernée et progressive, le respect de la diversité et de l'identité des régimes, l'équité et la solidarité entre les régimes, une plus grande souplesse pour mieux respecter les choix individuels et le besoin d'anticipation et de prévention.

Le Premier ministre, le 3 février 2003, appelait « à sauver la répartition » par une réforme progressive et ajustable assurant aux Français une protection effective de leur retraite.

Quelques jours plus tard, devant les commissions des Affaires sociales des assemblées, M. François Fillon, ministre des Affaires sociales, du travail et de la solidarité, rappelait les trois grands objectifs de la réforme : la sécurité - le financement des régimes de retraites doit être garanti - l'équité entre les Français face à la retraite, la plus grande liberté de chacun dans le choix de sa retraite.

Cette convergence ne veut pas dire, bien au contraire, qu'il n'y a plus lieu de débattre.

Abordant l'examen en séance publique du présent projet de loi portant réforme des retraites, votre commission forme le voeu que le Sénat puisse être le lieu d'un débat approfondi et serein, à la hauteur des enjeux que représente cette réforme non seulement pour l'avenir de nos retraites mais également pour la consolidation de notre pacte social et républicain.


Chronologie de la réforme des retraites

15-16 mars 2002 - Conclusions de la présidence du Conseil européen de Barcelone : les Etats membres sont invités à mettre en oeuvre la stratégie pour l'emploi de Luxembourg en faisant en sorte que l'âge moyen effectif de cessation de l'activité professionnelle augmente progressivement, dans les pays de l'Union, de cinq ans d'ici à 2010.

3 juillet 2002 - Déclaration de politique générale du Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin.

3 septembre 2002 - Prolongation de l'accord sur le financement à taux plein de la retraite complémentaire des salariés du secteur privé à 60 ans jusqu'au 1er octobre 2003.

3 février 2003 - Le Premier ministre lance devant le Conseil économique et social un débat national sur la réforme des retraites.

6 février 2003 - Le ministre des Affaires sociales, François Fillon, entame une série d'entretiens avec les partenaires sociaux.

28 février 2003 - Première réunion du « groupe confédéral » composé de représentants des syndicats et du patronat, ainsi que de conseillers ministériels afin de définir les principes généraux de la réforme des retraites.

29 mars 2003 - Les membres du « groupe confédéral » sont invités à présenter leur avis avant le 8 avril 2003 sur les principes, les objectifs et les moyens de la réforme des retraites.

11 avril 2003 - Présentation des « principes généraux de la réforme des retraites ».

18 avril 2003 - Remise aux partenaires sociaux de deux documents « propositions soumises à concertation » et « mobilisation nationale pour l'emploi des plus de 55 ans ».

7 mai 2003 - Présentation en Conseil des ministres d'une communication sur l'avant-projet de loi sur les retraites.

14 mai 2003 - Annonce par le Gouvernement des modifications à l'avant-projet de loi.

15 mai 2003 - Relevé de décisions des nouvelles adaptations à l'avant-projet de loi.

28 mai 2003 - Adoption du projet de loi en Conseil des ministres.

10 juin 2003 - Début de l'examen du projet de loi portant réforme des retraites par l'Assemblée nationale.

I. UNE RÉFORME INÉLUCTABLE JUSQU'À PRÉSENT DIFFÉRÉE

A. UN CONSTAT RÉITÉRÉ

Aucune politique publique n'a, sans doute, donné lieu à autant de rapports que la réforme des retraites. Débutée par le Livre blanc commandé par M. Michel Rocard, alors Premier ministre, la liste des travaux préparatoires à la réforme est longue. Le rythme de production s'est d'ailleurs accéléré avec le temps puisque, sous la dernière législature, pas moins de six rapports sont venus compléter l'expertise publique.

1. Le temps des rapports

Comme le relevait en mars 1999 notre collègue Alain Vasselle2(*) « les gouvernements de gauche semblent plus à l'aise dans la commande d'études que dans la prise des décisions qui en découlent et qui s'imposent ». (...) Si le Livre blanc avait été rédigé à la demande de M. Michel Rocard, les décisions ont été prises par le gouvernement de M. Edouard Balladur, en 1993 ».

De fait, il appartient en 2003 au présent Gouvernement, de mettre en oeuvre les réformes découlant des rapports du Commissariat au plan (mars 1999) et du Conseil d'orientation des retraites (décembre 2001).


Liste des principaux rapports officiels sur la question des retraites

Avril 1991 : « Livre blanc » sur les retraites.

Octobre 1995 : Rapport du Commissariat général du plan, Perspectives à long terme des retraites.

Juillet 1998 : Rapport de M. François Morin « Retraite et épargne », Conseil d'analyse économique.

Mars 1999 : Rapport de M. Jean-Michel Charpin « L'avenir de nos retraites ».

Janvier 2000 : Avis du Conseil économique social « L'avenir des systèmes de retraites », présenté par M. René Teulade.

Rapport de M. Dominique Taddei, « Retraites choisies et programmées », Conseil d'analyse économique.

Janvier 2001 : Rapport du Gouvernement au Parlement sur les retraites agricoles

Décembre 2001 : Premier rapport du Conseil d'orientation des retraites : « Retraites : renouveler le contrat social entre les générations ».

Mars 2002 : Rapport de M. Michel Aglietta « Démographie et économie », Conseil d'analyse économique.

Avril 2003 : Rapport particulier de la Cour des comptes « Les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat ».

a) Le « Livre blanc sur les retraites » de 1991 actualisé en 1995

Le Livre blanc sur les retraites constituait l'aboutissement d'un travail technique interministériel coordonné par le Commissariat général du Plan. Il présentait la situation de l'ensemble des régimes de retraites et leurs perspectives d'évolution. Il proposait différentes réformes pour faire face aux effets du vieillissement démographique.

Etabli en 1995 à la demande de M. Alain Juppé, alors Premier ministre, le rapport Perspectives à long terme des retraites était le résultat des travaux d'un groupe présidé par M. Raoul Briet, commissaire-adjoint au Plan puis directeur de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS). Il présentait une actualisation des diagnostics et projections contenus dans le Livre blanc et portait sur les régimes des salariés du secteur privé (régime général, ARRCO, AGIRC), les régimes des fonctionnaires civils de l'Etat, des exploitants agricoles, de la SNCF et des agents des collectivités territoriales (CNRACL). Il intégrait en outre les effets des réformes engagées en 1993 pour le régime général et les régimes alignés (cf. ci-après).

Les enseignements de ce rapport étaient particulièrement explicites et méritent d'être rappelés brièvement. Quatre points étaient abordés : la comparaison entre les niveaux de vie des actifs et des retraités, l'impact des hypothèses d'évolutions démographique et économique sur le taux de dépendance des retraités par rapport aux cotisants, l'équilibre financier à long terme des différents régimes et les effets de la réforme de 1993 sur les pensions versées aux différentes catégories d'assurés. Il mettait également l'accent sur la nécessité de poursuivre la réforme des retraites et notamment de celles relevant des régimes spéciaux.

Le rapport faisait tout d'abord le constat d'une parité moyenne des niveaux de vie des actifs et des retraités, confirmant ainsi les conclusions du Livre blanc sur les retraites.

S'agissant de l'évolution probable des cotisations face au choc démographique des années 2010-2040, le Livre blanc sur les retraites de 1991 soulignait la dégradation rapide du ratio entre la population âgée de plus de 60 ans et la population de 15 à 59 ans, qui était alors évalué à 3 pour 10. Le rapport Briet confirmait cette tendance en prévoyant une valeur de 6 pour 10, pour ce même ratio, à l'échéance 2040.

Le rapport insistait sur l'impact prévisible attendu de cette dégradation du taux de dépendance sur l'augmentation des taux de cotisation vieillesse. La Direction de la Prévision estimait alors, à l'horizon 2015, dans un scénario macro-économique central, à 10 points supplémentaires de cotisations le besoin de financement d'un régime global fictif à législation antérieure à la réforme du régime général. Ce besoin de financement était même évalué à 26 points de cotisations en 2040 (dans le Livre blanc, l'estimation était seulement de 20 points).

Selon le rapport de 1995, la réforme du régime général décidée en 1993 permettait de replacer cette réforme dans une situation proche de l'équilibre à l'horizon 2005 et réduisait de moitié le besoin de financement à l'horizon 2015.

b) Le rapport Charpin sur « L'avenir de nos retraites » publié en 1999

« Le vieillissement de la population constitue l'une des principales mutations auxquelles la société française sera confrontée au cours des prochaines décennies. Les échéances ne sont plus très lointaines : 2005 marquera le début du départ en retraite des générations nombreuses nées dans l'immédiate après-guerre. A partir de cette date, l'équilibre de nos régimes de retraite deviendra très fragile ».

Tel est le contexte rappelé par la lettre de mission adressée le 29 mai 1998 par M. Lionel Jospin, Premier ministre, à M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du plan.

Rappelant que le diagnostic est la première étape de la démarche conduisant aux « adaptations nécessaires de nos systèmes de retraite », la lettre de mission demandait que soit « élaboré un diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents systèmes ».

Le rapport intitulé « L'avenir de nos retraites », remis par M. Jean-Michel Charpin le 29 avril 1999, s'inscrit dans le droit fil des travaux antérieurs.

Le chapitre premier de ce rapport fait lui aussi le constat de la parité des revenus des actifs et des retraités.

Il constate que la situation des retraités français, par rapport à leurs voisins européens, apparaît plutôt favorable. En moyenne, le niveau de vie des retraités est inférieur d'environ 10 % à celui des actifs dans l'Union européenne. Au Royaume-Uni, en Grèce, au Portugal et en Espagne, cette différence atteint 15 %. En revanche, en France, en Irlande et aux Pays-Bas, le niveau de vie des retraités est sensiblement identique à celui du reste de la population.

Dans le chapitre II, le rapport souligne que la France utilise massivement les dispositifs de retrait d'activité des salariés âgés comme instruments de la politique de l'emploi.

Ce constat n'est pas nouveau non plus ; les comparaisons internationales montrent que le taux d'activité des salariés âgés est, en France, l'un des plus bas d'Europe : pour les hommes, il représente 16 % de la tranche d'âge des 60-64 ans et seulement 68 % de la tranche des 55-59 ans.

Le chapitre III montre que l'allongement de la durée de la vie et le vieillissement des générations d'après-guerre conduisent à un choc financier inéluctable.

Le vieillissement des générations d'après-guerre est en grande partie une donnée du passé, qui correspond à l'évolution des naissances depuis 1946. A très court terme, c'est-à-dire à l'horizon 2006, la France est confrontée au départ en retraite des générations nombreuses de l'après-guerre. Ce phénomène se conjugue avec l'allongement de la durée de la vie et se traduit par un fort vieillissement de la population.

Même une évolution de la fécondité plus favorable que prévue, assurant le renouvellement des générations, n'aurait au total qu'un impact limité. Seul un déplacement de l'âge de fin d'activité permettrait de freiner la hausse du poids relatif des retraités par rapport aux actifs. Le rapport Charpin estime que seul un âge de fin d'activité de 64,6 ans en 2020 et de 69,6 ans en 2040 permettrait de maintenir le taux de dépendance à son niveau actuel (4 retraités pour 10 actifs).

La conséquence de ce déséquilibre est, qu'à réglementation inchangée, le maintien de la parité de niveau de vie entre retraités et actifs conduirait à multiplier par 1,55 le taux de cotisation d'équilibre à l'horizon 2040.

Le rapport souligne également qu'une évolution plus favorable de la productivité ou du chômage ne suffirait pas à résoudre le problème de financement des retraites.

Le chapitre IV rappelle que les pays étrangers ont tous entrepris une réforme de leurs systèmes de retraites.

Le rapport constate que ces réformes agissent toutes, à des degrés divers, dans le sens d'une remontée de l'âge de la retraite. Celle-ci peut découler de la hausse de l'âge normal de liquidation, elle peut également résulter de la suppression de dispositions particulières qui accordaient à certaines catégories un âge de liquidation inférieur à l'âge normal.

Les réformes agissent également sur les pensions : la modération de la hausse des prestations découle d'une liquidation moins généreuse, et d'une revalorisation limitée à la hausse des prix.

Dans certains pays (Canada, Etats-Unis), les régimes publics constituent en outre des fonds de réserve.

Le rapport observe que, dans tous les pays, la préparation des réformes a été un processus long. Elle a nécessité de larges concertations, des débats publics nourris, fondés sur la mise à disposition d'informations précises sur la situation et les perspectives des systèmes de retraite.

Le chapitre V souligne que les projections tendancielles font apparaître des déficits importants pour la plupart des régimes.

Les hypothèses, sur lesquelles sont élaborées les projections du rapport, sont fondées sur une prolongation des tendances passées et une baisse du chômage. L'accroissement du produit intérieur brut (PIB) résulte de l'évolution de la population active occupée et de celle de la productivité du travail.

Dans ce cadre, le Commissariat général du plan a retenu plusieurs scénarios macro-économiques se différenciant principalement par le taux de chômage d'équilibre. Deux scénarios principaux ont été retenus : un premier scénario dans lequel le taux de chômage de long terme serait de 9 % (scénario 1) et un second scénario dans lequel ce taux serait de 6 % (scénario 2). Une variante a été introduite par la suite reposant sur un taux encore plus bas de 3 %.

A l'horizon 2040, ces hypothèses conduiraient à un doublement du PIB en francs constants et à une progression des pensions moyennes, en termes réels, de 60 % dans le régime général.

Dans l'hypothèse où la règle actuelle d'indexation des retraites du régime général sur les prix serait maintenue, les charges de retraite des régimes seraient multipliées, en termes réels, par un facteur 2,8 et progresseraient de 12,1 % du PIB en 1998 à 15,8 % en 2040.

Dépenses de retraites en points de PIB

   

Scénario 1

Scénario 2

Variante

 

1998

2020

2040

2020

2040

2020

2040

CNAVTS et régimes complémentaires

7,1

9,0

10,1

8,5

9,5

8,1

9,1

Régimes agricoles

0,9

0,6

0,4

0,5

0,4

0,5

0,4

Régimes spéciaux

3,5

4,9

5,6

4,6

5,4

4,4

5,1

Indépendants (hors agricoles)

0,5

0,6

0,6

0,5

0,5

0,5

0,5

Ensemble des régimes

12,1

15,0

16,7

14,1

15,8

13,5

15,1

Source : Commissariat général du Plan.

En 1998, un grand nombre de régimes de retraites présentaient encore des rapports démographiques favorables. En 2040, en revanche, quasiment tous les régimes étudiés présenteraient un rapport démographique inférieur à 1. Ceci réduit sur le long terme l'importance relative des mécanismes de compensation démographique entre les régimes.

Rapport entre les effectifs de cotisants et les effectifs de droits
directs des différents régimes

   

Scénario 1

Scénario 2

Variante

 

1998

2020

2040

2020

2040

2020

2040

CNAVTS

1,7

1,1

0,8

1,2

0,9

1,3

0,9

Salariés agricoles

0,4

0,3

0,2

0,3

0,2

0,3

0,2

AGIRC

2,4

1,3

0,9

1,4

1,0

1,5

1,0

ARRCO

1,7

1,1

0,7

1,1

0,8

1,2

0,8

IRCANTEC

1,7

0,7

0,4

0,8

0,4

0,8

0,5

CNRACL

3,3

1,4

1,0

1,4

1,0

1,4

1,1

Fonctionnaires de l'Etat

1,9

1,1

0,9

1,1

0,9

1,2

1,0

Banque de France

1,3

0,8

0,8

0,8

0,8

0,9

0,9

CRPCEN

1,0

0,7

0,6

0,7

0,6

0,8

0,7

IEG

1,7

0,9

1,0

0,9

1,0

1,0

1,1

Marins

0,6

0,6

0,7

0,6

0,7

0,6

0,7

Mines

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Ouvriers de l'Etat

1,0

0,5

0,7

0,5

0,7

0,6

0,8

RATP

1,5

1,2

1,2

1,2

1,2

1,3

1,3

SNCF

0,9

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,1

CANCAVA base

1,0

0,6

0,5

0,6

0,5

0,6

0,5

CANCAVA complémentaire

1,2

0,6

0,5

0,7

0,5

0,7

0,5

Non-salariés agricoles

0,4

0,3

0,4

0,3

0,4

0,4

0,4

ORGANIC base

0,9

0,8

0,8

0,9

0,9

0,9

0,9

CNAVPL

3,6

1,5

1,1

1,5

1,1

1,6

1,2

CARCD

 4,2

 1,4

1,1

 1,4

1,1

 1,5

1,1

CARMF

5,0

1,6

1,3

1,6

1,3

1,6

1,3

CARPIMKO

7,9

1,7

0,9

1,7

0,9

1,8

1,0

CAVP

2,9

1,3

1,0

1,3

1,0

1,3

1,0

Source : Commissariat général du Plan - mars 1999.

2. La réalité du diagnostic

Tous les travaux sur l'impact économique du vieillissement démographique et sur l'avenir des retraites procèdent de simulations macro-économiques postulant la pérennité du système économique et social actuel. Les résultats obtenus ne constituent donc que des projections. Les simulations effectuées s'appuient en effet sur des hypothèses dont chacune peut être discutée.

On observera cependant que, si des projections aussi lointaines que 2040 sont inhabituelles en France, elles se pratiquent couramment dans d'autres pays qui travaillent parfois à des échéances plus lointaines encore : 60 ans, voire 70 ans dans certains cas.

Il reste que le précédent gouvernement disposait en avril 1999, à mi-parcours de la législature, d'un diagnostic sans ambiguïté et, de surcroît, d'un solide inventaire des solutions.

a) Un diagnostic bien établi

Quelles que soient les hypothèses retenues, le rapport Charpin faisait apparaître que les besoins de financement de l'ensemble des régimes seront amenés à s'accroître entre 2000 et 2040. Cette progression sera la plus forte entre 2005 et 2020 et continuera au-delà de cette date. La situation reste cependant contrastée. Il est possible de regrouper les régimes en trois catégories :

·  les régimes qui ont actuellement de fortes ressources de compensation démographique, et qui apparaissent de fait comme ayant un déséquilibre initial (CANCAVA, ORGANIC, régimes agricoles, régime des marins, régime des mines, régime des ouvriers de l'Etat et SNCF) verraient leurs besoins de financement évoluer le plus faiblement. Ces régimes devraient cependant perdre les ressources de compensation qui assurent actuellement en partie leur équilibre financier global ;

·  les régimes tels que l'AGIRC, l'ARRCO, la CNAVPL ou les régimes complémentaires des professions libérales, dont la situation démographique se dégrade rapidement mais qui, grâce à la stabilité de leur pension moyenne liée aux hypothèses d'indexation, parviennent à limiter la dégradation de leur solde ;

·  les autres régimes (en particulier le régime général, le régime des fonctionnaires de l'Etat, la CNRACL, l'IRCANTEC et le régime EDF-GDF) dont la situation démographique initiale est favorable. Ces régimes subissent une forte dégradation démographique qui n'est pas compensée par un écart important d'évolution entre salaire moyen et pension moyenne. Leurs besoins de financement (ou la hausse relative de la contribution d'équilibre de l'employeur) s'accroissent fortement.

Le rapport était novateur dans sa comparaison du régime des salariés du privé et des salariés du public. Il faisait apparaître l'écart croissant entre les régimes. Il mettait en évidence les principales règles qui différencient le régime général et les régimes spéciaux et qui sont susceptibles de procurer un avantage relatif à ces derniers :

les régimes spéciaux permettent des départs anticipés ; la répartition des départs au régime général se concentre autour de deux âges : à 60 ans, âge minimum légal de la retraite et à 65 ans, où le taux plein est acquis quelle que soit la durée d'assurance ; pour la fonction publique et la CNRACL, la distribution des départs présente deux pics à 55 ans et 60 ans ; dans les régimes d'entreprises, l'âge moyen de départ en retraite est de 53,5 ans à la RATP, de 54,1 ans à la SNCF et de 55,6 ans à EDF-GDF ;

l'importance des bonifications d'annuité ; le taux de liquidation dans les régimes d'entreprises est proche de 70 %, malgré une durée de cotisation limitée : 120 trimestres à la RATP, 130 trimestres à la SNCF et au régime des industries électriques et gazières (IEG) ; ceci est dû à l'attribution de bonifications de durée d'assurance, qui atteignent en moyenne, pour les personnels masculins, 3,3 ans à la SNCF, 4 ans aux IEG et 5,4 ans à la RATP ; il en résulte que, dans ces régimes, les retraités de moins de 60 ans représentent entre 15 et 25 % du total des pensions de droit direct ;

le rendement de la retraite des salariés du secteur privé se réduit du fait de la réforme de 1993 ; celle-ci incite en effet les salariés à reporter leur départ en retraite à la date d'obtention du taux plein correspondant à terme à 40 annuités de cotisations (à ce jour l'âge moyen d'entrée dans la vie active est de 21,6 ans) ;

- si les régimes garantissent aujourd'hui des taux de remplacement nets comparables, l'écart devrait se creuser entre les salariés qui ont fait l'objet de réformes et les autres : mesuré par le SESI, le taux de remplacement net des salariés nés en 1926 et ayant effectué une carrière complète s'élève, en moyenne, à 80 % au régime général et 76 % pour la fonction publique civile ; les simulations réalisées pour le futur sur des carrières types complètes représentatives montrent que le taux de remplacement des salariés du privé se réduit du fait de la réforme de 1993 et surtout de la forte baisse de rendement des régimes complémentaires du privé ; à l'inverse, les taux de remplacement restent stables pour les salariés du public.

Le rapport notait que, dans la plupart des régimes, les avantages familiaux non contributifs sont importants : majorations de 10 % pour enfants élevés, bonifications de durée d'assurance accordées aux mères de famille, validation sous condition de ressources des années d'inactivité consacrées à élever les enfants de moins de six ans (assurance vieillesse des parents au foyer), possibilité dans les régimes spéciaux de départ à la retraite sans condition d'âge pour les mères de famille de trois enfants ou plus ; le coût de ces avantages est estimé à 73,7 milliards de francs partiellement financés par la CNAF et le FSV.

b) Un inventaire de solutions répertoriées

Dans ce contexte, le rapport Charpin examinait plusieurs pistes de réformes susceptibles d'assurer la viabilité du système de retraite par répartition : l'allongement à 170 trimestres de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein, la constitution de réserves permettant d'amortir le choc démographique, l'élargissement de l'assiette des cotisations et l'aménagement de différents dispositifs susceptibles d'avoir un impact sur le besoin de financement des régimes.

·  L'allongement à 170 trimestres de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein

Cette mesure, mise en oeuvre progressivement au rythme d'un trimestre par génération, permettait, selon le rapport, de contrecarrer la forte augmentation de la population des retraités. Le rapport relevait qu'elle n'avait de sens que si deux conditions étaient satisfaites :

- il ne faut pas que cette mesure conduise à retarder l'entrée des jeunes dans la vie active ;

- il ne faut pas que l'âge effectif de cessation d'activité reste notablement inférieur à l'âge de départ en retraite ; il faut donc limiter le recours aux dispositifs de préretraite.

Selon le rapport, ces conditions pourraient être satisfaites si, conformément aux scénarios macro-économiques retenus, la forte augmentation des départs en retraite conduit à réduire fortement le chômage à l'horizon 2010.

Il s'agissait donc pour le Commissaire général du plan de prolonger la réforme de 1993 pour les salariés du privé et au rythme d'un trimestre par génération.

Mais il s'agissait aussi, pour les régimes qui n'ont pas été réformés, de rattraper le retard pour atteindre, pour l'ensemble des régimes, 170 trimestres à l'horizon 2020.

Le relèvement de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein se serait accompagné de deux mesures complémentaires :

- la réduction de moitié de l'abattement par trimestre manquant d'assurance tous régimes, qui passerait de 2,5 % au régime général à 1,2 % en 2020, cet abattement étant généralisé à l'ensemble des régimes, en particulier les régimes spéciaux ;

- la proratisation de la pension en fonction de la durée d'assurance à chaque régime fixée à 1/170ème.

L'orientation retenue par le rapport visait à inciter au décalage de l'âge de départ à la retraite entre 60 et 65 ans et non à contraindre au travail au-delà de 65 ans. A partir de cet âge, aucun abattement n'était retenu sur le niveau de la pension tandis qu'un dispositif supprimait, sous certaines conditions, l'effet du passage à une proratisation à 1/170ème.

Les effets du relèvement de la durée d'assurance dépendent des modifications de comportement induites par cette mesure. Dans l'hypothèse où les actifs choisissent de reporter leur départ en retraite afin d'obtenir le taux plein, la population active est majorée de 420.000 personnes en 2010, 920.000 personnes en 2020 et environ 1,4 million en 2040.

En intégrant l'effet des cotisations supplémentaires consécutives à l'augmentation de la population active, les besoins de financement apparaissaient notablement réduits - mais pas complètement supprimés - par la réforme.

·  La constitution de réserves

Cette voie a été retenue par de nombreux pays pour consolider les systèmes de retraite publics.

L'ampleur des réserves à constituer varie suivant que l'on se limite à lisser temporairement les besoins de financement de moyen terme des régimes de retraite ou que l'on souhaite assurer de manière permanente, par les produits de placement du fonds, un complément de ressources aux cotisations.

Dans le premier cas (lissage des besoins de financement), le montant des réserves à constituer représente 3 à 4 points de PIB. Dans le second cas, il faut accumuler, dans l'hypothèse d'un rendement moyen des actifs supérieur de 1 point au taux obligataire3(*), 28 points de PIB pour diminuer le besoin de financement d'1,5 point de cotisations.

Dans le cas d'un fonds permanent, l'apport de ressources est d'autant plus important que le rendement des placements est élevé, ce qui conduit à orienter partiellement les investissements vers le marché actions.

·  L'élargissement de l'assiette des cotisations

Cette piste n'est pas très approfondie par le rapport, qui prend néanmoins acte de ce que l'intégration dans l'assiette des cotisations d'éléments de rémunération actuellement non soumis à prélèvement - telles les primes des fonctionnaires de l'Etat - conduirait, à terme, à majorer les charges de retraite.

Le rapport examine la possibilité de déplafonner les cotisations sociales patronales, ce qui rendrait le prélèvement global sur les salaires du privé très progressif. Il évoque les conséquences d'un éventuel basculement des cotisations de retraite sur la CSG, qui accroîtrait la pression fiscale sur les retraités et les revenus de capitaux.

·  L'aménagement de certains dispositifs

Le rapport évalue les conséquences d'une modification de l'indexation des salaires dans les régimes du privé.

Depuis la réforme de 1993, l'indexation des salaires portés au compte des assurés du régime général est effectuée conformément à l'évolution des prix. Les conséquences d'un changement de cette indexation - et non de l'indexation des pensions - au profit d'une indexation sur l'évolution des salaires conduiraient à majorer en 2040 les dépenses du régime général de 20 % environ, soit 6 points de cotisation.

Le rapport étudie également la possibilité de faire financer par la branche famille l'ensemble des avantages familiaux liés aux retraites, tandis que pourrait être envisagée une meilleure prise en compte dans la durée d'assurance de certaines périodes d'activité ou d'inactivité. Le rapport évoque enfin l'éventualité de prendre en compte, dans la durée d'assurance, la pénibilité du travail, sous réserve de mettre en place un système de modulation de la cotisation des entreprises concernées.

En conclusion, le rapport du Commissariat général du Plan recommandait d'engager dès à présent la réforme du système de retraite, avant que le choc démographique ne fasse sentir ses effets, c'est-à-dire avant 2006 :

- si l'on veut décaler l'âge de la retraite, il faut pouvoir le faire progressivement pour éviter de désavantager certaines générations et soumettre le marché de l'emploi à un choc soudain ;

- si l'on veut recourir à des mécanismes de capitalisation, en complément de la gestion en répartition, il faut accumuler un capital suffisant avant que soit atteinte la période de plus fort déséquilibre des régimes de retraite. Ceci contraint à démarrer l'accumulation avant le début de la phase de dégradation.

Le rapport recommandait enfin de relayer le débat national par des négociations décentralisées au sein des régimes et de mettre en place un dispositif de pilotage.

Sans surprise, le rapport Charpin confirmait donc une nouvelle fois la nécessité et l'urgence de réformer notre système de retraite.

En définitive, le précédent gouvernement n'a retenu du rapport qu'il avait lui-même diligenté que les mesures d'accompagnement d'une réforme dont le principal a été renvoyé à plus tard : un fonds de réserve chichement pourvu et ignorant tout, en l'absence de réforme, des échéances auxquelles il était censé faire face et la structure d'un futur dispositif de pilotage qui, n'ayant rien à piloter, a repris à la base le travail pédagogique du rapport Charpin, à une échéance telle (fin 2001) qu'il était clair pour tous qu'elle oeuvrait désormais pour la prochaine législature.

B. UN PROCESSUS SUSPENDU

Ce faisant, la précédente législature aura été une parenthèse entre les réformes engagées en 1993 et celles, dix ans plus tard, que doit conduire le présent Gouvernement.

1. Les réformes engagées

a) La réforme Balladur de 1993

Rendant hommage à ses prédécesseurs, M. Lionel Jospin rappelait en mai 1998 : « La réforme du régime général de juillet 1993 a ainsi pu être engagée parce que, partant du Livre blanc de 1991, les gouvernements successifs ont su expliquer l'absolue nécessité de certains aménagements »4(*).

De fait, les réformes entreprises par le gouvernement de M. Edouard Balladur, en 1993, ont contribué à résorber les déficits accumulés et à assurer une évolution des dépenses plus compatible avec les ressources disponibles.

Les mesures prises portaient sur quatre régimes : le régime général (CNAVTS) et trois régimes dits « alignés » : le régime de base des salariés agricoles, géré par la MSA, le régime de base des artisans, géré par des caisses relevant de la CANCAVA, le régime de base des industriels et commerçants géré par les caisses relevant de l'ORGANIC. S'agissant des modes de calcul et de revalorisation, il fut mis en oeuvre :

- un allongement de la durée d'assurance prise en compte pour bénéficier d'une pension à taux plein. Cette durée passe progressivement de 150 trimestres à 160 trimestres, soit 40 annuités, par adjonction d'un trimestre supplémentaire par an à compter du 1er janvier 1994 ;

- une extension de la période de référence : les pensions du régime général sont calculées sur la base des 25 meilleures années de carrière, au lieu des dix meilleures années. Cette opération est également réalisée de façon progressive, par adjonction d'une année supplémentaire tous les ans ;

- une indexation des pensions de retraite sur les prix à la consommation, pérennisant une pratique de fait depuis 1987. Cette mesure était valable cinq ans, jusqu'à la fin de l'année 1998.

Pour indispensable qu'elle ait été, cette réforme des retraites n'aurait pas suffi à elle seule à limiter l'aggravation des déficits. Plusieurs dispositions complémentaires sur les recettes ont, en effet, également permis de redresser le solde du régime général d'assurance vieillesse :

- le relèvement d'1,3 point du taux de la contribution sociale généralisée au 1er juillet 1993 et la création du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) au 1er janvier 1994 ;

- la suppression de la remise mensuelle forfaitaire de 42 francs au 1er septembre 1995 ;

- la création de la CADES et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), ainsi que la taxe de 6 % sur les contributions à la prévoyance complémentaire, prévues par le plan de réforme de la protection sociale de novembre 1995.

b) Le sauvetage des régimes complémentaires

En outre, les partenaires sociaux ont pris, eux aussi, entre 1993 et 1996, des décisions courageuses qui aboutissent à programmer la diminution du « rendement » des régimes de retraites complémentaires et qui organisent une solidarité financière entre l'AGIRC et l'ARRCO.

Il convient, à ce titre, de rappeler la signature, le 10 février 1993, de l'accord trisannuel ARRCO, celle de signature de l'accord d'assainissement financier de l'AGIRC le 9 février 1994 et surtout les accords AGIRC et ARRCO du 25 avril 1996, instituant la compensation financière entre les deux régimes ; passage du taux de cotisation contractuel à 16 % en 1999.

c) L'échec de 1995

Le plan Juppé répondait à deux objectifs :

- il s'agissait tout d'abord de consolider la réforme du régime général des salariés et des régimes alignés réalisée en 1993. Cela supposait notamment de clarifier les missions du fonds de solidarité vieillesse et de mettre en équivalence les monopensionnés et les polypensionnés ;

- mais le coeur de la démarche visait à sauvegarder les autres régimes de retraite par répartition du secteur public.

La création d'une caisse autonome des fonctionnaires était envisagée afin que soit isolé du budget de la Nation, l'effort de l'Etat et des fonctionnaires en matière de retraite. De même, la durée d'assurance pour l'obtention d'une retraite à taux plein devait passer de 37,5 à 40 ans.

Le Gouvernement devait renoncer, le 10 décembre 1995, à son projet de réforme de la retraite pour les régimes publics.

2. Le temps des reports

Le 19 juin 1997, dans sa déclaration de politique générale devant le Parlement, M. Lionel Jospin, Premier ministre, avait affirmé « la volonté de défendre la retraite des Français et, pour cela, de garantir les régimes par répartition »5(*).

« Il est du devoir du Gouvernement d'attirer l'attention des partenaires sociaux et de l'ensemble des citoyens sur le caractère brutal de ce choc démographique inéluctable, et de les appeler à débattre des conséquences de cette évolution pour nos régimes de retraite » ajoutait-il moins d'un an plus tard6(*), avant de conclure : « Ne pas l'anticiper conduirait à prendre, dans l'urgence, des mesures douloureuses ».

Au regard de cette volonté et de cette lucidité, le bilan de la précédente législature est maigre et s'apparente en réalité à la perte d'un temps précieux qui rend aujourd'hui sans nul doute « douloureux » les ajustements nécessaires pour assurer l'équité entre le secteur privé et le secteur public.

a) Le choix de l'inaction : la réforme différée

Le choix, en mai 1998, de commander un nouveau rapport permettait certes de temporiser quelques mois. « En attendant Charpin » était le titre du rapport de votre commission sur le volet assurance vieillesse du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Mais la pédagogie peut avoir son prix et il était peut-être opportun sinon d'obtenir un « diagnostic partagé », du moins de rappeler une nouvelle fois, quatre ans après, les constatations du rapport Briet qui, lui-même, présentait le mérite d'avoir actualisé le Livre blanc de 1991.

A juste titre, le Premier ministre, évoquant la réforme du régime général en 1993, rappelait que c'était grâce à ce Livre blanc que « les gouvernements successifs ont su expliquer l'absolue nécessité de certains aménagements »7(*).

De fait, l'échec de la réforme de 1995 pouvait justifier, aux yeux de nouveau gouvernement, un effort supplémentaire de pédagogie et de conviction.

Il reste que cette démarche ne pouvait s'accompagner d'un discours lénifiant du Gouvernement lui-même.

La déclaration faite par le Premier ministre, le jour même de la remise du rapport Charpin - « La précipitation serait une erreur... nous avons le temps »8(*) - revenait à annuler d'emblée les maigres bénéfices attendus de ce rapport.

En juin 1999, l'annonce devant le groupe socialiste à l'Assemblée nationale qu'« il n'y (aurait) pas de grand soir des retraites »9(*), puis la parution opportune en janvier 2000 d'un avis du conseil économique et social achevaient de mettre les pendules à l'heure de l'immobilisme.

En se fondant sur les données d'une étude du Conseil économique et social en date de juin 199910(*), l'avis de cette Assemblée présenté par M. René Teulade11(*) faisait valoir qu'un « taux de croissance de 3,5 % par an pendant 40 ans (...) serait nécessaire pour permettre le financement des retraites sans augmentation de leur part dans le PIB ».

Le 9 février 2000, votre commission entendait tant le rapporteur du Conseil économique et social que le Commissaire général au plan.

Il est apparu clairement à cette occasion que le rapport Teulade comportait une erreur méthodologique majeure. Ses projections ne prenaient pas en compte que la pension moyenne augmente à long terme au même rythme que les salaires car les pensions servies sont fonction des salaires perçus pendant la carrière. Les salaires augmentant d'une génération sur l'autre, la pension moyenne augmente donc en terme réel du simple fait du renouvellement des générations de retraités.

Au total, les perspectives du rapport Teulade minoraient de 300, puis 600 milliards de francs, le besoin de financement des retraites à l'horizon 2020 et 2040. Elles faisaient même apparaître que les régimes de retraites seraient en excédent en cas d'indexation des pensions sur les prix et équilibrés en cas d'indexation sur les salaires !

Certes, le rapport Teulade, fondé sur une base intellectuellement erronée, ne pouvait guère entamer la crédibilité technique du rapport du Commissariat au plan dont le diagnostic restait intégralement fondé.

Mais, si l'on assistait ainsi à la « victoire » du rapport Charpin, c'était pourtant le rapport Teulade qui « triomphait » en définitive.

De fait, le choix de la procrastination est apparu manifeste à la lecture des rapports successifs annexés aux lois de financement de la sécurité sociale12(*).

L'enchaînement decrescendo des termes - des « décisions qui s'imposent » que devait prendre le Gouvernement (octobre 1998) jusqu'aux « différentes mesures envisageables » que devait « présenter » une commission ad hoc (octobre 2001) - révèle la défaillance progressive du courage politique.

Ainsi, le rapport annexé à la loi de financement pour 1998 (octobre 1997) faisait référence à la « réflexion approfondie sur l'évolution des prestations et des ressources des systèmes de retraite que le Gouvernement (entendait) conduire (...) ».

Un an plus tard, en octobre 1998 (rapport annexé à la loi de financement pour 1999), une étape semblait être en passe d'être franchie : « le Gouvernement entend aborder les évolutions nécessaires de nos régimes de retraite, sur la base d'un diagnostic précis des problèmes auxquels ils sont confrontés (...). Le Gouvernement prendra les décisions qui s'imposent (...) ».

Encore un an a passé, et le rapport annexé à la loi de financement pour 2000 (octobre 1999) apparaît déjà en retrait : « Le Commissariat général du plan a établi un diagnostic (...). Sur la base de ce diagnostic, le Gouvernement a ouvert une concertation (...). Cette phase de concertation s'échelonnera jusqu'au début de l'année 2000 ».

En pointillé (mais en pointillé seulement), le lecteur non averti du rapport aura estimé que le Gouvernement allait prendre, début 2000, « les décisions qui s'imposent ».

Il n'en a rien été : le rapport annexé à la loi de financement pour 2001 (octobre 2000) ferme le ban : « sur la base de ce diagnostic (voir ci-dessus octobre 1998 et octobre 1999) et après avoir largement consulté, le Gouvernement travaille pour préparer l'avenir (...) en engageant la concertation pour élaborer les mesures les mieux à même d'assurer l'avenir des régimes de retraites ».

Tout au plus, le rapport reconnaît-il encore avec prudence que « des adaptations sont donc nécessaires pour assurer l'avenir de nos régimes par répartition », mais il revient au Conseil d'orientation des retraites de « proposer au Gouvernement des mesures d'ajustement en fonction des évolutions de la situation économique et des projections démographiques ».

Quant au rapport annexé à la loi de financement pour 2002 (octobre 2001), le dernier de la législature, il relève déjà du bilan d'une non-réforme :

« Le Gouvernement a créé le Conseil d'orientation des retraites. Associant parlementaires, partenaires sociaux, personnalités qualifiées et représentants de l'administration, le Conseil d'orientation des retraites assure un suivi permanent de l'ensemble des questions relatives à la retraite ».

Mais il annonce un dernier rapport qui, plus de trois ans après et dans les mêmes termes, est le pendant du rapport Charpin commandé en mai 1998 :

« Son premier rapport (celui du COR) qui doit être rendu public avant la fin de l'année 2001, portera un diagnostic partagé sur les prévisions des régimes de retraites et présentera les différentes mesures envisageables pour assurer la garantie du système de retraite ».

Le mot de la fin (de la législature) appartient en bonne logique au Premier ministre.

En décembre 2001, il exhortait par avance le nouveau gouvernement qui sortirait des urnes à « prendre à bras le corps dans la prochaine législature, et dès le début de la législature, ce dossier des retraites13(*). Il déclarait encore devant le COR que « ce dossier devrait être une des premières priorités du prochain gouvernement »14(*).

Au total, le bilan de la précédente législature se caractérise par deux instruments - le fonds de réserve de retraites (F2R) et le Conseil d'orientation des retraites (COR) - qui n'acquièrent, toutefois, de sens que s'ils accompagnent une véritable réforme des retraites.

b) Le fonds de réserve des retraites : un alibi fragile

Instrument nécessaire à l'accompagnement d'une réforme, le F2R n'a été sous la précédente législature que l'alibi fragile de l'immobilisme. Il n'est guère étonnant que, sans perspective crédible, il n'ait été doté que de recettes aléatoires.

Tout au long de la précédente législature, votre commission n'a eu de cesse de dénoncer cet alibi.

Ainsi, votre commission estimait, dès le mois d'octobre 1998, que la création impromptue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 199915(*) d'un fonds de réserve pour les retraites n'apportait qu'une réponse dérisoire aux besoins futurs. Son rapporteur, M. Alain Vasselle, concluait ainsi son rapport16(*) :

« La décision de créer ce fonds de réserve revêt une dimension essentiellement symbolique et politique. Le Gouvernement craignait manifestement de se faire accuser d'attentisme sur la question des retraites ; il a souhaité prendre une initiative à l'occasion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Ce contexte explique le caractère quelque peu précipité de cette décision dont les modalités et les finalités restent encore très incertaines.

« Votre rapporteur n'entend pas, pour autant, condamner le principe d'un tel fonds de réserve. Il relève simplement que le projet du Gouvernement est manifestement inachevé.

« Les objectifs de ce fonds de réserve sont encore flous, les modalités de financement apparaissent dérisoires par rapport aux besoins futurs, les modalités de gestion restent à définir (...).

« Par la création de ce fonds de réserve, le Gouvernement prend le risque de susciter des espoirs vite déçus. Il y aurait un grand péril à ce que nos compatriotes croient que ce fonds résoudra les difficultés futures des régimes de retraite. A l'évidence, ce type de fonds de réserve ne peut constituer à lui seul une solution réaliste aux déséquilibres futurs de nos régimes de retraites. »

En novembre 2000, votre commission constatait que le Premier ministre avait refermé le dossier des retraites.

« Reste un fonds de réserve qui veut donner le sentiment que le Gouvernement « met de côté pour les lendemains difficiles ».

« En réalité, ce fonds est alimenté essentiellement par des recettes exceptionnelles qui ne sont pas pérennes mais qui représentent l'inestimable avantage pour le Gouvernement d'être indolores car elles n'apparaissent ni sur les feuilles d'impôts, ni sur les fiches de salaires : rien, en quelque sorte, qui puisse s'apparenter à une « surcotisation ».

« Les modalités de sa gestion et la façon dont elle sera contrôlée ne sont toujours pas arrêtées : pour l'instant, ce fonds de pension « à la française » est placé en bons du Trésor et finance donc les 5.000 milliards de dettes de l'Etat.

« Son montant symbolique de 1.000 milliards de francs à l'horizon 2020, coexiste à cette date - c'est-à-dire avant même de devoir faire face aux vraies difficultés - avec un déficit cumulé de 600 milliards de francs de la seule branche vieillesse du régime général.

« Autant dire que, sans une réforme immédiate des régimes de retraites, l'avenir de ces derniers ne saurait être garanti par le fonds de réserve proposé par le Gouvernement. Les indulgents diront que c'est mieux que rien. Pour cette raison même, les réalistes penseront que c'est pire que tout. »

Quelques mois plus tard (avril 2001) à la suite d'un contrôle sur pièces et sur place, le rapporteur de votre commission dénonçait « l'avenir hypothéqué » du fonds de réserve.

« Dès la deuxième année de son existence, le fonds de réserve est en retard sur son plan de marche. Fin 2001, il manque plus de 15 milliards de francs par rapport à la somme affichée en loi de financement pour la sécurité sociale du fait, notamment, des produits des licences UMTS dont le fonds ne recevra en définitive que la portion congrue. Or, pour un fonds de réserve, le retard ne se rattrape jamais sauf à considérer un tel instrument comme une sorte de livret A « où l'on met de côté quand on peut ».

« Plus grave encore, à peine séchée l'encre du plan de financement du fonds de réserve en mars 2000, le Gouvernement s'est employé à ... assécher sa première ressource : les excédents du fonds de solidarité vieillesse.

« Financement des trente-cinq heures, prise en charge de la dette de l'Etat à l'égard de l'AGIRC-ARRCO, financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) : au total, ce sont 540 milliards de francs en cumulés 2020 qui ont été prélevés sur le FSV. Selon les hypothèses du Premier ministre, ces ressources auraient généré en outre 250 milliards de francs de produits financiers.

« Aujourd'hui, ce ne sont plus les excédents du FSV qui sont susceptibles de financer le fonds de réserve : ce sont en réalité les excédents de la branche Famille captés par le FSV en contrepartie partielle des ponctions qu'il a subies. Ainsi, par transfert de charges (majoration des pensions pour enfants) et prélèvement sur recettes (13 % de la taxe de 2 % sur les produits du capital), la branche Famille alimente le FSV à hauteur de 415 milliards de francs en cumulés 2020.

« Mais en définitive, sur 725 milliards de francs d'excédents confondus du FSV (310 milliards de francs) et de la branche Famille (415 milliards de francs), seul un quart (185 milliards de francs) est susceptible d'alimenter le fonds de réserve, compte tenu du prélèvement de 540 milliards de francs opéré pour financer les trente-cinq heures, la dette de l'Etat à l'égard de l'AGIRC-ARRCO et l'APA.

« Enfin, le fonds de réserve vit aujourd'hui sous l'empire d'un immense paradoxe : l'horizon de ses placements est actuellement de deux ans sous forme de bons du Trésor alors que le fonds doit faire face à une échéance à 20 ans. Cette situation est due notamment à l'absence d'une structure autonome dotée d'une mission univoque. »

Enfin, en novembre 2001, votre commission constatait à nouveau les difficultés d'approvisionnement du Fonds ainsi que la propension du Gouvernement à constituer des réserves tout en creusant parallèlement une dette.

« Le plan de financement du fonds de réserve, annoncé solennellement par le Premier ministre en mars 2000, devient une fable, le Gouvernement ne cessant de substituer de nouvelles pistes de recettes à celles qui s'évanouissent successivement.

« Au 30 octobre 2001, le F2R détient en caisse 25,4 milliards de francs. Le chemin semble long et semé d'embûches pour atteindre les 85 milliards de francs promis pour 2002.

« L'an dernier, le Gouvernement avait fait le choix d'afficher des réserves plutôt que de rembourser les dettes existantes. Le budget de l'Etat a ainsi renoncé aux produits des licences UMTS qui auraient dû être affectés à l'amortissement de la dette publique. En contrepartie, mais, cette fois, pour ses besoins courants, il majore de 30 milliards de francs, sur la période 2002-2005, son prélèvement sur la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) mettant cette dernière dans l'impossibilité de remplir sa mission : rembourser la dette sociale ancienne.

« Ainsi, le fonds de réserve se constitue - laborieusement - au détriment du remboursement de la dette de l'Etat et de la dette sociale.

« Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 franchit une étape supplémentaire17(*) avec l'affectation au F2R de 5 milliards de francs au titre de l'excédent de la branche famille en 2000 alors que le régime général est globalement déficitaire de plus de 10 milliards de francs pour ce seul exercice.

« La constitution de réserves s'opère cette fois directement par le creusement d'une nouvelle dette sociale. »

Créé par la loi du 23 décembre 1998, le F2R n'a été doté d'un statut et de règles de gestion financière que par la loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.

L'évolution de ses recettes depuis l'origine confirme l'inventaire extrêmement divers qu'elles constituent et leur caractère ponctuel et fragile. Les excédents du FSV qui devraient être la source essentielle d'alimentation du F2R ont ainsi totalement disparu ; ceux de la CNAVTS ne sont à l'évidence que provisoires dans l'attente du choc démographique des toutes prochaines années.

Les comptes du F2R

en millions d'euros

 

1999

2000

2001

2002

2003

PRODUITS

306,4

2.866,0

3.862,0

5.837,4

3.698,0

CSSS

304,9

       

Excédent FSV (1)

   

286,6

0,0

0,0

Excédent CNAVTS (N-1)

 

767,4

483,5

1.518,2

1.662,3

Prélèvement de 2 % sur les revenus du capital

 

890,0

971,9

1.115,5

1.134,3

Caisses d'épargne

 

718,2

718,2

718,2

492,5

Versement CDC

 

457,3

     

UMTS

   

1.238,5

619,2

0,0

Recettes de privatisation (ouverture du capital ASF, Crédit Lyonnais...)

   

0,0

1.600,0

0,0

Réserves de la CPS de Mayotte

       

75,0

Intérêts des placements

1,5

33,1

163,3

266,4

333,9

Produits sur cessions de titre

   

0,0

   

CHARGES

0,2

3,4

21,9

3,6

20,4

Frais de gestion administrative

 

0,0

0,0

0,0

20,4

Fiscalité

0,2

3,4

15,7

0,0

 

Charges sur cessions de titre

   

6,2

3,6

 

Résultat net

306,3

2.862,7

3.840,1

5.833,8

3.677,6

Solde cumulé

306,3

3.168,9

7.009,0

12.842,8

16.520,5

Source : CCSS mai 2003 (en italique : estimations)

Aujourd'hui, il appartient au Gouvernement, au vu des perspectives que trace désormais la réforme issue du présent projet de loi, de rompre avec le passé et de définir un mode d'alimentation du fonds de réserve durable et crédible, qui ne dépende ni d'excédent virtuel, ni de versements ponctuels.

c) Le Conseil d'orientation des retraites : une heureuse surprise

Créé par un décret du 10 mai 2000, le Conseil d'orientation des retraites se veut un « organisme indépendant et pluraliste » instance « d'expertise, de concertation et d'information ».


Composition du Conseil d'orientation des retraites
(article 3 du décret du 10 mai 2000)

Outre son président, le Conseil est composé de trente-deux membres répartis comme suit :

 Seize membres représentant les assurés sociaux et les employeurs :

- deux représentants désignés par la Confédération générale du travail (CGT) ;

- deux représentants désignés par la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ;

- deux représentants désignés par la Confédération générale du travail - Force ouvrière (CGT-FO) ;

- un représentant désigné par la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) ;
- un représentant désigné par la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC) ;

- deux représentants désignés par le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) ;

- un représentant désigné par la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) ;

- un représentant désigné par l'Union professionnelle artisanale (UPA) ;

- un représentant désigné par la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) ;

- un représentant désigné par l'Union nationale des professions libérales (UNAPL) ;

- un représentant désigné par la Fédération syndicale unitaire (FSU) ;

- un représentant désigné par l'Union des fédérations de fonctionnaires - UNSA.

 Trois députés et trois sénateurs, respectivement désignés par l'Assemblée nationale et par le Sénat.

 Quatre représentants de l'Etat :

- le commissaire au Plan ;

- le directeur général de l'administration et de la fonction publique ;

- le directeur de la sécurité sociale ;

- le directeur du budget ;

 Le président de l'Union nationale des associations familiales (UNAF).

 Le vice-président du Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA).

 Quatre personnalités choisies en raison de leurs compétences et de leur expérience.

A bien des égards, le COR a pu être considéré à l'origine comme une nouvelle commission destinée à justifier une absence de décision. Mais, à l'évidence, il a acquis au fil du temps une véritable crédibilité.

En témoigne son premier rapport, remis au Premier ministre le 6 décembre 2001, qui constitue un ensemble d'éléments chiffrés et d'analyses faisant référence.

Ce rapport, largement diffusé, a fait l'objet, de surcroît, de synthèses et de fiches et s'est accompagné d'organisation de colloques à l'adresse d'un large public, soulignant la nécessité d'une véritable pédagogie de la réforme des retraites.


Synthèse du premier rapport du Conseil d'orientation des retraites
(6 décembre 2001)

La clarification des chiffres

Le travail technique, qui a mobilisé d'importants outils de projection, et la concertation ont permis de se mettre d'accord sur les besoins de financement des régimes de retraite.

Une fois ce point clarifié et les polémiques sur ce sujet écartées, le débat peut porter sur d'autres questions.

La proposition de trois priorités

Le Conseil présente trois priorités pour l'avenir des retraites. Il pense que la question de la retraite ne peut être vue seulement au travers de mesures techniques : il faut fixer des principes, des objectifs et prendre toute la mesure du lien entre retraite et emploi.

Contrat entre les générations

Pour que les principes soient bien clairs, le Conseil propose que soit bâti et exprimé un contrat social entre les générations réaffirmant trois principes classiques et quatre principes nouveaux. Ces principes, s'ils sont acceptés, peuvent être structurants pour une négociation.

Objectif sur le niveau des pensions

Pour que les Français aient une idée claire de leur future retraite, le Conseil estime souhaitable qu'un objectif sur le niveau des pensions soit déterminé. Ce niveau doit être fixé dans un plan d'ensemble ou, en tous cas, dans une démarche tenant compte des besoins de financement.

Une grande politique nationale des plus de 50 ans

Des changements sont à engager immédiatement dans le champ du travail. La plupart des pays européens et la France en particulier connaissent une insuffisante activité des plus de 50 ans. Il est temps d'élaborer une grande politique nationale de l'emploi des plus de 50 ans et de réunir une conférence nationale tripartite qui pourra préparer un plan d'ensemble et en assurer le suivi.

Des choix politiques à effectuer

Le Conseil identifie et précise les choix qu'il appartiendra aux futurs négociateurs d'effectuer.

Des données claires pour des choix financiers qui relèvent de la négociation politique et des partenaires sociaux

Les choix possibles pour couvrir le financement ont été largement explorés : augmentation du taux d'activité par une amélioration du marché de l'emploi, redéploiements de cotisations si le chômage baisse (cotisations chômage), élargissement de l'assiette des cotisations ou augmentation des cotisations, allongement de la durée de cotisation. Les choix relèvent de négociations politiques. Les données fournies par le Conseil, qui sont en partie nouvelles, permettent de structurer le débat.

L'égalité entre les cotisants : des pistes de réflexion et un désaccord

La question importante de l'égalité de traitement entre cotisants, qui soulève des questions très diverses comme la pénibilité, les longues durées d'activité, l'égalité entre les régimes, est largement traitée et soulève un point de désaccord.

Des recommandations complémentaires

Le Conseil a également engagé un travail sur deux recommandations importantes.

Ouvrir des choix plus larges pour les assurés

Même si la retraite à la carte ne résout pas les problèmes de financement, le développement de plus grandes marges de choix individuels est souhaitable.

Donner un droit effectif à l'information

Chacun a le droit d'avoir une information claire sur sa future retraite. La mise en oeuvre complète de ce droit exigera des mesures importantes.

Source : COR

A l'issue de la remise de ce premier rapport, le COR a poursuivi ses travaux, abordant au cours de ses réunions mensuelles une série de thèmes qui constituent une vaste réflexion sur l'ensemble des problématiques de la retraite.


Thèmes des réunions du COR depuis son rapport de décembre 2001

- Contributivité et redistribution dans les régimes de retraites (24 janvier 2002)

- Cycle de vie et retraite, critères déterminant le choix du moment du départ en retraite (6 mars 2002)

- Prospective des retraites et inégalités : régime général, indexation, prélèvements sociaux et fiscaux des actifs et retraités (4 avril 2002)

- Avantages familiaux et conjugaux (2 mai 2002)

- Les assouplissements possibles des conditions de départ à la retraite (11 juin 2002)

- Retraite par répartition et compléments de retraite (12 septembre 2002)

- Egalité de traitement entre hommes et femmes (2 octobre 2002)

- Egalité de traitement entre générations (7 novembre 2002)

- Quelques réformes récentes à l'étranger : premiers bilans (5 décembre 2002)

- Articulation des questions d'emploi et de retraite dans les réformes étrangères (23 janvier 2003)

- Parcours de vie : problématique générale (13 février 2003)

- Droit à l'information (1er avril 2003)

- Retraites et Union européenne (12 juin 2003)

De fait, le projet de loi (cf. ci-après) tire les conséquences de cette heureuse surprise et confère au COR un statut législatif et une place centrale dans le suivi de la réforme des retraites

II. UN PROJET ÉQUILIBRÉ POUR UN HORIZON RAISONNABLE

A. FAVORISER L'ACCÈS ET LE MAINTIEN DANS L'EMPLOI DES SALARIÉS ÂGES AINSI QU'UN MEILLEUR CHOIX DANS LA GESTION DES TEMPS DE LA VIE

Si l'importance de favoriser un taux d'activité - et a fortiori un taux d'emploi18(*) - élevé pour les salariés âgés est soulignée depuis de nombreuses années19(*), l'apparition d'un chômage de masse à la fin des années 1970 a conduit les pouvoirs publics à orienter les politiques de l'emploi vers un objectif défensif visant à contenir le développement du chômage. Dans ce contexte se sont multipliées les mesures incitant les salariés âgés à quitter de manière précoce le marché du travail.

Ces politiques souvent qualifiées de « malthusiennes » ont certes été pratiquées dans la plupart des pays occidentaux. Mais elles ont pris en France une dimension toute particulière qui explique largement la faiblesse du taux d'emploi des plus de 55 ans dans notre pays.

Taux d'emploi et âge moyen du retrait du marché du travail
dans quelques pays européens en 2001

 

Taux d'emploi (en %)

Age moyen du retrait du marché du travail

 

50-54

55-59

60-64

65-69

70-74

Total

Belgique

64,6

38,1

12,1

3,0

1,2

57,0 ans

Allemagne

74,5

57,7

20,8

5,3

2,6

60,7 ans

Espagne

60,1

47,3

29,5

3,9

1,0

60,6 ans

France

75,8

49,3

9,9

2,1

0,9

58,1 ans

Italie

60,5

36,2

18,0

6,2

2,5

59,4 ans

Pays-Bas

73,7

56,9

18,5

6,0

4,2

60,9 ans

Suède

84,7

77,9

50,2

13,3

6,1

62,0 ans

Royaume-Uni

77,3

64,7

37,6

10,7

4,4

62,1 ans

Moyenne UE 15

71,3

52,9

23,4

6,7

3,1

59,9 ans

Source : Eurostat.

En France, la baisse du taux d'emploi apparaît très rapide à partir de 50 ans, et surtout de 55 ans.

Evolution du taux d'emploi selon l'âge en 2001

Age

Taux d'emploi (%)

Age

Taux d'emploi (%)

50 ans

79,9

58 ans

45,9

51 ans

78,9

59 ans

38,3

52 ans

78,4

60 ans

31,2

53 ans

74,7

61 ans

14,6

54 ans

73,7

62 ans

9,0

55 ans

70,9

63 ans

8,2

56 ans

61,2

64 ans

6,5

57 ans

55,0

65 ans

5,4

Source : INSEE, enquête emploi, mars 2001.

Cette situation apparaît lourde de conséquences.

D'une part, elle fragilise nos régimes de retraites, déjà confrontés à d'importants besoins de financement compte tenu des évolutions démographiques. Sans évolution des politiques de l'emploi, notamment en faveur des salariés âgés, l'équilibre à venir restera particulièrement difficile à atteindre. On estime ainsi généralement qu'une hausse de un point du taux d'emploi ferait diminuer la part des pensions dans le PIB de 0,2 à 0,4 point d'ici 2040.

D'autre part, le vieillissement de la population active va se traduire par une augmentation de la part des personnes de plus de 45 ans dans les entreprises. Or, ces dernières, qui ont souvent par le passé recouru fréquemment aux mesures d'âge pour gérer la pyramide des âges et les restructurations, restent encore mal préparées au défi du vieillissement de la main-d'oeuvre, comme l'observe une récente étude de la DARES : « Si le thème du vieillissement est de plus en plus présent dans le débat public, il ne semble pas inquiéter outre mesure les entreprises, dont la réflexion sur le sujet reste limitée. Moins d'un établissement sur cinq gère aujourd'hui sa pyramide des âges de façon anticipée, et cette pratique est surtout répandue parmi les plus grands établissements. Même ceux qui sont les plus confrontés au vieillissement de leurs effectifs se préoccupent peu de la question et lorsqu'ils prennent des mesures, c'est rarement à titre préventif »20(*).

Certes, on assiste aujourd'hui à l'amorce d'un changement d'état d'esprit.

Ainsi, les pouvoirs publics, au niveau européen, ont souscrit des engagements particulièrement explicites en faveur du relèvement du taux d'emploi, notamment des plus âgés.


Les conclusions des récents sommets européens sur l'emploi des seniors

Le sommet de Lisbonne (mars 2000) avait proposé aux Etats membres de conduire une politique active pour l'emploi se donnant un objectif global consistant « à porter le taux d'emploi des personnes âgées de 15 à 64 ans (actuellement de 61 % en moyenne) à un niveau aussi proche que possible de 70 % en 2010 et à faire en sorte que la proportion des femmes actives (actuellement de 51 % en moyenne) dépasse 60 % d'ici 2010 ».

Le sommet de Stockholm (mars 2001) avait affirmé la résolution des Etats d'atteindre l'objectif du plein emploi comme moyen de répondre au « défi du vieillissement de la population ». Il proposait des objectifs intermédiaires pour 2005, soit un taux d'emploi de 67 % pour les hommes de 15 à 64 ans et de 57 % pour les femmes. Mais surtout il fixait un objectif spécifique de 50 % pour le taux d'emploi moyen des hommes et des femmes âgés de 55 à 64 ans. Il demandait en outre un rapport sur les moyens d'atteindre ces objectifs.

Le sommet de Barcelone (mars 2002) annonçait une évaluation à mi-parcours, en 2006, des résultats des politiques actives de l'emploi au regard de l'objectif d'élévation des taux d'emploi. Il affirmait que la stratégie européenne pour l'emploi devait « mettre l'accent sur le relèvement du taux d'emploi en encourageant l'aptitude à l'emploi et en supprimant les obstacles ou les freins à l'acceptation d'un emploi et au maintien dans cet emploi, tout en maintenant des normes de protection élevées, propres au modèle social européen ». Il proposait encore de réduire les incitations individuelles à la retraite anticipée, d'offrir aux travailleurs âgés davantage de possibilités de demeurer sur le marché du travail (par exemple par la retraite progressive). Il précisait enfin : « il faudrait chercher d'ici 2010 à augmenter progressivement d'environ cinq ans l'âge moyen auquel cesse, dans l'Union européenne, l'activité professionnelle ».

Source : Rapport « cumul emploi-retraite », Jean-Marc Boulanger, mars 2003.

De même, les entreprises commencent à réfléchir sur la gestion de l'emploi des salariés âgés et reconnaissent qu'une augmentation de la part des salariés de plus de 50 ans pourrait avoir des effets positifs sur le plan collectif.

Il reste, comme l'observait le COR dans son premier rapport en 2001, qu'« il est clair qu'à court terme chacun trouve encore un intérêt aux mesures d'âges (facilité de gestion pour les entreprises, retraite avancée pour les salariés, baisse apparente du chômage pour l'Etat) et que cet intérêt est d'autant plus sensible que (...) les restructurations se développent ».

De fait, la progression du taux d'emploi des travailleurs âgés constatée ces dernières années reste bien modeste, notamment en France, et s'explique pour une large partie par les effets mécaniques des évolutions démographiques.

Evolution du taux d'emploi des travailleurs âgés de 55 à 64 ans
dans quelques pays de l'Union européenne entre 1995 et 2001

 

Taux d'emploi en 2001

Evolution entre 1995
et 2001 (en points)

Belgique

25,1 %

+ 2,2

Allemagne

37,7 %

0

Espagne

39,2 %

+ 6,8

France

31,9 %

+ 2,6

Italie

28,1 %

- 0,5

Pays-Bas

39,6 %

+ 10,3

Suède

66,8 %

+ 5,1

Royaume-Uni

52,3 %

+ 4,7

Moyenne (UE 15)

38,8 %

+ 2,8

Source : Eurostat

Aussi convient-il aujourd'hui d'agir avec force en faveur de l'amélioration du taux d'emploi des travailleurs âgés, ce qui exige à la fois un encadrement plus strict des mesures d'âge, des incitations à la prolongation d'activité et une souplesse accrue pour la transition entre activité et retraite.

Le Gouvernement s'est fixé comme objectif de faire passer l'âge moyen de cessation d'activité de 57,5 ans à 59 ans d'ici 2008.

Le présent projet de loi s'inscrit dans cette perspective.

1. Recentrer les dispositifs de préretraite

Le recours aux mesures d'âge - et en premier chef aux préretraites - comme moyen de lutte contre le chômage a été massif à partir du début des années 1980 et a conduit à une éviction durable des salariés âgés du marché du travail, dont les effets continuent de se faire sentir.

Une récente étude de l'INSEE21(*) souligne ainsi que « l'effet des préretraites sur le taux d'activité des 55-59 ans a été massif. Il explique l'essentiel de la chute des taux d'activité des hommes de cette tranche d'âge, qui est passée entre 1970 et 1998 d'une valeur moyenne de 84 % à un niveau inférieur de 15 points. L'effet est moins marqué chez les femmes que chez les hommes, sans doute parce que ces derniers représentent l'écrasante majorité des préretraités ».

Si les préretraites ont atteint leur dernier pic en 1997 avec quelque 240.000 bénéficiaires, elles continuent de concerner aujourd'hui environ 200.000 personnes. L'extinction de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) décidée par les partenaires sociaux à l'occasion de la conclusion de la nouvelle convention d'assurance chômage est en effet en grande partie compensée par la création et la montée en charge de nouveaux dispositifs créés par l'Etat (PRP et CATS notamment).

Dispositifs de préretraite

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Allocation spéciale du Fonds national de l'Emploi (ASFNE)

                   

Nombre d'entrées annuelles

45.837

56.345

49.462

23.683

21.015

21.669

18.672

11.993

7.920

6.740

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

162.558

174.662

179.219

152.409

128.442

107.789

90.654

73.411

59.939

48.045

Préretraite progressive

                   

Nombre d'entrées annuelles

4.517

10.616

22.282

26.858

24.262

20.870

16.717

13.372

11.117

12.357

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

13.114

17.145

30.910

52.520

54.672

55.032

52.112

44.675

42.045

42.764

Allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE)

                   

Nombre d'entrées annuelles

     

2.650

52.211

35.353

43.438

45.170

37.461

21.354

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

     

2.622

49.523

65.795

76.917

84.519

86.580

73.121

Congé de fin d'activité (CFA)

                   

Nombre d'entrées annuelles

         

19.168

10.782

15.564

11.888

12.965

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

         

10.061

12.117

15.142

18.407

21.579

Cessation d'activité de certains travailleurs salariés (CATS)

                   

Nombre d'entrées annuelles

               

5.218

5.313

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

               

5.218

9.871

Cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (CAATA)

                   

Nombre d'entrées annuelles

               

3.894

5.803

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

               

3.785

9.152

TOTAL

                   

Nombre d'entrées annuelles

50.354

66.961

71.744

53.191

97.488

97.060

89.609

86.099

77.498

64.532

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

175.672

191.807

210.129

207.551

232.637

238.677

231.800

217.747

215.974

204.532

Source : Unédic, ministère de la fonction publique, CNAM, exploitation DARES

S'agissant des mesures d'âge, les partenaires sociaux ont déjà pris des décisions courageuses visant à les limiter. Ainsi, en application de l'accord du 1er juillet 2000, l'ARPE n'a pas été reconduite et est donc actuellement en cours d'extinction. De même, l'accord du 20 décembre 2002 sur le retour à l'équilibre de l'assurance chômage prévoit une révision de la filière d'indemnisation des chômeurs de plus de 55 ans, leur régime d'indemnisation en faisant plus une « préretraite déguisée » qu'autre chose.

A son tour, le projet de loi engage une réforme en profondeur des préretraites tant dans le secteur privé que dans la fonction publique.

 Dans le secteur privé

L'exposé des motifs précise que le Gouvernement a fait le choix de « recentrer les préretraites autour de deux dispositifs : un dispositif « pénibilité » autour des cessations anticipées d'activité des travailleurs salariés (CATS) et un dispositif « plans sociaux » qui est aujourd'hui nécessaire ».

Dans cette perspective, le projet de loi prévoit :

- l'assujettissement de certaines préretraites d'entreprise à une contribution spécifique afin de dissuader les employeurs d'avoir recours à cette mesure d'âge. On rappellera à cet égard que le COR, dans son rapport de 2001, avait suggéré un tel « durcissement des mécanismes sociaux et fiscaux applicables aux préretraites d'entreprise, les rentes versées aux salariés étant exonérées de cotisations sociales, dès lors qu'elles ne correspondent pas à un salaire versé en contrepartie d'une activité » (article 11) ;

- la suppression de la préretraite progressive (PRP), qui n'a pas réussi à trouver sa place au sein des différents dispositifs de cessation anticipée d'activité et qui ne constitue qu'un instrument imparfait de la gestion des ressources humaines dans les entreprises (article 12) ;

- le recentrage des CATS vers les seuls salariés ayant exercé des travaux pénibles, en réservant à ces salariés les avantages sociaux et fiscaux dont bénéficie actuellement cette allocation (article 12).

 Dans le secteur public

La loi de finances pour 2003 avait prévu une extinction progressive du dispositif de cessation de fin d'activité (CFA). Le présent projet de loi ne revient pas sur le principe défini au mois de décembre 2002, tout au plus précise-t-il les conditions dans lesquelles les fonctionnaires concernés pourront liquider leur pension. Il prévoit en revanche la prise en compte, pour les fonctionnaires maintenus en activité sur leur demande au-delà de la limite d'âge, la prise en compte de cette prolongation d'activité au titre de la constitution de leur pension.

2. Inciter à la poursuite ou à la reprise d'activité des travailleurs

Au-delà du seul encadrement des mesures d'âge, le projet de loi cherche parallèlement à inciter les travailleurs et les employeurs à favoriser l'accès ou le maintien dans l'activité.

A ce titre, il prévoit la mise en place d'un système décote-surcote ambitieux.

En effet, dans les régimes de base du secteur privé comme de la fonction publique, les durées de cotisations ne sont, aujourd'hui, prises en compte qu'à concurrence d'un plafond. Ce plafond est de 160 trimestres22(*) dans le régime général, soit 40 annuités, et de 37,5 annuités dans la fonction publique. Au-delà, et à la différence des régimes complémentaires de salariés qui attribuent des points pour toute période cotisée, les régimes de base n'offrent pas d'avantages supplémentaires à leurs ressortissants.

En revanche, il existe, dans les régimes de salariés du secteur privé, un mécanisme de minoration du taux de pension dès lors que l'assuré ne justifie pas de la durée d'assurance nécessaire pour ouvrir droit à une pension de retraite à taux plein (160 trimestres). Ce système est injuste pour les salariés car, malgré l'absence d'un mécanisme parallèle de majoration, il réduit de 2,5 % par trimestre manquant le montant de la pension. Ce coefficient de minoration n'existait en outre pas dans les régimes du secteur public.

Le présent projet de loi propose, à l'article 17, de corriger les défauts de ce dispositif pour prévoir un mécanisme de bonification en faveur de tous les salariés, s'élevant à 3 % supplémentaires par année demeurée en activité au-delà de la date à laquelle ils auraient pu faire liquider leur pension. L'article 32 introduit pour sa part un système équivalent dans les régimes de fonctionnaires.

Le coefficient de minoration, ou décote, est maintenu. A terme23(*), celui-ci sera réduit pour qu'un même taux soit appliqué aux salariés du secteur public et du secteur privé (5 % par an).

En conséquence de l'introduction de la surcote, le projet de loi prévoit le report à 65 ans de l'âge du salarié à partir duquel l'employeur peut le mettre à la retraite d'office (article 10).

Il prévoit également un assouplissement de la « contribution Delalande », taxe pesant sur les employeurs se séparant d'un salarié de plus de 50 ans. Il apparaît en effet que cette contribution, en dépit de son durcissement progressif, n'a pas réellement permis de limiter le nombre de licenciements des salariés âgés, mais constitue en revanche un obstacle très dissuasif à leur embauche. Aussi est-il prévu d'exonérer de cette contribution les employeurs se séparant d'un salarié de plus de 50 ans qu'ils auraient embauché à l'âge de 45 ans (et non plus de 50 ans) (article 13).

Si d'autres initiatives ont pu être prises par ailleurs24(*), votre commission considère que le présent projet de loi ne constitue sans doute qu'une première étape dans l'aménagement de notre politique de l'emploi en faveur de l'accès et du maintien dans l'emploi des salariés âgés.

A ce titre, deux autres pistes lui semblent devoir être explorées dans les meilleurs délais.

La première concerne la « contribution Delalande ». Si le projet de loi lui apporte un premier assouplissement non négligeable, il conviendrait sans doute, au vu d'une évaluation sérieuse, d'envisager sa modification en profondeur, voire sa suppression, tant elle constitue un obstacle à l'embauche des salariés en seconde partie de carrière.

La seconde, d'ordre réglementaire, a trait à la « dispense de recherche d'emploi » dont peuvent se prévaloir les salariés ayant atteint un certain âge.

En mars 2003, ce sont ainsi 379.000 chômeurs de plus de 55 ans qui étaient dispensés de recherche d'emploi. Cela représente près du double du nombre de bénéficiaires de préretraites financées sur fonds public.


La dispense de recherche d'emploi

La dispense de recherche d'emploi (DRE) est une situation particulière de certains demandeurs d'emploi au regard de la condition de recherche d'emploi prévue aux articles L. 351-16, R. 351-26 et D. 311-6 du code du travail.

Peuvent se trouver admis à la DRE :

- à partir de 55 ans, les demandeurs d'emploi qui perçoivent une allocation d'assurance chômage et qui justifient de 160 trimestres de cotisations au titre du régime de base de l'assurance vieillesse, ceux qui perçoivent l'allocation de solidarité spécifique ainsi que ceux qui ne perçoivent aucune allocation chômage ;

- à partir de 57 ans et demi, les allocataires du régime d'assurance chômage.

L'ASSEDIC adresse aux personnes susceptibles d'entrer en dispense de recherche d'emploi une lettre d'information, accompagnée d'un formulaire de demande de dispense que le demandeur d'emploi souhaitant entrer dans la dispense doit renvoyer à son agence locale pour l'emploi.

Après réception de la demande de dispense, l'agence locale pour l'emploi procède à la suppression du demandeur d'emploi de son fichier de gestion.

Le ministère de l'emploi et de la solidarité et l'ANPE publient chaque mois des informations sur le flux d'entrées en DRE, et l'Unedic publie des données concernant le stock des dispensés de recherche d'emploi indemnisés, ainsi que sur leur répartition par type d'indemnisation. Aucune information statistique n'est disponible en ce qui concerne le stock des dispensés de recherche d'emploi non indemnisés.

Source : DARES

Le COR n'a pas manqué de souligner les effets pervers de ce dispositif : « ce dispositif stigmatise un âge à partir duquel des personnes ne seraient plus employables. Il empêche, en pratique, les travailleurs âgés de retrouver un emploi et de bénéficier des services de l'ANPE. Par ailleurs, il peut présenter une alternative à la mise à la retraite financièrement intéressante pour le salarié s'il bénéficie d'une prime de licenciement... Les règles concernant la dispense de recherche d'emploi ont une importance non négligeable sur les finances sociales et leur cohérence avec la réglementation sociale doit être examinée ».25(*)

La logique même de la dispense d'emploi apparaît en effet contradictoire avec le souci d'augmenter le taux d'emploi des salariés âgés : on ne peut dans le même temps inciter les salariés âgés au retour à l'activité et les dispenser de toute recherche d'emploi.

Certes, votre commission conçoit volontiers les difficultés liées à la réforme de ce dispositif car elle aurait pour conséquence une augmentation mécanique du nombre de demandeurs d'emploi du fait de leur inscription à l'ANPE.

Mais elle considère néanmoins qu'il reste possible d'augmenter, de manière progressive, l'âge à partir duquel un chômeur âgé est dispensé de recherche d'emploi, cette réforme n'ayant d'ailleurs aucune incidence sur ses droits à indemnisation.

3. Favoriser les choix de vie

Dans son rapport sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 relatif à l'assurance vieillesse, votre rapporteur avait insisté sur la nécessité d'élargir la question des retraites à la question de l'emploi et de la gestion des temps de la vie :

« La réforme conduite par la Suède témoigne qu'il est possible d'aller très loin dans la refondation des consensus sociaux. Les choix opérés par la société suédoise témoignent d'une volonté profonde d'adapter un système ancré dans l'histoire des droits sociaux suédois, mais désormais obsolète, à l'évolution des rythmes de vie et des besoins des habitants.

« Partagé au sein du COR, le constat que la conception traditionnelle du cycle de vie était devenue inopérante entrouvre la possibilité d'attendre de la réforme des retraites plus que la défense d'un système. Conscient que les difficultés à résoudre constituent une chance historique d'améliorer le bien-être des Français, votre rapporteur souhaite, dans une posture résolument offensive, que soient abordés les efforts à accomplir.

« La réduction de la population active par les deux extrémités - l'entrée plus tardive sur le marché du travail et la sortie précoce de ce dernier - n'est pas le seul résultat de l'évolution du marché du travail. Il s'agit tout autant du fruit d'une évolution fondamentale de la société : pas plus qu'ils n'envisagent de réaliser l'ensemble de leur vie professionnelle au sein de la même entreprise, les salariés ne jugent pas davantage possible de concentrer leur carrière sur quarante années d'affilée, sans possibilité de césure, de respiration, d'intermède, voire de changements profonds.

« Les mentalités ont aujourd'hui profondément changé et c'est notre système social qui, à bien des égard, engonce les aspirations des salariés. Le système français de retraite traduit ces contraintes : la liquidation tombe comme un couperet, le cumul emploi-retraite est en principe prohibé, et celui qui souhaite travailler, c'est-à-dire cotiser plus longtemps, n'en tire aucun bénéfice pour lui-même.

« Dans le même temps, les Français consacrent des périodes de plus en plus longues à se former, à s'occuper de leurs enfants ou à se dévouer à des activités non lucratives. Ces périodes n'ouvrent pas, ou à la marge, droit à retraite. Pour autant, nul ne nie l'utilité de ces activités pour l'ensemble de la collectivité. Les systèmes de validation de périodes non travaillées s'articulent peu ou prou autour de la seule notion de solidarité, le FSV les prenant en charge pour l'essentiel. D'autres avantages, notamment en faveur des familles, existent mais là encore, ils se caractérisent par leur rigidité et leur disparité. Un mécanisme de prise en compte de ces périodes - et le financement qui l'accompagne - reste à inventer.

« Sans doute peut-on amèrement regretter les conditions qui ont entouré la mise en place des trente-cinq heures. Le pire défaut de cette initiative n'est probablement pas le coût fabuleux qui en est résulté pour les finances publiques, et notamment celles de la sécurité sociale. C'est bien davantage que cette réforme n'ait été accompagnée d'aucune mise en perspective sur la gestion des temps de la vie, dans laquelle s'insérait bien évidemment la question de la retraite ».

Ce constat, qui est également un souhait, inspire profondément la philosophie de la réforme entreprise par le présent projet de loi :

- elle ouvre la faculté de prendre en compte les années passées en études, aussi bien dans le secteur privé que dans le secteur public, au moyen de rachats (articles 20 et 28) ;

- elle permet aux salariés travaillant à temps partiel, par exemple pour s'occuper de leurs enfants ou parce qu'ils souhaitent se former, de cotiser, sur un équivalent temps plein, dans le secteur public comme dans le secteur privé (articles 23 et 30) ;


Le rachat des cotisations

Des propositions sont parfois faites pour élargir les possibilités de rachat, actuellement limitées. Les propositions les plus souvent émises portent sur le rachat d'études. On évoque également parfois aussi des possibilités de rachat de périodes ne donnant pas lieu à validation ou donnant lieu à des validations jugées insuffisantes de certaines périodes d'inactivité (périodes d'éducation des enfants, congés sabbatiques, fins de carrière...) ou de certaines périodes de chômage (notamment chômage en début de vie professionnelle).

Le développement de tels mécanismes introduirait une marge de choix individuel supplémentaire dans les régimes existants. Il soulève, cependant, de délicates questions du point de vue de l'égalité de traitement entre les différentes catégories d'assurés et de l'équilibre financier des régimes. Celles-ci ne rendent envisageables de nouvelles possibilités de rachats, que si elles sont circonscrites, bien encadrées et financièrement équilibrées.

Source : COR

- pour les salariés ayant déjà liquidé leur pension, elle réforme profondément les règles de cumul emploi-retraite afin, dans le secteur privé, d'harmoniser ces règles avec celles en vigueur dans les régimes complémentaires (article 9) et, dans le secteur public, de simplifier leur complexité excessive (article 43) ;

- pour les salariés souhaitant une interruption progressive de leur carrière, elle élargit le dispositif de retraite progressive dans le secteur privé, en supprimant des conditions d'éligibilité dissuasive (article 21), et assouplit les conditions d'entrée, notamment en termes de choix de la quotité de travail, dans la cessation progressive d'activité existant au bénéfice des fonctionnaires (article 49).

En outre, votre rapporteur constate que le projet de loi préserve l'essentiel des avantages familiaux de retraite, et précise la portée de la bonification pour enfant, le texte initial prévoyant sa transformation en une validation ouverte aux pères et aux mères (article 27) dans l'esprit d'un plus grand respect des choix de vie des assurés.

Enfin, plus ponctuellement, la réforme propose aux enseignants de faciliter leur accession à une deuxième carrière (article 53).

B. ASSURER L'ÉQUITÉ ENTRE LES SALARIÉS

1. Assurer à chaque salarié un traitement équitable à l'égard de la retraite

Il résulte des dispositions de la réforme Balladur que les salariés du secteur privé doivent justifier de 160 trimestres d'assurance (40 annuités) pour bénéficier, avant 65 ans, d'une pension de retraite au « taux plein ».

La réforme proposée au secteur public en 1995 n'ayant pas abouti, les salariés du secteur public doivent justifier d'un nombre d'annuités inférieur (37,5) pour bénéficier du pourcentage maximum d'une pension de retraite civile ou militaire (75 %).

Aucune différence objective, hormis quelques situations particulières26(*), ne justifie que telle ou telle catégorie de salariés doive cotiser moins longtemps pour bénéficier de leur retraite complète. L'harmonisation était nécessaire.

Les membres du COR ont étudié cette question et ont conclu à la nécessité d'une harmonisation des durées de cotisations entre secteur public et secteur privé, sans toutefois s'accorder sur la durée d'équilibre : 37,5 années ou 40 années.

Il ressort toutefois des travaux du Conseil que celui-ci a étudié plusieurs hypothèses d'allongement de la durée de cotisation des fonctionnaires (diminution du taux de rémunération de l'annuité liquidable, institution éventuelle d'une décote et d'une surcote). Poser les termes d'une question consiste parfois à y répondre.

Ces éléments de réflexion sont repris à l'article 32 du présent projet de loi : allongement à 160 trimestres et création des mécanismes d'une surcote et d'une décote.

Cet allongement sera bien évidemment progressif, à raison de deux trimestres supplémentaires par an d'ici 2008, ainsi que le préconise le COR.


L'égalité entre les régimes vue par le COR

Le Conseil a étudié la question des différences de traitement entre salariés du secteur privé et de la fonction publique.

Un point de désaccord important subsiste sur la question de savoir comment l'égalité entre les salariés du secteur privé et les fonctionnaires peut être conçue. Certains membres du Conseil demandent un retour de la durée d'assurance des salariés du secteur privé à 37,5 ans. L'incidence sur les besoins de financement du système de retraite peut être estimée, dans ce cas, à 0,3 point de PIB, soit un alourdissement du besoin de financement d'environ 8 % à l'horizon 2040. Une telle mesure augmente les besoins de financement. Surtout, elle rend plus difficiles d'éventuels allongements de la durée d'activité que l'on pourrait souhaiter ultérieurement.

D'autres membres du Conseil estiment que l'alignement entre les salariés du secteur privé et les fonctionnaires doit se faire sur la durée de 40 annuités, compte tenu des besoins de financement et de l'augmentation de l'espérance de vie. Un allongement éventuel de la durée de cotisation des fonctionnaires est, en tout état de cause, inséparable d'une politique de l'emploi portant notamment sur une meilleure gestion des deuxièmes parties de carrière des fonctionnaires.

Se pose, par ailleurs, la question des modalités d'une augmentation de la durée d'assurance pour les fonctionnaires ; il apparaît, en effet, qu'un éventuel allongement à 40 ans de la durée d'assurance peut être articulé autour de deux éléments.

- Le taux de rémunération de l'annuité liquidable. Il peut être réduit à 1,875 %, de façon à maintenir à 75 % le montant de la pension, pour une durée de carrière qui ne serait plus de 37,5 ans mais de 40 ans.

- L'institution éventuelle d'une décote et d'une surcote. Il est certain que la mesure d'augmentation de la durée d'assurance n'aurait pas la même portée pratique et financière selon qu'elle serait ou non accompagnée d'une décote. Aujourd'hui, le manque d'une annuité se traduit par une baisse de la pension de 2,5 à 3,5 %. Il est certain que si cette baisse était augmentée par une décote comme dans le régime général (avec un abattement supplémentaire d'un montant à préciser par année manquante), l'incitation à différer le moment du départ à la retraite serait plus forte. En ce cas, la durée d'assurance prise en considération serait nécessairement celle effectuée par l'assuré dans l'ensemble des régimes dans lesquels il a travaillé. De même, l'institution d'une surcote (majoration de pension pour les assurés poursuivant leur activité au-delà du moment où ils remplissent les conditions pour pouvoir bénéficier du taux plein) pourrait avoir un effet sur les allongements de durée de carrière.

Se pose aussi la question du type de montée en charge retenu pour un éventuel nouveau dispositif. La réforme doit, en tout cas, être progressive. Dans le régime général, la réforme de 1993 s'est appliquée à l'ensemble des actifs, avec une montée en charge progressive.

Source : COR

Mais le projet de loi ne se borne pas à proposer un ajustement ponctuel des durées de cotisation. Il prévoit la définition d'une règle permettant de partager équitablement les gains futurs d'espérance de vie entre le temps de travail et le temps de retraite (article 5).

Ce principe, posé dans la loi, et appliqué sous la caution du COR et d'une commission de garantie des retraites permettra de rendre moins dramatique de futurs ajustements.

Il offre en outre aux salariés la garantie que l'effort demandé en termes de travail supplémentaire restera constant à l'horizon 2020, la durée d'assurance nécessaire étant ajustée afin de préserver le partage temps de travail/temps de retraite constaté en 2003

La formule de l'article 5
(corrigée par votre commission)

ratio

=


durée d'assurance

=


160 trimestres

=

1,79

durée moyenne de retraite

22,34 annuités (1)

(1) Constatée par l'INSEE (espérance de vie en 1998)

Les gains d'augmentation de l'espérance de vie seront partagés de telle façon que le temps de travail ne soit jamais supérieur à 1,79 fois le temps de retraite.

Cette « invitation à cheminer ensemble » pour les salariés du public et du privé est en outre, pour ces derniers le gage d'une véritable lisibilité quant à leurs droits à retraite.

2. Prendre en compte les situations particulières

a) La pénibilité

Parallèlement à la question des carrières longues, la concertation sur la réforme des retraites a placé le thème de la pénibilité au travail au coeur du débat public.

Il est clair en effet que le souci de favoriser le maintien dans l'emploi des salariés âgés nécessite une meilleure prise en compte et une limitation de la pénibilité.

Aussi est-ce à juste titre que, dans son rapport de 2001, le COR insistait, comme l'avait fait le rapport Charpin, sur l'importance d'agir sur les conditions et l'organisation du travail pour maintenir dans l'emploi les salariés âgés :

« La prise en compte de la pénibilité de certaines fonctions devrait conduire à promouvoir le concept d'emploi de qualité répondant à deux critères : préservation de l'intégrité physique et psychique du travailleur, ouverture à une large gamme de salariés, quel que soit leur profil. Une action sur ce thème devrait sans doute s'appuyer sur un important travail de communication, notamment pour s'affranchir des représentations qui tendent à sur-valoriser la performance, présentée comme incompatible avec l'âge.

« Au-delà de cette action générale, c'est au niveau des branches d'activité, des entreprises et des administrations que des mesures devraient être prises :

« - recensement des facteurs de pénibilité constituant des sources d'usure physique des salariés vieillissants ;

« - réflexion sur les conditions et l'organisation du travail, en intégrant leurs conséquences à long terme pour les salariés, en prenant en compte les stratégies de travail, individuelles ou collectives, construites par les salariés au fil de l'âge et du parcours professionnel et enfin en mettant en place une articulation entre le renouvellement des équipements et le rythme de départ des salariés ;

« - définition de parcours professionnels permettant de ménager des alternances entre postes, selon leur caractère plus ou moins exposé ;

« - mise en place d'actions plus ciblées sur des catégories de personnels présentant des déficiences fonctionnelles. »

Le projet de loi s'inscrit délibérément dans cette perspective.

Ainsi, le document élaboré le 19 avril 2003, à l'issue des travaux du « groupe confédéral » réunissant les partenaires sociaux et le Gouvernement, élevait au rang d'objectif et de moyen de la réforme des retraites la nécessité d'« inciter les partenaires sociaux à engager, au niveau des interprofessionnels, et à décliner, au niveau des branches, des négociations sur la pénibilité ».

De même, l'exposé des motifs du projet de loi indique que « les partenaires sociaux seront incités à négocier sur la pénibilité au travail à la fois pour définir les métiers pénibles justifiant d'une cessation anticipée (sic) et pour s'efforcer de réduire la pénibilité ».

De fait, la pénibilité au travail reste encore un phénomène mal connu, difficilement quantifiable et très variable selon les métiers et les branches. Mais il apparaît important.

Ainsi, l'enquête sur les conditions de travail réalisée par la DARES en 1998 retenait plusieurs critères de pénibilité : station debout, posture pénible ou fatigante, déplacements à pied longs et fréquents, port de charges lourdes, mouvements douloureux ou fatigants, autres efforts physiques importants, exposition à des vibrations ou secousses, exposition au bruit, travail à la chaîne, exposition à des températures élevées... Il ressort de l'enquête que 20 % des salariés du secteur privé (soit 2,6 millions de personnes) étaient soumis à six ou plus de ces critères.

Compte tenu de l'importance de ce sujet, mais aussi des difficultés à le cerner précisément, il apparaît prématuré de légiférer en la matière. Dès lors, il était souhaitable de renvoyer, au moins dans un premier temps, au dialogue social le soin de traiter cette question, conformément d'ailleurs aux préconisations formulées par M. Yves Struillou dans son récent rapport27(*). Le dialogue social apparaît en effet plus à même d'identifier et de définir les travaux ou métiers pénibles, d'imaginer les moyens de réduire la pénibilité et de mettre en place des mécanismes compensateurs.

L'Assemblée nationale s'est également inscrite dans ce cadre, en inscrivant dans la loi le principe d'une obligation triennale de négocier dans la branche sur ce sujet et en prévoyant un bilan de ces négociations (article 16 ter nouveau).

Il reste que votre commission considère que, dans ces négociations, la pénibilité ne devra pas seulement être prise en compte au travers du prisme de la seule cessation anticipée d'activité. Car il importe avant tout de réduire la pénibilité de manière à permettre une évolution des conditions de travail susceptible de garantir aux travailleurs âgés la possibilité crédible d'un maintien dans l'emploi.

S'agissant des fonctions publiques, les avantages découlant de situations pénibles ne sont pas remis en cause.

Il s'agit à la fois des compensations en termes de rémunération accordées aux ouvriers de l'Etat que l'article 24 ne remet pas en cause et des différents avantages dont bénéficient les fonctionnaires :

- départ anticipé pour ceux classés en service actif ;

- bonification pour certains d'entre eux classés en service actif et justifiant de sujétions particulières en termes de risques (cf. article 31).

b) Les carrières longues

La question des salariés ayant effectué de très longues carrières est posée depuis longtemps par les partenaires sociaux.

En effet, l'ordonnance du 26 mars 1982, qui a abaissé l'âge de la retraite à 60 ans, n'admet aucune exception. Il ne peut donc être liquidé de pension avant l'âge de 60 ans même si le salarié justifie de la durée d'assurance ouvrant droit au maximum de pension.

Dans les régimes complémentaires, des pensions peuvent être liquidées dès 55 ans mais avec de forts coefficients de minoration.

Malgré certains dispositifs ayant favorisé durant un temps la cessation d'activité de salariés justifiant de carrières longues, aucun dispositif général n'avait pu être proposé, notamment du fait de son coût pour les régimes.


Le coût des longues durées d'activité

La question est aujourd'hui soulevée de l'ouverture des droits à la retraite avant 60 ans pour les assurés totalisant 40 années d'assurance ou d'activité. Le coût d'une telle mesure, à règles de décompte de la durée d'assurance inchangées, serait élevé, en raison du nombre important de personnes réunissant cette durée dans les générations qui partent actuellement ou partiront à la retraite dans les prochaines années. Dans la génération 1943-1947, 75 % des hommes et 52 % des femmes totalisent plus de 40 ans de durée de cotisation avant l'âge de 60 ans.

Appliquée aux seuls salariés de 58 et 59 ans, elle pourrait ainsi avoir aujourd'hui un coût brut estimé à 7,6 milliards d'euros (50 milliards de francs) pour l'ensemble des régimes de retraite de base et complémentaires, et un coût net de 3,9 milliards d'euros (26 milliards de francs), déduction faite des économies réalisées au titre du chômage ou des préretraites. Ce coût pourrait progresser du fait de l'arrivée dans les tranches d'âges concernées des générations du baby boom, puis lentement baisser ensuite du fait de l'allongement de la durée de scolarité.

Source : COR (fiche d'information pour le débat n° 14).

Le projet de loi satisfait cette revendication ancienne en la ciblant sur les salariés pour lesquels elle est le plus justifiée (article 16).

C. CONFORTER LES RÉGIMES DES NON-SALARIÉS

1. Rapprocher et harmoniser les régimes

a) Un rapprochement entre le régime des industriels et commerçants et celui des artisans

Le rapprochement entre le régime des industriels et commerçants et celui des artisans est un phénomène ancien. L'alignement des deux régimes sur le régime général pour les prestations de base de l'assurance vieillesse date ainsi du 1er janvier 1973. Par ailleurs, les artisans ont créé, le 1er janvier 1979, un régime complémentaire d'assurance vieillesse fonctionnant à titre obligatoire. Les professions industrielles et commerciales avaient fait de même le 1er janvier 1978 dans le cadre d'un régime fonctionnant à titre facultatif.

Le projet de loi portant réforme des retraites représente une nouvelle étape importante dans ce processus de rapprochement. Il convient de mentionner à ce titre :

- la création, par l'ORGANIC, d'un dispositif de retraite complémentaire obligatoire sur le modèle de celui de la CANCAVA ;

- la transformation en mutuelle de l'ORGANIC complémentaire ;

- le regroupement dans le code de la sécurité sociale des dispositions applicables aux deux régimes ;

- le fait que les dispositions du chapitre I du titre IV affectent essentiellement les ressortissants de l'ORGANIC tandis que la situation de ceux de la CANCAVA fait figure de référence.

En définitive, les conditions d'une fusion à terme des régimes des artisans, d'une part, et des commerçants et industriels, d'autre part, semblent désormais réunies.

b) La poursuite de l'harmonisation des non-salariés avec le régime général

Depuis le début des années 1970, on assiste à un processus lent, mais continu, de rapprochement entre les non-salariés et le régime général.

Le présent projet de loi donne une nouvelle impulsion à ce mouvement par :

- l'alignement sur le régime général de la durée d'assurance nécessaire pour la liquidation d'une pension de retraite à taux plein ;

- la promotion du droit à l'information des assurés pour le décompte de leurs droits à la retraite ;

- l'assouplissement des règles de cumul emploi et retraite ;

- l'harmonisation des règles relatives aux pensions de réversion ;

- la possibilité de racheter des périodes n'ayant pas donné lieu à versement de cotisation ou pour un montant insuffisant ;

- l'introduction d'une possibilité de liquidation de la pension de retraite avant l'âge de 60 ans pour les non-salariés disposant d'une durée d'assurance suffisante et ayant débuté leur vie professionnelle à l'âge de 14, 15 ou 16 ans.

Pour autant, les régimes des non-salariés demeurent aujourd'hui encore caractérisés par une réelle spécificité. Les commerçants, les artisans, les professions libérales et les exploitants agricoles tendent ainsi à procéder à la liquidation de leur pension de retraite à un âge plus élevé que la moyenne des salariés et, à l'exception des professions libérales, sur la base de pensions souvent plus faibles. La proportion de « polypensionnés » est élevée car ces populations d'assurés ont fréquemment changé d'affiliation au cours de leur parcours professionnel.

2. Préserver l'identité des professions

a) Les industriels et commerçants, ainsi que les artisans

Le projet de loi offre, tout d'abord, une consécration législative au régime de retraite complémentaire obligatoire des industriels et commerçants dont le principe avait été voté lors de l'assemblée plénière de l'ORGANIC du 21 octobre 2001.

Outre l'harmonisation poussée, à l'intérieur du code de la sécurité sociale, des dispositions applicables aux commerçants, industriels et artisans, le texte est également caractérisé par les éléments suivants :

- l'amélioration du statut des polypensionnés ;

- la promotion d'une plus grande liberté de choix ;

- l'amélioration des conditions de validation des trimestres.

Il convient de noter que le régime complémentaire obligatoire de l'ORGANIC, sera à l'instar de l'AGIRC et de l'ARRCO, un régime par répartition par points.

b) Les professions libérales

Le régime d'assurance vieillesse des professions libérales présente certainement la situation la plus originale parmi les régimes des non-salariés. Il est en effet caractérisé à la fois par :

- une structure éclatée entre un organisme central, la CNAVPL, et 12 sections professionnelles ;

- d'importantes disparités entre les membres des différentes sections professionnelles ;

- une situation démographique actuellement très favorable ;

- une bonne situation financière d'ensemble des régimes ;

- une contribution très élevée à la solidarité nationale en raison des mécanismes de compensation démographique ;

- et un âge moyen de liquidation de la pension plus élevé que celui de la majorité des Français.

Compte tenu de ces spécificités, les professions libérales se sont voulues acteurs de leur propre réforme qui a été préparée par une réflexion sur les éléments suivants :

- le taux de remplacement d'une caisse libérale moyenne tourne autour de 35 à 40 % ;

- la valeur vénale de l'outil de travail tend à se réduire fortement pour certaines professions libérales ;

- le taux de rendement du point diminuera à l'avenir en raison de la dégradation attendue du rapport démographique.

Le présent projet de loi tend à harmoniser une partie importante des dispositions applicables aux professions libérales en les alignant sur celles du régime général.

Il répond également à une aspiration très forte parmi les membres de ces professions, consistant à offrir à chacun une plus grande liberté pour organiser sa retraite et prend en compte l'importance des polypensionnés.

La réforme proposée se traduit également par une réforme du mode de calcul des cotisations et une plus grande équité dans les modalités de cotisation.

Le présent projet de loi constitue donc aussi, pour les professions libérales, un outil de modernisation.

c) Les exploitants agricoles

Le régime agricole d'assurance vieillesse des exploitants agricoles est caractérisé par :

- une mosaïque de statuts qui sont le produit d'une constitution tardive et très progressive du régime agricole ;

- des pensions qui demeurent généralement inférieures à la moyenne malgré un important effort de revalorisation mené entre 1994 et 2002 et en dépit de la mise en place d'un régime de retraite complémentaire obligatoire au premier semestre 2003.

Le projet de loi se traduit notamment par un alignement sur le régime général pour ce qui concerne les conditions d'âge et de durée d'assurance nécessaire pour bénéficier d'une liquidation de retraite à taux plein. On notera également la création d'une d'affiliation au régime vieillesse à partir de 16 ans sur la base d'une validation des périodes accomplies en tant qu'aide familial, ainsi que la possibilité de racheter jusqu'à l'équivalent de trois années d'études. Le régime des pensions de réversion se trouvera aligné lui aussi sur le régime général ce qui autorisera la suppression du régime d'assurance veuvage.

La mensualisation des retraites agricoles de base de l'assurance vieillesse représente un autre effort très important et attendu de longue date. Le régime agricole constituait, en effet, le dernier à conserver une périodicité trimestrielle de versement des pensions. Après les retraites complémentaires des artisans et commerçants en 1999 et le nouveau régime complémentaire des exploitants agricoles en 2003, les retraites agricoles de base constituaient une exception. Le coût de cette mesure visant à rétablir une plus grande équité entre Français est estimé, en trésorerie, à 1,3 milliard d'euros.

D. GARANTIR L'AVENIR DES RETRAITÉS

1. La garantie du pouvoir d'achat des retraités

De manière réitérée, le Gouvernement a souligné que l'ajustement permettant d'assurer le financement des régimes de retraites ne pouvait consister à demander un effort trop important aux retraités. Ainsi, la valeur des pensions devait être absolument préservée.

Le Premier ministre, devant le Conseil économique et social, a rappelé cet objectif avec force :

« Le second objectif de l'action, c'est le niveau des retraites, le niveau des pensions. Une question centrale pour les Françaises et les Français. Cela veut dire d'abord que le pouvoir d'achat des retraites doit être assuré. Les Français doivent avoir un bon niveau de retraites. »

Garantir le pouvoir d'achat des retraités, c'est assurer à ces derniers que le montant de leur pension ne soit pas entamé de l'érosion monétaire, à l'instar des pensions capitalisées versées pendant l'entre deux guerres.

Dans les faits, l'indexation des pensions sur l'indice des prix est la règle depuis 1987. Elle a néanmoins subi beaucoup d'exceptions au gré de « coups de pouce » dont l'attribution, sans doute bienvenue pour les retraités, ne reposait pas sur une mise en perspective économique et financière de la situation future des régimes.

La loi du 22 juillet 1993 avait fixé dans la loi un dispositif pérenne venu à échéance en 1999, le précédent gouvernement ne l'a pas reconduit et lui a préféré une revalorisation annuelle arbitraire.

Le présent projet de loi inscrit le principe d'une revalorisation des pensions indexée sur les prix (article 19). Au nom de l'équité, les pensions des fonctionnaires seront revalorisées selon les mêmes modalités.

Cette perspective d'indexation était d'ailleurs retenue par le précédent gouvernement28(*).

Toutefois, ainsi que le souligne le COR, à réglementation inchangée, le taux de remplacement des salariés du secteur privé diminuera, même si cette diminution ne signifie pas une baisse du niveau des pensions en euros constants.

Evolution des taux de remplacement nets entre 2000 et 2040
pour une personne ayant accompli une carrière complète,
à taux de cotisation sociale et de CSG inchangés

 

2000

2020

2040

Salarié non-cadre du secteur privé ayant toujours perçu le salaire moyen des non-cadres

84 %

71 %

67 %

Salarié cadre du secteur privé ayant toujours perçu le salaire moyen des cadres

75 %

62 %

58 %

Salarié cadre du secteur privé ayant eu une carrière très ascendante, de un plafond en début de carrière à deux plafonds en fin de carrière

56 %

50 %

47 %

Fonctionnaires avec un taux de primes de 6 % (exemple : personne de service de la fonction publique d'Etat)

78 %

78 %

78 %

Fonctionnaires avec un taux de primes de 36 % (exemple : cadre de la fonction publique d'Etat)

60 %

60 %

60 %

Source : COR

Ce constat implique en conséquence que des propositions soient faites afin de préserver le revenu global des retraités :

- par un mécanisme permettant, au vu de la situation financière des régimes, de majorer le coefficient de revalorisation résultant de la seule observation de l'indice des prix. Ainsi, le présent projet prévoit la réunion, au moins tous les trois ans, d'une conférence, rassemblant le Gouvernement et les partenaires sociaux, afin d'envisager des inflexions compatibles avec la santé financière des régimes et la croissance économique (article 19) ;

- par un engagement solennel de préserver le niveau de pension des salariés modestes justifiant d'une carrière complète29(*) ;

- par l'élargissement des dispositifs d'épargne retraite afin de permettre à chacun de compléter son revenu de remplacement à l'âge de la retraite30(*).

2. L'amélioration de la situation des moins favorisés

Votre rapporteur avait, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, souligné qu'une solution pour les basses pensions devait être trouvée dans le cadre de la présente réforme.

En effet, les titulaires de revenus modestes ne disposent souvent pas des moyens de se constituer une épargne longue en vue de leur retraite.

L'absence, pour ces personnes, d'un « pécule pour les vieux jours » se trouve aujourd'hui aggravée par la situation des minima de pension.

En effet, en raison d'une revalorisation inférieure au SMIC sur longue période, le minimum contributif du régime général ne constitue plus une juste protection contre la pauvreté à l'âge de la retraite. Il représente même aujourd'hui un montant inférieur au minimum vieillesse.

Le présent projet de loi intègre la nécessité de revaloriser le minimum contributif et s'engage davantage :

- par la fixation d'un objectif ambitieux de pension minimale pour les salariés ayant effectué une carrière complète. En effet, à l'horizon 2008, le montant minimum global31(*) de pension versé aux personnes justifiant de 160 trimestres d'assurance et ayant travaillé à temps complet, ne pouvait être inférieur à 85 % du SMIC (article 4) ;

- par une réforme ambitieuse du minimum contributif qui participe à cet objectif. En effet, celui-ci sera revalorisé de 3 % en 2004, 2006 et 2008, soit 9,3 % d'augmentation totale. Ces modalités de calcul seront revues afin que la prise en compte des trimestres effectivement cotisés soit majorée, c'est-à-dire que le minimum contributif constitue une véritable garantie pour les salariés justifiant de longues carrières (article 18).

Ainsi, par ce double engagement, le Gouvernement entend agir afin que la retraite puisse demeurer le patrimoine de ceux qui en sont dépourvus.

3. Accompagner le développement de l'épargne retraite en complément des pensions

a) Un accès encore difficile à l'épargne retraite

Le système de retraite français, à l'instar des autres pays européens, est construit sur trois piliers.

Le premier pilier est celui des régimes de retraite obligatoires par répartition qui sont, en France, gérés par l'Etat, la sécurité sociale ou par des caisses professionnelles autonomes et les régimes complémentaires obligatoires AGIRC et ARRCO ;

Le deuxième pilier se met en place dans le cadre professionnel. C'est là que se trouvent les fonds de pension existants, qui constituent « le troisième étage » de la retraite en supplément du régime de base et des régimes complémentaires. Ils bénéficient de régimes fiscaux particuliers et obéissent aux systèmes prudentiels relevant du code des assurances, du code de la sécurité sociale ou du code de la mutualité. Il est possible d'ajouter à ce système l'épargne salariale et certains régimes supplémentaires obligatoires ;

Le troisième pilier relève de la décision individuelle et est constitué de tous les produits d'épargne longue, fiscalement bonifiés, à la disposition des ménages (PEA, assurance vie, etc).

Répartition en France des trois piliers
selon leur participation au financement de la retraite

Premier pilier

Deuxième pilier

Troisième pilier

87 %

4 %

9 %

Source : AFPEN

L'épargne comme complément de nos régimes de retraite obligatoires par répartition est donc déjà une réalité en France.

L'épargne constituée en vue de la retraite représente d'ailleurs un complément significatif de pension pour de nombreux retraités, comme l'a souligné le conseil d'orientation des retraites (COR) dans une note préparatoire à sa réunion du 12 septembre 2002 :

« Les pensions versées par les régimes par répartition sont souvent complétées par une part, plus ou moins importante, de revenus du patrimoine. On estime en général que les revenus du patrimoine représentent 20 à 25 % des revenus des retraités, avec une forte dispersion en fonction du revenu, cette part étant en outre supérieure à la moyenne chez les anciens non-salariés (professions libérales, artisans et commerçants, agriculteurs) qui ont souvent pu constituer un patrimoine au moment de la retraite en vendant leur commerce, leurs terres ou leur clientèle ».

Pour autant, en dépit de cette importance, le paysage de l'épargne retraite apparaît aujourd'hui tout particulièrement opaque, éclaté et, en définitive, inégalitaire.

L'épargne retraite constitue encore un concept relativement flou comme l'observait le COR dans sa note précitée :

« Parmi les différentes formes d'épargne financière, il n'est pas simple de départager celles qui constituent de l'épargne retraite de celles qui n'en constituent pas. Certains produits constituent par définition de l'épargne retraite : ce sont les dispositifs permettant d'acquérir des annuités viagères, qui couvrent le risque lié à l'incertitude sur la durée de la vie. Les autres formes d'épargne, caractérisées par une sortie en capital, peuvent constituer un produit d'épargne pour la retraite pour certains ménages, mais ceci n'est alors qu'une finalité parmi d'autres ; cette finalité est d'autant mieux caractérisée que l'épargne ainsi constituée est bloquée pour une durée longue ».

A cette opacité, s'ajoute un éclatement des vecteurs de l'épargne retraite qui conduit alors à alimenter un paysage inadapté et destructuré.

Ainsi, M. Eric Woerth, dans son récent rapport sur l'épargne retraite au nom de la commission des Finances de l'Assemblée nationale32(*), précisait :

« De nombreux outils existent pour répondre à ce besoin. Mis en place à des époques différentes, selon des mécanismes différents, pour des populations distinctes, ils se sont accumulés pour former à l'heure actuelle un paysage confus et foncièrement inéquitable, qui, de surcroît, ne couvre pas la totalité des personnes potentiellement intéressées. »

De fait, le paysage actuel n'est pas satisfaisant à un double titre.

D'une part, s'il existe déjà certains produits spécifiques dédiés à l'épargne retraite, ils ne restent aujourd'hui accessibles qu'à une partie de la population.

Ces produits s'articulent autour d'une double logique.

Certains produits individuels d'épargne retraite ne sont accessibles qu'à certaines professions. On peut citer les professions non salariées (avec les contrats « Madelin »), les exploitants agricoles (avec l'ancien COREVA), les fonctionnaires (avec la Préfon, l'ancien CREF ou la CGOS) ou les élus locaux (avec le FONPEL ou la CAREL).

D'autres produits, souscrits dans un cadre collectif, sont réservés aux salariés adhérents dans les entreprises qui ont choisi de les mettre en place. Il s'agit des mécanismes de retraite supplémentaire mis en place dans le cadre de l'entreprise, chacun étant désigné par le numéro de l'article du code général des impôts fixant le régime fiscal applicable à ces contrats : article 39 (contrats à prestations définies), article 82 (contrats en « sursalaire ») et article 83 (contrats à cotisations définies).

Ce sont ces difficultés d'accès qui expliquent que seuls 12 % des ménages affirment détenir un produit d'épargne retraite.

Taux de détention d'une épargne retraite(1) en 2000

 

Répartition des ménages

Epargne retraite

Ensemble 1996

100,0

10,6

Ensemble 1998

100,0

9,2

Ensemble 2000

100,0

11,9

Age de la personne de référence

   

Moins de 30 ans

11,6

5,8

De 30 à 39 ans

18,0

15,6

De 40 à 49 ans

20,1

21,6

De 50 à 59 ans

16,8

16,4

De 60 à 69 as

13,9

6,7

70 ans ou plus

19,6

2,1

Catégorie sociale de la personne de référence

   

Agriculteur

1,5

37,6

Artisan, commerçant, industriel

4,7

32,6

Profession libérale

0,8

43,3

Cadre

9,2

26,7

Profession intermédiaire

12,9

17,2

Employé

11,3

12,3

Ouvrier qualifié

14,7

12,1

Ouvrier non qualifié

5,3

4,4

Agriculteur retraité

2,9

7,1

Indépendant retraité

3,0

2,6

Salarié retraité

24,8

3,8

Autre inactif

9,0

2,1

Revenu annuel du ménage

   

Moins de 60.000 francs

14,4

2,6

De 60 à 100.000 francs

22,0

4,3

De 100 à 150.000 francs

24,5

10,1

De 150 à 240.000 francs

24,7

15,9

De 240 à 300.000 francs

6,9

25,9

300.000 francs ou plus

7,5

31,9

Source : Enquête Patrimoine des ménages 2000. (INSEE).
(1) L'INSEE recense ici les produits d'épargne collectifs ou individuels avec sortie en rente viagère.

D'autre part, en l'absence de produits spécifiquement dédiés à l'épargne retraite, les Français recourent massivement à d'autres dispositifs d'épargne qui ne répondent pourtant que très imparfaitement aux exigences inhérentes à l'épargne retraite. Il s'agit notamment de deux dispositifs : le premier dans un cadre individuel - l'assurance vie33(*) - le second dans un cadre collectif - l'épargne salariale34(*). A l'issue de la période d'épargne, le patrimoine ainsi accumulé peut être transformé en rente viagère.

Typologie simplifiée des dispositifs d'acquisition
à titre facultatif d'annuités de rente viagère

Viager collectif

Viager individuel

A adhésion obligatoire du salarié sur l'initiative facultative de l'employeur

- conversion d'un capital immobilier ou financier en rente (rente immédiate) ;

Prestations définies (art. 39 du code général des impôts) :

- sortie en rente viagère d'un contrat d'assurance vie (rente viagère immédiate ou différée) ;

- régimes « chapeaux » ou additifs

- capitalisation individuelle (art. 82 du code général des impôts)

- option de sortie en rente viagère d'un plan d'épargne populaire ou d'un plan d'épargne en actions.

- capitalisation collective à gestion de comptes individuels (art. 83 du code général des impôts)

- capitalisation collective à unités de rente ou points (art. 83 du code général des impôts et 441 du code des assurances)

 

A adhésion volontaire

Prestations définies :

 

- régime fonctionnant en répartition : Cref

 

Cotisations définies :

 

- régimes à cotisations définies fonctionnant en répartition : Cgos, Organic pour la partie facultative ;

 

- opérations collectives à adhésion facultative e capitalisation (régimes de la « loi Madelin » et des exploitants agricoles) 

 

- régimes à unités de rentes ou points (Préfon).

 

Source : INSEE, Economie et Statistique, n° 348, 2001.

L'éclatement des dispositifs d'épargne retraite explique alors largement le faible développement des rentes viagères non obligatoires. L'ampleur des masses financières qui lui sont consacrées reste modeste par rapport aux autres produits d'épargne, comme l'observait le COR dans sa note précitée :

« Au total, la masse des versements annuels collectés en vue de rentes viagères au titre de la retraite pourrait être estimée à quelque 8,2 milliards d'euros (moins de 5 % de l'ensemble des versements aux régimes de retraite obligatoires et facultatifs), dont un peu plus de 3 milliards d'euros pour les contrats des articles 39, 82 et 83 du code général des impôts et 2,3 milliards d'euros au titre de la gestion interne d'entreprise, des institutions de retraite supplémentaire et des institutions de prévoyance. A titre de comparaison, la commission européenne estime à environ 10 % la part moyenne, parmi les Etats membres de l'Union, des retraites professionnelles (hors gestion interne d'entreprise et à l'exclusion des régimes individuels).

« Le montant des provisions mathématiques au titre des rentes viagères pour la retraite peut être estimé de 100 à 120 milliards d'euros en 1999, dont 23 milliards d'euros pour les contrats des articles 39, 82 et 83 du code général des impôts et 40 à 60 milliards d'euros pour la gestion interne d'entreprise, les institutions de retraite supplémentaire et les institutions de prévoyance. »

Les principaux dispositifs d'épargne en vue de la retraite

Nom du dispositif

Date de création

Public concerné

PRINCIPES

Nombre de bénéficiaires/encours des produits

Coût budgétaire annuel (en millions d'euros)

Cotisations ou prestations définies

Durée

Sortie

Fiscalité

Abondement

Article 39 du CGI

 

Salariés cadres supérieurs (collectif)

Prestations définies (régime « chapeau »)

Blocage jusqu'à la retraite

Rente

Contributions de l'entreprise déductibles de l'IR (85 % plafond sécurité sociale))

Oui, exclusivement

5,1 milliards d'euros de cotisations. Encours de 28 milliards d'euros

 

Article 82 du CGI

 

Salariés (individuel)

Cotisations définies (en % du salaire)

6 ans minimum

Rente ou capital

Sursalaire imposable, cotisations employeur déductibles (sous plafond)

Oui, exclusivement

 

Article 83 du CGI

1985

Salariés (individuel, cadre collectif)

Cotisations définies (en % du salaire)

Blocage mais portabilité

Rente

Cotisations employeur déductibles, déduction plafonnée du revenu imposable

Oui

 

Loi Madelin (1)

1994

Indépendants

Obligation annuelle de cotisation

Blocage jusqu'à la retraite

Rente

Déduction des cotisations retraite du bénéfice industriel et commercial

-

340.000 contrats retraite

549

COREVA (2)

1988

Exploitants agricoles

Cotisations définies (facultatif)

Blocage jusqu'à la retraite

Rente

Versements déductibles du revenu professionnel imposable

-

231.000 contrats

 

Préfon

1967

Fonctionnaires ou anciens fonctionnaires, leurs conjoints et veufs

Cotisations définies Régime facultatif par points

Pension entre 55 et 70 ans

Rente

Versements libres, déductibles du revenu (plafond 3.400 €). Rachat d'anuités jusqu'à l'âge de 16 ans

Non

261.000 adhérents, dont 60.000 retraités

91

Ancien CREF

1949

Enseignants et adhérents des mutuelles de la fonction publique

Prestations définies Régime par répartition

Blocage jusqu'à la retraite ; (10 ans minimum)

Rente

Cotisations déductibles du revenu

Non. Indexation sur fonction publique

450.000 adhérents

CGOS

1963

Fonctionnaires hospitaliers

Cotisations définies Régime par répartition

Blocage jusqu'à la retraite

Rente

Cotisations déductibles du revenu

Non. Rente garantie 5 ans

400.000 adhérents

FONPEL et CAREL

1993

Elus locaux

Cotisations définies Facultatif par points

Libre

Rente

Cotisations non déductibles du revenu. Rente partiellement imposée

Oui, à parité avec l'élu

6.000 adhérents de part et d'autre

 

PPESV

2001

Salariés

Cotisations définies

10 ans avec déblocage

Capital

Versements imposables, abondement exonéré (plafonds 2.300 et 4.600 €)

Oui

1,5 million de salariés
Encours des fonds communs de placement d'entreprise : 47 milliards d'euros

1.452

PEE

1986

Salariés

Cotisations définies

5 ou 8 ans, avec déblocage

Capital

Abondements déductibles du bénéfice, versements exonérés si issus participation ou intéressement

Oui (plafonds 2.300 ou 3.450 €)

PEA

1992

Tous

Plafond annuel de 92.000 €

5 ans minimum pour défiscalisation

Rente ou capital

Plus-values exonérées ; déduction IR si sortie en rente après 8 ans

-

90 milliards d'euros

540

PEP assurance vie

1990

Tous

Plafond annuel de 92.000 €

8 ans pour défiscalisation

Rente ou capital

Exonération à la sortie

-

34 milliards d'euros

815

Assurance vie

 

Tous

Choix rente : certaine, temporaire ou viagère

8 ans pour défiscalisation

Rente ou capital

L'avantage initial a été supprimé. Plus-values exonérées si blocage 8 ans

-

Encours : 730 milliards d'euros

3.957

(1) Loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle.

(2) Régime supprimé pour cause de distorsion de concurrence, remplacé par des contrats d'assurance de groupe (loi d'orientation n° 97-1051 du 18 novembre 1997)

Source : d'après le rapport de M. Eric Woerth,. A.N. n° 858, mai 2003.

Et le COR de conclure :

« A partir de l'état des lieux, trois éléments paraissent devoir être soulignés :

« - des produits d'épargne directement dirigés vers la retraite existent déjà pour une part non négligeable de la population active ;

« - l'épargne financière pour la retraite est utilisée par les couches sociales les plus favorisées, ce qui d'ailleurs est cohérent avec le caractère dégressif en fonction du revenu du taux de remplacement assuré par les régimes de retraite obligatoires ;

« - l'analyse des produits offerts actuellement montre une grande variété de dispositifs, bénéficiant d'exonérations fiscales voire sociales diverses ; cette variété s'explique par des raisons historiques mais on peut s'interroger sur sa légitimité réelle sur le plan économique ou sur le plan de l'équité. »

b) Un accès diversifié et rendu plus équitable

La notion même d'épargne retraite a longtemps fait débat dans notre pays, quand bien même elle occupait déjà une place non négligeable dans notre système de retraite. Point n'est ici besoin de rappeler les débats qui ont accompagné l'adoption de la loi n° 97-277 dite « Thomas » du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite, puis l'abrogation de cette loi jamais appliquée par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 dite de modernisation sociale.

La polémique semble aujourd'hui avoir laissé la place à un certain consensus, fondé sur une vision pragmatique de la place et du rôle de l'épargne retraite35(*).

En témoigne notamment le document élaboré le 11 avril 2003 à l'issue des travaux du « groupe confédéral » réunissant les partenaires sociaux et le Gouvernement et annexé à l'exposé des motifs du présent projet de loi qui souligne la nécessité, au titre des objectifs et des moyens de la réforme des retraites, de « prévoir un égal accès, pour ceux qui le souhaitent, à un complément de revenus par un dispositif d'épargne ».

De fait, il ne s'agit plus d'opposer de manière stérile répartition et capitalisation. Le choix a été clairement fait de faire de la répartition le socle de notre système de retraite.

En ce sens, le présent projet de loi cherche à apporter une réponse pragmatique aux carences de nos dispositifs d'épargne retraite pour garantir l'accès de tous à l'épargne retraite en élargissant les possibilités offertes et en garantissant tout à la fois son attractivité (par une incitation fiscale) et son équité (par un plafonnement global de l'incitation).

A ce titre, et au-delà de ces principes solennellement rappelés à l'article 78 du projet de loi, il a un double objet :

 diversifier les produits d'épargne retraite pour garantir à tous la possibilité d'en bénéficier

Il prévoit d'abord de renforcer le deuxième pilier : celui de l'épargne retraite dans le cadre professionnel.

En ce sens, il s'inscrit dans la même logique que celle choisie en son temps par votre commission dans le cadre de ses conclusions sur la proposition de loi visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite, rapportée par notre ancien collègue Charles Descours et adoptée par le Sénat le 14 octobre 199936(*). Il transforme ainsi le plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESV), créé par la loi n° 2001-152 du 19 février 2001 sur l'épargne salariale, en un plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR), nouveau produit d'épargne salariale spécifiquement dédié à la retraite (article 80). Il institue également un nouveau produit permettant la constitution d'une rente viagère - le plan d'épargne retraite (PER)37(*) - pouvant être souscrit dans un cadre collectif (article 79).

Il garantit ensuite, dans le cadre du troisième pilier - celui de la décision individuelle -, l'existence d'un produit d'épargne spécifiquement dédié à la retraite et pouvant être souscrit par tous : il s'agit du PER qui peut alors être souscrit à titre individuel.

 garantir un accès équitable à l'épargne retraite

A l'heure actuelle, en fonction de leurs revenus et de leur situation professionnelle, nos concitoyens peuvent, pour certains d'entre eux, bénéficier de différents produits d'épargne retraite bénéficiant d'un régime social et fiscal favorable et sont alors en mesure de cumuler les avantages s'attachant à ces produits pour se constituer un complément de pension.

Cette situation est contraire à l'équité.

Aussi, le projet de loi prévoit-il, de manière certes un peu complexe, la mise en place d'une enveloppe globale de déductibilité fiscale s'appliquant à l'ensemble de produits d'épargne retraite afin de plafonner l'avantage fiscal attaché à ces produits (article 81). Ce plafond sera déterminé dans la prochaine loi de finances.

E. ATTEINDRE CES OBJECTIFS PERMET D'ASSURER LE FINANCEMENT DE L'ASSURANCE VIEILLESSE À L'HORIZON 2020

1. Un scénario « volontariste » de baisse du chômage

Le besoin total de financement des régimes de retraite de base s'élève à 43 milliards d'euros à l'horizon 2020.

Ce chiffrage, effectué par le COR, a été repris par le Gouvernement. Il ne diffère pas des hypothèses retenues par le précédent gouvernement lors de sa présentation relative à la situation des retraites, le 21 mars 2000.

Ces hypothèses sont avant tout celles d'une diminution progressive du taux de chômage à 4,5 %, ce taux correspondant au « plein emploi ».

Le scénario retenu par le Gouvernement38(*) est bien évidemment « volontariste » en ce qu'il mise sur une diminution de moitié du chômage sur une période relativement longue.

Deux facteurs éventuels rendent ce scénario plausible :

- l'évolution de la démographie et l'apparition d'une pénurie de main-d'oeuvre ;

- un effort vigoureux des politiques publiques pour augmenter le taux d'emploi des seniors qui est aujourd'hui l'un des plus bas de l'Union européenne.

2. Les effets financiers de la réforme : une contribution équitablement répartie

a) L'équilibre des régimes de retraite repose aux deux tiers sur l'apport de recettes nouvelles

En effet, le plan proposé par la présente réforme prévoit globalement une répartition de l'effort équitablement réparti entre un effort des assurés (40 %) et une augmentation des moyens de l'assurance vieillesse (60 %) reposant :

- sur un effort de 15 milliards d'euros en 2020 des employeurs publics39(*) permettant de financer 54 % des 28 milliards d'euros nécessaires à ces régimes pour préserver leur équilibre financier ;

- sur une augmentation des cotisations vieillesse de 9,8 milliards d'euros, permettant d'assurer 65 % des 15 milliards d'euros nécessaires à l'équilibre du régime général. Ces recettes nouvelles peuvent naturellement être gagées par la diminution des cotisations chômage (8,9 milliards d'euros), qui résulte dans l'hypothèse, retenue par ce scénario, d'une amélioration de l'emploi ainsi que par l'augmentation de 0,2 point en 2006 des cotisations vieillesse.

La prudence du Gouvernement doit être à ce titre soulignée. En effet, l'affectation des cotisations chômage au financement de l'assurance vieillesse, chiffrée à 8,9 milliards d'euros, repose sur un scénario de diminution du chômage comprise ente 5 et 6 %. Ainsi, si le scénario du COR se réalise, des marges de manoeuvre supplémentaires pourraient être dégagées.

b) Des efforts équitablement répartis entre les assurés

« On ne peut réformer que dans une certaine générosité ». A ce titre, la présente réforme aurait été un échec si elle n'avait permis qu'un certain nombre de situations injustes ne trouvent pas leurs solutions.

Ainsi, afin de refonder le pacte social que constituent les retraites tant pour les salariés du régime général que pour le régime des fonctionnaires, était-il nécessaire de concéder de nouveaux droits sociaux légitimes.

 Dans le régime général

L'essentiel de l'effort fourni par les assurés du régime général repose sur l'allongement de la durée de cotisation et les mesures qui lui sont connexes (proratisation, allégement de la décote et création de la surcote). Aussi, le contenu de la réforme n'affecte pas pécuniairement le salarié dès lors qu'il n'anticipe pas son départ en retraite. Il faut y apprécier ainsi la volonté de préserver avant tout le montant des pensions.

Equilibre du régime général en 2020

Le besoin de financement initial est d'ailleurs accru par l'indispensable amélioration de certaines situations (pluripensionnés, minimum contributif, etc.).

 Dans les régimes de fonctionnaires

L'effort réalisé par les fonctionnaires repose à 60 %, comme pour le régime général, sur l'allongement de la durée de cotisation. S'ils n'anticipent pas leur départ, le montant de leur pension au moment de la liquidation n'en sera pas affecté.

Il leur est toutefois demandé un effort sur l'évolution de leur pension qui, par équité, évoluera de la même manière que les pensions versées par le régime général (indexation sur les prix).

Equilibre des régimes de la fonction publique en 2020

Toutefois, la création d'un régime complémentaire obligatoire devrait permettre de compenser au moins partiellement aux agents de la fonction publique cette modification des règles d'indexation et la non-prise en compte, en général, de leur prime dans le calcul de la pension.

Le plan de financement ainsi présenté par cette réforme est équilibré.

Il est en outre renforcé par deux éléments :

- les réserves supplémentaires pouvant être prélevées sur l'assurance chômage, le basculement annoncé ne représentant pas l'intégralité des disponibilités offertes par une diminution du taux de chômage à 4,5 % ;

- à partir de 2020, les avoirs du fonds de réserve des retraites qui auront été capitalisés jusqu'à cette date (cf. I ci-dessus).

III. PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

La Commission a adopté près de 80 amendements qui, sur plusieurs points complètent substantiellement certaines dispositions du projet de loi mais également, pour bon nombre d'entre eux, améliorent et clarifient son dispositif.

Les principales modifications apportées par la Commission à l'initiative de son rapporteur tendent à :

 Favoriser la gestion des temps de vie

garantir le libre choix des assurés justifiant de carrières longues, en leur proposant, en alternative à la faculté de partir en retraite avant 60 ans, le bénéfice d'une « surcote » en cas de poursuite de l'activité ;

- permettre aux salariés âgés de plus de 65 ans et ne justifiant pas de 160 trimestres de bénéficier d'une « surcote  spécifique », s'ils choisissent de demeurer en activité, afin de « rattraper le temps perdu » ;

- favoriser la mobilité des étudiants dans l'Union européenne en étendant la faculté de rachat des années d'études à celles accomplies à l'étranger ;

 Renforcer la solidarité dans l'assurance vieillesse

- améliorer les droits à la retraite des personnes handicapées elles-mêmes en instaurant en leur faveur un dispositif spécifique de validation des années travaillées ;

- créer un congé de solidarité familiale pour accompagner un proche gravement malade, assortie d'une faculté de rachat de cette période pour le calcul de la retraite ;

 Faciliter le maintien des salariés âgés dans l'emploi

- recentrer les négociations prévues sur l'âge et la pénibilité afin qu'elles ne conduisent pas, en réalité, à favoriser les préretraites ;

- préciser, dans un souci de sécurité juridique, la portée sur les préretraites en cours des modifications proposées en matière de mise à la retraite ou de recentrage des cessations d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) ;

 Assurer la transparence de la gestion de l'assurance vieillesse

- assurer la transparence et l'efficacité de la gestion des pensions civiles et militaires en instituant un établissement public permettant d'assurer aux fonctionnaires une meilleure information et une véritable gestion de leur droits ;

- préciser le rôle et les missions du Conseil d'orientation des retraites et de la nouvelle Commission de garantie des retraites ;

- renforcer les garanties entourant les procédures de calcul et versement des compensations entre régimes afin de garantir le bien-fondé des efforts de solidarité exigés des différents régimes de retraites ;

 Préserver l'identité de l'épargne retraite

- assurer une plus grande transparence au plan d'épargne individuelle pour la retraite (PEIR) par l'élection des membres indépendants du comité de surveillance et par l'information directe des adhérents ;

- garantir la complémentarité entre épargne salariale et épargne retraite, en interdisant le versement direct de l'intéressement et de la participation sur le plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR) ;

- favoriser le développement rapide des nouveaux PPESVR en rendant le régime fiscal applicable à l'abondement de l'employeur plus incitatif (notamment par une majoration de la provision pour investissement) et en instituant une obligation de négocier tous les cinq ans dans les branche sur leur mise en place ;

Enfin, afin de préparer l'avenir, la Commission affectera au fonds de réserves des retraites les produits de trésorerie provenant des fonds versés par les régimes de retraite au titre des compensations.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
-
DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Article premier
Répartition

Objet : Cet article a pour objet de réaffirmer la répartition comme fondement des régimes obligatoires d'assurance vieillesse.

I - Le dispositif proposé

L'unique alinéa du présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, confirme le choix de la répartition comme socle du système d'assurance vieillesse obligatoire français.

A ce titre, la répartition, véritable « coeur de notre système de solidarité »40(*), constitue « un pacte entre les générations »41(*). C'est toute la portée de cet article déclaratif que de le rappeler.

Initialement le choix de la répartition fut dicté autant par le principe de solidarité que par le réalisme.

Mettant en oeuvre en 1945 le plan français de sécurité sociale conçu, durant la guerre, par le Conseil national de la Résistance, les pouvoirs publics ont fait pour l'assurance vieillesse ce choix au regard d'un constat et d'une contrainte :

le constat de l'échec des expériences de capitalisation menées avant-guerre. En effet, les gouvernements avaient à deux reprises cherché à créer un système d'assurance vieillesse collectif pour les travailleurs. La première tentative fut la loi relative aux retraites ouvrières paysannes de 1910, vouée à l'échec en raison de son caractère facultatif. Par la suite, les pensions distribuées en vertu de la loi du 30 avril 1930, reposant sur la technique de la capitalisation, furent victimes d'une forte érosion monétaire qui réduisit leur rentabilité à la portion congrue. En outre, les droits distribués n'étant pas rétroactifs, ce système avait laissé en marge une part importante des salariés et anciens salariés les plus âgés ;

les contraintes d'un pays en reconstruction. Au-delà de sa portée philosophique l'institution du régime général de sécurité sociale par les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945 avait un caractère pragmatique : assurer un niveau de vie décent pour les retraités dans un pays confronté à une sérieuse pénurie de capital physique et financier. Le capital humain étant la ressource la plus abondante, la sélection de la répartition comme technique d'assurance vieillesse s'est trouvé ainsi économiquement justifiée.

II - La position de votre commission

La confirmation du choix de la répartition aujourd'hui repose sur des fondements identiques même si les conditions ont changé.

La sélection des termes « Nation »« pacte social » et « générations » participe du caractère solennel de l'engagement.

D'un point de vue technique, l'avantage conféré par la répartition sur la capitalisation n'apparaît toutefois pas aussi déterminant qu'il le fut au moment de la fondation du régime général. En effet, alors que depuis une quinzaine d'années le risque d'érosion monétaire s'avère moins présent, les perspectives démographiques défavorables mettent en cause la pérennité de la retraite par répartition.

D'un point de vue social et politique, le choix de la répartition garde en revanche toute sa pertinence : l'esprit de notre système d'assurance vieillesse obligatoire, tel que conçu à la Libération, est de réaliser un lien entre les générations et d'affirmer, au-delà de l'assurance individuelle ou professionnelle, le caractère solidaire de notre protection sociale.

Mais la répartition, parce qu'elle distribue des droits d'une génération sur l'autre, est en fait condamnée à survivre : il n'est pas possible de « changer de cheval en chemin » sauf à sacrifier une génération dans son ensemble.

Aussi faut-il se garder de condamner formellement toute autre technique visant à mieux assurer la retraite des salariés et de leurs conjoints. La diabolisation idéologique frappant parfois, dans notre pays, la capitalisation apparaît à ce titre exagérée. Nombreux sont ceux qui disposent des moyens d'améliorer leur situation future. Le recours à l'épargne retraite, qui est de ces moyens, doit être encouragé. Les dispositions prévues par le titre V du présent projet de loi y contribuent. C'est pourquoi votre rapporteur souligne qu'en se référant au terme général de «domaine de la retraite », le choix opéré par cet article ne porte certainement pas d'exclusive à l'égard des produits de retraites non obligatoires et doit s'entendre, nécessairement, comme référence au socle que constituent les régimes de base et complémentaires légalement obligatoires.

En outre, doivent être mentionnés les nombreux régimes de retraite ayant recours à la constitution de réserves afin de consolider leur situation financière. Devant les enjeux futurs de l'assurance vieillesse, il est en effet apparu nécessaire de constituer des réserves conséquentes permettant de lisser l'ampleur de l'effort à réaliser pour garantir la pérennité de la retraite par répartition.

Bien que chaotiques, la création et l'abondement du Fonds de réserve des retraites (F2R) participent de cette évolution nécessaire qui doit être celle de nos régimes par répartition. Certains partenaires sociaux ont formulé à cette occasion le principe d'une « répartition provisionnée ». Cette heureuse formule permet d'insister sur le caractère nécessairement évolutif de notre système obligatoire d'assurance vieillesse.

Sous le bénéfice de ces informations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2
Contributivité

Objet : Cet article a pour objet de réaffirmer le caractère contributif de l'assurance vieillesse

I - Le dispositif proposé

L'unique phrase du présent article affirme le caractère contributif des prestations servies par les régimes obligatoires d'assurance vieillesse.

Ce principe est le corollaire du choix de la répartition réitéré à l'article précédent. Les assurés acquittent des cotisations en proportion de leurs revenus d'activité et perçoivent, lors de leur départ, une pension liquidée en référence à ces mêmes revenus.

La réaffirmation du caractère contributif du système d'assurance vieillesse revêt une double portée :

- vis-à-vis des retraités présents et futurs, il engage la collectivité à préserver par priorité les taux de remplacement sur les autres variables permettant d'assurer l'équilibre financier des régimes de retraites ;

- il suppose que le rapport entre revenus de l'activité professionnelle et niveau de retraite soit mieux assuré, lorsque, dans certains cas, il ne l'est pas. Il s'agit, en premier lieu, de salariés bénéficiant des revenus les plus importants, dont le taux de remplacement est plus faible en raison de mécanismes de plafonnement.

Evolution du taux de remplacement selon le niveau des revenus d'activité

Source : COR

Il s'agit, en second lieu, des fonctionnaires dont l'assiette de rémunération diffère de l'assiette de cotisations, du fait de la non-prise en compte des primes.

Le présent projet de loi vise à corriger, autant que faire se peut, cette double difficulté :

- par la création d'un régime complémentaire obligatoire pour les fonctionnaires dont l'assiette de cotisation serait constituée pour partie de primes (cf. article 52) ;

- par le renforcement des dispositions relatives à l'épargne retraite (titre V) qui permettra aux salariés de se constituer, sur la base de leurs revenus d'activité, une épargne longue en vue de leur retraite.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de plusieurs membres du groupe des député(e)s(es) communistes et républicains, l'Assemblée nationale a adopté sept amendements rédactionnels identiques remplaçant le terme allocation par celui de pension.

L'article L. 111-1 du code de la sécurité sociale fait référence aux allocations de vieillesse mais cette référence inclut les prestations de solidarité (minimum vieillesse).

III - La position de votre commission

En réalité, il devait être fait référence à la pension de retraite améliorée, le cas échéant, du complément que constitue le minimum contributif.

De même est-il utile de préciser que le caractère contributif de l'assurance vieillesse est tempéré par des mécanismes de solidarité, consubstantiels à nos régimes de protection sociale.

Cette nature mixte est un impératif posé par le 11e alinéa du préambule de la Constitution de 1946 qui dispose que la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ».

Cette disposition est mise en oeuvre par deux catégories de dispositifs de solidarité :

- au sein des régimes, les « minima contributifs » qui garantissent un niveau de pension aux salariés ayant cotisé sur des bases trop faibles pour leur assurer, du seul fait des règles légales de liquidation, un revenu décent ;

- par le biais du financement du FSV, de la CNAF et de l'UNEDIC, l'intégration de bases non contributives dans la pension perçue par certains publics.


Les financements spécifiques des dépenses non contributives des régimes de retraite

Si les régimes assument financièrement la charge de leur minimum contributif, un certain nombre de dépenses non contributives sont prises en charge par des tiers :

 Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour les allocations du minimum vieillesse, les majorations de pensions pour enfant et pour conjoint à charge. En outre, ce fonds assure la prise en charge de cotisations pour les chômeurs, les préretraités, les volontaires du service national et les anciens combattants.

 La Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) prend en charge des cotisations au régime général au bénéfice des personnes relevant de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), personnes ayant interrompu leur activité pour s'occuper d'un ou plusieurs enfants.

 L'Unedic verse des cotisations aux régimes complémentaires AGIRC-ARRCO pour certains chômeurs indemnisés au régime conventionnel.

Sous le bénéfice de cette observation, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3
Equité

Objet : Cet article a pour objet d'affirmer le principe d'équité entre les assurés au regard de leurs droits à retraite.

I - Le dispositif proposé

Les dispositions proposées par l'unique phrase du présent article affirment le principe d'équité entre les retraités indépendamment de leurs carrières respectives et, en conséquence, du ou des régimes dont ils relèvent.

Cet article part du constat que des disparités importantes existent aujourd'hui entre les assurés.

A l'origine des divergences se trouve le semi-échec de 1945.

En effet, le plan du Conseil national de la Résistance prévoyait sans ambiguïté la généralisation de l'assurance vieillesse à toute la population, salariés comme non-salariés, sous la forme d'un régime unique. Les ordonnances précitées des 4 et 19 octobre 1945 instauraient en conséquence un régime général de sécurité sociale destiné à regrouper l'ensemble de la population active, à l'exception des régimes agricoles dont les particularismes justifiaient un traitement à part.

Mais, rapidement, cette volonté d'unification des régimes fut contrecarrée. Les régimes spéciaux, maintenus « à titre provisoire » par l'ordonnance du 4 octobre, furent pérennisés par un décret du 8 juin 1946. En 1948, les non-salariés non agricoles obtiennent la création d'organismes autonomes susceptibles d'assurer la prise en charge du risque vieillesse pour ces professions.

En 2001, le régime général verse moins de la moitié des prestations sociales vieillesse, le reste étant distribué par environ 100 régimes historiques dont une majorité est toutefois en voie d'extinction.

Structures des prestations sociales vieillesse
par catégorie de régimes en 2001

L'organisation professionnelle de l'assurance vieillesse a donc, de fait, perduré ce qui n'a toutefois pas empêché un certain nombre de rapprochements42(*) .

Le morcellement de l'assurance vieillesse a nécessairement favorisé des écarts de situation entre les assurés :

- sur l'ampleur de l'effort contributif à réaliser tant en termes de cotisation que de durée d'assurance ;

- sur le montant et la nature des prestations servies (montant de la pension, avantages annexes, droits des conjoints) ;

- sur les garanties minimales.

Alors que l'équilibre de chaque régime n'est atteint qu'au prix d'efforts financiers importants, certaines disparités, dont la légitimité est moins évidente, sont critiquées.

Rapidement, les différences de situation démographique inter-régimes ont imposé la mise en place de mécanismes financiers destinés à assurer l'équilibre des régimes financièrement les plus faibles :

- par la création en 1974 d'une « compensation démographique généralisée » et en 1986 d'une surcompensation propre à certains régimes spéciaux. Par ces mécanismes, les régimes dits « jeunes », c'est-à-dire dont le ratio cotisant/pensionné est favorable, soutiennent ceux dont le ratio est dégradé ;

- par l'attribution par l'Etat, ou les conseils d'administration, dans le cadre de certains régimes d'entreprise de subventions d'équilibre.

Taux d'autosuffisance de certains régimes en 2002 (1)

Exploitant agricole

11,9 %

Ouvrier de l'Etat

27 %

CNRACL (2)

142 %

Mines

4 %

EGF

11 %

SNCF

34 %

RATP

66 %

Marins

20 %

(1) Cotisation sociale des actifs rapportée aux prestations légales

(2) Une autosuffisance supérieure à 100 % permet soit de réaliser des réserves, soit de payer des transferts.

Parmi les régimes qui sont contributeurs nets, certains offrent des conditions de retraite à leurs assurés moins favorables que celles offertes par des régimes qu'ils soutiennent.

Du fait des efforts consentis par les régimes du privé dans les années 1993 et 1996, les écarts existant entre les régimes des salariés du privé et d'autres régimes notamment publics sont en l'état voués à s'accroître, entretenant un sentiment d'injustice entre assurés.

L'application du principe d'équité à l'assurance vieillesse revêt en outre deux dimensions supplémentaires : la place présente et future des retraités dans l'économie nationale et la situation spécifique de ceux qui appartiennent, du fait d'une carrière partagée, à plusieurs régimes.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a précisé, lors de son audition par votre commission des Affaires sociales, le 6 février dernier, les dimensions revêtues par ce principe d'équité que le présent projet de loi propose d'affirmer :

- équité entre les régimes, par la recherche d'une convergence partant de la définition d'un « socle commun » en matière de retraite ;

- équité entre les générations en préservant les grands équilibres dans le partage de la valeur ajoutée entre cotisants et retraités ;

- équité entre les Français, notamment les plus modestes et ceux qui, relevant de plusieurs régimes, se trouvent pénalisés du fait des réglementations.

Le présent projet de loi définit ce « socle commun » et le décline pour les régimes du privé et les régimes de la fonction publique.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de la commission et de plusieurs membres du groupe de député(e)s(es) communistes et républicains, elle a adopté huit amendements de précision substituant au terme « dépendant » celui de « relevant ».

III - La position de votre commission

Votre commission partage en tout point l'objectif d'équité retenu, tel que défini ci-dessus. Elle se bornera, ce faisant, à formuler une observation et une précision :

- la recherche de l'équité doit s'inscrire dans la philosophie de notre système de protection sociale sans risquer d'en miner, involontairement, les fondements. A ce titre, elle doit être respectueuse des particularités de certains régimes, acceptées et souvent bienvenues dès lors qu'elles trouvent une justification objective. L'équité ne doit en outre pas être affirmée aux dépens du caractère solidaire de notre système d'assurance vieillesse. En conséquence, et pour les raisons précisées ci-dessous, la notion « d'équité actuarielle » doit dès à présent être écartée.


Les limites et les risques de l'équité actuarielle

Le principe d'équité actuarielle reposerait sur l'introduction dans notre système d'assurance vieillesse d'une espérance de retraite liquidée sous la forme de « droits de tirage » calculés en fonction de l'espérance de vie du bénéficiaire.

Cette proposition part notamment du constat que la distribution des droits par le système d'assurance vieillesse semble inéquitable du fait des différences d'espérance de vie à 60 ans, et des probabilités de décéder avant cet âge entre les différentes catégories socioprofessionnelles.

Espérance de vie à 60 ans et probabilité de décéder entre 35 et 60 ans,
par catégorie professionnelle

 

Probabilité de décéder entre 35 et 60 ans (en %)

Espérance de vie à 60 ans
(en années)

 

Hommes

Femmes

Hommes

Femmes

Cadres, professions libérales

8,5

4,5

22,5

26

Agriculteurs exploitants

10

5,5

20,5

24

Professions intermédiaires

10,5

4,5

19,5

25

Artisans, commerçants, chefs d'entreprise

12

5

19,5

25

Employés

15,5

5,5

19

24

Ouvriers

16

7

17

23

Ensemble (y compris n'ayant jamais travaillé)

15

6,5

19

23,5

Lecture : pour les cadres et professions libérales hommes, la probabilité de décéder entre 35 et 60 ans est de 8,5 %, leur espérance de vie à 60 ans est de 22,5 années.

Source : COR

Une telle approche doit toutefois être écartée pour deux raisons essentielles :

- la première inégalité face à l'espérance de vie est d'origine sexuée, les femmes ayant statistiquement une longévité supérieure à celle des hommes. Si l'application de l'équité actuarielle était ainsi retenue, une institutrice, à titre d'exemple, aurait en conséquence fort peu d'espoir de percevoir une pension avant un âge avancé ;

- il appellerait nécessairement une extension aux autres secteurs de la protection sociale et notamment à l'assurance maladie. Celle-ci serait conduite à répercuter sur le montant des cotisations ou sur les taux de remboursement, la prévalence de certaines pathologies coûteuses selon les différentes catégories socioprofessionnelles.

Ainsi, parce qu'il va à l'encontre du caractère solidaire de la sécurité sociale, le principe d'équité actuarielle, au demeurant incompatible avec les dispositions de l'article 5 du présent projet de loi, n'est pas compatible avec les principes et les valeurs que le présent projet entend réaffirmer. En revanche, ces derniers ne s'opposent nullement à ce que des solutions soient, dans des cas particuliers, trouvées (cf. dessous).

- la recherche de l'équité ne doit toutefois pas être confondue avec la recherche d'un égalitarisme qui serait en lui-même négateur des différences de situation entre les assurés.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4
Garantie d'un niveau minimum de pension

Objet : Cet article a pour objet de prévoir un objectif minimum de pension équivalant à 85 % du SMIC pour tout salarié ayant travaillé à taux plein (à l'horizon 2008).

I - Le dispositif proposé

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, assigne à la Nation comme objectif qu'aucune retraite versée au titre des régimes obligatoires ne soit, pour les personnes répondant à un certain nombre de critères, inférieure à 85 % du salaire minimum de croissance (SMIC) net. Cet objectif est posé à l'horizon 2008, c'est-à-dire la première étape fixée par le présent projet de loi pour la réforme des retraites, étape qui prévoit notamment l'égalisation des durées de cotisation entre les régimes du privé et les régimes de la fonction publique.

Cet objectif de pension minimale s'adresse à un public répondant aux conditions suivantes :

- avoir travaillé à temps complet, ce qui exclut les personnes ayant travaillé à temps partiel, même dans l'hypothèse de cotisations suffisantes pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein ;

- disposer de la durée nécessaire d'assurance pour bénéficier d'une pension à taux plein, soit 160 trimestres légalement constitués ;

- bénéficier d'une rémunération conforme à l'assiette retenue, soit équivalente au SMIC durant toute la carrière.

Les dispositions de cet article sont le résultat de la négociation ayant abouti à l'accord des 14 et 15 mai dernier entre le Gouvernement et certains partenaires sociaux43(*). En effet, le dispositif figurant dans le projet initialement adressé par le Gouvernement aux différents organismes et hauts conseils saisis pour avis prévoyait un engagement moins ambitieux dans son montant (75 % du SMIC net).

En outre, l'engagement de ce minimum de retraite légale ne s'entend qu'au moment de la liquidation, la pension évoluant par la suite selon le mécanisme général précisé par l'article 19 du présent projet de loi, et qui prévoit l'évolution de l'indice des prix comme référence de revalorisation des retraites.

Enfin, cet engagement s'entend au titre de l'ensemble des régimes légalement obligatoires, soit pour le secteur privé des régimes de base et des régimes complémentaires obligatoires, notamment l'AGIRC et l'ARCCO. Il est ainsi prévu, dans le cadre de cette réforme, une revalorisation bisannuelle des minima contributifs servis par les différents régimes de base, selon un échéancier défini. Ce faisant, le dispositif renvoie sur les régimes complémentaires le soin d'ajuster l'effort financier nécessaire pour que l'objectif minimum fixé puisse être atteint.

Échéances de revalorisation des minima contributifs

1/01/2004

+ 3 %

1/01/2006

+ 3 %

1/01/2008

+ 3 %

II - La position de votre commission

Votre commission partage l'objectif fixé par le Gouvernement de garantir le niveau des retraites dans le futur, objectif légitimé par l'inquiétant constat réalisé par le conseil d'orientation des retraites. En effet, ce dernier a mis en évidence la forte probabilité d'une diminution préoccupante du taux de remplacement futur, dans l'hypothèse où aucune mesure d'ajustement ne serait adoptée : à réglementation inchangée, le taux de remplacement assuré par la pension d'un salarié « moyen » du secteur privé tomberait de 80 % à 65 %.

Pension d'un salarié du secteur privé (cas-type)

 

2000

2020

2040

Salaire en €

1.525 €

2.095 €

2.880 €

Taux de remplacement

80 %

68 %

65 %

Pension (en € constants)

1.220 €

1.425 €

1.875 €

Source : conseil d'orientation des retraites

Le dispositif proposé par le présent article appelle néanmoins un certain nombre d'observations :

il est dépourvu de caractère normatif, et donc contraignant, puisqu'il ne s'agit que d'un objectif et ne porte pas en soi la création d'un minimum contributif global ;

il ne s'adresse qu'aux salariés ;

le critère de l'assiette de cotisation énoncé par l'article est équivoque.

En effet, la garantie ne s'adresse pas, a priori, aux salariés dont la rémunération aurait pu, à un moment, varier légèrement de ce minimum, et qui, de ce fait, parce qu'ils auraient momentanément cotisé sur une base supérieure au SMIC, se trouveraient exclus de la garantie. Une lecture « large » consisterait à prévoir que leur pension de base serait portée au minimum, de même que leur pension complémentaire. Mais cette interprétation rend inutile la précision que la référence à la base de cotisation tend à apporter.

Enfin cette disposition semble exclure de fait les travailleurs ayant effectué une partie, même courte, de leur carrière dans un état communautaire, et qui, de ce fait, n'aurait pas cotisé sur le fondement du SMIC.

il repose assez largement sur l'effort que sauront réaliser les partenaires sociaux dans leurs fonctions de gestionnaires des régimes complémentaires, appelés à compléter les minima contributifs afin de porter le niveau global de retraite à hauteur de l'objectif fixé. Cet aspect est à plusieurs titres problématique. Il pose implicitement une injonction aux partenaires sociaux, gestionnaires des régimes complémentaires, de prendre les mesures de relèvement de leurs minima afin de compléter l'effort des régimes de base. Il introduit en outre incidemment l'idée d'une garantie de prestation, idée totalement étrangère aux régimes complémentaires qui sont des régimes à cotisation définie.

Sous le bénéfice de ces informations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5
Allongement de la durée d'assurance

Objet : Cet article a pour objet de préciser les conditions d'allongement de la durée d'assurance.

I - Le dispositif proposé

L'un des défis les plus ardus auxquels sont confrontés les régimes de retraite par répartition est de faire face au coût financier généré par l'augmentation continue de l'espérance de vie à 60 ans de leurs assurés.

D'ici 2040, cette espérance de vie pourrait gagner cinq ans, dépassant les 25 ans pour les hommes et 30 ans pour les femmes.

Espérance de vie à 60 ans : évolution et gain en années par période décennale

Date

Espérance de vie à 60 ans

Période

Gain par période de 10 ans

Hommes

Femmes

Hommes

Femmes

1950

15,4

18,4

     

1960

15,7

19,5

1950-1960

0,4

1,2

1970

16,2

20,8

1960-1970

0,5

1,3

1980

17,3

22,4

1970-1980

1,1

1,5

1990

19,0*

24,2

1980-1990

1,7**

1,8

2000

20,2

25,6

1990-2000

1,2

1,4

2010

21,7

27,1

2000-2010

1,5

1,5

2020

23,2

28,5

2010-2020

1,5

1,4

2030

24,6

29,8

2020-2030

1,4

1,3

2040

25,9

31,0

2030-2040

1,3

1,2

Lecture : en 1990, les hommes avaient une espérance de vie à 60 ans de 19 années (valeur marquée*), soit un accroissement de 1,7 ans (valeur marquée**) au cours de la décennie 1980-1990.

Source : INSEE, calcul COR.

L'augmentation de l'espérance de vie suppose de trouver un équilibre entre les différents efforts supplémentaires pouvant être consentis pour assurer cet équilibre.


Payer plus ou gagner moins ?
L'équation d'équilibre de la retraite par répartition

Un petit calcul très fruste permet de faire comprendre la situation de chacun :

- autrefois, chacun arrivait à l'âge de la retraite avec une espérance de vie (réversion comprise) de 18 ans. Il avait alors travaillé 40 ans.

Pour bénéficier d'un revenu équivalent à 70 % de son revenu d'activité, il lui fallait donc répartir l'équivalent de 12 ou 13 ans de salaires (18 x 70 %) sur l'ensemble de sa carrière professionnelle. Sur les 40 années de travail, cet effort correspondait à 30 % du salaire (12,5/40 = 30 %).

- aujourd'hui, le départ en retraite se fait avec une espérance de vie (réversion comprise) de 25 ans, alors même que la période active s'est réduite à 37 ans. Il faudrait mettre de côté 48 % du salaire pour conserver le même taux de remplacement.

Mais si les choses restent en l'état, c'est-à-dire même durée d'activité et même taux de cotisation, le taux de remplacement tombera sous la barre des 50 %.

Le présent article tire les conséquences de ce constat et propose de faire évoluer la durée d'activité de façon à répartir équitablement, sur longue période, les gains d'espérance de vie entre temps de travail et temps de retraite en faisant varier ces deux périodes de façon à préserver le partage temporel entre travail et retraite à son niveau d'aujourd'hui.

Le premier alinéa du I du présent article pose le principe général que la durée de la vie active évoluera de manière à préserver le ratio temps de travail/temps de retraite. L'horizon du dispositif est 2020.

La durée d'activité visée est la durée d'assurance ouvrant droit au maximum de pensions (DA).

Le ratio est constaté à la date de « publication de la présente loi ».

Il est défini comme étant le rapport entre la durée d'assurance (DA) susmentionnée et la durée moyenne de retraite.

Le deuxième alinéa du I définit la notion de durée moyenne de retraite mentionnée à l'alinéa précédent.

Celle-ci se calcule « pour une année civile donnée » selon l'équation suivante :

durée moyenne de retraite à l'année n = Evn-5 - (Da - 160)

avec Evn-5 : espérance de vie constatée 5 ans auparavant

Da : durée d'assurance pour l'année considérée

En réalité, le texte proposé par le I prévoit non pas un mais deux montants de référence :

- celui relatif aux salariés du secteur privé ;

- celui relatif aux agents relevant du code des pensions.

Etant donné que ces deux catégories justifient « de durée d'assurance pour bénéficier du taux plein » différentes en 2003 (160 trimestres au régime général contre 150 trimestres pour les fonctionnaires), le ratio calculé sera plus favorable aux fonctionnaires qu'aux salariés du régime général

A titre d'exemple, pour une espérance de vie à 60 ans de 80 trimestres, le rapport prévu par ce texte sera de :

160/80 - (160 - 160) = 2 pour le régime général

150/80 - (150 - 160) = 1,66 pour les fonctionnaires

Perspectives d'évolution respective de la durée d'assurance et de la durée moyenne de retraite en fonction de l'évolution de l'espérance de vie

 

Régime général

Régime des fonctionnaires

Espérance de vie à 60 ans

Durée d'assurance

Durée de retraite

Durée de service

Durée de retraite

Augmentation de 10 trimestres

+ 6,66

+ 3,33

+ 6,25

+ 3,75

Augmentation de 20 trimestres

+ 13,33

+ 6,67

+ 12,5

+ 7,5

Diminution de 10 trimestres

- 6,66

- 3,33

- 6,25

- 3,75

Diminution de 20 trimestres

- 13,33

- 6,66

- 12,5

- 7,5

Lire le tableau : une augmentation de 10 trimestres d'espérance de vie se traduira par une augmentation de la durée d'assurance de 6,66 trimestres dans le régime général et de 6,25 trimestres dans le régime des fonctionnaires.

Ainsi que l'indique le tableau ci-dessus, une même augmentation de l'espérance de vie se traduira par une majoration de la durée de cotisations différente pour les salariés du privé et pour les fonctionnaires du fait d'un ratio initial différent dans chacun des cas.

Le II du présent article prévoit la publication, par le Gouvernement, d'un rapport transmis au Parlement qui fait apparaître :

- l'évolution du taux d'activité des personnes de plus de 60 ans ;

- l'évolution de la situation financière des régimes de retraite ;

- l'évolution de la situation de l'emploi ;

- un examen d'ensemble des paramètres de financement des régimes de retraite.

Le III prévoit une augmentation de la durée d'assurance tous régimes confondus d'un trimestre par an entre 2009 et 2010 afin d'atteindre 41 années de cotisations à cet horizon, mais fixe une clause suspensive.

En effet, le présent paragraphe donne pouvoir au pouvoir réglementaire de modifier ces « échéances » sous une double réserve :

- cette modification doit être décidée au regard des éléments figurant dans le rapport susmentionné (au II) ;

- la publication de l'avis du COR et de la commission de garantie des retraites créée par le VI (voir ci-après).

La notion, d'« échéances » proposée par le texte en elle-même apparaît insuffisamment déterminée :

- la remise en cause des dates de 2009 et 2012 ne semblent pouvoir être modifiées du fait des dispositions du I et du IV de l'article ;

- le principe de l'allongement de 41 annuités ne constitue pas en soi une échéance ;

- la notion d'échéance pourrait s'appliquer à l'augmentation d'un trimestre par année civile. Le pouvoir réglementaire pourrait, semble-t-il, moduler ce rythme ?

Il est à cet égard notable que l'application du IV pourrait remettre en cause l'augmentation décrétée en vertu du III, les I et IV de l'article appartenant à des logiques différentes : l'ajustement prévu au nom du principe étant corrélé automatiquement à la démographie, l'ajustement prévu au II relevant d'une décision discrétionnaire fondée sur des déterminants macro-économiques et financiers.

Le premier alinéa du IV du présent article prévoit l'élaboration de deux rapports, au 1er janvier 2012 et 2016 qui présentent les mêmes éléments que le rapport mentionné au II. En outre, ce rapport fait apparaître le rapport mentionné au I.

Le deuxième alinéa du IV prévoit qu' « au vu des éléments » contenus dans les rapports mentionnés au premier alinéa, les décrets fixent les durées d'assurance ou de service et bonifications « permettant d'assurer le respect de la règle fixée au I », c'est-à-dire le maintien d'un ratio constant entre la durée d'activité et la durée de retraite.

Il est précisé que ces décrets seront publiés, après avis du COR et de la commission de garantie des retraites :

- avant le 1er juillet 2010 pour les années allant de 2013 à 2016 ;

- avant le 1er juillet 2016 pour les années allant de 2017 à 2020.

Le V précise la définition de la durée d'assurance ou de service mentionné au I :

- pour les régimes général et alignés, c'est celle nécessaire pour l'obtention d'une pension de retraite à taux plein à l'âge ouvrant droit à liquidation (60 ans) ;

- pour les régimes de fonction publique non militaire, la durée de service nécessaire pour bénéficier du maximum de pension en vigueur l'année où ils atteignent l'âge de jouissance de la pension ;

- pour les militaires, la durée en vigueur l'année où ils atteignent la limite d'âge ou de durée de service prévue par leur grade.

Le VI propose la création d'une commission de garantie des retraites. Elle est composée de quatre membres :

- le vice-président du Conseil d'Etat,

- le président du Conseil économique et social,

- le Premier président de la Cour des comptes,

- le président du Conseil d'orientation des retraites.

Il a pour rôle de « veiller à la mise en oeuvre des dispositions du présent article » et formule les avis publiés pour éclairer les décrets visés aux III et IV du présent article.

L'exposé des motifs du projet de loi qualifie cette commission d'« indépendante » et précise que les avis qu'elle formule sur les ajustements de la durée d'assurance et de service « (tiennent) compte de l'évolution des données démographiques, économiques et sociales ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A cet article, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements :

Le premier, adopté à l'initiative du Gouvernement, remplace les dispositions du V de cet article par deux nouveaux paragraphes (V et V bis).

En effet, la rédaction initiale du V n'était pas entièrement cohérente.

En reposant sur la notion d'« année d'ouverture du droit » pour les fonctionnaires civils, elle ne permettait ni de prendre en compte les différents cas de départs anticipés, tels qu'ils résultent de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires, dans sa nouvelle rédaction (mise à la retraite pour invalidité, mise à la retraite pour infirmité ou maladie incurable ou pour accompagnement de conjoint infirme ou atteint d'une maladie incurable ou pour les mères de trois enfants), ni les cas de radiation des cadres pour cause de démission, de licenciement ou de révocation, à l'inverse de la nouvelle rédaction des articles L. 24 et L. 25 qui distingue clairement la radiation des cadres et la liquidation de la pension.

En outre, pour les militaires, en reposant sur la notion d'« année où ils atteignent la limite d'âge ou la limite de durée de service de leur corps et de leur grade », cette rédaction ne prenait pas en compte :

- les militaires partant avant la limite d'âge ou la limite de durée de service de leur corps et de leur grade (L. 25, 2° et 3°) ;

- les militaires mis à la retraite pour infirmité (L. 24 II 1° et 2°) ;

- les bénéficiaires d'une solde de réforme (L. 24 III).

En conséquence, les modalités d'allongement de la durée d'assurance ou de services et bonifications requise pour l'obtention d'une pension au taux plein ou au pourcentage maximum, telles que les définit cet article 5 ne semblaient pas applicables aux cas de départs en retraite cités ci-dessus.

Les deux autres amendements portant paragraphes additionnels VII et VIII nouveaux ont été adoptés à l'initiative de la commission des finances. Ils proposent :

- de confier à la Commission nationale de la négociation collective l'examen annuel de l'évolution des conditions d'emplois des « seniors » (« les personnes de plus de 50 ans ») et, le cas échant, de formuler au ministre du travail des propositions susceptibles d'améliorer ces conditions ;

- d'organiser une conférence tripartite (salariés, entreprises et pouvoirs publics) pour examiner les problématiques liées à l'emploi des « seniors », préalablement à la rédaction des rapports prévus par le présent article (avant le 1er janvier 2008, 1er janvier 2012 et 1er janvier 2016).

III - La position de votre commission

Pour des raisons évidentes tenant à l'équilibre à long terme des régimes par répartition, et au regard du constat démographique et financier dressé ci-dessus, votre commission adhère sans réserve à la philosophie et aux objectifs portés par le présent article.

Elle se bornera, ce faisant, à formuler trois séries de remarques justifiant en elles-mêmes de profondes modifications de la rédaction proposée.

 Une équation incertaine dans sa rédaction

La règle posée au I concerne deux publics différents (salariés du secteur privé d'une part, fonctionnaires d'autre part), dont la durée d'assurance n'est, à la date de publication de la présente loi, pas la même (respectivement 150 et 160 trimestres).

Ainsi la règle du l'évolution posée par cet article aboutirait à figer une situation inégalitaire (cf. I).

 Une question de hiérarchie des normes tenant à l'intervention d'un décret

Votre commission devine la justification de telles dispositions ; elles permettent de donner au futur gouvernement une latitude d'action.

Toutefois, cette proposition ne répond pas strictement aux canons posés par le domaine de la loi :

- le texte proposé par le III de cet article propose une disposition dont la valeur contraignante est variable : elle conserve cette valeur tant qu'elle n'aura pas été contredite par une norme de valeur inférieure (le décret) ;

- la fixation d'une durée d'assurance (III) pour le régime général est un « empiétement » de la loi sur le domaine réglementaire ;

- en revanche, le III et le deuxième alinéa du IV donnent pouvoir au décret pour modifier des normes de nature législative (notamment l'article L. 13 du code des pensions)44(*).

 Votre commission formulera en outre plusieurs remarques d'ordre rédactionnel :

- le lieu et l'autorité de « constat du rapport » ne sont pas précisés. Tout au plus, est-il indiqué la date de ce constat, avec l'ambiguïté précitée ;

- l'absence de référence au « rapport constaté » au I (ratio entre la durée d'activité et la durée de retraite) dans le contenu du rapport mentionné au II qui doit être élaboré par le Gouvernement avant le 1er janvier 2008. En effet, bien que ce ratio soit au coeur du présent article, il pourrait être écarté par référence aux seules considérations macro-économiques et financières figurant dans le rapport du II ;

- les éléments figurant au rapport mentionné au II qui est élaboré par le Gouvernement (de même que ceux similaires visés au IV) correspond assez précisément aux missions confiées au Conseil d'orientation des retraites par l'article 6 du projet de loi (cf. ci-après).

 Une interrogation sur le rôle et la composition de la commission de garantie des pensions.

Outre sa mission très générale « de veiller à la mise en oeuvre des dispositions du présent article », son rôle est d'intervenir dans la procédure d'allongement de la durée de cotisation sous la forme d'un avis public, parallèle à celui formulé par le COR, dont sont assortis les décrets visés aux III et IV du présent article.

Il semble que sa mission soit essentiellement de valider les éléments statistiques et juridiques constituant le rapport (ratio) mentionné au I, ce qui pourrait expliquer la garantie de rigueur qu'apporte la présence du vice-président du Conseil d'Etat et du Premier président de la Cour des comptes. La présence du président du COR pourrait être justifiée par sa compétence spécifique dans le domaine des retraites plus que par le souci d'opérer un lien entre les avis émis simultanément par les deux instances car ces avis semblent de nature très différente et relever de préoccupations qui doivent demeurer étanches en dépit de la relative interférence que semble faire apparaître l'exposé des motifs du projet de loi (cf. ci-dessus IV).

La présence du président du Conseil économique et social serait un succédané de celle des partenaires sociaux dans une instance dont le nombre de membres a été volontairement restreint.

Compte tenu de ces interrogations, votre commission vous propose d'adopter quatre amendements précisant le contenu de cet article :

- le premier précise, d'une part, que les règles retenues comme référence pour la durée d'assurance ou de services sont celles posées par le présent projet de loi pour 2008, c'est-à-dire 160 trimestres pour tous et, d'autre part, simplifie la référence à la durée moyenne de retraite, qui n'est rien d'autre que l'espérance de vie à soixante ans constatée cinq ans auparavant ;

- le deuxième précise la marge d'action du pouvoir réglementaire en précisant les conditions prévues par la loi. Il fait, en outre, référence, pour les dispositions du III, à la règle posée au I ;

- le troisième propose de préciser que le rapport mentionné au II est réalisé par le Gouvernement sur la base des travaux du COR. Son contenu correspondant en effet très directement aux missions de ce Conseil, il est préférable que le Gouvernement puisse s'y référer, tout en gardant naturellement les prérogatives qui sont les siennes ; enfin, le lien apparaît alors plus direct avec l'avis formulé par le COR dont est assorti le décret sus-mentionné ;

- le quatrième précise la mission de la Commission de garantie des retraites.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 6
(art. L. 114-1-1, 114-2 et 114-3 du code de la sécurité sociale)
Conseil d'orientation des retraites

Objet : Cet article propose un statut législatif pour le Conseil d'orientation des retraites tout en précisant ses missions.

I - Le dispositif proposé

Le présent article prévoit d'élever au niveau législatif l'essentiel des dispositions prévues par le décret du 10 mai 2000 portant création du Conseil d'orientation des retraites (COR), en insérant une nouvelle section dans le chapitre IV du titre premier du livre premier du code de la sécurité sociale, chapitre consacré aux commissions et conseils existant dans ce secteur.

Le I de cet article, dans un souci d'ordonnancement juridique, propose de renuméroter l'article L. 114-1-1 du même code, consacré à l'organisation comptable des organismes de sécurité sociale. En effet, cet article s'inscrit dans le cadre du chapitre IV bis du titre précité. La création d'une nouvelle section au sein du précédent chapitre rendait nécessaire cette numérotation.

Le II de cet article précise les dispositions régissant le Conseil d'orientation des retraites, désormais régi par un article L. 114-2 nouveau qui lui est consacré.

Ce dernier décrit en premier lieu les missions conférées au COR. Elles ne diffèrent pas fondamentalement de celles figurant à l'article 2 du décret précité. Pour l'essentiel, l'article proposé procède à un agencement différent de l'énumération de ces dernières.

Le Conseil a ainsi pour charge :

- de « décrire les évolutions et perspectives à moyen et long terme » des régimes de retraite, au regard du contexte économique, social et démographique dans lequel ceux-ci évoluent, et d'élaborer, « au moins tous les cinq ans, des projections de leur situation financière ». Si cette dernière tâche n'était pas prévue par le 1° du décret précité, elle semblait toutefois comprise dans la compétence de portée générale prévue par ce même article disposant que le conseil remet au Premier ministre « au moins tous les deux ans un rapport d'ensemble analysant la situation des régimes de retraite et proposant les mesures jugées nécessaires pour assurer leur équilibre à long terme ».

On pourra en conclure que, d'une périodicité bisannuelle, les projections réalisées par le COR deviendront au minimum quinquennales, ce qui est en conformité avec la périodicité du réexamen de la situation du système d'assurance vieillesse (en 2008, en 2012 et en 2016) ;

- d'« apprécier les conditions requises pour assurer la viabilité financière à terme » de ces mêmes régimes, cette disposition étant en tout point identique à celle prévue par le troisième alinéa de l'article 2 du décret précité ;

- de « mener une réflexion sur le financement des régimes de retraite et de suivre son évolution » ; la précision apportée par cet alinéa apparaît redondante avec les missions prévues par les deux alinéas précédents ; en effet, il est difficile d'imaginer que le COR puisse remplir ces dernières sans mener de réflexion préalable sur le financement des régimes... ;

- de « participer à l'information sur le système de retraite et les effets des réformes conduites pour assurer son financement » ; cette disposition légalise en quelque sorte une mission que le COR a, jusqu'à présent, exercée sans en être légalement chargé. A ce titre, il s'est en effet livré à une heureuse communication relative à ses travaux sous les formes les plus diverses (publication du rapport, de synthèses et de « fiches d'information pour le débat », conduites de conférences et d'auditions à l'adresse d'un large public) ;

- de « suivre la mise en oeuvre des principes communs » que prévoit la loi pour les régimes d'assurance vieillesse et les différents paramètres clés de la réforme. A cet égard, cette disposition est cohérente avec le rôle prévu pour le COR par l'article 5 du présent projet de loi.

Enfin, reprenant une disposition figurant dans le décret précité, le septième alinéa du nouvel article L. 114-2 prévoit la faculté pour le COR de formuler des recommandations et des propositions de réforme lui paraissant de nature à répondre « aux objectifs précédemment définis ». A cet égard, le renvoi n'apparaît guère pertinent puisque des dispositions prévues par les 1° à 5° du présent article ne fixent pas d'objectifs mais précisent les missions du conseil.

Le huitième alinéa prévoit pour sa part la composition du COR où siègent, outre son président nommé en conseil des ministres, des représentants du Parlement, l'essentiel des membres constitutifs des « groupes de représentation du conseil économique et social » (organisations professionnelles, syndicales, familiales et sociales les plus représentatives), des représentants des administrations concernées ainsi que des personnalités qualifiées. Cette rédaction diffère de celle proposée par l'article 3 du décret précité, en ce que cette dernière se livrait à l'énumération précise des représentants des assurés sociaux des employeurs et des représentants de l'Etat.

Reprenant l'essentiel des dispositions prévues par l'article 5 du décret précité, le neuvième alinéa dispose que les administrations et établissements publics de l'Etat communiquent au conseil l'ensemble des informations nécessaires à l'exercice de ses missions. La réaction proposée par cet alinéa étend cette obligation aux régimes de retraite légalement obligatoires (régimes de bases et complémentaires obligatoires) et à l'assurance chômage. Il précise en outre, à l'instar des dispositions prévues par le décret, que le conseil communique préalablement « ses besoins », afin que les administrations et établissements précités en tiennent compte dans la programmation de leurs travaux statistiques et d'études. Il ressort de cette rédaction que la prise en compte par les administrations et établissements des « besoins » du COR ne s'appliquent pas aux organismes de sécurité sociale et à l'Unedic pourtant visé par l'obligation de communication d'information.

Enfin, le dernier alinéa proposé par cet article précise que ses conditions d'application seront prévues par décret.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de M. Pascal Terrasse, reprenant un amendement de la commission retiré par le rapporteur, l'Assemblée a adopté un amendement précisant que le COR aura pour mission d'« étudier les possibilités d'évolution de l'assiette des cotisations ».

III - La position de votre commission

Votre rapporteur ne rappellera pas ici les conditions ayant entouré la création du Conseil d'orientation des retraites, au cours du printemps 200045(*) et il se bornera à formuler quatre observations :

nul ne remet plus en cause aujourd'hui la légitimité du Conseil d'orientation des retraites qui a réussi l'exercice difficile de dresser un état de la situation présente et des perspectives de l'assurance vieillesse partagé par des personnalités émanant d'horizon et s'inscrivant dans une logique très diverse. Si le Conseil n'est pas parvenu à établir une position unanime quant aux solutions devant être apportées aux difficultés des différents régimes, dont aucun des membres du Conseil ne nie plus l'acuité aujourd'hui, il a toutefois élaboré un constat faisant référence pour l'ensemble des acteurs concernés (pouvoirs publics, partenaires sociaux, organismes de sécurité sociale, assurés) et sur lequel chacun peut aujourd'hui s'appuyer ;

il était sans nul doute nécessaire de légaliser la mission d'information du Conseil d'orientation des retraites, au regard du travail déjà accompli de son propre chef par le Conseil. A ce titre, il est utile de préciser que cette mission d'information n'épuise pas la compétence générale que détient le ministre en charge de la sécurité sociale au titre de l'article R. 112-2 du code de la sécurité sociale, mais qu'elle s'exerce en toute indépendance, ce que votre commission propose de rappeler par un amendement ;

le champ de compétences du Conseil d'orientation des retraites doit être bien sûr précisé car il demeure, aux termes du présent article, ambigu. En effet, le deuxième alinéa prévoit que le Conseil a pour mission de décrire les évolutions des perspectives des différents régimes de retraite, sans préciser s'il s'agit des régimes obligatoires ou facultatifs, alors même que le huitième alinéa prévoit pour sa part la communication, par les seuls régimes légalement obligatoires, des informations nécessaires à l'activité du Conseil. Votre commission vous propose en conséquence de prévoir par amendement :

- que le champ de compétences du COR est limité aux régimes de retraite légalement obligatoires ;

- dans le même temps, que ces derniers et l'UNEDIC doivent prendre en compte, dans leur programme de travaux statistiques et d'études, les besoins en termes de statistiques que le Conseil leur aura, au préalable, fait connaître, ce que ne prévoit pas en l'état le présent article ;

- ainsi qu'il a été précisé ci-dessus, le champ des recommandations et propositions de réforme doit également être précisé. Votre commission propose ainsi que le Conseil puisse formuler toute recommandation ou proposition de réforme lui paraissant de nature à répondre aux objectifs et principes énoncés respectivement aux articles premier (perspectives de la retraite par répartition), 2 (contributivité des régimes), 3 (application du principe d'équité), 4 (objectifs minimums de pension), 5 (préservation de l'équilibre entre temps de travail et temps de retraite) et 8 (information générale et individuelle relative à l'assurance vieillesse), ces derniers constituant le « coeur » de la réforme.

- la précision apportée par l'Assemblée nationale est essentielle dans sa portée, mais superfétatoire dans sa traduction juridique. En effet, le 3° de cet article prévoit que le COR mène une réflexion sur le financement des régimes. Il était utile de préciser, dans le débat, qu'une réflexion sur l'évolution du financement de l'assurance vieillesse ne saurait écarter a priori une réflexion sur l'évolution de l'assiette de cotisations, d'ailleurs largement entamée avec les rapports Chadelat et Malinvaud, le précédent gouvernement n'ayant pas tranché entre leurs analyses opposées. Ce rappel ayant été fait, l'inscription de cette précision dans la loi devient superfétatoire. Votre commission vous propose dès lors d'en faire l'économie. Elle vous propose également plusieurs amendements rédactionnels à cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 7
(art. L. 134-1 du code de la sécurité sociale)
Commission de compensation

Objet : Extension des missions de la commission de compensation

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose de compléter l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale relatif à la compensation généralisée entre régimes obligatoires de la sécurité sociale. Le sixième alinéa de cet article prévoit en effet l'existence d'une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes et comprenant, notamment, des représentants des régimes de sécurité sociale, ainsi qu'aux termes de l'article D. 134-6 du même code, des représentants des ministères intéressés.

Le code de la sécurité sociale prévoit que cette commission est consultée sur la fixation des soldes financiers résultant des diverses compensations susmentionnées. Le présent article étend la consultation de cette commission au projet de modification des règles affectant les mécanismes de compensation. Cette consultation est matérialisée par un avis rendu public.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement permettant de rétablir les coordinations entre l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale et les articles L. 134-5 et L. 134-5-1 du même code.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur, qui ne détaillera pas à nouveau les mécanismes régissant les nécessaires compensations entre régimes de sécurité sociale46(*), précisera ici la teneur des événements qu'il devine être à l'origine des dispositions proposées par le présent article.

En effet, lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2002, ses membres ont découvert, à la lecture du rapport, qu'une modification de grande ampleur des bases de calcul de la compensation généralisée entre régimes de base d'assurance vieillesse avait été décidée, sans qu'elle n'ait donné lieu à la consultation des régimes impliqués.

Cette modification consistait à prendre en compte les effectifs de chômeurs pour lesquels le fonds de solidarité vieillesse (FSV) verse une cotisation au régime général et aux régimes des salariés agricoles, ainsi que soustraire aux prestations de référence les sommes déjà remboursées par le même FSV. La combinaison de ces modifications aboutissait à ce que le régime général supporte à lui seul 98 % de la charge financière de cette modification, évaluée à plus de 850 millions d'euros.

Dans le même temps, il avait été décidé de diminuer de trois points le taux retenu dans les calculs de la compensation spécifique entre régimes spéciaux de salariés, dite « surcompensation » pour l'exercice 2003.

Sans doute justifiée sur le plan des principes, au moins pour la dernière de ces mesures, la réforme de la compensation aboutissait néanmoins à une perte importante pour le régime général et à un gain net pour l'Etat supérieur à 350 millions d'euros. Ce faisant, elle nourrissait l'impression que le régime général non seulement finançait les conséquences de la diminution de la surcompensation, et, d'autre part, participait au bouclage budgétaire pour 2003 ; en bref, qu'il s'agissait là d'un nouveau « tuyau ».

Alors même qu'une réflexion de grande ampleur sur la pertinence des règles relatives à la compensation était en cours, la procédure fut conduite par l'administration avec une vélocité qui souleva de nombreuses protestations des différents protagonistes. Il est apparu en outre que cette décision n'avait pas donné lieu à consultation de la commission de compensation, comme en témoigne la teneur de la lettre adressée par son président , M. Bernard Zuber, à la directrice du budget, en date du 26 septembre 2002, et dont votre rapporteur cite ici quelques passages.

« J'ai pris connaissance, de manière incidente, des dispositions qui ont été arrêtées, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances initial pour 2003, visant à tenir compte de l'ensemble des transferts en provenance du fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour déterminer les flux de compensation entre les divers régimes de retraite.

« Je suis particulièrement surpris que des mesures aussi importantes n'aient donné lieu à aucune information préalable et donc à aucune discussion sur le fond entre vos services et la commission de compensation ou, pour le moins, avec son président.

« La commission de compensation se réunissant le 8 octobre prochain pour se prononcer sur les premiers calculs de la compensation 2001, je l'informerai, bien entendu, de la situation ainsi créée et vous ferai part des réactions enregistrées.

« Sur le fond, je vous rappelle la position constante de la commission : elle estime que, dans son principe, la compensation ne peut fonctionner dans la durée et en équité qu'en tenant compte d'une prestation de référence définie comme la prestation moyenne des régimes concernés, excluant les éléments pris en charge financièrement par un tiers au profit d'une partie de ces régimes. En particulier, les versements remboursés par le FSV au titre des majorations pour enfants doivent donc en être exclus.

« Concernant la décision évoquée, qui conduira à tenir compte de l'ensemble des transferts en provenance du FSV, celle-ci comporte, selon les indications dont je dispose actuellement, des répercussions particulièrement lourdes sur le régime général, obérant gravement les résultats de la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV). Elle affectera donc le montant des versements annuels revenant actuellement au fonds de réserve de retraite.

« L'audit des mécanismes de compensation que j'ai fait entreprendre n'est pas encore achevé. Toutefois, les propositions d'aménagement ou de réforme, appuyées sur des simulations financières, en cours de préparation, en liaison avec le conseil d'orientation des retraites, devraient être disponibles d'ici la fin de l'année.

« Comme je l'ai déjà indiqué dans un précédent courrier à propos d'une modification de portée bien plus modeste, il aurait été préférable que ces propositions puissent être examinées et discutées dans un climat entièrement serein.

« Je regrette que la décision prise puisse être analysée comme donnant un caractère unilatéral et discriminatoire au réglage des mécanismes complexes de la compensation dont la pérennité, souhaitée par la plupart des parties prenantes, paraît mise en doute. »

Si la proposition faite par le présent article constitue une volonté louable de transparence, votre rapporteur constate néanmoins qu'elle ne répond pas, dans son ampleur, à l'enjeu que constitue aujourd'hui le système des compensations, à savoir des transferts financiers s'élevant à 11,5 milliards d'euros :

- du fait de leur nature réglementaire, ils n'apparaissent à aucun moment dans la discussion par le Parlement en loi de financement des budgets des organismes de sécurité sociale. En effet, les modifications précitées, considérées comme « réglementaires » par nature, avaient été traitées en « tendancielle » par le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale ;

- le processus décisionnel exclut en réalité l'intervention des organismes eux-mêmes, malgré leur compétence relative à la préservation de leur équilibre financier et la volonté politique affichée depuis plusieurs années de responsabiliser les conseils d'administration des caisses.

Votre rapporteur prend en outre acte de la volonté politique affichée par le Gouvernement que les rapports entre l'Etat et les régimes de sécurité sociale soient apaisés sur le plan financier. Il se félicite à ce titre, que M. Jean-François Mattei, ministre en charge de la santé, de la famille et des personnes handicapées, ait constitué un groupe de travail comprenant notamment comme représentants de votre commission, le président et le rapporteur pour les équilibres financiers de la sécurité sociale afin de clarifier les flux financiers liant l'Etat et la sécurité sociale.

Dans cet esprit et afin d'améliorer la lisibilité et l'acceptabilité de la redistribution nécessaire que constituent les compensations entre régimes de sécurité sociale, votre commission propose une redéfinition ambitieuse et des missions de la présente commission de compensation. Elle serait en outre consultée pour avis sur les projets de modification des règles concernant la compensation. Elle serait également saisie des acomptes versés au titre de la compensation et disposerait du pouvoir de valider les informations quantitatives.

Enfin, pour les raisons énoncées47(*) dans le présent rapport, votre commission réitère son attachement à l'engagement d'une suppression de la compensation spécifique entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse. Cette suppression, évoquée à plusieurs reprises par le Gouvernement, a été explicitement envisagée par un amendement de l'Assemblée nationale (cf. article 7 bis ci-après).

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 7
Abondement du fonds de réserve des retraites

Objet : Cet article additionnel a pour objet de verser au fonds de réserve des retraites les intérêts produits par les transferts de compensation et consignes à la Caisse des dépôts et consignation.

Le versement par les régimes de sécurité sociale sont consignés, en attendant leur reversement aux régimes bénéficiaires sur un compte distinct à la Caisse des dépôts et consignation.

Cette consignation produit des intérêts financiers qui n'appartiennent :

- ni aux débiteurs qui ont déjà versé ces sommes ;

- ni aux bénéficiaires qui ne les a pas reçus ;

- ni à la Caisse des dépôts et consignation bien évidemment.

Aussi, pour les intérêts constatés au 31 décembre 2003 sur ce compte, s'élevant à plus de 50 millions d'euros, votre commission propose-t-elle qu'ils soient versés au Fonds de réserve des retraites, retournant ainsi à l'ensemble des régimes.

Votre commission vous propose, par voie d'amendement, d'insérer le présent article additionnel.

Article 7 bis (nouveau)
Extinction de la surcompensation

Objet : Cet article a pour objet de supprimer progressivement la surcompensation.

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, prévoit la disparition progressive de la surcompensation sur une période de neuf ans.

Un décret prévoira une diminution progressive du taux de surcompensation de 3 % par an.

Votre commission se félicite de l'initiative prise ici par l'Assemblée nationale.

La surcompensation fut instituée par la loi de finances pour 1986 avec pour justification « l'homogénéité » de certains régimes spéciaux justifiant la mise en place de mécanismes spécifiques de solidarité.

Cette homogénéité était pourtant dès l'origine sujette à caution puisque ni l'assiette de cotisation, ni la qualité des prestations, ni les conditions de financement de ces régimes ne sont homogènes.

En outre, les règles de calcul de la surcompensation sont elles-mêmes contestables. Contrairement à la compensation généralisée, la prestation servant de référence est très supérieure à la pension moyenne la plus faible des régimes bénéficiaires. Il s'agit de la pension moyenne de l'ensemble des régimes participants.

Les modalités de calculs aboutissaient à des niveaux de transfert tellement élevés qu'ils ont dû être plafonnés.

Cette description éclaire en soi la véritable nature de la surcompensation qui n'a jamais été qu'un artifice permettant la captation des réserves de la CNRACL au profit des autres régimes, c'est-à-dire en réalité, du budget de l'Etat lui-même pouvant ainsi réaliser une économie sur le montant de la subvention d'équilibre qu'il verse à ces régimes.

Deux périodes doivent être considérées dans l'histoire de la surcompensation :

- avant 1992 où les excédents courants de la CNRACL suffisaient au financement d'un transfert pourtant croissant ;

- à partir de 1992 a débuté une nouvelle période puisqu'en augmentant le taux de surcompensation, l'Etat a mis la caisse en déficit structurel et l'a contrainte à consommer ses réserves ; entre 1984 et 1994, le taux de cotisation à la CNRACL a augmenté de 10 points.

Historique des taux de cotisations à la CNRACL de 1985 à 2001

(en %)

 

TAUX

Période d'application

Retenues

Contributions

Total

01.01-1984 - 31.07.1986

7,00

10,20

17,20

01.08-1986 - 31.12.1986

7,70

12,00

19,70

01.01-1987 - 30.06.1987

7,70

15,20

22,90

01.07-1987 - 31.12.1987

7,90

15,20

23,10

01.01-1988 - 31.12.1988

7,90

18,20

26,10

01.01-1989 - 31.01.1991

8,90

19,70

28,60

01.02-1991 - 31.12.1994

7,85

21,30

29,15

01.011995 - 31.12.1999

7,85

25,10

32,95

01.01-2000 - 31.12.2000

7,85

25,60

33,45

01.01-2001

7,85

26,10

33,95

Source : CNRACL

L'augmentation ci-dessus souligne avec force que le budget reportait sur les collectivités locales et les hôpitaux c'est-à-dire l'assurance maladie, la charge du financement des régimes spéciaux.

Entre 1991 et 1993, les transferts versés par la CNRACL au titre de la surcompensation ont augmenté de 75 %.

Sommes versées par la CNRACL au titre de la surcompensation

(en millions d'euros)

Article 8
(art. L. 161-17 du code de la sécurité sociale)
Droits des assurés à l'information

Objet : Cet article a pour objet d'améliorer l'information des assurés sur leur situation au regard de la retraite.

Source : CNRACL

Votre commission, qui se félicite de cette disposition progressive, sera néanmoins vigilante à ce qu'un artifice ne soit pas mis en place pour reporter sur d'autres régimes la charge que constitue par l'Etat la diminution du taux de surcompensation.

Impact pour l'Etat de la suppression de la surcompensation

Avec la surcompensation

Sans la surcompensation

Participation de l'Etat

800

Economies de l'Etat employeur

800

Economies de subvention d'équilibre

- 2.000

Hausse subvention équilibre

- 2.000

Solde pour l'Etat

+ 1.200

Solde pour l'Etat

- 1.200

Source : commission des Affaires sociales

La réforme de la commission de compensation permet d'espérer que ce dispositif ne sera pas dévoyé afin d'assurer au budget général le dédommagement financier de la suppression de la surcompensation.

De leur côté, les cotisations des collectivités locales et des hôpitaux ainsi économisées permettront de reconstituer les réserves de la CNRACL à présent asséchées.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8
(art. L. 161-17 du code de la sécurité sociale)
Droits des assurés à l'information

Objet : Cet article a pour objet d'améliorer le droit à l'information des assurés.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose de refondre le système d'information des usagers, en affirmant un droit pour ces derniers d'accéder aux données personnelles relatives à leur situation ainsi qu'à leurs droits présents et prévisionnels à pension.

En l'état, ce droit, qui existe déjà, apparaît parcellaire et minimal.

Il trouve son fondement juridique dans l'article L. 161-17 du code de la sécurité sociale créé par un amendement sénatorial à la loi du 3 janvier 1975. Cet amendement prévoyait une double obligation d'information pour les régimes de base d'assurance vieillesse :

une information périodique, permettant aux assurés de vérifier leur situation personnelle. La périodicité retenue ne fut pas annuelle, comme l'avait préconisé M. Michel Moreigne, alors rapporteur de votre commission, mais elle devait demeurer inférieure, au terme de la loi, « au délai de prescription des créances afférentes aux cotisations sociales ». Ce délai est généralement de cinq ans à l'exception de l'Etat employeur lui-même, soumis au principe général de l'échéance quadriennale de ses dettes ;

un relevé de compte impérativement communiqué avant un âge fixé par décret, aujourd'hui fixé à cinquante-neuf ans.

La lettre et l'esprit de l'amendement sénatorial visaient à créer pour les assurés le droit d'obtenir de leur régime d'assurance vieillesse des informations personnalisées selon une périodicité au moins quinquennale. Ce dispositif n'a jamais fonctionné, en raison d'une jurisprudence libérale de la chambre sociale de la cour de cassation qui a restreint la portée de la disposition en prévoyant que l'objectif d'individualisation de l'information était satisfait dès lors que cette dernière était véhiculée par voie de presse interne.

Certes, les conséquences de cette jurisprudence ont été partiellement compensées par les régimes eux-mêmes, qui ont prévu, pour la plupart, des dispositifs d'information en faveur de leurs assurés :

- les conventions d'objectifs et de gestion signées par la CNAV sur les périodes 1998 - 2000 et 2001 - 2003 témoignent de l'ambition de la caisse de « consolider l'offre de services de la branche avant l'arrivée à la retraite des générations nées après-guerre ». A ce titre, et dans le cadre d'une politique de proximité, la CNAV a institué 2.500 agences retraite et points d'accueil retraite. Dans tous les cas, à partir de 55 ans, la CNAV délivre sur demande à ses assurés une estimation de leur retraite future ;

- la CNAVPL délivre cette information sans condition d'âge, la CANCAVA le fait, pour sa part, dès la cinquième année d'adhésion ou systématiquement à partir de 58 ans ;

- après 58 ans, sauf exception, pour les régimes de fonctionnaires de l'Etat ;

- dès l'âge de 40 ans auprès de l'AGIRC, et sans condition d'âge auprès de l'ARRCO. A ce titre, l'AGIRC a inscrit dans la convention collective nationale du 14 mars 1947 (article 31), l'obligation générale d'information, suivie par l'ARRCO dans cette initiative lors de la mise en place du régime unique en 1999.

Ainsi, les dispositions du présent article remplacent les deux alinéas de l'article L. 161-17 du code de la sécurité sociale précité, par cinq alinéas prévoyant :

- le droit pour toute personne d'obtenir un relevé de sa situation individuelle dans les régimes obligatoires, selon des modalités fixées par décret ;

- à compter d'un âge et dans des conditions fixées, là encore, par décret, la réception d'une estimation du montant des pensions de retraite auquel l'assuré a droit. Le deuxième alinéa de l'article L. 161-7 dans sa nouvelle rédaction précise, d'une part, que cette estimation est « globale » c'est-à-dire qu'elle consolide les droits acquis au titre des différents régimes obligatoires et, d'autre part, qu'elle porte sur la pension « à la date à laquelle la liquidation pourra intervenir ». Le choix du mot « estimation » signifie bien évidemment que le calcul réalisé par l'organisme délivrant l'information n'engage en aucun cas les différents régimes dont dépend l'assuré. Il ne s'agit pas d'une « évaluation » des droits qui pourrait, le cas échéant, fournir ultérieurement matière à un contentieux. Pour sa part, la nature de la « date, à laquelle la liquidation pourra intervenir », apparaît difficile à préciser du fait de la double condition d'âge et de durée d'assurance. S'agit-il de l'âge auquel l'assuré sera en mesure de justifier de la double condition d'âge et de durée d'assurance ? Comment, en conséquence, l'assuré se verra-t-il estimer le bénéfice éventuel d'une surcote ou d'une décote en cas de départ plus ou moins tardif ? En l'état, et au regard de la rédaction proposée, votre rapporteur ne peut répondre. Il pourrait s'agir, dans un premier temps, d'abaisser progressivement l'âge prévu pour l'envoi du relevé de compte (59 ans) ;

- la création d'un groupement d'intérêt public (GIP) rassemblant l'ensemble des régimes de retraite légalement obligatoires48(*) afin de permettre la consolidation des informations. Il était en effet nécessaire, notamment pour les polypensionnés et pour la prise en compte de prestations acquises au titre des régimes complémentaires obligatoires, que l'organisme en charge de communiquer l'information dispose des informations consolidées. A ce titre, la rédaction du troisième alinéa de l'article L. 161-17 ne prévoit pas la participation de l'établissement public créé par l'article 52 du présent projet de loi, chargé de la gestion du régime public de retraite additionnelle obligatoire des fonctionnaires. Mais celui-ci constitue bien un régime de retraite légalement obligatoire et sera donc partie audit GIP. En outre, les règles relatives au fonctionnement et au financement du groupement d'intérêt public ne sont pas précisées. Tout au plus, l'alinéa renvoie aux dispositions de l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982, qui précise les conditions générales de fonctionnement des groupements d'intérêt public ;

- l'avant-dernier alinéa de cet article précise la nature des informations transmises par les régimes aux GIP dont ils sont membres. Ces dernières, dont la liste n'est pas exhaustive, comportent essentiellement les données nominatives relatives à la situation des assurés au regard de leurs droits à retraite. A ce titre, en raison de leur caractère nominatif, les conditions d'application de cet alinéa, définies par décret en Conseil d'Etat, devraient faire l'objet d'un avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Or, le texte ne prévoit d'avis de la CNIL que pour le décret prévu au dernier alinéa (cf. ci-dessous) ;

- le dernier alinéa prévoit que les « organismes » mentionnés au présent article seront habilités, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, après avis de la CNIL, à collecter le numéro d'inscription répertoire national d'identification des personnes physiques, communément nommé « numéro de sécurité sociale ». Là encore, cette référence est relativement imprécise car elle désigne les régimes légaux, sans préciser l'exclusion ou l'inclusion du service des pensions et du groupement d'intérêt public.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A cet article, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements.

A l'initiative du rapporteur de la commission des Finances, elle a adopté un amendement qui prétend réintroduire l'automacité de transmission du relevé de situation individuelle par les régimes. Toutefois, l'amendement diffère de la rédaction en vigueur de l'article L. 161-17 en ce qu'il modifie :

- la référence aux régimes (« les régimes et services de l'Etat chargé de la liquidation des pensions » remplaçant « les caisses et services gestionnaires de l'assurance vieillesse ») ;

- la périodicité en faisant explicitement référence à une période de cinq ans, tandis que l'ancienne rédaction renvoyait au délai de prescription des créances afférentes aux cotisations sociales. En l'état, la rédaction proposée par l'Assemblée nationale est problématique en ce que le délai de préemption, pour la fonction publique, est inférieur à 5 ans (règles de la déchéance quadriennale des dettes de l'Etat) ; en outre, elle ne précise pas que cette information n'a qu'une seule fonction de « renseignement ».

A l'initiative du rapporteur de la commission des Finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que l'estimation globale est communiquée « aux étapes importantes de la vie active » de l'assuré, cette notion demeurant imprécise (quelles sont les étapes importantes ? La « vie active » vise-t-elle seulement la « vie professionnelle » de l'assuré ?).

A l'initiative de plusieurs membres du groupe des député(e)s communistes et républicains, l'Assemblée nationale a adopté une série d'amendements rédactionnels qui suppriment, au 4° alinéa de cet article, les mots « de permettre ».

Enfin, à l'initiative de sa commission des Finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant qu'un calendrier de mise en oeuvre « progressive » de cet article serait défini par décret.

III - La position de votre commission

Sur ce sujet important que constitue l'information des assurés à leurs droits à retraite, votre commission se bornera à formuler un constat et une interrogation.

 Le retard pris dans le droit à l'information pour les usagers de l'assurance vieillesse

Ce retard est en effet paradoxal, compte tenu de l'enjeu que représente pour chaque personne la lisibilité quant à ses droits futurs à retraite car l'absence de visibilité en la matière interdit toute gestion anticipée de la retraite. Ce besoin d'information est d'autant plus important que l'assuré a effectué une carrière fractionnée. Or, en définitive, aucune disposition n'était prévue pour assurer aux polypensionnés une information consolidée de leurs droits à pensions. Il eût fallu, pour ce faire, que les régimes de base et complémentaires se rapprochent et mettent en place, le cas échéant, un réseau permettant d'effectuer le croisement des informations relatives aux carrières des assurés. Il n'en a rien été et l'information destinée aux assurés est demeurée fractionnée.

A ce titre on peut s'étonner de l'ampleur des obligations légales posées pour les branches famille et maladies de la sécurité sociale, au regard de celles, modestes, imposées à la branche vieillesse.


Les obligations d'information des branches famille et maladies

- l'article L. 583-1 du code de la sécurité sociale précise que « les organismes débiteurs des prestations familiales (...) sont tenus en particulier d'assurer l'information des allocataires sur la nature et l'étendue de leurs droits ; »

- l'article L. 162-1-11 prévoit que l'assurance maladie « assure, par tout moyen adapté, une mission générale d'information des assurés sociaux, en vue notamment de faciliter l'accès aux soins à la protection sociale et de leur permettre de connaître les conditions dans lesquelles les actes de prévention, de diagnostic ou de soins sont pris en charge ». Il est en outre prévu que les « assurés sociaux peuvent obtenir toutes informations utiles notamment sur les tarifs applicables, les taux de remboursement et les conditions de prise en charge des services et « produits de santé (...) ».

Ces deux branches de la sécurité sociale ont, en outre, pour obligation d'assurer cette mission en coordonnant leurs actions et en mettant en commun avec d'autres organismes de protection sociale, le cas échéant, par convention, les moyens nécessaires.

La mise en place d'un système légal et organisé était d'autant plus nécessaire que l'ensemble des partenaires européens de la France ont, lors des réformes accomplies dans le domaine de l'assurance vieillesse, consacré ce droit à l'information49(*).

 L'articulation entre le régime prévu et les prestations privées

Votre rapporteur s'interroge sur l'articulation des dispositions prévues par le présent article et les prestations fournies par un certain nombre d'intervenants privés qui, sous une forme ou une autre, interviennent déjà sur ce marché. Ces intervenants appartiennent à des horizons divers et leurs prestations diffèrent souvent par leur contenu. Il peut en effet s'agir, d'une part, à la fois d'organismes d'assurance qui réalisent pour leurs clients des simulations éclairant ces derniers sur la pertinence de recourir à des produits supplémentaires ou, d'autre part, d'organismes spécialisés dans la reconstitution actuarielle de carrière, cette dernière passant par l'accomplissement des démarches auprès des différents régimes, dans un seul but informatif50(*).

La valeur ajoutée apportée par ces derniers pouvait se révéler décisive dès lors que l'assuré n'était pas en mesure d'obtenir, auprès du ou des régimes dont il dépend, une estimation globale de son montant de retraite, ou dès lors qu'il s'avère incapable de traduire par lui-même l'ensemble des décomptes en une estimation globale de retraite.

Dès lors que cette estimation devient un droit dans les régimes de base, le marché pour une prestation effectuée par un intervenant privé à titre lucratif se réduit :

- aux régimes de retraite supplémentaire ;

- à l'intervention précoce, notamment pour les assurés d'un âge inférieur à l'âge résultant de l'application du deuxième alinéa de l'article L. 161-17.

Ainsi, les dispositions combinées du présent code invitent-elles à la perplexité. Le présent article fait de l'information une véritable prestation pour l'assuré. A cet égard, les activités de ces organismes tombent sous les dispositions de l'article L. 377-2 du code qui punit « tout intermédiaire convaincu d'avoir offert ou fait offrir ses services, moyennant émoluments convenus à l'avance, à un assuré social en vue de lui faire obtenir le bénéfice des prestations qui peuvent lui être dues ». En effet, dès lors que l'information globale des assurés figure au nombre des prestations dues par les régimes légaux, la fourniture de ces prestations contre rémunération ne saurait être légale.

Pour autant, l'éviction de ces intermédiaires forme un vide devant une double attente et une double lacune :

- la mise en place du GIP, qui prendra nécessairement du temps ;

- l'abaissement de l'âge d'accessibilité à l'information ;

- la non-couverture du secteur de l'assurance vieillesse supplémentaire ;

- elle frappe le marché de certains intervenants mais n'empêche nullement que des simulations soient réalisées par d'autres opérateurs privés, gratuitement, mais à des fins commerciales (notamment la promotion de produits d'épargne longue).

Au total, votre commission vous propose à cet article plusieurs amendements de précision.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 8 bis (nouveau)
(art. L. 132-27 du code du travail)
Négociation annuelle obligatoire dans l'entreprise sur l'emploi
et la formation professionnelle des salariés âgés de plus de 50 ans

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à étendre le champ de la négociation annuelle obligatoire dans l'entreprise au thème de l'emploi et de la formation professionnelle des salariés âgés de plus de 50 ans.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été introduit à l'initiative de M. Bernard Accoyer, rapporteur au nom de la commission des Affaires culturelles, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il prévoit d'étendre le champ des sujets examinés chaque année par les partenaires sociaux au sein de l'entreprise à la question de l'emploi, de l'accès à la formation professionnelle et de l'aménagement des fins de carrière des salariés âgés de plus de 50 ans.

Instituée par la loi n° 82-957 du 13 novembre 1982 relative à la négociation collective et au règlement des conflits collectifs du travail et régie par l'article L. 132-27 du code du travail, l'obligation annuelle de négocier dans l'entreprise portait initialement sur les salaires, la durée effective et l'organisation du temps de travail.

Son champ a été progressivement étendu à de nouveaux domaines ces dernières années :

- la mise en place d'un régime de prévoyance maladie (loi du 27 juillet 1999) ;

- la mise en place d'un dispositif d'intéressement, de participation ou d'épargne salariale (loi du 19 février 2001) ;

- l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (loi du 9 mai 2001).

On observera que, pour les deux premiers de ces trois nouveaux sujets, l'obligation d'engager chaque année une négociation n'existe qu'en l'absence d'accord déjà applicable aux salariés de l'entreprise.

II - La position de votre commission

L'augmentation du taux d'activité et du taux d'emploi des salariés âgés exige aujourd'hui une évolution des pratiques des entreprises à leur égard.

Certes, il est d'ores et déjà prévu que des négociations interprofessionnelles et des négociations de branche s'engagent sur ce sujet.

Certes, les entreprises sont de plus en plus nombreuses à prendre des initiatives, souvent par accord collectif, pour favoriser l'accès et le maintien dans l'emploi des salariés âgés.

Mais ces initiatives ne concernent pour l'instant encore que certaines entreprises, la plupart du temps parmi les plus grandes. On estime généralement qu'environ la moitié des entreprises n'a, jusqu'à présent, pas réfléchi à cette question, quand bien même elles seront pourtant confrontées, à partir de 2006, aux conséquences du retournement démographique.

Or, le maintien dans l'emploi des salariés les plus âgés exigera un changement profond non seulement des politiques de gestion des ressources humaines, mais plus largement de l'organisation du travail auquel il convient de se préparer dès maintenant.

Dans ces conditions, votre commission considère qu'il est loin d'être illégitime d'inscrire cette question à l'agenda du dialogue social dans l'entreprise.

Elle estime notamment que la négociation en la matière doit concerner non seulement l'emploi des salariés âgés, mais aussi - comme le prévoit d'ailleurs le présent article - leur accès à la formation professionnelle qui apparaît comme une condition indispensable à la poursuite et à l'évolution de leur activité professionnelle.

Or, le taux d'accès à la formation tend à chuter avec l'âge du salarié. Selon l'enquête « Formation continue 2000 » réalisée par le CEREQ51(*), ce taux, qui atteint en moyenne 31 % pour l'ensemble des salariés du secteur privé, passe à 27 % pour les salariés de 50 à 54 ans, à 20 % pour ceux de 55 à 59 ans, et à 14 % seulement pour ceux de 60 ans et plus.

Pour autant, votre commission s'interroge sur la périodicité de la négociation obligatoire retenue par l'Assemblée nationale. Le rythme annuel, bien compréhensible en matière de salaires et de durée et d'organisation du temps de travail, n'est pas forcément le plus approprié s'agissant de l'emploi et de la formation des salariés âgés. Pour être véritablement effectives et ne pas rester virtuelles, de telles négociations exigeront à l'évidence une préparation tout à la fois longue et lourde, rendue nécessaire par l'obligation de revoir en profondeur l'organisation du travail dans l'entreprise. En outre, si ces négociations aboutissent, il n'apparaît pas nécessaire de les rouvrir dès l'année suivante, alors qu'elles n'auront sans doute pas produit tous leurs effets et qu'elles ne pourront donc pas être efficacement évaluées.

Surtout, votre commission craint que, si la négociation est trop fréquente, elle n'en vienne finalement à constituer l'occasion d'examiner chaque année l'opportunité de mettre en place un dispositif de préretraites. L'effet risque alors d'être inverse à l'objectif recherché : il ne faudrait pas que l'objectif de maintien dans l'emploi des salariés âgés ne se traduise a contrario par la multiplication des cessations anticipées d'activité.

A cet égard, l'objet même de la négociation, tel que proposé par l'Assemblée nationale, n'est pas sans entretenir une regrettable ambiguïté tant la notion d'« aménagements possibles de fin de carrière » semble implicitement renvoyer à celle de préretraite.

Votre commission s'interroge également sur le critère d'âge retenu par le présent article. L'objectif recherché est d'améliorer la gestion de l'emploi des salariés en seconde ou troisième partie de carrière. A cet égard, l'âge de 50 ans est loin de constituer toujours l'âge pivot permettant d'apprécier la réalité du vieillissement au travail. Une gestion prévisionnelle des salariés âgés doit parfois pouvoir intervenir avant cet âge et peut souvent n'être nécessaire qu'au-delà de cet âge. Il semble donc préférable, compte tenu des spécificités de chaque entreprise, de laisser aux partenaires sociaux le soin de retenir eux-mêmes un éventuel critère d'âge, et non de le fixer dans la loi. C'est au dialogue social de définir plus précisément le champ des salariés âgés sur lequel portera la négociation.

Aussi votre commission suggère-t-elle, par amendement, de porter la périodicité de cette négociation à trois ans et de préciser son objet de manière à renforcer son effectivité et de limiter d'éventuels effets pervers.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 8 bis
(art. L. 132-12 du code du travail)
Négociation de branche sur les conditions de travail et d'emploi
des salariés âgés et sur la pénibilité

Objet : Cet article additionnel, qui reprend les dispositions de l'article 16 ter du présent projet de loi en les aménageant, vise à le replacer dans la partie du présent projet de loi traitant des questions de l'emploi des salariés âgés et de la pénibilité au travail.

L'article 16 ter, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Xavier Bertrand, rapporteur pour avis de la commission des Finances, prévoit d'instituer une obligation de négocier tous les trois ans sur les conditions de travail et d'emploi des salariés âgés et sur la cessation d'activité des salariés ayant exercé des travaux pénibles.

C'est incontestablement une incitation forte pour les partenaires sociaux à mieux prendre en compte ces questions. On sait en effet que les entreprises restent encore mal préparées à la gestion des âges et que les accords de branche ne prennent encore en compte qu'imparfaitement la pénibilité.

Le présent article additionnel prévoit de reprendre les dispositions de l'article 16 ter pour les replacer, par souci de cohérence et de lisibilité, dans la partie du projet de loi qui traite de l'âge au travail et de la pénibilité.

Il lui apporte toutefois plusieurs aménagements :

- il porte de trois ans à au moins une fois tous les cinq ans la périodicité de la négociation afin de la calquer sur celle de la négociation de branche en matière de formation professionnelle. Il importe en effet d'articuler ces deux négociations car l'accès et le maintien dans l'emploi des salariés âgés dépendront en définitive très largement de leur possibilité d'accès effectif à la formation ;

- il élargit le champ de la négociation sur la pénibilité. Celle-ci ne peut se limiter à la seule question de la cessation d'activité des salariés ayant exercé des travaux pénibles. Elle doit aussi porter sur la définition de la pénibilité, sa prise en compte tout au long de la carrière et sur les moyens de la limiter ;

- il étend enfin le champ du bilan demandé à la commission nationale de la négociation collective. Il doit en effet porter, au-delà de la seule pénibilité, sur les conditions de travail et d'emploi des salariés âgés.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Article 8 ter (nouveau)
(art. L. 178-1 du code de la sécurité sociale)
Conditions de transmission des informations nécessaires
à la liquidation des pensions

A l'initiative du rapporteur de la commission des Finances, l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel prévoyant une obligation de transmission d'information entre les régimes de base de la sécurité sociale.

Cette obligation de transmission est obligatoire dans le cas où elle est nécessaire à la liquidation des pensions avant les 56 ans de l'assuré puis chaque année par la suite.

Votre rapporteur s'interroge sur l'articulation de cette disposition avec la création du GIP (cf. article 8), ce dernier devant en effet fonctionner comme un « portail » où l'ensemble de l'information disponible relative à l'assuré doit se trouver disponible.

L'objet des dispositions du présent article additionnel devrait s'en trouver ainsi largement satisfait.

Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8 quater (nouveau)
Rapport sur les mesures de maintien en activité des salariés âgés

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les mesures prises pour favoriser le maintien en activité des salariés âgés.

I - Le dispositif proposé

Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, est issu d'un amendement présenté par MM. Bernard Accoyer, rapporteur, et Denis Jacquat, sous-amendé par le Gouvernement.

Dans sa version initiale, l'amendement tendait à prévoir, dans un délai de cinq ans, la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les mesures législatives et réglementaires « concernant la mise en place d'un système dégressif de charges sociales, à due proportion de la part des salariés de plus de 50 ans dans l'entreprise ».

Il s'agissait, pour ses auteurs, d'étudier, très en amont, les possibilités de mettre en place un dispositif d'exonération ou d'allégement de charges sociales pour l'emploi des salariés âgés, au motif que l'éviction de ces salariés de l'emploi s'expliquerait notamment par le coût de ces salariés pour les entreprises.

Par son sous-amendement, le Gouvernement a souhaité modifier l'objet de ce rapport : il ne s'agit plus d'étudier la mise en place d'un système dégressif de charges sociales, mais de recenser les mesures prises « pour favoriser le maintien en activité des salariés les plus âgés ».

M. François Fillon a en effet estimé que « faire expressément référence à un système dégressif de charges sociales, c'est faire comme s'il n'y avait que ce seul moyen pour favoriser l'emploi des salariés âgés et écarter d'autres mesures tout aussi envisageables ». Il a alors souhaité modifier l'objet du rapport pour « balayer un spectre plus large de mesures ».

II - La position de votre commission

Votre commission considère qu'il n'est pas souhaitable de multiplier à l'excès les rapports au Parlement, surtout si leur valeur ajoutée est faible. En l'occurrence, celle-ci serait, dans le cas présent, pratiquement nulle puisque ce rapport se contenterait de présenter « les mesures législatives et réglementaires prises pour favoriser le maintien en activité des salariés âgés », sans qu'il soit même question d'en faire le bilan ou d'explorer de nouvelles solutions. Dans sa rédaction actuelle, le présent article lui apparaît inutile. Votre commission rappelle qu'elle a souhaité étendre le bilan établi par la commission nationale de la négociation collective sur la négociation de branche sur la pénibilité, prévue à l'article 16 ter du présent projet de loi, à la question des conditions d'emploi et de travail des salariés âgés.

Mais, au-delà de sa rédaction actuelle, la rédaction initiale de l'Assemblée nationale tendait à esquisser une solution pour favoriser l'emploi des salariés de plus de 50 ans.

Cette proposition qui n'était d'ailleurs introduite dans la loi qu'afin d'être expertisée à moyen terme, mérite qu'on s'y attarde.

Elle repose sur un présupposé : ce serait le coût du travail des salariés âgés qui constituerait un facteur déterminant de leur éviction anticipée du marché du travail. S'il est vrai que notre système de formation des salaires tend à renchérir le coût des salariés âgés, le coût net pour l'entreprise dépend en définitive de leur productivité relative. Si elle est plus élevée que celle des salariés moins âgés, leur coût n'est alors pas nécessairement plus élevé. Dès lors, c'est en définitive la question de la productivité des salariés âgés qui devient cruciale. Or celle-ci s'articule autour de la dialectique vieillissement et expérience. La question qui se pose alors pour les entreprises est finalement de savoir comment valoriser au mieux l'expérience acquise par le salarié pour compenser les effets de son vieillissement.

Cette proposition repose également sur un choix technique. Deux solutions sont a priori envisageables pour diminuer le coût du travail des salariés âgés et inciter les entreprises à les maintenir plus longtemps dans l'emploi : soit diminuer directement les charges pesant sur ces salariés, soit instaurer un « bonus » (passant par une ristourne de charges sociales) pour les entreprises qui emploient une proportion élevée de salariés âgés. La proposition initiale de l'Assemblée nationale s'inscrivait exclusivement dans cette seconde perspective.

Dans ces conditions, votre commission, sans rejeter a priori de telles solutions, considère qu'il est sans doute prématuré de mettre en avant de telles solutions qui risquent de surcroît de ne pas être sans incidence pour les finances publiques et de poser certaines difficultés d'articulation avec les autres dispositifs d'exonération de charges.

Dans l'immédiat, le présent projet de loi introduit déjà des mesures tendant à favoriser l'emploi des salariés âgés (encadrement des préretraites, aménagement de la contribution « Delalande »...) et les partenaires sociaux devraient engager prochainement des négociations sur ce sujet.

Le Premier ministre vient en outre d'annoncer, le 2 juillet dernier, que « le Gouvernement réunira à l'automne la première table ronde tripartite Etat-partenaires sociaux-régions, consacrée à l'emploi des seniors ».

Aussi, votre commission vous propose-t-elle d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Article 9
(art. L. 161-22 et L. 634-6 du code de la sécurité sociale)
Cumul emploi-retraite

Objet : Cet article a pour objet de simplifier et d'harmoniser les règles relatives à la limitation du cumul d'une activité salariée et la perception d'une retraite.

I - Le dispositif proposé

Les règles relatives à la poursuite d'une activité professionnelle postérieure à la liquidation d'une pension de retraite sont aujourd'hui complexes.

Le principe général posé dans l'ensemble des régimes par l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale subordonne la liquidation et la perception d'une pension de retraite à la rupture définitive de tout lien professionnel avec l'employeur ou à la cessation définitive de l'activité. Cette règle de principe a été confirmée par l'article 38 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

Toutefois, elle supporte nombre d'exceptions ponctuelles :

- au bénéfice des personnes exerçant simultanément une activité salariée et non salariée au moment de la demande de la liquidation. Une circulaire ministérielle de juillet 1995, complétée par une circulaire de la CNAV en date du 6 septembre de la même année, a précisé les conditions ouvrant le bénéfice de ce cumul. L'exercice des activités salariées et non salariées devait être simultané au moment de la date d'effet de la pension et la pension correspondant aux activités non salariées ne devait pas avoir été liquidée ;

- au bénéfice des personnes exerçant des activités artistiques littéraires et scientifiques, dès lors qu'elles ont un caractère accessoire, c'est-à-dire procurant un revenu annuel inférieur à quatre fois la valeur mensuelle du SMIC ;

- au bénéfice des personnes participant à des activités juridictionnelles, à des jurys ou à des instances délibératives ou consultatives (jurés, conseillers prud'homaux, experts auprès des tribunaux, membres de jurys de concours publics, activités liées notamment à la détention de mandats d'élus nationaux et locaux...) ;

- au bénéfice de personnes se livrant à certaines activités de faible importance et donnant des consultations occasionnellement, ces dernières ne devant pas représenter une charge de travail supérieure à quinze heures par semaine en moyenne annuelle ;

- au bénéfice de personnes assurant certaines activités d'hébergement en milieu rural réalisées avec des biens patrimoniaux, ces dispositions visant particulièrement la tenue de gîtes ruraux ;

- au bénéfice des personnes exerçant une activité à temps partiel.

Enfin, d'autres exceptions visent des cas particuliers notamment certains services d'aide à la personne (nourrices, gardiennes d'enfants, tierce personne auprès d'une personne âgée, invalides handicapés), les activités exercées à l'étranger dans le cadre de l'expatriation prévues à l'article L. 762-1 du code de la sécurité sociale et le dispositif transitoire prévu en faveur des assurés transmettant leur entreprise, ces derniers bénéficiant d'une dérogation leur permettant de cumuler une pension de retraite et un revenu d'activité pour une durée de six mois.

Si le principe de non-cumul existe, depuis 1996, dans les régimes complémentaires, ces derniers ne prévoient toutefois pas les mêmes catégories d'exceptions.

Certaines institutions de l'ARRCO toléraient initialement le maintien de certaines activités réduites mais l'accord intervenu le 25 avril 1996 a, dans son article 16, réaffirmé l'impossibilité du cumul posant comme préalable à la liquidation de toute pension, la cessation des activités salariées.

Le bénéficiaire ne doit en conséquence plus être en situation d'acquérir des droits auprès de cette institution. Les partenaires sociaux tolèrent néanmoins un petit nombre de dérogations, celles déjà prévues par les régimes de base relatives à la poursuite d'une activité non salariée ainsi que celles permettant la conduite d'une activité salariée pour les tierce personnes (aide à domicile, assistante maternelle) et, dans ce dernier cas, sous la réserve que la rémunération perçue n'excède pas l'équivalent d'un demi-SMIC.

La condition de cessation d'activité n'est pas opposable aux candidats à une pension de réversion.

Si, ultérieurement, un assuré reprend une activité salariée, son allocation de retraite est suspendue sauf si cette activité est considérée comme réduite, c'est-à-dire que les revenus qu'il en a tirés, ajoutés aux montants perçus au titre de l'ensemble des pensions, n'excèdent pas le dernier salaire d'activité perçu par l'assuré.

Pour sa part, l'AGIRC prévoit les mêmes restrictions de cumul emploi-retraite pour les pensions liquidées après 1996. Un avenant à la convention, signé le 2 juillet 1996, précise que la reprise ultérieure d'activité ne peut donner lieu à cumul que lorsque la somme des revenus tirés de la reprise d'activité et de la pension n'excède pas le dernier salaire d'activité.

Le présent article vise à clarifier et harmoniser les dispositions relatives au cumul emploi-retraite, en rapprochant notamment les règles applicables des régimes de base de celles en vigueur dans les régimes complémentaires.

Le I de cet article modifie l'article L. 161-22 précité.

Le 1° introduit une précision rédactionnelle au premier alinéa de l'article. Il est ainsi fait explicitement référence aux salariés relevant du régime général, des salariés agricoles ou d'un régime spécial, et exerçant en sus une activité non salariée.

Le 2° insère à la suite du premier alinéa deux nouveaux alinéas prévoyant, d'une part, la possibilité d'un cumul emploi-retraite dans des conditions équivalentes à celles prévues par les régimes complémentaires, à savoir que le revenu cumulé de la pension et du salaire n'excède pas la dernière rémunération d'activité perçue et posant, d'autre part, pour les régimes de base, la condition d'un délai d'un an entre la date d'entrée en jouissance de la pension et la reprise d'activité, dès lors que cette reprise d'activité a lieu chez le dernier employeur.

Le 3° abroge le dernier alinéa de l'article L. 161-22 actuellement en vigueur, prévoyant la possibilité du cumul emploi-retraite dans les cas d'activité à temps partiel ainsi qu'au bénéfice des personnes exerçant simultanément une activité salariée et non salariée, liquidant la pension due au titre de leurs activités salariées, tout en poursuivant leurs activités non salariées ; il remplace cette dérogation par une dérogation au bénéfice de la retraite progressive.

Le II de cet article réécrit dans son intégralité l'article L. 634-6 du code de la sécurité sociale relatif au service des pensions de vieillesse et notamment au cumul emploi-retraite pour les professions artisanales, industrielles et commerciales.

Les situations de cumul seront autorisées dès lors que celui-ci procurera des revenus inférieurs à des seuils fixés par décret et adaptés selon les zones géographiques concernées.

Sont, en outre, maintenues les dispositions relatives à la conduite d'activités artisanale, commerciale ou industrielle à temps partiel. Il s'agit en fait d'une disposition permettant que le dispositif de la retraite progressive ne donne pas lieu à application des règles de cumul.

Le III prévoit une prise d'effet au 1er janvier 2004 pour les dispositions du présent article.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa commission des Finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement réduisant de un an à six mois le délai nécessaire pour une reprise d'activité chez l'ancien employeur.

II - La position de votre commission

Les propositions formulées par le présent article pour l'harmonisation et la simplification du cumul emploi-retraite relèvent davantage de la promotion des choix individuels en matière de retraite que de l'incitation à la situation de cumul. Cette dernière, en aucun cas, ne saurait avoir pour objet de contourner la règle posée, notamment à l'article 5 du présent projet, d'un allongement de la durée d'activité.

L'assouplissement ainsi proposé ne devrait pas affecter l'équilibre des régimes de retraite. Mesuré en 1996, le nombre global des effectifs de cumulants ne dépasse pas le chiffre de 300.000, partagé entre les retraités salariés pour les deux tiers et les retraités non salariés pour un tiers.

Les rémunérations d'activité perçues dans ce cadre s'élevaient au demeurant à des montants modestes : 580 euros en moyenne, la moitié des salariés percevant d'ailleurs un revenu inférieur à 200 euros.

Ce contexte traduit la portée limitée du dispositif emploi retraite.

Partageant la logique de cet article, votre commission se bornera à formuler quatre observations sur le dispositif proposé :

le présent projet de loi aurait pu être l'occasion d'un réexamen du principe de la suspension du service de la pension dès lors que les revenus cumulés de retraités d'activités dépassent le dernier salaire. En effet, ce dispositif induit un effet de seuil exagéré. Sans doute, un écrêtement, au bénéfice des régimes de retraite, des sommes excédant le montant de la dernière rémunération aurait semblé plus équitable, en tout cas, moins désincitatif ;

- votre commission se félicite qu'une solution ait pu être trouvée en faveur des commerçants résidant en zone rurale.

En effet, lors du débat relatif au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, elle avait formulé la proposition d'un cumul emploi-retraite par l'intermédiaire de son rapporteur pour l'assurance vie, M. Alain Vasselle. Le texte proposé par cet article permettra, dans un souci de lutte contre la désertification commerciale en zone rurale, ce cumul avec plus de souplesse.

La non-reprise du quatrième alinéa de l'actuel article L. 634-6 qui posait le principe du renvoi au deuxième alinéa (1° à 6°) de l'article L. 161-22 prévoyant l'énumération des activités pour lesquelles une dérogation est acceptée et qu'au demeurant le I du présent article préserve pour les régimes de salariés ne porte pas à conséquence.

Dans l'état actuel du droit, un artisan ne pouvait percevoir sa retraite que s'il cessait à la fois son activité artisanale et les éventuelles activités salariées qu'il pouvait avoir par ailleurs. C'est ce qui rendait nécessaire le renvoi au deuxième alinéa de l'article L. 161-22 pour permettre une dérogation s'agissant des activités accessoires qui y sont listées.

Le projet de loi simplifie les règles du cumul qui seront désormais appréciées par groupes de régimes (salariés d'un côté, artisans et commerçants de l'autre). Dès lors, le renvoi au deuxième alinéa de l'article L. 161-22 qui ne concerne plus que les salariés n'est plus nécessaire.

Bien que la portée de l'article L. 161-22 revête un caractère général, la suppression de cette dérogation dans l'article réservé aux commerçants, industriels et artisans suggère a contrario que ces dernières catégories ne pourraient pas bénéficier de ces dérogations notamment pour les activités à caractère artistique, littéraire ou scientifique et surtout les participations aux activités juridictionnelles, de jury ou à des instances consultatives et délibératives. Parce que votre commission ne peut en effet entériner une rupture d'égalité en défaveur des commerçants et artisans, dans l'exercice d'un mandat électif national ou local, elle proposera par amendement de restaurer le renvoi prévu par l'article L. 634-6 du code de la sécurité sociale, au deuxième alinéa (1° à 6°), devenu du fait des dispositions du présent article quatrième alinéa (1° à 6°) de l'article L. 161-22 du même code.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10
(art. L. 122-14-13 du code du travail)
Limite d'âge pour la mise à la retraite d'office des salariés

Objet : Cet article vise à porter de 60 à 65 ans l'âge minimum du salarié à partir duquel l'employeur peut le mettre d'office à la retraite s'il remplit les conditions pour bénéficier d'une retraite à taux plein.

I - Le dispositif proposé

La loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d'ordre social a défini un régime légal de mise à la retraite d'un salarié par l'employeur, introduisant de la sorte un mode particulier de rupture du contrat de travail distinct de la démission et du licenciement.

En application de l'article L. 122-14-13 du code du travail, tel qu'issu de cette loi, la mise à la retraite n'est possible que si le salarié :

- peut bénéficier d'une pension de vieillesse à taux plein ;

- remplit les conditions d'ouverture à la pension de vieillesse ou, si elles existent, les conditions d'âge prévues par la convention ou l'accord collectif ou par le contrat de travail52(*).

Dès lors, la mise à la retraite ne peut intervenir que si le salarié a dépassé l'âge de 60 ans et qu'il a droit à une pension à taux plein. L'âge autorisant la mise à la retraite varie donc actuellement entre 60 et 65 ans, voire plus si les accords collectifs le prévoient.

Si ces conditions ne sont pas réunies, la rupture du contrat de travail à l'initiative de l'employeur constitue un licenciement.

La mise à la retraite est en outre assortie de certaines obligations légales.

Elle exige ainsi le respect d'un préavis, d'une durée identique à celle fixée en matière de licenciement.

Elle suppose également le versement d'une indemnité de mise à la retraite dont le montant est au moins égal soit à l'indemnité de licenciement prévue par l'accord de mensualisation, soit à l'indemnité légale de licenciement.

Le présent article, qui modifie la rédaction de l'article L. 122-14-13 du code du travail, modifie les conditions de mise à la retraite afin de les rendre plus restrictives.

Il répond en cela à un triple objectif.

Il vise d'abord à favoriser le maintien en activité des salariés âgés, les conditions de mise à la retraite étant actuellement, comme le souligne l'exposé des motifs, « contradictoires avec l'objectif de développement de l'activité des seniors ».

Il tire également les conséquences des dispositions de l'article 17 du présent projet de loi qui instituent une « surcote » pour les salariés poursuivant leur activité au-delà de la durée nécessaire pour bénéficier du taux plein. Le maintien en l'état du dispositif pourrait en effet conduire à priver les salariés intéressés du bénéfice de la surcote sur simple décision de l'employeur.

Il corrige enfin les conséquences parfois défavorables de la mise à la retraite sur le niveau de la pension. Dans certains cas en effet, les salariés peuvent prétendre au taux plein sans pour autant bénéficier d'une pension complète dans la mesure où les périodes reconnues équivalentes ne sont pas prises en compte pour le calcul de la proratisation de la pension.

Le présent article substitue alors à la double condition actuelle posée pour la mise à la retraite une condition unique mais plus restrictive : elle ne serait possible que lorsque le salarié a atteint l'âge de 65 ans, qui est l'âge prévu par le code de la sécurité sociale (1° de l'article L. 351-8) permettant de bénéficier du taux plein même en cas d'insuffisante durée d'assurance.

Il ne modifie pas les autres caractéristiques du régime de mise à la retraite.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

A l'heure actuelle, la mise à la retraite est très fréquemment utilisée comme mode de rupture du contrat de travail des salariés pouvant bénéficier d'une retraite à taux plein. Il est vrai que son régime social et fiscal est plus favorable, tant pour l'employeur que pour le salarié, que celui du départ en retraite, rupture du contrat à l'initiative du salarié.

L'indemnité de mise à la retraite n'est soumise aux cotisations sociales, à la CSG et à la CRDS que pour la part qui excède le montant prévu par l'accord collectif de branche, l'accord professionnel ou interprofessionnel ou, à défaut, la loi. Elle est en outre exonérée d'impôt sur le revenu et de taxe sur les salaires dans la limite du montant prévu par ces accords ou par la loi et, le cas échéant, à hauteur d'au moins 3.050 euros.

L'indemnité de départ en retraite est, elle, assimilée à un salaire. Elle est donc soumise aux cotisations de sécurité sociale, à la CSG, à la CRDS et à l'ensemble des charges sociales ayant la même assiette que les cotisations de sécurité sociale. Elle est, en revanche, exonérée d'impôt sur le revenu dans la limite de 3.050 euros.

Conformément à l'objectif recherché de maintien dans l'emploi des salariés âgés, il apparaît nécessaire de reporter l'âge de la mise à la retraite, notamment pour permettre aux salariés de bénéficier, le cas échéant, de la « surcote ». A ce titre, le présent article est donc bien, comme le soulignait M. François Fillon à l'Assemblée nationale, « fondamental pour l'équilibre de notre dispositif ».

Il importe toutefois de bien prendre la mesure des conséquences d'une telle disposition.

Il ne faudrait pas notamment qu'elle n'en vienne à dissuader l'embauche de salariés âgés par les entreprises qui, n'étant plus en mesure de rompre le contrat de travail dès que l'intéressé peut bénéficier d'une pension à taux plein, seraient alors dans l'obligation soit de les licencier (en acquittant qui plus est la « contribution Delalande »), soit d'organiser un « départ négocié ». Si un tel effet ne doit pas être surestimé, il ne doit pas être non plus ignoré.

Au-delà de cet effet général, cette disposition soulève deux difficultés plus techniques.

La première tient aux conditions d'entrée en vigueur de cette disposition, le présent article ne prévoyant aucune période transitoire. Elle risque alors de fragiliser temporairement la gestion des carrières dans certaines entreprises qui avaient pu anticiper de telles mises à la retraite pour les mois à venir.

Le Gouvernement semble d'ailleurs bien conscient d'une telle difficulté, M. François Fillon ayant déclaré à l'Assemblée nationale que « sur tel ou tel dispositif transitoire, des discussions techniques pourront être menées dans le cadre de négociations entre les partenaires sociaux ».

Il reste toutefois qu'un tel régime transitoire doit nécessairement être prévu par la loi et peut difficilement être détaché du présent texte.

Aussi, au vu des discussions entre partenaires sociaux sur cette question, votre rapporteur n'exclut pas de déposer, en temps utile, un amendement permettant d'aménager un tel régime transitoire.

A défaut, il conviendrait sans doute d'aligner le régime fiscal et social applicable à l'indemnité de départ en retraite sur celui de l'indemnité de mise à la retraite, dès lors que le salarié peut bénéficier d'une retraite à taux plein, lors de l'examen des prochains projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La seconde difficulté, plus spécifique, concerne les conditions de départ en retraite des préretraités.

Les dispositifs de préretraite dans le cadre desquels le contrat de travail n'est que suspendu (et non rompu) prévoient la plupart du temps que l'allocation de préretraite cesse d'être versée dès lors que les salariés peuvent bénéficier d'une pension à taux plein, l'employeur les mettant alors à la retraite. C'est le cas par exemple pour les CATS, les préretraites progressives ou pour certaines préretraites d'entreprise.

En application du présent article, les salariés en préretraite seraient alors automatiquement réintégrés dans l'entreprise, à la fin de la convention de préretraite, si ceux-ci ne décident pas de leur propre initiative de partir à la retraite.

Dans ces conditions, il convient, par amendement, de garantir la sécurité juridique pour les employeurs et les salariés qui se sont engagés dans ces dispositifs avant la publication de la présente loi pour l'articulation du passage de la préretraite à la retraite. On rappellera à cet égard que ces dispositifs de préretraite ne sont ouverts qu'aux salariés volontaires, ceux-ci ayant alors souscrit à l'ensemble de leurs conditions, y compris celle relative à leur mise à la retraite par l'employeur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 11
(art. L. 135-6 et L. 137-10 du code de la sécurité sociale)
Assujettissement des allocations de préretraite d'entreprise à une contribution spécifique affectée au Fonds de réserve pour les retraites

Objet : Cet article institue une contribution spécifique à la charge des employeurs sur les préretraites d'entreprise, dont le produit est affecté au fonds de réserve pour les retraites (F2R).

I - Le dispositif proposé

Indépendamment des préretraites financées par l'Etat et le régime d'assurance chômage, il est possible pour l'employeur de mettre en oeuvre des dispositifs de préretraite d'entreprise, généralement appelés « préretraites maison » ou « congés de fin de carrière ».

Ces dispositifs peuvent être créés soit par accord professionnel, ou par accord d'entreprise, soit à l'initiative du seul employeur.

Ils sont surtout institués dans les grandes entreprises et s'adressent aux salariés justifiant d'un certain âge (au moins 50 ans) et d'une certaine ancienneté dans l'entreprise.

Ils prennent des formes variables : cessation totale d'activité avant l'âge de la retraite (ils sont alors souvent qualifiés de « congé de fin de carrière »), cessation progressive d'activité ou réduction du temps de travail. Dans tous les cas, ils reposent sur le volontariat des salariés.

S'il n'existe à ce jour aucun dénombrement statistique de ces dispositifs, leur importance est loin d'être négligeable, notamment dans les grandes entreprises comme l'a souligné une étude récente de la DARES :

« Si le poids global de ces dispositifs dans les départs anticipés est important, ils ne sont mis en place que dans les très grands établissements. En effet, les préretraites d'entreprise représentent plus du tiers des départs anticipés dans les établissements de plus de 500 salariés. Cette concentration des dispositifs privés dans les grands établissements s'explique par le coût de ces mesures qui nécessite de pouvoir consacrer un budget important au rajeunissement de la pyramide des âges. Elle est aussi due au fait que, en cas de restructurations, les représentants du personnel de ces établissement ont une plus grande capacité à promouvoir la mise en place d'allocations de préretraite plus favorables aux salariés que le passage par le chômage indemnisé. Les entreprises préfèrent les préretraites d'entreprise aux préretraites aidées par l'Etat pour deux raisons : grâce à elles, elles peuvent, d'une part, élargir la cessation anticipée d'activité à d'autres tranches d'âge que celles concernées par les dispositifs publics et, d'autre part, afficher une politique sociale propre à leur établissement. La préretraite privée permet également à une bonne moitié des établissements de conserver les préretraités maison parmi les effectifs de leurs salariés, ce que ne permettent pas les préretraites publiques puisque leur mise en place entraîne la rupture, immédiate ou légèrement différée, du contrat de travail. Cette souplesse rend possible le rappel de ces anciens salariés dans le cas de circonstances exceptionnelles »53(*).

Ces préretraites bénéficient actuellement d'un régime social variable, mais parfois très avantageux.

Deux cas doivent ici être distingués.

Soit le contrat de travail est simplement suspendu et les avantages versés par l'entreprise au salarié ont alors le caractère de salaire et sont donc assujettis aux cotisations sociales dans les conditions de droit commun, comme l'a jugé la Cour de cassation54(*).

Soit le contrat de travail est rompu et les avantages de préretraite bénéficient alors d'un régime social favorable, équivalant au régime applicable aux autres allocations de préretraite financées par l'Etat ou l'Unédic. Ainsi, les anciens salariés ne sont soumis qu'à la CSG et à la CRDS pour un taux global de 6,7 % et à une cotisation d'assurance maladie dont le taux est soit de 1,7 % lorsque la préretraite résulte d'accords conventionnels, soit de 1 % lorsqu'elle résulte d'une décision unilatérale de l'employeur. Les employeurs ne sont, pour leur part, redevables d'aucune cotisation ou contribution sur les allocations qu'ils financent. Il reste néanmoins possible de prévoir, par accord collectif, la poursuite du versement des cotisations de retraite complémentaire sur le montant des avantages servis aux salariés de 55 ans ou plus.

Le présent article vise alors à instituer une contribution de l'employeur, dans ce second cas ci-dessus (cas de rupture du contrat de travail), sur les avantages qu'elle sert à ses anciens salariés dans un dispositif de préretraite d'entreprise.

Le paragraphe I complète le chapitre VII du titre III du livre premier du code de la sécurité sociale par un nouvel article L. 137-10 définissant le régime de cette contribution. Il en précise, à son paragraphe I, l'assiette, le financeur et l'affectation.

Cette contribution est à la charge de l'employeur et est affectée au F2R.

Son assiette est constituée par « les avantages de préretraite ou de cessation anticipée d'activité, versés, sous quelle que forme que ce soit, directement par l'employeur, par l'intermédiaire d'un tiers, en vertu d'une convention, d'accord collectif, du contrat de travail, ou d'une décision unilatérale de l'employeur ».

Sont donc assujettis à une telle contribution les seuls avantages de préretraite pour lesquels le contrat de travail a été rompu puisque sont ici visés les seuls « anciens salariés ». De fait, environ la moitié des préretraites d'entreprises ne seraient pas concernées par une telle contribution puisque, dans la moitié des cas, le contrat de travail est simplement suspendu. Un tel champ d'application n'est cependant pas illogique car, dans ce dernier cas, les avantages de préretraite sont assujettis à cotisations sociales.

En revanche, les préretraites se traduisant par une rupture du contrat sont toutes visées et ce, quelle que soit l'origine de la préretraite (accord collectif ou décision unilatérale de l'employeur), la forme de l'avantage (rente ou capital) et ses modalités de versement (direct ou indirect).

Le paragraphe II de cet article précise le taux de cette contribution. Il est égal aux taux des cotisations salariales et patronales de la cotisation d'assurance vieillesse du régime général et de la cotisation plafonnée du régime complémentaire ARRCO, soit 23,85 %.

Le paragraphe III de cet article précise les conditions de recouvrement, de contrôle et de règlement des différends liés à cette contribution. Elles sont identiques à celles de la taxe sur les contrats de prévoyance. Le recouvrement et le contrôle sont donc confiés aux URSSAF et le contentieux de première instance aux tribunaux des affaires de sécurité sociale.

Le paragraphe IV de cet article exonère de cette participation les contributions des employeurs au financement des allocations de préretraite du Fonds national de l'emploi (article L. 329-4 du code du travail) et à celui du dispositif CATS (article L. 352-3 du même code) pour son volet aidé.

Le paragraphe II du présent article est de coordination. Il complète la liste des recettes du FRR, énumérées à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, pour y ajouter le produit des contributions sur ces avantages de préretraite d'entreprise.

Le paragraphe III du présent article précise les conditions d'application de cette nouvelle contribution. Celle-ci sera applicable aux avantages de préretraites versés en vertu de préretraites mises en place à compter du 28 mai 2003, date de l'examen du projet de loi en Conseil des ministres, quelle que soit l'origine de ce dispositif (conventionnelle ou unilatérale).

D'après l'étude d'impact, le produit de cette nouvelle contribution peut être « approximativement » estimé à 65 millions d'euros en année pleine. Cela semble correspondre à 15.000 ou 20.000 préretraités d'entreprise. Ce chiffre est sans doute inférieur au nombre de personnes bénéficiant actuellement de préretraites d'entreprise. Mais on rappellera que cette contribution a essentiellement vocation dissuasive et vise avant tout à contribuer au maintien en activité des salariés âgés en renchérissant le coût des préretraites d'entreprise.

Dans ces conditions, le produit de cette contribution pourrait être sensiblement inférieur. Mais les ressources de la sécurité sociale pourraient alors être augmentées dans des proportions largement supérieures si les salariés âgés qui auraient pu bénéficier de préretraites d'entreprise restaient en activité.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En première lecture, l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Bernard Accoyer, rapporteur au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et avec l'accord du Gouvernement, a adopté deux amendements au II du nouvel article L. 137-10 du code de la sécurité sociale afin d'étendre la contribution instituée au présent article aux employeurs du secteur agricole. Pour ce secteur, le taux de la cotisation sera alors égal à la somme des taux de la cotisation d'assurance vieillesse des salariés agricoles et du taux de la cotisation complémentaire.

Elle a également adopté un amendement présenté par M. Pierre Morange, avec l'avis favorable du Gouvernement, tendant à prévoir une réduction du taux de cette contribution pour les préretraites d'entreprise qui prévoient l'adhésion obligatoire à l'assurance invalidité, vieillesse et veuvage de la sécurité sociale et le maintien des cotisations aux régimes de retraite complémentaire.

Cette réduction du taux de la contribution, qui ne sera que transitoire jusqu'au 31 mai 2008 et dont les conditions seront fixées par décret, vise à éviter la double « imposition » des employeurs qui ont pris les dispositions nécessaires pour maintenir un niveau de couverture sociale identique à celui dont le préretraité aurait bénéficié en restant en activité. C'est pourquoi cette situation est assortie de conditions permettant un tel maintien de la couverture sociale : calcul des cotisations sur la base du salaire qu'aurait reçu le salarié s'il était resté en activité, cotisation courant jusqu'à l'obtention d'une pension de vieillesse à taux plein, participation de l'employeur au financement de ces cotisations au moins égale au taux de la contribution, mise en place de la couverture sociale par un accord dans les conditions applicables à la mise en place d'un régime de protection sociale complémentaire.

III - La position de votre commission

Les préretraites d'entreprise relèvent à l'heure actuelle de régimes très différents. S'il n'est pas forcément souhaitable de limiter toute possibilité pour une entreprise de mettre en place un dispositif de préretraite maison, encore convient-il de s'assurer de la qualité de celui-ci.

Or, il est aujourd'hui possible de mettre en oeuvre des préretraites qui ne garantissent pas, pour leurs bénéficiaires, la validation des trimestres passés en préretraite au titre de l'assurance vieillesse. Cette situation n'est à l'évidence pas satisfaisante.

Le présent article tend alors à pénaliser ce type de préretraite d'entreprise par l'instauration d'une contribution spécifique. En ce sens, la modification apportée à l'Assemblée nationale renforce la logique de cet article en permettant, au-delà de la seule contribution, d'inciter les entreprises à garantir une couverture d'assurance vieillesse pour ces préretraites.

Aussi, si votre commission souscrit largement au dispositif adopté à l'Assemblée nationale, elle juge souhaitable, par amendements, d'y apporter plusieurs modifications.

D'une part, elle propose d'affecter le produit de cette nouvelle contribution au fonds de solidarité vieillesse (FSV) et non au F2R.

Le FSV a notamment pour mission de compenser le manque à gagner en cotisations pour les régimes de base d'assurance vieillesse des bénéficiaires de préretraites publiques. Il y aurait donc une certaine logique à affecter le produit de la taxe sur les préretraites « maison » au financement des surcoûts induits par les préretraites publiques pour les régimes d'assurance vieillesse. Les préretraites financeraient alors les préretraites.

On rappellera également que le FSV devrait connaître, selon le dernier rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, un déficit de 580 millions d'euros en 2003 (et un déficit cumulé de 703 millions d'euros). Il semble alors de meilleure politique d'affecter la nouvelle recette au comblement partiel de ce déficit plutôt que de la mettre en réserve pour compenser des déficits ultérieurs.

D'autre part, elle suggère de préciser les conditions de réduction de la nouvelle contribution.

A cet égard, votre commission s'interroge sur le principe d'une réduction transitoire de la contribution. Sa logique n'est en effet pas évidente. Soit la contribution vise à décourager toute préretraite d'entreprise et elle pourrait alors fort bien se cumuler avec le financement par l'employeur d'une couverture sociale et, en définitive, concerner toutes les préretraites d'entreprise. Soit, comme a semblé le montrer le débat à l'Assemblée nationale, il s'agit de minorer cette contribution pour les employeurs prenant en charge tout ou partie de la couverture vieillesse de leurs anciens salariés au prorata de l'effort qu'ils réalisent et, dans ce cas, on voit mal pourquoi cette réduction ne serait que transitoire.

Aussi votre commission propose-t-elle de supprimer le caractère transitoire de cette contribution.

A défaut, les employeurs pourraient être tentés de réduire la prise en charge de la couverture vieillesse de leurs anciens salariés à l'issue de la période transitoire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 12
(art. L. 322-4 et L. 352-3 du code du travail
et art. L. 131-2 du code de la sécurité sociale)
Suppression de la préretraite progressive et limitation du champ du dispositif de la cessation anticipée d'activité

Objet : Cet article tend à supprimer les préretraites progressives (PRP) et à limiter le champ d'application des avantages sociaux et fiscaux attachés aux dispositifs de cessation anticipée de certains travailleurs salariés (CATS).

I - Le dispositif proposé

A l'heure actuelle, coexistent, dans le secteur privé, plusieurs dispositifs de préretraites bénéficiant du soutien financier de l'Etat ou du régime d'assurance chômage :

- les allocations spéciales du fonds national pour l'emploi (FNE) dans le cadre de licenciements économiques ;

- l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) en cours d'extinction ;

- les conventions de préretraites progressives ;

- les dispositifs de cessation d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) ;

- la cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante.

Le Gouvernement a souhaité, comme il est indiqué dans l'exposé des motifs, « recentrer les préretraites autour de deux dispositifs : un dispositif « pénibilité » autour des cessations anticipées d'activité des travailleurs salariés (CATS) et un dispositif « plans sociaux » qui est aujourd'hui nécessaire ; en conséquence, les préretraites progressives et le volet des CATS non lié à la pénibilité sont supprimés ».

Le présent article met en oeuvre ce recentrage.

Les paragraphes I, II et III abrogent les préretraites progressives à compter du 1er janvier 2005, sans préjudice de la poursuite de la mise en oeuvre des conventions conclues avant cette date.

La loi du 31 décembre 1992 relative à l'emploi, au développement du travail à temps partiel et à l'assurance chômage, modifiée par la loi quinquennale du 20 décembre 1993, a institué les préretraites progressives dans leur régime actuel en fusionnant en un dispositif unique les deux dispositifs antérieurs de préretraite à mi-temps qui s'adressaient chacun à un public différent :

- le dispositif de préretraite FNE à mi-temps réservé aux salariés touchés par un licenciement économique ;

- le dispositif de la préretraite progressive dans le cadre du contrat de solidarité.

Ce dispositif unique continue toutefois de poursuivre un double objectif. Il peut d'abord être utilisé comme une alternative au licenciement économique et est alors considéré comme une mesure de reclassement. Il peut également constituer un instrument au service d'une politique d'aménagement du temps de travail et, plus largement, de gestion des âges dans l'entreprise.

La convention de préretraite progressive peut alors prendre une double forme :

- soit une préretraite progressive sans embauche compensatrice dans un contexte de licenciement économique ;

- soit une préretraite progressive avec embauches compensatrices totales ou partielles.

Une très grande majorité des conventions conclus s'inscrivent dans cette seconde possibilité : de 80 à 90 %, selon les années.

Dans ce cadre, la conclusion d'une convention de préretraite progressive entre l'Etat, l'entreprise et le salarié permet à ce dernier de percevoir des allocations en compensation de la transformation volontaire de son emploi à temps plein en emploi à temps partiel. En contrepartie, l'employeur s'engage, en fonction de la situation économique de l'entreprise, à compenser les adhésions en préretraite progressive par des embauches et/ou à verser une contribution financière dont le taux minimal est fonction de la taille de l'entreprise et de ses engagements d'embauche. Ce taux minimal varie de 0 % à 8 %. En 2002, le taux moyen de participation des entreprises était de 6,6 %.


La préretraite progressive (PRP)

Le dispositif de préretraite progressive peut être mobilisé par des entreprises soit engagées dans un processus de réduction d'effectifs, soit ayant une capacité d'embauche. Dans le premier cas, l'entreprise, pour éviter des licenciements économiques, propose à ses salariés âgés remplissant certaines conditions, de passer à temps partiel. Dans le deuxième cas, la réduction du volume global d'heures travaillées due au passage à temps partiel des salariés âgés, est compensée totalement ou partiellement par des embauches.

Depuis 1997, la proportion minimale de publics prioritaires (demandeurs d'emploi rencontrant des difficultés particulières sur le marché du travail) dans les embauches est fixée à 50 %, et en outre deux tiers de ces embauches doivent concerner des jeunes. De plus, la participation financière des entreprises est désormais obligatoire - sauf pour les entreprises signant des conventions avec réembauches, sous réserve qu'elles comptent moins de 250 salariés et qu'elles s'engagent à embaucher au moins 90 % de public prioritaire - et est modulée en fonction de la taille de l'entreprise et de l'engagement pris en matière de recrutement de publics prioritaires.

Conditions de bénéfice

Pour bénéficier de la préretraite progressive, le salarié doit être volontaire et remplir les conditions suivantes : être âgé de 55 ans ou plus, occuper un emploi à temps plein, avoir au moins un an d'ancienneté dans l'entreprise et justifier de dix années d'appartenance à un régime de sécurité sociale. A noter que le bénéficiaire doit être physiquement apte à exercer un emploi.

Garanties accordées au préretraité à temps partiel

En général, le préretraité voit son temps de travail réduit de 50 % par rapport à son temps de travail antérieur à temps complet. Cependant, dans le cadre de conventions pluriannuelles, le préretraité peut bénéficier d'un horaire modulé sur la période de bénéfice de la préretraite progressive, compris entre 20 % et 80 % de son temps de travail antérieur, du moment que, sur l'ensemble de la durée de perception de l'allocation, le temps de travail a été réduit en moyenne de 50 %.

Le préretraité perçoit, en plus de son salaire de temps partiel, une allocation dont le montant s'élève à 30 % du salaire antérieur de référence pour la part de ce salaire en-dessous du plafond e la sécurité sociale (2.432 euros en 2003), augmenté de 25 % pour la part de ce salaire comprise entre une et deux fois ce plafond. L'allocation minimale journalière est de 13,44 euros au 1er janvier 2003.

Il perçoit son allocation jusqu'à 60 ans, ou au-delà jusqu'à l'obtention du nombre de trimestres de cotisation requis pour bénéficier de la retraite à taux plein, mais au plus tard jusqu'à 65 ans.

Source : DARES

Le paragraphe I du présent article tend à supprimer ce dispositif à compter du 1er janvier 2005. Pour cela, il prévoit l'abrogation de sa base légale (le 3° de l'article L. 322-4 du code du travail) à compter de cette date.

Il prévoit néanmoins que les conventions de préretraite progressive conclues avant cette date continueront de produire leurs effets jusqu'à leur terme.

Au total, des conventions de préretraite progressive peuvent être conclues jusqu'au 1er janvier 2005 et les conventions applicables à cette date ne seront pas remises en cause.

Les paragraphes II et III sont de coordination.

Les paragraphes IV et V du présent article visent à recentrer les préretraites CATS sur les salariés ayant exercé des activités pénibles. Pour cela, il prévoit de réserver à ces salariés, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, les avantages fiscaux et sociaux sur les allocations CATS.

Le dispositif CATS comprend un double volet :

- le premier repose sur la conclusion d'accords de branche ayant pour objet d'indemniser la privation partielle d'emploi. En application de l'article L. 352-3 du code du travail, la contribution de l'employeur au titre de ces accords n'est pas passible de cotisations de sécurité sociale et n'est pas prise en compte pour le calcul de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

- le second, plus restreint et défini par le décret du 9 février 2000, permet l'intervention de l'Etat qui peut prendre en charge une partie du revenu de remplacement versé aux salariés à compter de 57 ans, dès lors qu'ils « connaissent des difficultés d'adaptation à leur emploi liées à des conditions spécifiques d'exercice de leur activité ».

Le premier accord a concerné le secteur automobile. Il prévoit de faire bénéficier 36.600 salariés de ce dispositif dont près de 23.000 avec une prise en charge partielle de l'Etat. D'autres accords ont été conclus dans les secteurs de la métallurgie, du papier-carton, de la chimie, de la presse, de l'industrie agroalimentaire ou même de la banque. Une trentaine de branches sont aujourd'hui couvertes par de tels accords.


La cessation anticipée d'activité de certains travailleurs salariés (CATS)

Conditions portant sur les entreprises

Le dispositif de la CATS peut être utilisé, depuis le décret n° 2000-105 du 9 février 2000, par des entreprises appartenant à une branche ayant conclu un accord professionnel national définissant les caractéristiques générales de cette cessation d'activité. Cet accord doit notamment préciser le champ d'application professionnel du dispositif, les conditions et l'âge d'accès au dispositif, le montant de l'allocation servie aux bénéficiaires et les modalités de son versement, les conditions d'une éventuelle reprise d'activité par les salariés concernés par la CATS, ainsi que la période durant laquelle les salariés peuvent adhérer au dispositif.

En outre, l'entreprise désireuse de signer une convention CATS avec l'Etat doit avoir conclu un accord d'entreprise fixant le nombre de départs en CATS durant la période d'adhésion définie par l'accord professionnel, et doit avoir fixé par accord la durée collective du travail à 35 heures hebdomadaires au plus ou à 1.600 heures annuelles au plus, ainsi que des dispositions relatives à la gestion prévisionnelle de l'emploi, au développement des compétences des salariés et à leur adaptation à l'évolution de leur emploi.

La signature d'une convention CATS avec l'Etat ouvre droit à une exonération de cotisations sociales sur les allocations versées aux bénéficiaires et peut donner lieu à une prise en charge partielle de l'allocation par l'Etat, financée sur le FNE, pour certains salariés.

Conditions nécessaires pour que l'Etat prenne en charge partiellement l'allocation versée aux salariés

La période d'adhésion à la CATS, fixée par l'accord professionnel, ne doit pas dépasser cinq ans.

Les salariés concernés doivent :

- soit avoir travaillé durant 15 ans en équipes successives ou à la chaîne ;

- soit avoir travaillé habituellement 200 nuits et plus par an pendant 15 ans ;

- soit avoir la qualité de travailleur handicapé à la date de l'accord de branche et compter au moins 10 ans d'affiliation à un régime salarié de sécurité sociale.

Les personnes concernées doivent avoir été salariées de l'entreprise de façon continue pendant au moins un ans, ne pas réunir les conditions de validation d'une retraite à taux plein, n'exercer aucune activité professionnelle (sauf si l'accord professionnel prévoit une possibilité de reprise d'activité, qui, si elle est mise en pratique, entraîne une interruption du versement de l'allocation au salarié).

Par ailleurs, l'allocation est incompatible avec la liquidation d'un avantage vieillesse à caractère viager, avec une indemnisation par le régime d'assurance chômage, ainsi qu'avec une allocation spéciale du fonds national de l'emploi ou de remplacement pour l'emploi.

Les salariés doivent avoir 55 ans au moins à la date où ils adhèrent au dispositif. La prise en charge partielle par l'Etat de l'allocation n'intervient qu'à partir du 57e anniversaire du salarié et se poursuit jusqu'à l'âge où le salarié réunit les conditions de validation d'une retraite à taux plein, dans la limite de 65 ans maximum.

Montant de l'allocation et détermination du montant de la participation de l'Etat

Ce montant est librement défini par les partenaires sociaux dans le cadre de la négociation de l'accord professionnel national. L'assiette servant de base à la participation de l'Etat est égale à l'allocation définie par l'accord professionnel national, dans la limite de 65 % du salaire de référence pour la part de ce salaire n'excédant pas le plafond de la sécurité sociale (2.432 euros en 20013 et de 50 % pour la part de ce salaire comprise entre une et deux fois ce même plafond.

La participation de l'Etat est établie suivant un barème progressif
en fonction de l'âge d'adhésion au dispositif

 

55 ans

56 ans

57 ans ou plus

Taux de prise en charge de l'allocation par l'Etat

20 %

35 %

50 %

Source : DARES

Le paragraphe IV modifie l'article L. 352-3 du code du travail qui constitue la base légale du dispositif CATS, afin de limiter les avantages fiscaux et sociaux attachés à ce dispositif.

En application de cet article L. 352-3, les contributions des employeurs versées en vue d'indemniser la privation partielle d'emploi en application d'un accord professionnel sont exonérées de charges sociales et ne sont pas assujetties à l'impôt sur les sociétés ou sur le revenu.

Le paragraphe IV modifie ce régime. Il prévoit que le bénéfice de ces avantages fiscaux et sociaux sera subordonné au respect des conditions « liées à l'âge et aux caractéristiques, notamment à la pénibilité, de l'activité des bénéficiaires ». Ces conditions seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Le paragraphe V précise les conditions d'entrée en vigueur de cette réforme des CATS. Les nouvelles dispositions seront applicables dès la publication du décret du Conseil d'Etat mentionné au paragraphe précédent et au plus tard à l'expiration du douzième mois suivant la publication de la présente loi.

Dès lors, le nouveau régime fiscal et social attaché à la contribution des employeurs s'appliquera non seulement aux nouvelles conventions conclues à compter de cette date, mais aussi aux contributions versées en application de conventions actuellement en cours.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements.

Les deux premiers, présentés par M. Bernard Accoyer, rapporteur, et adoptés avec l'avis favorable du Gouvernement, concernent les II et III du présent article. Ils sont d'ordre rédactionnel.

Le troisième, présenté par le Gouvernement et adopté avec l'avis favorable de la Commission, complète le V qui détermine les conditions d'entrée en vigueur de la réforme des CATS pour en préciser la portée sur les conventions de CATS conclues dans les entreprises avant la date d'entrée en vigueur de cette réforme.

En application du V, dans sa rédaction initiale, les allocations versées au titre des CATS peuvent être assujetties à cotisations de sécurité sociale quand bien même elles seraient versées en application d'une convention conclue antérieurement à l'entrée en vigueur de la mesure prévue au IV. L'équilibre de ces conventions pourrait s'en trouver modifié.

Dans un souci de sécurité juridique, l'amendement prévoit que ces conventions continueront à produire leurs effets jusqu'à leur terme.

Le quatrième amendement, présenté par M. Bernard Accoyer, rapporteur, et adopté avec l'avis favorable du Gouvernement, est de coordination. Il complète le présent article par un VI visant à abroger des dispositions du code de la sécurité sociale et du code rural devenues sans objet du fait de la suppression des PRP.

III - La position de votre commission

Le Gouvernement a fait, à juste titre, une priorité du maintien en activité des salariés âgés. Une telle politique passe nécessairement par un encadrement plus restrictif du recours aux mesures d'âge par les entreprises.

Dans cette perspective, il est proposé de supprimer les préretraites progressives et de recentrer les CATS sur les seuls salariés ayant exercé des activités pénibles. Ne subsisteraient alors que deux dispositifs de préretraite : un dispositif « pénibilité » constitué par les CATS ainsi rénovées et un dispositif « plans sociaux » au travers des allocations spéciales du FNE.

Si les préretraites ont atteint leur dernier pic en 1997 avec quelque 230.000 bénéficiaires, elles continuent de concerner aujourd'hui plus de150.000 personnes dans le secteur privé.

Parmi elles, ce sont les préretraites progressives et les CATS qui apparaissent les plus dynamiques.

Evolution récente du nombre d'allocataires des PRP et des CATS

 

Janvier 2001

Décembre 2001

Juin 2002

Décembre 2002

Mars 2003

PRP (1)

39.053

41.020

43.794

45.594

48.139

CATS

5.605

9.271

12.573

18.043

nd

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

(1) en 1992, il n'y avait que 13.000 allocataires de PRP.

Déjà, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2003, le Gouvernement avait affiché son intention de mieux encadrer ces dispositifs. Il s'agissait alors de majorer substantiellement le taux de participation des employeurs à leur financement afin de les dissuader d'y recourir massivement. Il avait alors été décidé :

- de porter à 10 % le taux de participation des employeurs au financement des PRP (contre 6,6 % en 2002) ;

- de supprimer la prise en charge par l'Etat des cotisations de retraite complémentaire dans le cadre des CATS.

Le présent article relève de la même inspiration, mais prévoit des mesures plus radicales.

 La suppression des PRP

Plusieurs travaux récents ont mis en évidence l'intérêt affiché par les salariés et, de manière moins évidente, par les employeurs, pour cette mesure, tout en en soulignant les ambiguïtés et les faiblesses.

Ainsi, un rapport de l'IRES d'octobre 200155(*) avait souligné que « la préretraite progressive est une mesure appréciée par les salariés, mais sans enjeux majeurs pour les dirigeants d'entreprise ».

De son côté, la DARES insistait sur son intérêt pour l'employeur tout en reconnaissant certaines difficultés importantes inhérentes au dispositif :

« Les départs progressifs à la retraite sont appréciés par les établissements car ils permettent, selon eux, de rajeunir leurs effectifs et d'assurer une transmission des savoirs entre la génération qui part en retraite et celle qui arrive sur le marché du travail. La préretraite progressive s'effectue en effet très souvent contre des embauches compensatrices : en 2000, 90 % des conventions de préretraite progressive en prévoient. Par contre, les opinions sur ce type de départ sont négatives en ce qui concerne l'adaptation à l'activité des établissements et la souplesse de gestion de la main-d'oeuvre. »56(*)

Plus récemment, dans son rapport de mars 200357(*), M. Jean-Marc Boulanger dressait, pour sa part, un bilan sévère de la pratique des PRP :

« Le recours à la préretraite progressive n'est lui-même généralement envisagé par les entreprises que parce que l'Etat a, de politique délibérée, restreint l'accès aux préretraites totales en AS-FNE. On note d'ailleurs que près de neuf conventions de PRP sur dix concernent des départs avec réembauches pour lesquelles il n'existait aucun dispositif de préretraite totale avant la création de l'ARPE. Il est significatif, de ce point de vue, que l'institution de l'ARPE se soit accompagnée de la rétractation concomitante des PRP qui ne conservaient un « intérêt » que pour les personnels ne remplissant pas la condition de durée de cotisation fixée par les partenaires sociaux.

« Le caractère marginal des PRP, qui représentent moins du quart des préretraites « statutaires » et 8 % de l'ensemble des préretraites et dispenses de recherche d'emploi (fin 2000), est encore accentué par les pratiques qui consistent à organiser, sous couvert de modulation du temps partiel, un passage rapide du temps partiel à la dispense totale d'activité en cours de parcours. La PRP est donc souvent plus brève que les conventions ne semblent l'indiquer. (...)

« Les chiffres, comme les pratiques, confirment que la progressivité dans le passage à l'inactivité ne fait pas l'objet d'une forte attente sociale, ni des salariés, ni des employeurs, qu'ils soient publics ou privés. L'étude à laquelle l'IRES a procédé à la demande de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, confirme que la PRP a perdu ses attraits d'outil de gestion des ressources humaines aux yeux des employeurs du fait de la reprise des embauches liées à la croissance et aux 35 heures, mais aussi et surtout depuis l'apparition de CATS, préretraite à temps plein qui permet un repyramidage et une gestion des effectifs dans des conditions « favorables ». L'étude souligne que la principale raison de l'appel à la PRP tient au souci de satisfaire une demande exprimée par les salariés, la PRP constituant « une forme limitée d'amélioration des conditions de travail » pour les salariés soumis à des conditions de travail pénibles lorsque aucun moyen ne s'offre d'accéder à une préretraite entière. Dans certains cas, elle est utilisée également comme une réponse de désaccoutumance dans des entreprises dont le personnel a vécu dans l'attente de la préretraite. »

De fait, il semble bien que le dispositif ne réponde qu'imparfaitement à ces objectifs.

Pour l'employeur, il n'est que rarement utilisé en cas de licenciement économique, l'employeur préférant recourir aux préretraites totales du FNE. Mais il n'offre pas non plus suffisamment de souplesse pour devenir un véritable outil de gestion des âges dans l'entreprise, les CATS lui étant, à cet égard, souvent préférées. Ainsi, l'enquête précitée de l'IRES montrait les difficultés concrètes de gestion de ce dispositif : « décalage entre le besoin d'embauche liée au passage en PRP et le délai à respecter, difficulté à attirer les publics cibles, relative incertitude sur le nombre de passages en PRP et leur répartition sur la durée de la convention, décalage entre la contribution productive du salarié et sa rémunération, relative complexité du calcul de l'allocation. »

Pour le salarié, il apparaît finalement comme une solution par défaut. Là encore, l'enquête de l'IRES relève que « dans la plupart des entreprises, en particulier dans les plus petites, la PRP s'interprète aussi en creux comme une réponse à l'absence d'emplois alternatifs, moins pénibles par exemple. »

Pour la collectivité, il représente un coût non négligeable58(*), l'employeur ne prenant à sa charge que moins de 10 % de l'allocation.

Dans ces conditions, il n'apparaît pas illogique de prévoir l'extinction progressive de ce dispositif. Votre commission observe d'ailleurs que le présent projet de loi prévoit parallèlement, à son article 21, l'amélioration du régime de la retraite progressive permettant, tout comme la préretraite progressive, d'assouplir et de diversifier les transitions vers la retraite tout en remontant le taux d'activité des salariés âgés.

 L'encadrement des CATS

S'il apparaît nécessaire de favoriser les possibilités de retraite anticipée d'activité des salariés les plus âgés ayant exercé durablement des activités pénibles, il n'est pas évident que les CATS constituent, dans leur architecture actuelle, l'instrument le plus approprié.

Ainsi, le rapport de M. Yves Struillou récemment remis au COR59(*) constatait que « ni l'ensemble des dispositifs sectoriels conçus pour prendre en compte la pénibilité, ni le dispositif CATS n'appréhendent l'ensemble des travaux les plus pénibles, laissant en dehors de leur champ des pénibilités fortement pénalisantes pour la santé ». Et de poursuivre : « Les dispositifs de cessation d'activité liés de manière directe à la pénibilité du métier concernent actuellement 30.000 personnes, soit 1,5 % des deux millions de salariés de plus de 55 ans. Très ciblés, ils ne prennent pas en compte l'ensemble des travaux pénibles, qu'ils soient traditionnels (dans le BTP, par exemple) ou nouveaux (postes exposant à des substances ou produits dangereux). La pénibilité prise en compte est pour l'essentiel classique et industrielle. »

Il apparaît notamment que les CATS bénéficient surtout aux grandes entreprises. Cela tient en grande partie aux conditions d'accès à ce dispositif (nécessité d'un accord d'entreprise, passage aux 35 heures par accord collectif, plan de gestion prévisionnelle de l'emploi) qui apparaissent de facto comme autant de difficultés à leur diffusion dans les PME.

De la même manière, certaines branches professionnelles, où pourtant la pénibilité du travail est avérée sur de nombreux postes, n'ont pas conclu d'accord en la matière. Il est vrai que le coût du dispositif reste élevé pour les entreprises (qui financent directement environ les trois quarts de l'allocation) qui ne sont pas toujours à même de l'assumer financièrement.

A l'inverse, le dispositif CATS dépasse largement la simple prise en compte de la pénibilité. Ainsi, seul le second « étage » du dispositif - celui qui autorise une participation de l'Etat - répond véritablement à ce souci, le premier « étage » s'apparentant en définitive à une simple préretraite conventionnelle bénéficiant d'une exonération de cotisations sociales. Or, ce second étage ne concerne guère que la moitié des salariés entrés dans le dispositif CATS.

Dans ces conditions, et dans la perspective d'un recentrage du dispositif CATS sur son volet « pénibilité », il apparaît logique de réserver l'aide publique - qui prend ici la forme d'une exonération de cotisations - à ce seul second « étage ».

Pour autant, votre commission considère que ce premier recentrage doit se poursuivre et exigera également une modification du décret du 9 février 2000 dont les dispositions ne permettent pas un ciblage optimal de l'aide publique vers les travailleurs ayant exercé les travaux les plus pénibles.

A cet égard, elle observe que les accords de branche déjà conclus ouvrent un champ important de bénéficiaires potentiels de la mesure puisque près de 90.000 salariés pourraient, pour l'instant, être concernés à court terme par le dispositif. Ce dispositif est donc encore appelé à monter en charge.

Dans cette perspective, votre commission s'interroge sur les conditions d'entrée en vigueur de la réforme du régime social et fiscal des allocations de CATS. En application du V du présent article, elle est subordonnée à la publication du décret mentionné au IV, mais, à défaut d'une telle publication, elle serait effective un an après la publication de la loi. Or, cette réforme exigeant un décret, on voit mal comment elle pourrait être applicable en son absence, à moins, bien sûr, de supprimer alors tout avantage fiscal et social pour l'ensemble des CATS, qu'elles soient fondées ou non sur la pénibilité.

Votre commission conçoit volontiers que ce délai alternatif pour l'entrée en vigueur de la réforme puisse constituer un utile moyen pour encadrer la durée de la négociation sur la pénibilité.

L'exposé des motifs précise en effet que « les partenaires sociaux seront incités à négocier sur la pénibilité au travail, à la fois pour définir les métiers pénibles justifiant d'une cessation anticipée et pour s'efforcer de réduire la pénibilité ».

Lors des débats à l'Assemblée nationale, le ministre a précisé plus avant l'articulation entre cette négociation et le décret : « le décret est destiné à fixer le nombre d'annuités à un poste pénible ouvrant droit à la procédure prévue à cet article et à définir les activités reconnues comme pénibles. Mais l'essentiel et que ces sujets devront être discutés par les partenaires sociaux. Le décret sera donc le résultat de cette concertation. Quant au délai, il met une limite à cette négociation ».

Dès lors, la présente disposition donne en définitive une année aux partenaires sociaux pour conclure leur négociation.

Compte tenu des difficultés prévisibles de cette négociation inhérente à la complexité même du sujet60(*), il n'est pas forcément souhaitable de lui fixer a priori une limite et ce d'autant plus que le Gouvernement « garde la main » en pouvant publier ce décret à tout moment. Dès lors, votre commission propose que la limite posée par le présent article soit supprimée par amendement.

Votre commission s'interroge également sur la portée juridique de la précision apportée par amendement par le Gouvernement à l'Assemblée nationale sur les conséquences de la réforme des CATS pour les conventions d'entreprise conclues avant la date d'entrée en vigueur de la réforme.

S'agit-il de préciser que la réforme du régime social et fiscal de l'allocation CATS ne remet pas en cause les accords d'entreprise déjà conclus qui devront alors s'appliquer jusqu'à leur terme, quand bien même leur régime serait modifié ?

S'agit-il à l'inverse de préciser que la réforme ne s'applique pas aux allocations versées en application des conventions déjà conclues, qui continueront alors de bénéficier du régime social et fiscal applicable à la date de leur conclusion ?

La rédaction actuelle ne permet pas, en l'état, de trancher entre ces deux interprétations.

Aussi, dans le souci de ne pas bouleverser l'économie générale des accords d'entreprise et des conventions conclues entre les entreprises et l'Etat, votre commission vous propose de clarifier, par amendement, la portée de cette disposition de sécurité juridique en précisant que le nouveau régime ne s'appliquera qu'aux conventions conclues après la date d'entrée en vigueur du nouveau régime.

Au total, votre commission, considérant que les financements publics des préretraites doivent être recentrés sur les entreprises en grande difficulté économique et sur les salariés les plus fragilisés du fait de leurs conditions de travail, souscrit au recentrage opéré par cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 12 bis (nouveau)
Rapport sur la définition et la prise en compte de la pénibilité

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport sur les résultats de la négociation interprofessionnelle sur la pénibilité, et sur les mesures législatives et réglementaires prises au vu de ces résultats. Ce rapport, rédigé par le Gouvernement, doit être rendu public dans un délai de trois ans après la promulgation de la loi.

I - Le dispositif proposé

Inséré en première lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative de MM. Bernard Accoyer, rapporteur et Denis Jacquat, avec l'avis favorable du Gouvernement, le présent article prévoit la publication, dans un délai de trois ans après la promulgation de la présente loi, d'un rapport du Gouvernement sur :

- les résultats de la négociation nationale interprofessionnelle sur la définition et la prise en compte de la pénibilité ;

- les mesures législatives et réglementaires prises au vu de ces résultats.

III - La position de votre commission

Conformément aux « principes généraux de la réforme des retraites » tels que définis par les travaux du « groupe confédéral » réunissant le Gouvernement et les partenaires sociaux dans son document du 11 avril 2003 annexé à l'exposé des motifs du présent projet de loi, il est prévu d'« inciter les partenaires sociaux à engager, au niveau interprofessionnel, et à décliner, au niveau des branches, des négociations sur la prise en compte de la pénibilité ».

Il est d'ores et déjà possible de préciser les grandes lignes du déroulement de ces négociations, notamment au regard des déclarations des parties prenantes et des dispositions du présent projet de loi.

Dans un premier temps, une négociation nationale interprofessionnelle aurait pour objet de définir un cadre général pour la définition et la prise en compte de la pénibilité. Au vu de ces négociations, et comme il est prévu à l'article 12 du présent projet de loi, le dispositif CATS serait recentré sur son seul volet « pénibilité ».

Dans un second temps, compte tenu de la spécificité de chaque métier et de chaque secteur, cette négociation serait déclinée branche par branche pour en définir plus précisément les contours et aménager en conséquence les dispositifs conventionnels dans un délai de trois ans, comme l'a souhaité M. François Fillon lors de son intervention dans la discussion générale à l'Assemblée nationale.

Dans ce contexte, le rapport prévu au présent article n'est pas sans soulever certaines difficultés.

D'une part, pour pouvoir être applicable à l'ensemble des salariés et des employeurs, un accord national interprofessionnel doit être étendu par arrêté du ministre chargé du travail, après avis motivé de la commission nationale de la négociation collective. Dans ces conditions, les dispositions du présent article sont donc largement satisfaites.

D'autre part, le rapport demandé par le présent article ne porte que sur la négociation nationale interprofessionnelle sur la pénibilité et ne prendrait alors pas en compte les négociations de branche qui auront vocation à la décliner secteur par secteur. Dès lors, il n'offrirait qu'une vision partielle de la négociation collective sur la pénibilité. On observera à cet égard que l'article 16 ter (nouveau) du présent projet de loi prévoit en revanche un tel bilan des négociations de branche.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Article 13
(art. L. 321-3 du code du travail)
Accès et maintien dans l'emploi des salariés âgés

Objet : Cet article élargit les cas d'exonération de la contribution « Delalande » à la rupture du contrat de travail d'un salarié âgé de plus de 45 ans (et non plus de plus de 50 ans) à son embauche.

I - Le dispositif proposé

Parallèlement aux mesures incitant au maintien dans leur emploi des salariés âgés, il existe des dispositifs visant à dissuader les entreprises de s'en séparer. Le principal d'entre eux est la contribution « Delalande » (du nom du député auteur de l'amendement ayant institué cette disposition).

Elle consiste en une « mise à l'amende » des entreprises qui, à l'occasion de la rupture du contrat de travail d'un de leurs salariés âgés de 50 ans et plus, doivent verser une contribution au régime d'assurance chômage. Le montant de cette contribution est variable selon l'âge du salarié et la taille de l'entreprise. Son produit est versé à l'Unedic qui, depuis 1999, en reverse la moitié à l'Etat afin de financer les préretraites ASFNE.

Montant de la contribution Delalande

Age du salarié

Entreprises de moins de 50 salariés

Entreprises de 50 salariés et plus

50 ans

1 mois de salaire brut

2 mois de salaire brut

51 ans

1 mois de salaire brut

3 mois de salaire brut

52 ans

2 mois de salaire brut

5 mois de salaire brut

53 ans

2 mois de salaire brut

6 mois de salaire brut

54 ans

4 mois de salaire brut

8 mois de salaire brut

55 ans

5 mois de salaire brut

10 mois de salaire brut

56 ans

6 mois de salaire brut

12 mois de salaire brut

57 ans

6 mois de salaire brut

12 mois de salaire brut

58 ans

6 mois de salaire brut

10 mois de salaire brut

59 ans ou plus

6 mois de salaire brut

8 mois de salaire brut

Son régime a été progressivement durci depuis sa création.

Instituée par la loi n° 87-518 du 10 juillet 1987 relative à la lutte contre le chômage de longue durée, cette sanction pécuniaire ne concernait à l'origine que les licenciements économiques des salariés de 55 ans et plus.

Elle a été étendue par la loi n° 89-549 du 2 août 1989 relative à la prévention du licenciement économique, à quelques exceptions près, à toute rupture du contrat de travail de salariés âgés de 55 ans et plus, ouvrant droit aux allocations d'assurance chômage.

Pour éviter des phénomènes d'anticipation, cette contribution a été élargie par la loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 relative à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion aux salariés âgés de 50 ans et plus.

Son montant a été par ailleurs sensiblement augmenté par le décret n° 98-1201 du 28 décembre 1998.

Enfin, la loi n° 99-570 du 8 juillet 1999 tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de 50 ans a étendu le champ d'application de la contribution aux conventions de conversion et aux refus de convention de préretraite ASFNE.

Le code du travail prévoit toutefois un certain nombre de cas dans lesquels l'employeur est exonéré du paiement de cette contribution. Il s'agit des dix cas suivants :

- licenciement intervenu pour faute grave ou lourde ;

- refus par le salarié d'une modification de son contrat de travail consécutive à la réduction de la durée du travail organisée par une convention ou un accord collectif ;

- licenciement résultant d'une cessation d'activité de l'employeur, pour raisons de santé ou de départ en retraite, ayant entraîné la fermeture définitive de l'entreprise ;

- rupture du contrat de travail, par un particulier, d'un employé de maison ;

- fin de chantier (au sens de l'article L. 321-12 du code du travail) ;

- démission du salarié quittant son emploi pour suivre son conjoint qui change de résidence à la suite d'un nouvel emploi ou d'un départ à la retraite ;

- rupture du contrat de travail due à la force majeure ;

- rupture du contrat de travail d'un salarié qui était, lors de son embauche, âgé de plus de 50 ans et inscrit depuis plus de trois mois comme demandeur d'emploi ; cette embauche doit être intervenue après le 9 juin 1992 ;

- première rupture d'un contrat de travail d'un salarié âgé de 50 ans ou plus intervenant au cours d'une même période de 12 mois dans une entreprise employant habituellement moins de 20 salariés ;

- rupture pour inaptitude physique au travail constatée par le médecin du travail.

Le présent article, qui modifie l'article L. 321-13 du code du travail régissant cette contribution, vise à élargir l'un de ces cas d'exonération : celui, prévu au 7° de cet article, relatif à la rupture du contrat de travail d'un salarié âgé de plus de 50 ans à la date de son embauche et inscrit à cette date depuis plus de trois mois comme demandeur d'emploi.

Il apporte un double assouplissement à ce cas d'exonération.

D'une part, il ramène de 50 à 45 ans l'âge du salarié, lors de son embauche, ouvrant droit à une telle exonération. L'objectif est ici de favoriser l'accès à l'emploi des salariés en seconde partie de carrière.

D'autre part, il supprime la condition d'inscription comme demandeur d'emploi. Il s'agit ici de favoriser la mobilité professionnelle des salariés âgés, sans que cette mobilité exige le passage par une période de chômage.

Le nouveau régime de ce cas d'exonération ne serait applicable que pour les salariés embauchés à compter du 28 mai 2003, date d'examen du projet de loi en Conseil des ministres.

En revanche, pour les salariés embauchés avant cette date, le régime antérieur resterait applicable : seuls seraient alors exonérés les salariés âgés de plus de 50 ans à leur embauche et ayant été inscrits avant celle-ci plus de trois mois comme demandeur d'emploi. En effet, la mesure ayant vocation à favoriser l'accès à l'emploi des salariés âgés, elle n'a donc pas vocation à s'appliquer aux salariés déjà embauchés.

II - La position de votre commission

Votre commission a toujours porté une appréciation très mitigée sur la philosophie et le régime de la contribution « Delalande ».

Ainsi, lors de l'examen du dernier texte législatif prévoyant un nouvel durcissement, elle observait, sous la plume de notre excellent collègue Louis Souvet, que « s'il est douteux qu'elle contribue à diminuer les licenciements des salariés de plus de 50 ans, il est certain que l'augmentation et l'extension de la « contribution Delalande » n'incitera pas à la création d'emplois »61(*).

De fait, le durcissement progressif de la contribution « Delalande » ne s'est pas traduit, loin s'en faut, par une réelle limitation des licenciements des salariés âgés ou par une augmentation effective de leur taux d'emploi. L'Unédic estime ainsi que les deux tiers des ruptures de contrat de travail d'un salarié de plus de 50 ans ne sont pas passibles d'une telle contribution, compte tenu des très nombreux cas d'exonérations.

Loin d'être dissuasive aux licenciements, elle semble en revanche constituer un obstacle non négligeable à l'embauche des salariés âgés.

Ainsi, l'étude d'impact souligne que les salariés de plus de 50 ans « ne sont pas épargnés par les licenciements économiques (le taux des licenciements des salariés âgés de plus de 50 ans reste proche de 30 %) et que le taux de reprise d'emploi est de 3 % pour les chômeurs de 50 ans et plus contre 7,2 % pour l'ensemble des demandeurs d'emploi (...). De surcroît, les chômeurs de plus de 50 ans restent particulièrement touchés par le chômage de longue durée ».

De la même manière, le COR, dans une fiche préparée pour sa réunion du 11 juin 2002, s'interrogeait sur l'impact de cette contribution et regrettait l'absence de toute évaluation sérieuse de celui-ci :

« L'impact positif ou négatif de la contribution Delalande sur l'emploi des salariés âgés est très discuté. On peut, en effet, penser que si le caractère dissuasif pour le licenciement paraît peu contestable, cet impact est peut-être compensé ou dépassé par une dissuasion à l'embauche. Cependant, aucune étude d'évaluation sur les entreprises ayant versé cette cotisation à l'Unédic ou auprès des directeurs des ressources humaines n'a été effectuée à ce jour. »

Dans ces conditions, et tout en souscrivant aux dispositions du présent article qui apportent un assouplissement non négligeable à cette contribution susceptible de favoriser l'emploi des salariés en seconde partie de carrière, votre commission juge éminemment souhaitable de procéder enfin à une évaluation approfondie de l'impact de cette contribution sur l'emploi des salariés âgés. Il lui semble nécessaire qu'au regard des résultats de cette évaluation soit alors envisagée une modification plus profonde du régime de cette contribution.

Certes, votre commission ne méconnaît pas le fait que le produit de cette contribution constitue une ressource non négligeable du régime d'assurance chômage dont on connaît les difficultés financières actuelles. En 2002, elle a ainsi généré 594 millions d'euros de recettes brutes pour l'Unédic62(*). Mais l'Unédic a parallèlement versé 355 millions d'euros à l'Etat au titre de sa contribution au financement du FNE, soit un montant bien supérieur aux crédits budgétaires consacrés par l'Etat au financement des préretraites AS-FNE63(*). La contribution Delalande ne constitue donc en définitive qu'une ressource nette relativement marginale pour le régime d'assurance chômage.

Au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 13 bis (nouveau)
(art. L. 122-45 du code du travail)
Discrimination dans les offres d'emploi

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à préciser le contenu de l'interdiction de toute discrimination dans les procédures de recrutement.

I - Le dispositif proposé

Cet article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Xavier Bertrand avec l'accord de la commission et du Gouvernement, vise à modifier l'article L. 122-45 du code du travail relatif à l'interdiction des discriminations au travail afin de préciser le contenu de cette interdiction pour les procédures de recrutement. Il indique expressément qu'aucune personne ne peut être écartée d'une procédure de recrutement « notamment par le biais d'une offre d'emploi ».

L'objectif d'une telle disposition est de modifier les pratiques d'embauche des entreprises, encore trop souvent réticentes à recruter des salariés âgés, cette réticence étant parfois formalisée dans les offres d'emplois, comme le soulignait l'exposé sommaire de l'amendement de M. Xavier Bertrand : « la discrimination à l'égard des seniors peut se constater à l'occasion de la procédure d'embauche. Ainsi, de nombreuses offres d'emplois inscrivent des conditions d'âge sans lien direct avec le poste proposé ».

III - La position de votre commission

Il est vrai que l'augmentation du taux d'emploi des salariés âgés passe par la disparition des obstacles encore existants à leur embauche.

A cet égard, votre rapporteur se permet de rappeler qu'il est à l'origine de l'introduction, dans la loi du 16 novembre 2001, de ce principe d'interdiction de toute discrimination au travail fondée sur l'âge.

Pourtant, dans le cas présent, la précision apportée à l'Assemblée nationale apparaît inutile : l'offre d'emploi fait à l'évidence partie intégrante de la procédure de recrutement. Elle est donc satisfaite par la rédaction actuelle de l'article L. 122-45 du code du travail.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

TITRE II
-
DISPOSITIONS RELATIVES AU RÉGIME GÉNÉRAL
ET AUX RÉGIMES ALIGNÉS

Article 14
(art. L. 222-1 du code de la sécurité sociale)
Compétences du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés

Objet : Cet article confère à la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAVTS) la faculté de formuler des propositions sur les mesures susceptibles de garantir l'équilibre de ce régime.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit que la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), établissement public national à caractère administratif, « propose toute mesure qui lui paraît nécessaire pour garantir dans la durée l'équilibre de l'assurance vieillesse des travailleurs salariés ».

Le paragraphe I de cet article inscrit cette mission parmi les compétences de la CNAVTS énumérées par l'article L. 222-1 du code de la sécurité sociale.

Le libellé de cette insertion, à l'indicatif présent, se distingue donc des facultés ouvertes par l'article L. 200-3 dudit code (cf. ci-dessous).

Le paragraphe II précise que les propositions et les avis émis dans ce cadre sont rendus publics.

II - La position de votre commission

Votre commission souscrit en tous points aux dispositions prévues par le présent article, qui paraissent de nature à renforcer le rôle et l'implication des régimes, gérés par les partenaires sociaux et appelés, dès lors, à devenir une force de proposition, dans l'objectif d'équilibre de la branche vieillesse.

Votre commission proposera néanmoins un amendement apportant deux modifications au I de cet article :

- la première précise l'autorité en charge de formuler ces propositions, qui doit être le conseil d'administration. De fait, l'actuel article L. 200-3 du code de la sécurité sociale précise que ce sont les conseils d'administration des caisses nationales qui « peuvent faire toutes propositions de modifications législatives ou réglementaires dans leur domaine de compétences » ou encore qui « sont habilités, dans le respect de l'équilibre financier de chacune des branches, à proposer des réformes au Gouvernement » ;

- la seconde précise qu'il s'agit de propositions destinées à garantir, dans la durée, l'équilibre « financier » de ces régimes, étant entendu qu'il n'est pas d'autre équilibre, et notamment démographique, que ce conseil soit en mesure d'influer.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 15
(art. L. 351-1 du code de la sécurité sociale)
Alignement de la durée d'assurance de référence sur 160 trimestres

Objet : Cet article a pour objet de proratiser en 160e la pension de retraite du régime général et des régimes alignés.

I - Le dispositif proposé

Le calcul de la pension repose sur l'équation suivante :

Pension = t x s x d/D

- t est le taux de pension, il est qualifié de « plein » lorsqu'il atteint 50 % ;

- s est le salaire annuel moyen de référence, calculé à partir de 2008 sur les vingt-cinq meilleures années de carrière ;

- D est le nombre de trimestres maximum pris en compte dans un régime de retraite donné ;

- d est la durée d'assurance dont justifie l'assuré dans ce même régime.

En 2003, au régime général :

- il faut justifier de 160 trimestres (quarante annuités) tous régimes confondus pour avoir droit au « taux plein ». Si l'assuré ne justifie pas de cette durée, le taux est minoré (introduction d'une décote). Le taux plein est toutefois acquis dès lors que l'assuré liquide sa pension après 65 ans : la décote est levée.

- D, qui est la durée maximale d'assurance prise en compte dans le régime, est de 150 trimestres.

Il faut donc justifier de 160 trimestres pour bénéficier du taux plein mais 150 trimestres seulement sont pris en compte par le régime.


Trois exemples pour comprendre

a) Un assuré du régime général ayant cotisé au seul régime général et liquidant sa pension à 60 ans en ne justifiant que de 154 trimestres aura droit à une pension égale à :

35 % x s x 150/150

soit 35 % du salaire annuel moyen de référence

- t sera inférieur à 50 % car l'assuré ne justifie pas d'une durée d'assurance tous régimes confondus de 160 trimestres. Le taux est donc minoré, il subit une « décote ». Celle-ci s'élève à 2,5 % par trimestre manquant, soit, dans le cas présent à 15 %.

b) Un assuré du régime général ayant cotisé dans un régime aligné, et justifiant respectivement de 140 trimestres d'assurance au régime général et de 20 trimestres dans le régime aligné a droit à une pension égale à :

- pour le régime général : 50 % x s au régime général x 140/150 soit 46 % du salaire de référence pris en compte au régime général ;

- pour le régime aligné : 50 % x s au régime aligné x 20/150, soit 6 % du salaire de référence pris en compte au régime aligné.

Cet assuré bénéficiera donc d'une pension globale représentant un taux supérieur au taux plein. Cet avantage doit toutefois être relativisé, du fait que le calcul du salaire de référence pour chaque régime peut se révéler défavorable aux polypensionnés.

c) Un assuré du régime général qui liquide sa pension à l'âge de 65 ans, et qui justifie de 140 trimestres assurance dans ce régime aura droit à une pension égale à :

50 % x s x 140/150, soit 46,6 % du salaire de référence.

L'assuré a droit au taux plein, puisqu'il liquide sa pension à l'âge de 65 ans. Mais celle-ci se trouve toute de même réduite car il ne justifie pas du maximum de trimestres pris en compte par le régime : on dit que la pension est proratisée.

La divergence entre durée d'assurance prise en compte pour l'obtention du taux plein (premier alinéa de l'article L. 351-1 du code de la sécurité sociale) et la durée maximale prise en compte par le régime (2e alinéa de l'article L. 351-1 du même code) date de la réforme « Balladur » de 1993. En effet, celle-ci avait porté la première à 160 trimestres (40 annuités) mais n'avait pas modifié la seconde qui était demeurée à 150 trimestres (37,5 annuités).


Les trimestres d'assurance

 Sont décomptées comme « trimestres » pour la durée d'assurance :

- les périodes travaillées ayant donné lieu à cotisation sur une base équivalant au minimum à 200 x SMIC horaire, soit 1.366 €. Sont comptabilisés au maximum quatre trimestres par année civile ;

- les périodes assimilées, c'est-à-dire d'interruption de travail pour les motifs précisés par l'article R. 351-12 du code de la sécurité sociale (maladie, maternité, invalidité, accident du travail, chômage, service militaire, préretraite de branche, rééducation professionnelle, période de perception de l'AAH) ainsi que les durées passées à prodiguer des soins aux tuberculeux et la détention provisoire.

 Les périodes reconnues équivalentes n'interviennent pour leur part que dans la détermination du taux de pension et non pour le calcul proportionnel de la pension (périodes d'activité antérieures au 1er avril 1993 qui peuvent, ou auraient pu, donner lieu à rachat de cotisation).

Il était résulté de cette réforme :

- un avantage relatif pour les polypensionnés, ces derniers pouvant dès lors améliorer leur pension. En effet, pour bénéficier du taux plein, la durée de 160 trimestres est, depuis 2003, nécessaire, alors même qu'aucun régime ne prend en compte plus de 150 trimestres. Seuls les polypensionnés répartissant entre deux ou plusieurs régimes leur durée d'assurance pouvaient, par « proportionnalité », faire prendre en compte ces trimestres ;

- une moindre progressivité de la minoration en cas de départ précoce puisque seul le coefficient de décote du taux (t) affectait le montant de la pension liquidée, qui n'était pas proportionnellement réduite en cas de départ après 150 trimestres d'activité.


La proratisation avant et après la réforme

L'exemple a) dans l'encadré ci-dessus se verra affecté par la présente réforme ; sa pension s'élèvera, en 2008, non plus à 35 % mais à :

35 % x s x 154/160, soit 33,6 % du salaire de référence

La réforme Balladur ayant, sur cet aspect, achevé sa montée en charge, une harmonisation était sans doute rendue nécessaire.

Le paragraphe I du présent article procède à cette harmonisation en prévoyant que la durée maximale d'assurance pour le calcul proportionnel de la pension est équivalente à celle prévue pour le calcul du taux.

Le paragraphe II prévoit une application pleine et entière de ce dispositif au 1er janvier 2008. A cette date, la réforme de l'ensemble des paramètres du régime général sera arrivée à terme (salaire moyen d'activité et durées maximales d'assurance).

Le paragraphe III propose un calendrier de montée en charge de cette réforme, calculé par génération. Il prévoit une élévation de deux trimestres d'assurance pour chaque classe d'âge, née entre 1944 et 1958. A ce titre, la référence au 1er janvier 2008 est ambiguë. Il est logique de faire référence aux générations pour l'application progressive de la réforme mais, telle que rédigée, cette référence induit une inéquité et un effet pervers :

- une inéquité pour les membres de ces classes d'âge qui ne disposent pas de la durée d'assurance suffisante pour partir dès 60 ans avant le 31 décembre 2007. A titre d'exemple, la pension d'une personne née en 1945 et liquidée avant le 1er janvier 2008 sera calculée par référence à 154 trimestres mais, dès le 1er janvier 2008, sur 160 trimestres ;

- cette inéquité induit inévitablement l'effet pervers d'encourager le départ précoce, pour les personnes nées avant 1945 et pour celles nées entre 1944 et 1945.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant la référence « avant le 1er janvier 2008 » et précisant que la durée maximale de trimestres pris en compte demeure de 150 trimestres pour les personnes nées avant 1944 (cf. ci-dessus paragraphe III).

III - La position de votre commission

Votre commission approuve dans son principe l'harmonisation des deux durées d'assurance de référence permettant de calculer la pension pour une triple raison :

- elle met fin à un avantage sans réelle justification pour les polypensionnés, celui de pouvoir faire prendre en compte plus de 150 trimestres d'assurance ;

- elle s'inscrit dans l'esprit de la réforme, qui vise à inciter au maintien en activité des salariés âgés. Ainsi, aux termes de cette réforme, un départ anticipé se traduira non seulement par une diminution du taux de pension mais également par une diminution proportionnelle de celle-ci occasionnée par l'insuffisance de durée réelle d'assurance ; cette remarque n'est fondée que dans la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, qui corrige l'inéquité et, ce faisant, l'effet pervers induit en la matière par le texte initial ;

- elle participe de la consolidation financière des régimes de retraite par répartition, à hauteur de 2,4 milliards d'euros à l'horizon 2020.

Votre commission constate néanmoins les conséquences entraînées par cette mesure pour les assurés titulaires de périodes reconnues équivalentes, prises en compte pour le calcul du taux mais non pour la durée réelle d'assurance. Elle accroîtra inévitablement le risque d'une diminution proportionnelle de la pension, alors même que ces personnes auront exercé, au titre de ces périodes, une activité professionnelle. C'est une limite sérieuse qu'il faut admettre.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 16
(art. L. 351-1-1 et L. 634-3-2 du code de la sécurité sociale)
Départ à la retraite avant l'âge de 60 ans

Objet : Cet article a pour objet de prévoir un départ anticipé en retraite pour les personnes ayant commencé à travailler jeunes.

I - Le dispositif proposé

Depuis l'ordonnance du 26 mars 1982, l'âge légal de liquidation de la pension est fixé à 60 ans.

Avant cet âge, les régimes de base ne versent aucune pension de retraite. L'âge légal de liquidation de la retraite complémentaire est resté, pour sa part, à 65 ans.


Retraite à 60 ans et régimes complémentaires

Les droits à retraite sont ouverts à taux plein, dans les régimes complémentaires, à 65 ans.

Toutefois, les assurés peuvent obtenir le service de leur pension avant cet âge, auquel est bien évidemment appliqué un coefficient d'anticipation définitif :

- à partir de 55 ans, à l'ARRCO depuis la mise en place du régime unique ARRCO (1er janvier 1999) ;

- à partir de 55 ans à l'AGIRC.

L'ordonnance du 26 mars 1982 a abaissé à 60 ans l'âge légal de la retraite dans le régime général, les régimes complémentaires gérés par les partenaires sociaux n'étant pas affectés par le texte de l'ordonnance.

Aussi, afin de prendre en compte les modifications introduites par l'abaissement de l'âge dans les régimes de base, l'accord entre les partenaires sociaux du 4 février 1983 a prévu un mécanisme de financement.

L'attribution de droits avant 65 ans était financée par la création d'une association pour la gestion de la structure financière (AGSF), dont la gestion était confiée à l'UNEDIC et le financement assuré par une dotation de l'Etat et une cotisation assise sur les salaires.

Ces dispositions ont été à plusieurs reprises prorogées par les accords du 1er septembre 1990, du 30 décembre 1993 et du 23 décembre 1996. Ce dispositif qui arrivait à échéance le 31 décembre 2000 a été prorogé une nouvelle fois pour trois mois jusqu'au 31 mars 2001.

En effet, devant le refus du précédent gouvernement de proposer des mesures pour sauvegarder les retraites par répartition, les représentants des employeurs refusaient d'assurer plus avant le financement du droit de la retraite à 60 ans.

Ce droit fut néanmoins sauvegardé par la signature d'un accord en date du 10 février 2001, substituant à l'AGSF une association pour la gestion du fonds de financement (AGFF), dont la gestion était confiée aux régimes et non plus à l'UNEDIC.

L'AGFF est arrivée à échéance le 31 décembre dernier.

Aussi, les partenaires sociaux ont-ils signé un ultime accord le 3 septembre dernier préservant jusqu'au 1er octobre prochain le financement de la retraite à 60 ans.

A partir de 60 ans, les salariés peuvent bénéficier d'une retraite à taux plein, dès lors qu'ils disposent de la durée maximale d'assurance (soit 160 trimestres).

L'allongement progressif de la durée d'activité d'une part, et l'entrée plus tardive dans la vie active d'autre part, ont rendu moins fréquents les cas de personnes justifiant de cette durée maximale d'assurance avant l'âge de 60 ans.

Néanmoins, demeure une population d'assurés ayant commencé leur activité très jeunes, à 14, 15 ou 16 ans et ayant effectué une très longue carrière. Le système législatif en vigueur ne permettant pas leur départ anticipé, les partenaires sociaux ont pu l'accorder, au cas par cas, sur des dispositifs permettant une cessation d'activité précoce sans être prématurée (ARPE, etc.). En effet, cette limite d'âge apparaissait d'autant plus injuste que les périodes travaillées au-delà de 150 trimestres (160 trimestres à partir de 2008 et sous condition d'âge) n'ouvrent aucun droit supplémentaire.

Le présent article vise à permettre à ces salariés ayant commencé à travailler à 14, 15 ou 16 ans de partir en retraite à partir de 56 ans.

Le paragraphe I de cet article prévoit, pour ce faire, d'introduire un article L. 351-1-1 dans le code de la sécurité sociale, posant le principe d'une dérogation à l'âge légal de départ en retraite (60 ans).

Un décret permettra de préciser les conditions dans lesquelles les personnes ayant commencé à cotiser très jeunes et totalisant leur durée d'assurance pourront bénéficier d'un abaissement de la limite d'âge.

Plusieurs critères cumulatifs seront pris en compte et précisés par décret :

- l'âge d'entrée dans la vie active (14, 15 ou 16 ans), acté par la perception par les régimes de retraite d'une première cotisation ;

- l'âge du départ anticipé (à partir de 56 ans) ;

- la durée d'assurance minimale requise (42 ans) ;

- la durée cotisée requise, c'est-à-dire excluant les périodes assimilées, équivalentes ou majorées.

Le paragraphe II de cet article prévoit, en « miroir », une disposition équivalente en faveur des commerçants, industriels et artisans. Cette extension aurait pu au demeurant être assurée par l'insertion d'une référence à l'article L. 351-1-1 créé par le I ci-dessus au sein de l'article L. 634-2 du code de la sécurité sociale, ce dernier renvoyant pour principe aux conditions prévues par l'article L. 351-1 applicable au régime général.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant la prise en compte des périodes de service national dans la durée de cotisations requises pour bénéficier d'un départ en retraite avant 60 ans. Cette prise en compte, dont les modalités sont fixées par décret, pourrait d'après les engagements pris par ministre devant l'Assemblée nationale, être de douze mois.

En outre, à l'initiative de sa commission et de M. Gaëtan Gorce, l'Assemblée nationale a supprimé la référence au « versement » des cotisations, afin de ne pas pénaliser les salariés dont les cotisations ont été précomptées par l'employeur mais non versées aux organismes de sécurité sociale (cas de faillite par exemple).

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que la situation des personnes ayant débuté leur carrière professionnelle de manière précoce trouve enfin sa solution.

Elle constate en outre que le dispositif reste contraint par les critères d'éligibilité au départ précoce. Ainsi, la personne ayant débuté sa carrière dès 14 ans ne pourra partir avant 56 ans, soit 42 années de cotisations.

Toutefois, elle formulera deux observations sur la nature du dispositif proposé :

- l'incidence du coût, malgré le caractère régulateur des critères d'éligibilité, reste important et ceci non seulement pour le régime général mais également (et surtout) pour les régimes complémentaires, déjà en proie à la difficulté de financer la retraite à 60 ans (cf. ci-dessus). Compte tenu de la réforme Berthouin de 1959 (élévation de l'âge de la scolarité obligatoire à 16 ans et traitement différencié de l'apprentissage), les effectifs concernés par la réforme pourraient commencer à s'éteindre à partir de 2008. Il n'en demeure pas moins que le coût pour ces régimes complémentaires se chiffre en milliards d'euros, ce dernier ne pouvant être pris en charge que selon deux hypothèses : le relèvement significatif de la cotisation AGFF, elle-même sollicitée du fait du financement des départs à 60 ans des classes du « baby-boom » ou l'utilisation des réserves des régimes complémentaires qui conduirait assez rapidement à leur assèchement ;

- le regret que des propositions alternatives ne soient pas proposées aux assurés concernés.

Le caractère aujourd'hui éminemment injuste de la situation tient notamment au fait que les intéressés cotisent plus longtemps sans que ces cotisations leur ouvrent de droit supplémentaire dans les régimes de base.

Aussi, votre commission estime-t-elle nécessaire de proposer aux assurés concernés par le présent dispositif une alternative au départ anticipé et de prévoir l'ouverture exceptionnelle en leur faveur du mécanisme de la « surcote » pour les trimestres cotisés au-delà de ceux déjà nécessaires pour bénéficier de la sortie anticipée.

Votre commission estime en effet équitable d'offrir une véritable alternative à ces assurés, en leur permettant de choisir entre le départ immédiat dans les conditions prévues par le présent article et la perception différée d'un avantage, matérialisée par une augmentation de la retraite à l'âge de 60 ans, du fait du bénéfice de la surcote.

Il est important de noter que ces alternatives représentent toutes un gain pour les régimes de base par rapport à l'hypothèse de départ anticipé.

En outre, l'amendement qu'elle propose porte en lui l'immense avantage de rappeler que l'amélioration de l'activité est la seule voie permettant d'effectuer, en matière sociale, des réformes « gagnant-gagnant ».

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 16
Départ anticipé des travailleurs handicapés

Objet : Cet article additionnel a pour objet de permettre aux personnes handicapées ayant travaillé de bénéficier d'une retraite anticipée.

Le présent article additionnel prévoit une nouvelle dérogation à l'âge de 60 ans pour bénéficier d'une retraite à taux plein. Cette dérogation est ouverte au bénéfice des handicapés ayant accompli, alors qu'ils étaient atteints d'une incapacité permanente importante, une période de travail significatif.

Votre commission, qui renvoie au pouvoir réglementaire le soin de fixer le taux d'incapacité et la durée d'assurance nécessaire pour bénéficier de cette retraite anticipée, souhaiterait que ce dispositif vise au moins les personnes justifiant d'une incapacité égale à 80 %, ayant travaillé trente années.

Le présent article constitue une première réponse à la situation des personnes handicapées, sans pour autant résoudre en intégralité la question du droit de ces personnes. En effet, ce dispositif ne vise que les personnes handicapées dont l'espérance de vie n'exclut pas qu'ils puissent bénéficier d'une retraite. En revanche, votre commission reconnaît que cet article ne règle pas la question des personnes handicapées, dont le handicap affecte l'espérance de vie au point qu'il les prive de toute perspective de retraite, et dont l'équité impose aux pouvoirs publics qu'une prise en compte adéquate soit étudiée.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Article 16 bis (nouveau)
Négociation des partenaires sociaux pour permettre
le départ anticipé dans les régimes complémentaires

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet d'inciter les partenaires sociaux à engager une négociation afin d'adapter le dispositif des retraites complémentaires pour permettre le départ en retraite avant 60 ans des salariés ayant effectué une carrière longue.

I - Le dispositif proposé

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Finances et de Mme Patricia Adam, le présent article a pour objet « d'inciter » les partenaires sociaux gestionnaires des régimes complémentaires (AGIRC, ARCO) à entamer une négociation pour permettre aux salariés justifiant de carrières longues et bénéficiant, de ce fait, des dispositions de l'article 16 (cf. ci-dessus) de partir en retraite avant 60 ans.

En effet, et pour mémoire, les régimes complémentaires sont régis par les règles suivantes :

- l'âge conventionnel de la retraite est de 65 ans ;

- par dérogation et du fait des négociations ayant permis l'adaptation des dispositions de l'ordonnance du 26 mars 1982, les salariés peuvent partir en retraite à partir de 60 ans sans coefficient de minoration. Le financement de ce dispositif repose sur le versement d'une cotisation (AGFF) ;

- les retraites peuvent être liquidées dès l'âge de 55 ans mais en subissant un coefficient de minoration importante.

La liquidation des pensions avant 60 ans représente un surcoût conséquent pour les régimes complémentaires mais elle est la condition nécessaire à l'application de l'article 16 (cf. ci-avant).

Le présent article du projet de loi qui n'a pas d'autre portée que déclarative a pour mérite de rappeler la nécessité impérieuse que soient coordonnés les systèmes d'assurance vieillesse de base et complémentaire.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 16 ter (nouveau)
(art. L. 132-12 du code du travail)
Négociation de branche triennale obligatoire sur les conditions de travail et d'emploi des salariés âgés et sur la pénibilité

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à inclure dans le champ de l'obligation de négocier au niveau des branches le thème des conditions de travail et d'emploi des salariés âgés et de la pénibilité. Un bilan de ces négociations sera établi par la commission nationale de la négociation collective.

I - Le dispositif proposé

Le présent article est issu d'un amendement présenté par M. Xavier Bertrand, au nom de la commission des Finances, assorti de deux sous-amendements du même auteur et de plusieurs de ses collègues et adopté avec l'avis favorable du Gouvernement.

Le paragraphe I, qui modifie l'article L. 132-12 du code du travail relatif à l'obligation de négocier au niveau de la branche, prévoit d'étendre cette obligation de négocier, tous les trois ans, sur les conditions de travail et d'emploi des salariés âgés et sur les conditions particulières de cessation d'activité des salariés ayant accompli des travaux pénibles.

A l'heure actuelle, l'obligation de négocier dans la branche porte :

- tous les ans sur les salaires,

- tous les cinq ans sur les classifications,

- tous les trois ans sur l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes64(*).

Le paragraphe II prévoit que ces négociations, pour leur volet concernant les conditions de cessation d'activité des salariés ayant accompli des travaux pénibles, feront l'objet d'un bilan par la commission nationale de la négociation collective. Ce bilan sera établi dans les deux ans suivant la publication de la présente loi.

III - La position de votre commission

Dans un souci de cohérence et de lisibilité, votre commission a choisi d'insérer un article additionnel dont l'objet est identique à la fin du titre premier du présent projet de loi (après l'article 8 bis nouveau) qui traite précisément de la prise en compte de l'âge au travail et de la pénibilité.

Aussi vous propose-t-elle, par coordination, d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Article 17
(art. L. 351-1-2, L. 351-6 et L. 634-2 du code de la sécurité sociale)
Majoration de pension pour les périodes cotisées après 60 ans au-delà de la durée nécessaire pour bénéficier de la retraite à taux plein

Objet : Cet article a pour objet d'établir une surcote au bénéfice des assurés justifiant d'une durée d'assurance supérieure à 160 trimestres.

Les régimes de base d'assurance vieillesse ne retiennent pas les périodes d'assurance excédant la durée maximale prise en compte, soit 150 trimestres en 2003, 160 trimestres à l'horizon 2008.

En réalité, seuls les polypensionnés bénéficient de la prise en compte de 150 à 160 trimestres (cf. article 15 ci-avant).

Il existe en outre une catégorie de surcote au bénéfice des personnes âgées de plus de 65 ans qui poursuivent leur activité sans disposer de 150 trimestres d'assurance. En application de l'article L. 351-6 du code de la sécurité sociale, ils bénéficient en effet d'une majoration (de 2,5 % par trimestre travaillé au-delà du 65ème anniversaire) leur permettant, en quelque sorte, de rattraper le temps perdu ou, toujours pour les polypensionnés, de bénéficier d'un traitement plus favorable.

Le présent article propose de créer une nouvelle surcote, dont le montant fixé par décret pourrait atteindre 0,75 % par trimestre, soit 3 % par an.

Le paragraphe I de cet article propose ainsi l'insertion d'un article L. 351-1-2 au sein du code de la sécurité sociale prévoyant le principe et les modalités de mise en oeuvre du dispositif :

- sont concernées les cotisations versées après l'âge limite (60 ans) ;

- le bénéfice n'est ouvert que lorsque l'assuré dispose déjà des 160 trimestres nécessaires ;

- le montant de cette surcote est fixé par décret.

Le paragraphe II propose la suppression du mécanisme de surcote déjà mentionné en faveur des assurés âgés de plus de 65 ans.

Le paragraphe III procède à une coordination dans le chapitre IV du titre III du livre IV du même code, relatif aux prestations d'assurance vieillesse des artisans, industriels et commerçants.

En effet, les régimes de ces assurés étant alignés sur le régime général, un simple renvoi suffit :

- à instituer à leur bénéfice la même surcote (insertion de la référence à l'article L. 351-1-2) ;

- à supprimer le bénéfice de l'ancienne surcote (coordination de la suppression de l'article L. 351-6).

Le paragraphe IV prévoit que les dispositions du présent article seront applicables aux périodes accomplies après le 1er janvier 2004.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements :

- le premier précisant, à l'instar de la modification apportée à l'article 16, que les périodes pour lesquelles les cotisations ont été précomptées, mais non versées aux organismes sociaux, sont prises en compte de la même manière que les périodes cotisées (cf. article 16) ;

- le second maintient le bénéfice de la surcote réservée aux salariés de plus de 65 ans ne justifiant pas de 150 trimestres d'assurance au régime général (suppression du II du présent article).

III - La position de votre commission

Votre commission partage l'objectif de cet article qui vise tout à la fois à inciter les salariés les plus âgés à demeurer en activité, et à introduire davantage de souplesse dans les choix de chacun, face à la gestion de son temps de travail et de son temps de retraite.

L'introduction de cette surcote était en outre rendue nécessaire par le maintien du mécanisme de décote minorant les pensions des assurés ne justifiant pas du nombre maximum de trimestres requis pour bénéficier du taux plein.

Votre commission formulera néanmoins cinq observations sur ce dispositif :

- l'attribution d'une surcote ne s'envisage que dans les régimes de base, les régimes complémentaires attribuant, pour leur part, des points pour toute période cotisée ;

- son articulation avec le mécanisme de retraite progressive est incertain et dépendra d'une mise en oeuvre par décret ;

- elle ne constitue pas une mesure onéreuse pour les régimes, son montant étant largement inférieur au barème fixé pour la décote (- 2,5 % par trimestre), même si ce dernier est appelé à diminuer (à hauteur de 1,25 % par trimestre à l'horizon 2009).

Ce montant n'est pas « actuariellement neutre » : le gain perçu par l'assuré prolongeant son activité n'étant en réalité pas équivalent à celui perçu par la caisse de retraite, du fait de la perception prolongée de cotisations et de la réduction statistique de la durée de versement de la retraite au bénéfice de ce même assuré.

D'après les informations dont dispose votre rapporteur, cette mesure pourrait se traduire par un gain pour les régimes de retraite s'élevant à 40 millions d'euros en 2004, 1,3 milliard en 2010, puis décroître par la suite.

- la suppression du mécanisme de surcote existant au bénéfice des salariés âgés ne justifiant pas de la durée d'assurance maximale n'apparaissait pas équitable. En effet, ces assurés auraient dû, aux termes de l'article 15 (la proratisation) du présent projet, cotiser 10 trimestres supplémentaires pour ne pas souffrir d'abattement. Il était difficile de justifier la suppression d'un dispositif qui valorisait leur effort au-delà de 65 ans.

Toutefois, votre commission a pris acte du maintien de ce dispositif par l'Assemblée nationale, dont elle vous propose néanmoins d'atténuer les effets pervers :

 en supprimant l'avantage dont bénéficient les polypensionnés. En effet, ceux-ci sont avantagés en pouvant faire valider leurs trimestres au-delà de la limite. Ils bénéficient là d'une sorte de « surcote de la surcote »;

 en alignant le plafond sur celui prévu par l'article 15 (160 trimestres à terme).

Ainsi, le dispositif sera réservé aux seuls assurés qui ont besoin de « rattraper le temps perdu ».

- la limite d'âge de 60 ans pour la prise en compte de la surcote ne permettra l'ouverture d'aucun droit pour les salariés justifiant de carrières longues ; cette limite rend, dès lors, d'autant plus nécessaire l'existence d'un dispositif qui leur soit propre (cf. article 16).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 18
(art. L. 351-10 du code de la sécurité sociale)
Majoration de la retraite minimum au titre des périodes cotisées

Objet : Cet article a pour objet de modifier les règles relatives au minimum contributif.

I - Le dispositif proposé

Depuis le 1er juillet 1975, les pensions de retraite versées par le régime général ne pouvaient être inférieures au premier étage du minimum vieillesse si le retraité justifiait de plus de 15 ans d'assurance.

La logique de ce dispositif était d'assurer un montant minimal aux personnes ayant cotisé. Toutefois, la valeur pédagogique de ce dispositif était réduite dans sa portée.

En effet, avec un dispositif de garantie de pension calé sur le minimum vieillesse, le retraité percevait un revenu d'un même montant, qu'il ait ou non cotisé.

Pour dissocier les deux logiques - revenu minimum et pension minimale pour les assurés ayant cotisé - il a été instauré en 1983 un minimum contributif permettant de valoriser les carrières longues à salaires modestes. Le caractère novateur de la réforme de 1983 résidait dans la volonté d'assurer une meilleure rémunération de l'effort contributif.

L'article R. 351-25 du code de la sécurité sociale précise les conditions de la majoration prévue à l'article L. 351-10 :

- les pensions ne peuvent être inférieures à un montant minimal lorsque les assurés justifient des conditions requises pour bénéficier d'une pension de retraite au « taux plein » : le minimum contributif n'est pas applicable aux pensions subissant une décote ;

- si l'assuré ne justifie pas de la durée d'assurance maximale prise en compte (150 trimestres en 2003), le minimum est proratisé.

- le cas échéant, il est ajouté à ce montant la majoration pour conjoint à charge ; la bonification pour enfants ; la rente des retraites ouvrières et paysannes.

Si l'assuré est polypensionné, il ne peut cumuler plusieurs pensions minimales que dans la limite du montant de la pension minimale la plus élevée susceptible d'être servie dans le régime la plus favorable.

Alors qu'il avait, en outre, pour objet de préserver une référence de pension minimale par rapport au SMIC, le minimum contributif n'a pas rempli ce rôle. Au fil du temps, la revalorisation du minimum contributif est restée

inférieure à celle du SMIC.

La proposition de réforme formulée par le présent article vise deux objectifs principaux :

- garantir un niveau minimum, à la liquidation, pour les faibles salaires, à partir d'une référence explicite ;

- redonner une valeur plus contributive au minimum.

Pour satisfaire à ces deux objectifs, il est proposé que le nouveau minimum contributif valorise plus fortement les périodes de cotisation65(*) dans le calcul du minimum comparativement aux périodes d'assurance non cotisées66(*) :

- la référence de valorisation du trimestre cotisé serait celle du barème du minimum contributif actuel à la date de liquidation augmentée de 9,3 % en 2008 ;

- les périodes non cotisées seraient valorisées au même barème que celui du minimum contributif actuel.

Le principe du calcul serait le suivant : chaque régime déterminerait un niveau de minimum contributif, constitué d'un seuil égal au minimum contributif augmenté de 9,3 % pondéré par le nombre de trimestres cotisés et d'un seuil égal au minimum contributif actuel pondéré par le nombre de trimestres non cotisés. Les périodes au-delà de 160 trimestres ne seraient pas prises en compte dans le calcul du minimum.

Cette mesure ne s'appliquerait qu'aux futurs retraités. Par la suite, leurs pensions seraient revalorisées comme l'ensemble des pensions.


Formule du nouveau minimum contributif

Niveau du nouveau minimum contributif envisagé =

(minimum contributif actuel + 9,3 %) x durée d'assurance cotisée / 160

+ minimum contributif actuel x durée d'assurance non cotisée / 160

Dans le cas de polypensionnés, le total des différents minima obtenus par les régimes serait au maximum égal au minimum majoré de 9,3 %. Pour cela, une règle complexe de proratisation devrait être appliquée pour les polypensionnés ayant des durées d'assurance supérieures à 160 trimestres. Elle permettrait de gérer en amont l'articulation des minima contributifs assurés par chacun des régimes et de supprimer ainsi la règle des cumuls de minima existant actuellement (au moins pour les régimes alignés).

Ainsi, le I du présent article précise :

- au 1°, que la référence au minimum contributif est valable au moment de la liquidation ;

- au 2°, la règle de proratisation pour les polypensionnés ;

- au 3°, le principe d'une prise en compte majorée des trimestres cotisés par rapport aux trimestres non cotisés.

Le II précise que l'entrée en vigueur de ces nouvelles règles est fixée au 1er janvier 2005. En effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, la CNAV aurait fait connaître que, compte tenu des nouveaux critères de calcul mis en place par le présent article, ses services n'étaient pas en mesure de calculer le nouveau minimum contributif à partir de 2004.

Il a néanmoins été choisi de maintenir la première étape de la hausse de 3 % du minimum contributif au 1er janvier 2004.

Or, le présent article prévoit un nouveau système de minimum contributif valorisant, ainsi qu'il est préconisé, plus fortement les périodes cotisées (3 fois 3 % jusqu'en 2008, soit 9,3 % au total).

Dans l'hypothèse où cette revalorisation intervient en 2004, année régie par le mode de calcul que le présent article modifie, et donc sans distinction des périodes cotisées ou non cotisées, elle porte un surcoût lié à la revalorisation des périodes non cotisées qui s'élève à 8,5 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, avec avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant la prise en compte, pour les périodes cotisées, des périodes ayant été précomptées aux salariés, mais non versées.

III - La position de votre commission

La réforme proposée par le présent article pour le minimum contributif est d'autant plus opportune qu'elle s'accompagne d'une revalorisation substantielle.

En effet, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 votre rapporteur écrivait déjà :

« A l'occasion de l'examen de son avis sur le présent projet de loi, le conseil d'administration de la CNAVTS a attiré une nouvelle fois l'attention des pouvoirs publics sur la situation du minimum contributif.

« Ce minimum est attribué aux salariés du régime général bénéficiant d'une retraite à taux plein et totalisant 150 trimestres d'assurance. Il permet, la plupart du temps, de porter le montant de la pension à un niveau minimum.

« Cette garantie de prestation fut créée en 1983 dans l'esprit de garantir aux retraités un revenu proche du SMIC (au moins 95 %). Or, du fait des règles de revalorisation divergentes entre ces deux « minima », la revalorisation du SMIC faisant l'objet de « coups de pouce » alors que le minimum contributif n'est revalorisé que selon l'inflation, ce dernier ne représente plus qu'une prestation d'environ 60 % du SMIC, prestations des régimes complémentaires comprises. C'est de ce niveau de pension dont bénéficient près de trois millions de retraités aujourd'hui.

« Auditionnée par votre commission, Mme Danièle Karniewicz a rappelé que « le montant du minimum contributif versé par la CNAVTS en 1999 ne s'élevait qu'à 39.416 francs par an, majoré de 25 % au titre des régimes complémentaires soit environ 50.000 francs annuels alors que, pour la fonction publique, l'équivalent de ce minimum se chiffrait à 67.300 francs annuels, le régime de la société nationale des chemins de fer français (SNCF) offrant à ses salariés, justifiant de 25 années de service et partant entre 50 et 55 ans, un montant de 70.440 francs ».

« La question du minimum contributif figure, avec les retraites agricoles, des droits des conjoints et la situation des pluripensionnés parmi celles qu'à juste titre M. Denis Jacquat dénomme « les situations défavorables qui auraient dû trouver leur solution ». Puissent-elles donc trouver leur place parmi les points de passage obligés de la réforme des retraites par répartition. »

L'objectif d'améliorer le caractère contributif de ce minimum est satisfait, votre commission se félicite, en outre, des effets redistributifs de cette réforme qui permettra d'améliorer la situation des femmes, trop souvent pénalisées en raison de leurs carrières incomplètes et de leurs salaires plus faibles et qui bénéficieront pleinement de l'élargissement de la population des titulaires de ce minimum.

Part des assurés concernés par le nouveau minimum contributif
au sein d'un flux de nouveaux prestataires

 

Hommes

Femmes

Ensemble

% des assurés ayant le minimum contributif actuel

26,4 %

61,8 %

43,7 %

% des assurés ayant le nouveau minimum contributif

29,3 %

65,8 %

47,2 %

Source : CNAVTS

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 19
(art. L. 161-23-1, L. 351-11 et L. 816-2 du code de la sécurité sociale)
Indexation sur les prix des pensions et des salaires portés au compte

Objet : Cet article a pour objet de fixer une règle pérenne pour la revalorisation des pensions de vieillesse, des salaires portés au compte et du minimum vieillesse.

I - Le dispositif proposé

Depuis 1999, les caisses d'assurance vieillesse sont privées d'une règle pérenne de revalorisation des pensions et salaires portés au compte.

Entre 1987 et 1993, cette revalorisation était indexée sur l'indice des prix, en vertu de dispositions annuelles.

La loi du 22 juillet 1993 a introduit un mécanisme de revalorisation valable pour une durée de cinq ans et prévoyant :

- une revalorisation annuelle fixée en rapport avec l'indice prévisionnel des prix hors tabac ;

- un ajustement permettant de corriger un éventuel écart entre le taux prévisionnel et le taux réel constaté ;

- une compensation positive ou négative pour les assurés titulaires d'un avantage vieillesse ou d'invalidité correspondant à l'écart constaté l'année précédente.

Le précédent gouvernement, à qui échoyait la responsabilité de fixer une règle pérenne, a refusé de trancher, optant pour la méthode discrétionnaire, et onéreuse, du « coup de pouce », en 2000, 2001 et 2002.

Revalorisation des pensions

(en %)

   

1999

2000

2001

2002

2003

Prix hors tabac estimés pour l'année N de la revalorisation (PLFN)

(1)

1,2

0,9

1,2

1,5

1,5

Prix hors tabac estimés pour l'année N-1 de la revalorisation (PLFN)

(2)

0,8

0,5

1,4

1,6

1,7

Prix hors tabac estimés pour l'année N-1 de la revalorisation (PLFN-1)

(3)

1,3

1,2

0,9

1,2

1,5

Ecart dans la prévision d'évolution des prix hors tabac entre les PLF N et N-1

(4)=(2)-(3)

- 0,5

- 0,7

0,5

0,4

0,2

Revalorisation par application de la règle de rattrapage

(5)=(1)-(4)

 

0,2

1,7

1,9

1,7

Coup de pouce

(6)

 

0,3

0,5

0,3

- 0,2

Revalorisation au 1er janvier N

(7)=(6)-(5)

1,2

0,5

2,2

2,2

1,5

Ainsi, les prévisions du projet de loi de finances pour 2001 (octobre 2000) prévoyaient une hausse des prix hors tabac pour 2001 de 1,2 %.

Il comportait une nouvelle prévision pour 2000 de 1,4 %, soit un écart de 0,5 % avec la prévision du projet de loi de finances pour 2000 (0,9 %).

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 revalorisait les pensions de 2,2 %, soit

1,2 % au titre de la prévision de hausse de prix pour 2001

0,5 % au titre du rattrapage de l'écart constaté entre prévision et réalisation pour 2000

0,5 % au titre du « coup de pouce »

Ces mesures, prises hors de toutes perspectives de réforme et, en quelque sorte, dans l'obscurité, ont contribué à accroître l'effort aujourd'hui nécessaire pour sauvegarder demain les retraites par répartition.

Effets de la réforme de 1993 pour les régimes à l'horizon 2010

(en milliards d'euros)

Gain global de la réforme de 1993

+ 30

dont passage de la base de calcul des 10 à 25 meilleures années

+ 3,5

dont allongement de la durée de cotisation

+ 1,5

dont indexation sur les prix

+ 19

dont apport des ressources nouvelles du FSV

+ 6

Alors que la réforme de 1993 aurait permis de réaliser 30 milliards d'euros d'économies à l'horizon 2010, la pratique des coups de pouce menée par le précédent gouvernement a consommé en trois ans 20 % de ces économies.

Effets des coups de pouce 2000-2002
sur les comptes de la CNAVTS

(en millions d'euros)

 

Coût

Coût cumulé

2000

146,06

146,06

2001

409,51

555,57

2002

570,06

1.125,63

2003

583,17

1.708,80

2004

597,35

2.306,14

2005

611,68

2.917,82

2006

632,87

3.550,69

2007

655,89

4.206,59

2008

679,52

4.886,26

2009

703,31

5.589,42

2010

727,55

6.316,97

Source : commission des Affaires sociales, d'après la CNAVTS

Refusant, pour sa part, de se dérober devant ses responsabilités, le présent Gouvernement prévoit, par cet article, un mécanisme pérenne qui reste, au demeurant, fort proche de celui retenu par le législateur de 1993.

Le présent article insère un nouveau paragraphe 5 à la sous-section 4 de la section  du chapitre premier du tire VI du livre I du code de la sécurité sociale dont l'article L. 161-23-1 unique, intitulé « revalorisation des pensions de vieillesse », prévoit que :

- le coefficient de revalorisation des pensions de retraite versées par les régimes général et alignés est arrêté par le ministre en charge de la sécurité sociale, conformément à l'indice prévisionnel des prix hors tabac, constaté dans le rapport annexé au projet de loi de finances ;

- ce coefficient est ajusté par arrêté l'année suivante en cas d'écart entre la prévision et l'évolution de l'indice des prix constatée au titre de l'année précédente ;

- une conférence présidée par le ministre en charge de la sécurité sociale et réunissant les organisations syndicales et professionnelles représentatives peut proposer, au regard de la situation financière des régimes de retraite et du taux de croissance de l'économie nationale, une correction du taux pour l'année suivante.

Le paragraphe II de cet article comporte une nouvelle rédaction de l'article L. 351-11 du code de la sécurité sociale, qui, actuellement, fixe chaque année le taux retenu pour la revalorisation des pensions de retraite, pour y détailler les modalités d'indexation des cotisations et salaires portés au compte, qui seront ainsi revalorisés par référence à l'indice des prix hors tabac susmentionné.

Le paragraphe III de cet article prévoit des modalités de revalorisation identiques aux salaires portés au compte du minimum vieillesse, ces derniers devant, depuis la loi du 23 août 1948, être revalorisés des mêmes coefficients que ceux servant à la revalorisation des pensions liquidées.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de nature rédactionnelle.

III - La position de votre commission

Votre commission avait dénoncé de manière réitérée la pratique des « coups de pouce » discrétionnaires menée par le précédent gouvernement. Aussi, peut-elle se féliciter qu'une règle pérenne de revalorisation des pensions soit enfin proposée.

Elle se bornera, au demeurant, à formuler trois observations :

- l'économie induite sur la revalorisation sur l'indice des prix des salaires et cotisations portés au compte de l'année trouvera sans doute un jour sa limite. Lors de son audition par votre commission, Mme Danielle Karniewicz, présidente de la CNAVTS, avait précisé que, du fait de cette revalorisation, le taux de remplacement d'un cadre moyen du privé tomberait de 75 % à 58 %.


Un salarié ayant cotisé toute sa carrière au plafond de sécurité sociale

A titre d'exemple, un salarié ayant cotisé sur l'ensemble de sa carrière sur la base d'un salaire supérieur ou égal au plafond de sécurité sociale n'aura pas une pension égale à 50 % du plafond de l'année de liquidation.

Dans la mesure où le plafond de sécurité sociale évolue comme les salaires, le salaire annuel moyen de cet assuré sera inférieur à 50 % du plafond de l'année de départ car les salaires ayant été portés à son compte auront été revalorisés en référence à un indice inférieur à celui de l'évolution du plafond.

En 2003, la pension d'un assuré ayant passé sa carrière au plafond correspond à 44,6 % du plafond calculé sur les 20 meilleures années et 42,5 % pour un salaire moyen de référence calculé sur les 25 meilleures années. En projection, à l'horizon 2020, pour un salaire moyen calculé sur les 25 meilleures années, le calcul de la pension atteindrait 41,8 % du plafond.

Aussi, la règle d'indexation des salaires portés au compte aboutit à réduire la base de calcul de la pension de 15 à 20 %.

- le mécanisme du « coup de pouce » proposé par le texte, qui s'inscrit dans une démarche de responsabilité puisqu'il est environné d'une mise en perspective des situations respectives des régimes de retraite et de l'économie nationale, s'appliquera également au minimum vieillesse et au salaire porté au compte car le renvoi réalisé par l'article n'exclut pas l'augmentation de la revalorisation minimale pouvant, le cas échéant, être préconisée par la réunion Gouvernement- partenaires sociaux ;

- sur la forme, la décision prise in fine d'accorder un « coup de pouce » par arrêté n'apparaît pas respectueuse des droits du Parlement.

C'est en effet à ce dernier qu'il appartient, en loi de financement de la sécurité sociale, de constater que les conditions économiques favorables sont réunies pour autoriser une dérogation à la règle pérenne qu'il a lui-même fixée et d'en tirer les conséquences sur la fixation de l'objectif de la branche vieillesse. Aussi, votre commission vous proposera-t-elle un amendement en ce sens.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 20
(art. L. 351-14-1 et L. 634-2-2 du code de la sécurité sociale)
Rachat de cotisations

Objet : Cet article a pour objet de permettre le rachat, sous certaines conditions, des périodes d'études ou des périodes insuffisamment cotisées.

I - Le dispositif proposé

La procédure du rachat de cotisations est, au régime général, d'une portée limitée.

Cette faculté s'adresse à un public restreint qui s'est trouvé, en raison de circonstances diverses, privé de pouvoir cotiser au régime général :

- les Français exerçant ou ayant exercé une activité professionnelle hors de France ;

- les personnes ayant exercé la fonction de tierce personne auprès d'un invalide de leur famille ;

- les détenus ayant exercé un travail pénal pour les périodes antérieures au 1er janvier 1977 ;

- les anciens titulaires de l'indemnité de soins aux tuberculeux pour les périodes non susceptibles d'être calculées ;

- les personnes dont l'affiliation au régime général a été rendue obligatoire après le 1er juillet 1930.

Sont en outre concernés certains assurés ayant exercé une activité d'apprenti rémunéré en espèces ou par des enfants ayant travaillé avant la fin de l'obligation scolaire.

Selon la CNAVTS, les demandes de rachat concernent moins de 8.000 personnes sur un total de 15 millions de cotisants. Le système de rachat de cotisations est en situation d'extinction, non seulement du fait de la diminution du public potentiellement visé, mais également en raison du renchérissement de son coût.

Du fait des perspectives d'allongement de la durée d'activité nécessaire pour l'obtention d'une pension de retraite à taux plein, il est proposé par le présent article d'étendre cette faculté aux personnes ayant débuté leur carrière professionnelle de manière plus tardive en raison d'études longues.

Ainsi, le paragraphe I du présent article introduit un article L. 351-14-1 nouveau dans le code de la sécurité sociale qui dispose que sont pris en compte dans la durée d'assurance, moyennant versement de cotisations, dans la limite de 12 trimestres :

- les périodes accomplies dans les établissements prévus à l'article L. 381-4 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire les établissements d'enseignement supérieur, les écoles techniques supérieures, les grandes écoles et classes du second degré préparatoires ;

- les années civiles ayant donné lieu à affiliation, mais au titre desquelles l'assuré n'a pu bénéficier du nombre maximum de trimestres (quatre par année civile).

Le paragraphe II prévoit en outre d'inscrire, au moyen d'un article L. 634-2-2 nouveau, des dispositions équivalentes au bénéfice des assurés, artisans, commerçants et industriels pour le rachat des années d'études, dès lors que le premier régime d'affiliation est celui des artisans, des industriels et des commerçants.

Le paragraphe III précise que ces dispositions entreront en vigueur au 1er janvier 2004.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du rapporteur de sa commission des Affaires culturelles familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement corrigeant une erreur de référence.

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté en ces terme par le ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité : « le Gouvernement reprend une suggestion de M. le rapporteur. Lors de l'élaboration du projet de loi, le Gouvernement avait estimé que le rachat existait déjà dans le régime des artisans et des commerçants, et qu'il n'était donc pas nécessaire de le rendre éligible au dispositif proposé par cet article. Cependant, les caisses qui gèrent les retraites de ces professions nous ont signalé que leur dispositif spécifique de rachat était assorti d'un délai trop court au regard des lourds investissements consentis par ces professions au début de leur activité. Aussi, l'amendement étend-il les dispositions de l'article 20 aux commerçants et aux artisans ».

III - La position de votre commission

Votre commission est favorable à ce dispositif rendu nécessaire par la prolongation inévitable de la durée d'activité pour bénéficier de la retraite complète et à l'entrée plus tardive, en moyenne, sur le marché du travail en raison d'études longues.

Elle se bornera à formuler trois observations assorties d'un amendement.

La première observation porte sur le coût du rachat dans des conditions de « neutralité ». En effet, le rachat de période s'apparente peu ou prou à la transformation d'un capital en une rente viagère à terme. Le coût de ce rachat est donc nécessairement croissant avec le temps. Lorsque l'assuré est jeune, le coût est moindre en raison d'une espérance de vie à 60 ans inférieure à une personne déjà proche de cet âge (en sus du gain actualisé produit par l'achat d'un droit dont la jouissance sera longtemps différée). Lorsque l'assuré est proche de la retraite, le coût devient très élevé car son espérance d'atteindre cet âge est plus important (il l'atteint presque) et l'opportunité monétaire susmentionnée est plus faible.

Aussi, assurés jeunes et « moins jeunes » se trouvent-ils chacun devant un dilemme. Les jeunes n'ont guère les moyens de racheter des périodes même si elles sont relativement peu onéreuses en raison de rémunérations moins élevées et de charges plus importantes (logement, enfants, etc). Les anciens n'ont pas forcément intérêt à transformer ce capital en rente à des conditions devenues moins favorables. Devant ce constat, votre rapporteur s'interroge sur la portée d'une mesure qui pourra néanmoins servir à certains publics dont un intervenant extérieur (notamment l'employeur) lèvera l'obstacle que constitue le coût du rachat. En tout état de cause, il ne s'agit pas d'un « prix d'ami ».

La seconde observation a trait aux conditions d'ouverture du rachat qui divergent entre régime du privé et régime de la fonction publique sans que cette divergence soit véritablement justifiée (cf article 28). Votre commission proposera, par amendement, de rétablir l'équité entre salariés du privé et du public en étendant l'obligation d'obtention d'un diplôme dans les régimes du privé.

La troisième observation vise à rappeler que, désormais, les études prennent de plus en plus un caractère international. Lors de l'audition de MM. François Fillon et Jean-Paul Delevoye, M. Jean-Pierre Cantegrit a souligné la nécessité, à juste titre, de permettre la prise en compte des années passées à étudier à l'étranger et notamment en Europe. Votre commission, qui constate, en outre, que refuser une telle possibilité pourrait constituer une entrave à la mobilité des travailleurs au sein de l'Union européenne vous proposera donc, par le même amendement, d'étendre cette faculté de rachat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 21
(art. L. 351-15 du code de la sécurité sociale)
Amélioration du régime de la retraite progressive

Objet : Cet article a pour objet d'assouplir les conditions du bénéfice de la retraite progressive.

I - Le dispositif proposé

Créée par la loi du 5 janvier 1988, la retraite progressive permet à l'assuré de liquider sa pension et de percevoir une fraction de celle-ci tout en poursuivant une activité à temps partiel.

Cette faculté est ouverte à l'ensemble des salariés du régime général ainsi que, depuis le 1er janvier 1991, aux ressortissants des régimes alignés, les ressortissants du régime des professions libérales restant toutefois en dehors de ce dispositif.

Afin de bénéficier de ce dispositif, l'assuré doit justifier de l'âge légal de la retraite (60 ans), de la durée maximale d'assurance dans un ou plusieurs régimes, à l'exclusion des régimes spéciaux, et exercer une activité à temps partiel à titre exclusif.

Il est toutefois notable que les dérogations admises en matière de cumul emploi-retraite trouvent ici à s'appliquer (cf. article 9).

L'article R. 351-41 du code de la sécurité sociale précise les modalités de calcul de la pension, qui est fonction de la durée travaillée :

Durée de travail en %
du temps complet

Montant de la pension fractionnée

entre 80 et 60 %

30 %

entre 60 et 40 %

50 %

moins de 40 %

70 %

Le fractionnement s'applique sur le montant de la pension, la majoration pour enfants et la rente des retraites ouvrières et paysannes mais les autres avantages (notamment majoration pour conjoint à charge et pour tierce personne) doivent être servies dans leur intégralité. La demande de l'assuré porte donc sur la liquidation intégrale de sa pension et son service fractionné.

La limite essentielle de ce dispositif est que la liquidation clôt le compte de l'assuré qui n'acquiert plus de droits du fait de son activité postérieure.

Certes, les conditions cumulatives prévues pour le bénéfice de la retraite progressive (âge légal de retraite et justification de la durée maximale d'assurance) aboutissaient initialement à ce que l'assuré entre en jouissance de sa retraite à taux plein lors de la cessation définitive d'activité.

Toutefois, au regard des mesures proposées d'allongement de la durée de cotisations, d'une part, et de proratisation, d'autre part, un certain nombre d'assouplissements étaient nécessaires afin de faciliter le maintien en activité des « seniors ».

Aussi le présent article adopté sans modification par l'Assemblée nationale propose-t-il de préciser :

- dans son paragraphe I (article L. 351-15 du code de la santé publique) que la liquidation effectuée au titre de la retraite progressive n'est que provisoire. La cessation définitive d'activité donnera, elle, lieu à une liquidation définitive prenant en compte les trimestres validés sous le régime de la retraite provisoire.

Ainsi, un assuré entré dans le dispositif en ne disposant que de 150 trimestres - possibilité qu'offrira un assouplissement des textes réglementaires (cf. ci-dessous) -, bénéficiera d'une pension à taux plein si son activité lui a permis de valider 10 trimestres supplémentaires.

- dans son paragraphe II (article L. 351-16 du code de la santé publique) que la pension complète est liquidée au regard de la situation initiale de l'assuré lors de la liquidation provisoire de sa pension, et de la durée d'assurance accomplie depuis. Cette rédaction sibylline, dont la portée réside essentiellement dans un décret à paraître, devrait permettre, le cas échéant, à l'assuré de bénéficier du mécanisme de la « surcote » (cf. article 17).

Pour être opérante, cette réforme suppose, en outre, un assouplissement de l'article R. 351-27 du code de la sécurité sociale afin que l'entrée dans le dispositif puisse avoir lieu avant de justifier de 160 trimestres d'assurance.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 22
(art. L. 173-7, L. 173-8, L. 222-2, L. 241-3, L. 241-4, L. 251-6, L. 351-13, L. 353-1, L. 353-3, L. 353-5, L. 356-1 à L. 356-4 et L. 623-3
du code de la sécurité sociale)
Amélioration de la pension de réversion
et suppression de l'assurance veuvage

Objet : Cet article a pour objet de réformer les droits du conjoint survivant.

I - Le dispositif proposé

Les articles L. 353-1, L. 353-2 et L. 353-3 du code de la sécurité sociale tels que précisés par la partie réglementaire dudit code, prévoient les conditions dans lesquelles le conjoint survivant peut bénéficier d'une réversion de la pension du conjoint décédé.

Pour l'attribution de cette pension, plusieurs conditions sont prévues :

- elle n'est versée qu'à partir d'un certain âge du conjoint survivant (fixé à 55 ans) ;

- le conjoint ne doit pas être remarié ;

- il doit justifier de deux ans de mariage, condition qui n'est pas appliquée si un enfant au moins est issu du mariage ;

- il ne doit pas bénéficier de ressources dépassant un plafond.

La condition d'âge existant pour l'attribution d'une pension de réversion a justifié l'institution d'une prestation spécifique pour les veufs et veuves d'assurés, afin de leur permettre de se réinsérer.

L'assurance veuvage est en effet versée aux personnes veuves entre 50 et 55 ans, âges auxquels elles pourront prétendre au bénéfice de la réversion.

Le précédent gouvernement, dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, avait durci les conditions d'éligibilité en prévoyant une durée minimale d'assurance veuvage du conjoint décédé pendant au moins trois mois durant l'année précédant le décès.

En outre, le conjoint survivant ne doit pas justifier, au cours des trois mois précédant le dépôt de la demande, de ressources personnelles supérieures à 3,75 fois le montant maximal de l'allocation en vigueur.

Dans un sens inverse, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a supprimé la condition d'enfant à charge ou élevé pendant au moins neuf ans, condition exigée jusque là pour le bénéfice de l'allocation.

Enfin, le conjoint survivant ne doit ni être remarié, ni vivre maritalement.

Le présent article propose une profonde révision des droits du conjoint survivant fondée sur une simplification du régime des réversions et justifiant, par la suppression de la condition d'âge pour le bénéfice de cette dernière, la suppression de l'assurance veuvage.

Le 1° du paragraphe I de cet article propose ainsi de supprimer l'essentiel des conditions d'attribution des pensions de réversion, notamment la condition de durée de mariage et de non-remariage, et d'âge pour ne conserver qu'une condition de ressources ; les ressources personnelles du bénéficiaire ou du « ménage » (en cas de remariage ou de vie maritale, voir ci-après) ne doivent pas excéder un plafond.

Le 2° du paragraphe I prévoit un mécanisme d'écrêtement dès lors que les revenus du bénéficiaire, auxquels est ajouté le montant de la pension, viennent à dépasser le plafond au-dessus duquel le droit à pension de réversion cesse.

Cette disposition remplace le mécanisme en vigueur qui prévoyait le principe d'un cumul plafonné de la pension de réversion avec les droits propres du conjoint survivant.

Le paragraphe II du présent article prévoit, par coordination, la suppression à l'article L. 353-3 du code de la sécurité sociale :

- de la condition de non-remariage pour que le conjoint divorcé puisse bénéficier de la réversion ;

- la référence au « remariage » pour la détermination des anciens conjoints au bénéfice desquels peut être partagée la réversion.

Le 1° du paragraphe III du présent article précise les modalités de revalorisation des pensions de réversion par référence à l'article L. 351-11 du code de la sécurité sociale qui, aux termes de l'article 19 du présent projet de loi, définit les conditions de revalorisation des salaires portés au compte et du minimum vieillesse. Sans doute, la référence serait-elle plus claire en supprimant « ce ricochet » et en lui substituant celle de l'article L. 161-23-1 nouveau qui précise les modalités d'indexation des pensions de retraite.

Le 2° de ce même paragraphe III supprime, par coordination, la suppression à la condition de non-remariage ou de non-vie maritale pour le bénéfice de la majoration de la pension de réversion pour enfants à charge (article L. 353-5)

Le paragraphe IV, d'une part, procède par coordination à la suppression au sein du présent code des références relatives à l'assurance veuvage à l'exception des dispositions prévoyant cette assurance en Alsace-Moselle (au 4° de l'article L. 181-1 du code de la sécurité sociale) et, d'autre part, apporte une précision sur la nature du financement de l'assurance vieillesse. En effet, l'assurance veuvage est financée par une cotisation déplafonnée. Celle-ci est transférée aux ressources de l'assurance vieillesse. Les compensations salariales de cette dernière étaient toutes plafonnées. Désormais, une fraction correspondant à la cotisation d'assurance veuvage constituera une cotisation vieillesse salariale déplafonnée.

Le paragraphe V prévoit les ressources nécessaires à l'applicabilité de ce dispositif et notamment permet une extinction progressive de l'assurance veuvage :

- le 1° prévoit ainsi que les actuels bénéficiaires de l'assurance veuvage continueront à la percevoir, selon des modalités fixées par décret ;

- le 2° précise que la condition de ressources introduite par le présent article n'est opposable aux actuels titulaires d'une pension de réversion qu'en cas d'attribution d'un avantage personnel vieillesse ou invalidité. Le principe d'un cumul limité des droits propres et de la réversion figurait déjà au dernier alinéa de l'article L. 353-1 du code de la sécurité sociale que le présent article modifie ;

- le 3° prévoit la suppression progressive de la condition d'âge ; dans l'attente de l'effectivité de cette suppression, les conjoints touchés par cette limite (entre 50 et 55 ans) pourront, le cas échéant, bénéficier de l'assurance veuvage ;

- le 4° met à la charge de la branche vieillesse le versement des prestations d'assurance veuvage dues au titre des 1° et 3° ci-dessus.

Le paragraphe VI de cet article prévoit la suppression de la majoration de pension pour conjoint à charge.


La majoration pour conjoint à charge

Cette majoration est attribuée au titulaire de la pension lorsque son conjoint remplit les conditions suivantes :

- est âgé de 65 ans, ou 60 ans s'il est inapte au travail ;

- n'est pas titulaire, de son chef ou au titre d'un ancien conjoint, d'une prestation de vieillesse ou d'invalidité ;

- ne justifie pas de ressources personnelles supérieures, ajoutées au montant de la majoration, au plafond de ressources fixé pour obtenir le bénéfice de l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS).

La majoration pour conjoint à charge est proratisée dans le cas où le titulaire de la pension ne justifie pas de la durée maximale d'assurance.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A cet article, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements :

- les trois premiers à l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales.

Le premier précise que le bénéfice de la pension de réversion reste ouverte au conjoint survivant divorcé. Cette précision n'était en soi pas indispensable puisque l'alinéa suivant précise que la pension de réversion est partagée entre le conjoint survivant et, le cas échéant, le ou les précédents conjoints divorcés. Les deux autres sont de coordination.

- le quatrième à l'initiative du Gouvernement supprime la prise en compte de la majoration de pension dans le calcul du plafond de ressources ouvrant droit à la réversion.

III - La position de votre commission

La réforme des droits des conjoints proposée par le présent article permet de simplifier un certain nombre de situations difficiles :

- les conjoints ne justifiant pas de la durée de deux années de mariage ;

- la question difficile de certains conjoints survivant qui hésitent à s'engager dans une nouvelle vie de couple, par peur de perdre le bénéfice de la pension de réversion.

Saluant en conséquence cette réforme, qui permet, en outre, de supprimer l'assurance veuvage en la rendant inutile, votre commission se bornera à formuler trois observations.

La suppression de la condition de non-remariage ou de non-vie maritale va induire des effets redistributifs entre les conjoints survivants lorsqu'ils sont plusieurs (cas de divorce ou de remariage de l'assuré). Tout au plus, peut-on espérer que le mécanisme de plafond de ressources du conjoint ou du ménage dans son ensemble, et d'écrêtement de la réversion, redistribue le bénéfice de la réversion à celui ou ceux des conjoints survivants qui en ont davantage besoin.

La suppression de la condition de deux ans de mariage crée un vide juridique au sein de ce titre du code de la sécurité sociale. En effet, le présent article ouvre le bénéfice de la réversion au conjoint survivant sans que cette notion soit précisément définie.

S'agit-il des seuls conjoints ayant été mariés ? ayant vécu en concubinage notoire ? Les dispositions relatives au droit des conjoints dans le titre consacré à l'assurance maladie (article L. 161-14) n'impose pas de condition de mariage mais l'effectivité de la vie commune demeure aisée à contrôler ce qui n'est pas le cas du conjoint survivant, le contrôle devant avoir lieu « à titre posthume ». Toutefois, il ressort clairement des travaux préparatoires, comme de la référence, à l'article L. 353-3, à l'assuré « remarié », qu'il convient d'avoir été marié pour avoir, en ce sens, la qualité de conjoint survivant.

En revanche, la référence à l'assurance veuvage dans les dispositifs applicables à l'Alsace-Moselle n'ayant plus aucune justification, votre commission vous proposera de la supprimer.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 22 bis (nouveau)
(art. L. 351-4 et L. 351-5 du code de la sécurité sociale)
Majoration de la durée d'assurance pour enfant élevé

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet de modifier les conditions d'octroi de la majoration d'assurance pour les femmes assurées sociales.

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, sur l'initiative du Gouvernement, reprenant une proposition du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales déclarée irrecevable en vertu de l'article 40 de la Constitution.

Lorsque les femmes assurées sociales ont élevé un ou plusieurs enfants pendant au moins neuf ans avant qu'ils atteignent leur seizième anniversaire, elles bénéficient d'une majoration de leur durée d'assurance égale à deux années par enfant.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 a prévu un assouplissement des conditions d'attribution de cette majoration, ces dernières excluant de droit les mères perdant un enfant avant l'âge de neuf ans et/ou adoptant un enfant de plus de sept ans.

La modification votée en loi de financement pour 2002 avait prévu de proratiser cette majoration en fonction de la durée effective de prise en charge de l'enfant.

L'annexe b1 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 précise67(*) pour sa part que ce texte « ne visait qu'à donner une base légale à une mesure qui doit être prise par décret (...) Un décret en conseil d'Etat est en cours de préparation ». D'après les informations dont dispose votre commission, ce décret n'a pas, près de deux ans après le vote de cette disposition, été publié.

Dans son rapport sur ce projet de loi, votre rapporteur se faisait l'écho des propos de M. Bernard Kouchner alors ministre délégué à la santé, qui annonçait que « la majoration sera désormais calculée en fonction de la durée effective de prise en charge de l'enfant : un trimestre par année de prise en charge, avec un maximum de huit trimestres ».

Le I du présent article ne propose pas autre chose. Tout au plus votre rapporteur espère-t-il que l'inscription dans la loi des termes mêmes du dispositif permettra-t-elle d'assurer la mise en oeuvre d'un droit promis depuis deux ans et non la mise en oeuvre du fait de la non-application de la loi.

Le II modifie l'article L. 351-5 du même code pour préciser que la majoration d'assurance peut être concédée aux femmes bénéficiaires d'un congé parental, même si elles sont éligibles à la majoration susmentionnée. En effet, le droit en vigueur réserve la majoration prévue à l'article L. 351-5 aux seules femmes ne pouvant faire valoir leurs droits à la majoration prévue à l'article L. 351-4.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 22 ter (nouveau)
(art. L. 351-4-1 du code de la sécurité sociale)
Majoration de durée d'assurance pour enfant handicapé

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet de majorer la durée d'assurance des parents d'enfants handicapés.

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a inséré le présent article prévoyant une majoration de la durée d'assurance d'un trimestre par période d'éducation de trente mois, limité à huit trimestres, au bénéfice des parents d'enfants handicapés éligibles à l'Allocation d'éducation spéciale.


Les conditions d'attribution de l'allocation d'éducation spéciale (AES)

- résider en France ou dans un département métropolitain ;

- justifier de la charge effective et permanente de l'enfant handicapé. Cette condition est considérée comme réalisée si l'enfant placé en externat ou semi-externat dans un établissement d'éducation spéciale ou dans une famille d'accueil, revient en fin de semaine au foyer et si la pension versée à la famille d'accueil ou à la structure d'hébergement est suffisante pour couvrir son entretien ;

- l'enfant handicapé est âgé de moins de 20 ans 

- il est atteint d'une incapacité permanente d'au moins 80 % ;

- en cas d'incapacité comprise entre 50 % et 80 %, l'AES peut être servie si l'enfant :

- fréquente un établissement d'éducation spéciale ;

- a recours, conformément à la décision de la CDES, à une éducation spéciale, à une rééducation ou à des soins à pratiquer au titre de l'éducation spéciale, dispensés notamment en établissements de soins, en établissement scolaire ordinaire, par un service de soins à domicile ou en cure ambulatoire.

Source : Rapport de la commission des Affaires sociales, La compensation du handicap, p 59

Votre commission, attentive à la situation des handicapés et de leurs familles, se félicite que le dispositif, proposé par le rapporteur de la commission des Affaires culturelles familiales et sociales de l'Assemblée nationale, irrecevable en vertu des dispositions de l'article 40 de la Constitution, ait pu être néanmoins voté, du fait de sa reprise par le Gouvernement.

Elle vous propose, en conséquence, d'adopter cet article sans modification.

Article 22 quater (nouveau)
(art. L. 381-1 et L. 742-1 du code de la sécurité sociale)
Extension du champ de l'assurance vieillesse des parents au foyer
pour les parents d'enfants handicapés

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à étendre le bénéfice de l'assurance vieillesse gratuite aux personnes n'exerçant pas d'activité professionnelle pour s'occuper d'un membre de leur famille handicapé.

I - Le dispositif proposé

Les règles relatives à l'assurance vieillesse des parents, et plus largement des personnes assumant, à leur domicile, la charge d'un mineur ou d'un adulte handicapé sont aujourd'hui complexes.

Le code de la sécurité sociale distingue deux cas de figure :

- les personnes ayant la charge d'un enfant handicapé qui « n'est pas admis dans un internat » ou « assumant, au foyer familial, la charge d'un handicapé adulte (...) dont le maintien à domicile est reconnu souhaitable par la [COTOREP] » ; elles peuvent, sous certaines conditions, bénéficier de l'affiliation obligatoire au régime général de sécurité sociale et de la prise en charge de leurs cotisations par les caisses d'allocations familiales (article L. 381-1 du code de la sécurité sociale) ;

- les personnes « qui, sans recevoir de rémunération, remplissent effectivement les fonctions et obligations de tierce personne auprès de leur conjoint ou d'un membre de leur famille infirme ou invalide » ; elles se voient ouvrir la faculté de s'assurer volontairement (article L. 742-1 du code de la sécurité sociale).

Les conditions d'accès à ces deux régimes d'assurance vieillesse sont sensiblement différentes, comme en témoigne le tableau ci-après.

 

Bénéficiaire

Possibilité de cumul avec un autre avantage vieillesse

Condition liée à la qualité de personne handicapée

Condition liée au lieu de vie de la personne handicapée

Condition de ressources

Assurance vieillesse gratuite (article L. 381-1 du code de la sécurité sociale)

         

- la personne handicapée a moins de 20 ans (âge limite de l'attribution de l'AES) (1) :

La personne (ou l'un ou l'autre des membres du couple) qui assume la charge de la personne handicapée)

Non

Taux d'incapacité permanente supérieur ou égal à 80 %

L'enfant ne doit pas être hébergé en internat

Les ressources du foyer doivent être inférieures au plafond du complément familial

- la personne handicapée a plus de 20 ans :

La personne (ou l'un ou l'autre des membres du couple) qui assume la charge de la personne handicapée

Non

Taux d'incapacité permanente supérieur ou égal à 80 %

La personne handicapée doit résider au domicile de la personne concernée et son maintien à domicile doit être reconnu souhaitable par la COTOREP

Les ressources du foyer doivent être inférieures au plafond du complément familial

Assurance vieillesse volontaire (article L. 742-1 du code de la sécurité sociale

La personne qui assure les fonctions de tierce personne auprès de la personne handicapée

Celle-ci ne doit pas être rémunérée

Non

Le recours à une tierce personne doit être reconnu nécessaire par la CDES(2) ou la COTOREP(3)

Non mentionné

Non

(1) Allocation d'éducation spéciale

(2) Commission départementale d'éducation spéciale

(3) Commission technique d'orientation et de reclassement professionnel

Il reste que les champs d'application de ces deux régimes se recoupent assez largement, sans toutefois être identiques, ce qui pose des difficultés d'interprétation non négligeables, avec des conséquences graves pour les bénéficiaires : il n'est en effet pas indifférent de relever de l'un ou l'autre régime dans la mesure où, de cette affiliation, dépend le financement des cotisations afférentes.

Le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 3 décembre 200168(*), a donné une interprétation restrictive de la combinaison de ces deux articles :

- il a d'abord estimé que le bénéfice de l'assurance vieillesse gratuite mentionnée au 2° de l'article L. 381-1 était réservé aux seuls parents de la personne handicapée, à l'exclusion, notamment, des autres membres de la famille ;

- il a ensuite indiqué que l'article L. 742-1 a le caractère d'une disposition spéciale et qu'il l'emporte par conséquent sur la règle générale posée par l'article L. 381-1.

Ainsi, paradoxalement, les parents d'un enfant handicapé dont la dépendance justifie le recours à une tierce personne doivent cotiser volontairement, alors que les parents qui se seraient arrêtés de travailler, quand bien même le recours à une tierce personne ne serait pas indispensable, voient leurs cotisations prises en charge par la caisse d'allocations familiales.

Le présent article vise à rétablir l'équité en faveur des familles dont l'un des membres réduit ou cesse son activité pour s'occuper d'une personne handicapée.

Le I de cet article étend explicitement au autres membres de la famille - conjoint, ascendants, descendants ou collatéraux - la possibilité, s'ils en remplissent par ailleurs les conditions, de bénéficier de l'assurance vieillesse obligatoire et de la prise en charge par la CNAF de leurs cotisations.

Le II de cet article rend, quant à lui, subsidiaire l'application de l'article L. 742-1 : lorsque la personne aura cessé son activité pour s'occuper d'un enfant handicapé ou d'un adulte handicapé dont elle assume la charge, elle relèvera - à condition d'en remplir les autres conditions - de l'assurance vieillesse gratuite, y compris et a fortiori, si l'enfant ou l'adulte bénéficie d'une reconnaissance de son besoin d'assistance par une tierce personne.

Le III du présent article fixe enfin la date d'entrée en vigueur de cette réforme au 1er janvier 2004.

II - La position de votre commission

Votre commission se félicite que soit enfin pris en compte le travail des personnes qui, bien que bénévoles, jouent un rôle essentiel auprès des personnes handicapées et que celles-ci puissent désormais, de façon plus large, se constituer une retraite à ce titre.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 23
(art. L. 241-3-1 du code de la sécurité sociale)
Cotisations assises sur les périodes d'emploi à temps partiel

Objet : Cet article a pour objet d'étendre la faculté de cotiser sur une base équivalent « temps plein ».

I - Le dispositif proposé

Les conditions de calcul des cotisations décrites ci-dessus69(*) aboutissent généralement à ce que la plupart des salariés modestes travaillant à temps partiel puissent valider l'ensemble de leurs trimestres travaillés.

 

Nombre de semaines nécessaires pour atteindre les « 200 heures » pour un salarié payé au SMIC

taux plein 35 h

5,70

80 %, soit 28 h

7,14

50 %, soit 17,5 h

11,40

Lire ce tableau : un salarié à temps plein payé au SMIC a
« acquis » son trimestre d'assurance au bout de 5,7 semaines.

En revanche, les salaires portés aux comptes sur lesquels sont perçues les cotisations demeurent des rémunérations de temps partiel (80 % ou 50 % du SMIC).

Face à cette situation, l'article L. 241-3-1 du code de la sécurité sociale prévoit que les salariés travaillant à temps partiel sous le bénéfice de l'article L. 212-4-2 du code du travail, c'est-à-dire passant d'une activité à plein temps à une activité à temps partiel, peuvent continuer à cotiser sur la base de leur salaire à taux plein (cotisations salariales et, le cas échéant, patronales).

Cette faculté n'est toutefois pas ouverte :

- aux salariés embauchés à temps partiel, qui ne peuvent cotiser à un équivalent taux plein ;

- aux salariés qui relèvent de plusieurs employeurs, ne répondant ainsi pas à la clause d'exclusivité ;

- aux salariés pour lesquels le temps de travail est déconnecté de la rémunération.

Le présent article propose de remédier à cette inégalité en modifiant les dispositions de l'article L. 241-3-1 du code de la sécurité sociale.

Le 1° du paragraphe I propose ainsi :

- d'étendre la faculté de cotisation sur un équivalent temps plein à l'ensemble des salariés travaillant à temps partiel (suppression de la condition de « passage d'un régime à temps plein à un régime à temps partiel ») ;

- d'étendre cette même faculté aux personnes dont la rémunération ne peut être déterminée en fonction du nombre d'heures travaillées.

Le 2° du paragraphe I propose de supprimer la référence faite au décret en Conseil d'Etat, devenue inutile.

Le paragraphe II prévoit que l'applicabilité sera fixée au 1er janvier 2004.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'intitiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement transposant pour les salariés agricoles les dispositions prévues par le présent article pour les salariés du régime général.

III - La position de votre commission

Votre commission est favorable à ce dispositif rendu nécessaire par le développement des temps partiels choisis et non choisis.

La mesure traduira, en outre, un léger gain de trésorerie pour les régimes qui percevront le montant des cotisations dans l'attente du versement des prestations.

Elle s'interroge toutefois sur l'articulation de cette mesure avec les dispositions de l'article 4 du présent projet de loi qui ne réserve le bénéfice de d'un montant minimal de retraite (85 % du SMIC net) qu'aux salariés ayant travaillé « à temps plein ». De cette situation, naît une inégalité en défaveur des personnes ayant cotisé, durant leur temps partiel, sur un équivalent taux plein.

Aussi, votre commission proposera-t-elle de préciser que les salariés ayant cotisé sur un équivalent taux plein pour l'ensemble de leur carrière bénéficieront de la garantie apportée par les dispositions de l'article 4 précité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 23 bis (nouveau)
(art. L. 135-10 du code de la sécurité sociale)
Modalités de gestion du fonds de réserve des retraites

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet de préciser les modalités de passation des mandats de gestion financière par le fonds de réserve des retraites

A l'initiative du rapporteur de la commission des Finances, l'Assemblée nationale a introduit le présent article précisant les conditions de sélection des mandataires financiers par le fonds de réserve des retraites (F2R).

En l'état, le droit en vigueur ne prévoit que la procédure de l'appel d'offre, procédure définie par l'article 33 du code des marchés publics.


La procédure d'appel d'offres

L'appel d'offres est la procédure par laquelle la personne publique choisit l'offre économiquement la plus avantageuse, sans négociation, sur la base de critères objectifs préalablement portés à la connaissance des candidats.

Il peut être ouvert, lorsque tout candidat peut remettre une offre, ou restreint lorsque seuls peuvent remettre des offres les candidats qui y ont été autorisés après sélection.

La personne responsable du marché est libre de choisir entre les deux formes d'appel d'offres.

Le marché est attribué par la personne responsable du marché après avis de la commission d'appel d'offres pour l'Etat ainsi que pour les établissements publics de santé et les établissements publics médico-sociaux, ou par la commission d'appel d'offres pour les collectivités territoriales.

Les marchés sont passés sur appel d'offres au-delà du seuil de 130 000 euros HT pour l'Etat, et de 200 000 euros HT pour les collectivités territoriales mais il peut également être recouru à cette procédure en dessous de ces seuils.

Le présent article ouvrirait, pour la gestion financière du F2R, l'ensemble des procédures prévues par le code des marchés publics :

- l'absence de formalités ;

- la mise en concurrence simplifiée ;

- l'appel d'offres ;

- les procédures négociées ;

- et d'autres procédures (appel d'offres sur performances, procédures propres aux marchés de conception-réalisation).

Votre rapporteur, qui siège au titre du Sénat au Conseil de surveillance du F2R, s'interroge sur la portée de ce dispositif. Malgré sa demande, il n'a pu entendre aucun des membres du directoire pour préciser la portée de cette modification qui n'est pas sans conséquence pour la gestion financière du fonds de réserve.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 23 bis
Congé de solidarité familiale

Objet : Cet article additionnel a pour objet de créer un congé de solidarité familiale.

Le présent article additionnel a pour objet de créer un congé de solidarité familial reprenant les dispositions, votées à l'initiative de votre commission, du congé d'accompagnement d'un proche en fin de vie.

Cet élargissement est destiné, dans l'esprit des travaux menés par votre commission, à répondre aux difficultés des salariés confrontés à la maladie d'un proche.

Pour les salariés qui le souhaitent, la faculté d'un congé de trois mois renouvelable une fois est ouverte, afin qu'ils puissent assister ce proche à un moment ou à un autre de son combat contre la maladie, et non simplement à son stade terminal.

Cette faculté participe des efforts menés par la collectivité pour améliorer l'accompagnement psychologique et social des malades devant des pathologies telles que le cancer, élevé au rang de priorité nationale par le Président de la République.

L'introduction d'une telle avancée a toute sa place dans ce projet de loi relatif aux retraites qui affirme avant tout l'impératif de la solidarité entre les générations.

Il était en outre nécessaire d'assurer que le ou les trimestres passés à assister ce proche puissent donner lieu, sur la demande du salarié, à un rachat de période pour l'assurance vieillesse.

Aussi le présent article additionnel propose une nouvelle rédaction de l'article L. 225-15 du code du travail précisant notamment :

- le droit à un congé de solidarité familiale ;

- que ce congé peut être transformé en période d'activité à temps partiel ;

- que ce congé a une durée maximale de trois mois renouvelable une fois.

Votre commission vous propose d'insérer par voie d'amendement cet article additionnel.

TITRE III
-
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉGIMES
DE LA FONCTION PUBLIQUE

Article 24
Régime de retraites des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales et régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat

Objet : Cet article a pour objet d'aligner strictement la réglementation de la CNRACL et du FSPOEIE sur les dispositions du code des pensions.

I - Le dispositif proposé

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, le présent article poursuit l'objectif « d'assurer un traitement homogène et simultané de l'ensemble des personnels relevant des régimes de retraite de la fonction publique ».

Il prévoit à ce titre deux dispositions.

La première dispose de manière générale que le régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la CNRACL (fonction publique territoriale et hospitalière) et celui des ouvriers de l'Etat « comportent des avantages comparables » à ceux « consentis » par le code des pensions civiles et militaires, et que ces régimes ne peuvent prévoir d'« avantages supérieurs ».

La seconde prévoit que les dispositions issues des articles 25 à 43 du présent titre III sont applicables aux ressortissants de la CNRACL et aux ouvriers de l'Etat dans des conditions déterminées « en tant que de besoin » par décret en conseil d'Etat.

Votre commission s'interroge sur la portée effective de la première de ces dispositions.

Il ne s'agirait pas, a priori, de mettre un terme, par une disposition légale, à certaines particularités du régime des ouvriers de l'Etat. L'exposé des motifs précise en effet qu'en ce qui les concerne « cette coordination n'a pas pour effet de remettre en question le calcul de leur pension sur une base de rémunération spécifique ».


La CNRACL et le FSPOEIE

 La CNRACL

La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) a été instituée par le décret n° 47-1846 du 19 septembre 1947, modifié par le décret n° 65-773 du 9 septembre 1965. Cet établissement public, géré par la Caisse des dépôts et consignations, verse des pensions de retraite et d'invalidité aux agents titulaires permanents des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs et hospitaliers (y compris les institutions parisiennes), dans des conditions comparables à celles du régime de retraite des fonctionnaires de l'Etat. Elle exerce également une activité de prestataire de services en procédant au recouvrement des cotisations pour le compte du fonds d'allocation temporaire d'invalidité aux agents des collectivités locales (FATIACL) et, depuis le 1er avril 1982, pour le compte du fonds de compensation des cessations progressives d'activité des agents des collectivités locales (FCCPA).

 Le FSPOEIE

La loi du 21 mars 1928, puis les décrets du 24 septembre 1965 et du 18 août 1967, ont institué un statut commun à l'ensemble des ouvriers de l'Etat et doté ceux-ci d'un régime spécifique de retraite. C'est ainsi que les personnels ouvriers de l'Etat et des établissements publics à caractère industriel et commercial sont couverts, pour les risques vieillesse et invalidité, par un régime spécial prenant la forme d'un fonds (FSPOEIE) géré par la Caisse des dépôts et consignations.

Le financement de ce fonds est assuré par des cotisations des assurés et de l'employeur ainsi que par une subvention d'équilibre de l'Etat.

La particularité de ce régime par répartition porte à la fois sur la nature même des établissements industriels de l'Etat employeur et sur les modes de rémunération. Les rémunérations sont basées sur les salaires horaires pratiqués dans l'industrie métallurgique de la région parisienne pour la majorité des ouvriers (environ 98 %).

Comme les autres fonds de retraite, il sert un complément de pension et verse l'allocation supplémentaire de l'ex-fonds national de solidarité à ceux de ses pensionnés dont les ressources sont inférieures à un plafond fixé par décret.

Il pourrait s'agir en revanche d'un « traitement homogène » de la CNRACL.

En effet, suite à l'arrêt du Conseil d'Etat écartant l'application restrictive de l'article L. 12 du code des pensions (bonification d'un an pour enfant) dont le bénéfice est réservé aux seules femmes, le conseil d'administration de la CNRACL avait décidé de tirer les conséquences de la jurisprudence et d'appliquer le bénéfice de cette disposition à l'ensemble de ses affiliés.

Or, le ministère de tutelle a opposé son droit de veto au contenu de la délibération.


Partie hommes/femmes et bonification pour enfant

Tirant les conséquences de l'arrêt du Conseil d'Etat Griesmar, le conseil d'administration de la CNRACL a voté une délibération, le 26 septembre 2002, afin que les pensionnés, pères de famille, puissent bénéficier de la bonification pour enfant jusqu'ici réservée aux femmes. Conformément à la réglementation régissant la caisse nationale, les ministères de tutelle du régime ont usé de leur droit de veto et formé opposition à cette décision au mois de novembre 2002.

En conséquence, la délibération du conseil n'est pas applicable. Les services gestionnaires de la CNRACL, tenus de se conformer à la position des autorités de tutelle, ne peuvent que rejeter toutes les demandes de bonification pour enfant présentées par les fonctionnaires masculins en retraite.

Communiqué de presse de la CNRACL - 15/01/2003

Cette décision, dictée par le souci de préserver l'équilibre des finances publiques, pose tout de même une difficulté juridique certaine car elle vise à faire obstacle dans les faits à la jurisprudence du Conseil d'Etat en contraignant les assurés à engager une procédure contentieuse qu'ils sont certains de gagner.

Cette disposition permettra-t-elle d'éviter à l'avenir de telles divergences entre le conseil d'administration et sa tutelle ?

L'atteinte de cet objectif n'est pas certaine.

Le conseil d'administration n'a pas cru possible de refuser le bénéfice d'une disposition aux hommes, au motif que cette restriction était devenue illégale.

Fondée sur l'analyse juridique que la censure d'une disposition par un juge n'a pour effet que « d'écarter » l'application de cette disposition, sans pouvoir néanmoins la retirer de l'ordre juridique, la tutelle cherchait manifestement à gagner du temps.

La solution trouvée à cette question difficile de la conformité du code des pensions avec le droit communautaire dans le cadre du projet de loi devra permettre de pacifier les rapports entre les différents régimes et leurs assurés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction de cet article précisant simplement que les articles 25 à 43 de la présente loi sont applicables aux ressortissants de la CNRACL et du FSPOIEI.

Ainsi, l'exposé sommaire de l'amendement précise-t-il : « la rédaction de l'article 24 du projet de loi portant réforme des retraites pourrait être interprétée comme une remise en cause d'un avantage dont disposent les ouvriers de l'Etat, celui de voir leur retraite calculée sur une base plus large (traitements et certaines primes) que les fonctionnaires.

« Or il n'est pas dans l'esprit de la loi de remettre en cause le mode de détermination de l'assiette de calcul des pensions des ouvriers de l'Etat.

« L'unique objet de cet article était d'introduire, par le rappel de ce principe, une règle d'habilitation du pouvoir réglementaire en renvoyant à des décrets en Conseil d'Etat le soin de préciser les conditions d'application des dispositions contenues dans le projet de loi. » ;

A l'initiative de sa commission, l'Assemblée nationale a introduit un sous-amendement précisant que l'article 45 relatif au calendrier de mise en oeuvre progressive de la loi est applicable à ces mêmes ressortissants.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 24 bis
(art. L. 75 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Retraites des fonctionnaires exerçant un mandat parlementaire

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet de supprimer le droit pour les fonctionnaires élus membres du Parlement d'entrer en jouissance de leur pension dès l'âge de 50 ans.

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission et voté à l'unanimité avec l'avis favorable du Gouvernement, propose de supprimer les dispositions existant au profit des fonctionnaires élus membres du Parlement, qui les autorisent à liquider leur pension dès l'âge de 50 ans, s'ils justifient de 15 années de service.

Cette disposition ancienne - elle date de la loi du 30 novembre 1875 - a été étendue au cours du temps :

- la loi du 26 décembre 1964 a réduit la durée de service nécessaire pour bénéficier de cet avantage de 25 à 15 années ;

- la loi du 6 juillet 1979 en a étendu le bénéfice aux parlementaires européens.

En 2001, neuf liquidations pour un âge moyen de 54 ans et un montant moyen de 24.600 euros sont intervenues.

Cette pension est intégralement cumulable avec les indemnités parlementaires.

La proposition de suppression de l'article L. 75 du code des pensions civiles et militaires formulée par l'Assemblée nationale est en soi justifiée, car la faculté ouverte à des parlementaires de bénéficier d'une jouissance de pension anticipée n'a aucune légitimité particulière.

Il est toutefois nécessaire de pouvoir conserver le cumul d'une pension et d'une indemnité après l'âge légal de la retraite dans des conditions de droit commun : l'exercice d'un mandat n'a jamais été et ne saurait être une activité professionnelle.

Votre commission vous proposera de coordonner cette suppression en abrogeant l'article 6 de la loi n° 79-563 du 6 juillet 1979 relative aux parlementaires européens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 25
(art. L. 3 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Radiation des cadres et liquidation de la pension

Objet : Cet article a pour objet de préciser les conditions nécessaires pour obtenir le droit à une pension.

L'article L. 3 du code des pensions prévoit que les fonctionnaires « ne peuvent prétendre à pension » qu'après radiation des cadres.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, propose de préciser que l'obtention d'une pension, s'effectue dans les conditions prévues aux articles L. 24 et L. 25 du code des pensions, articles modifiés par les articles 34 et 35 du présent projet, et qui prévoient les conditions subordonnant la liquidation de la pension.

En effet, cette précision tend, selon l'exposé des motifs du projet de loi, à éviter que « la radiation des cadres n'entraîne systématiquement la possibilité de liquider immédiatement la pension ». Les motifs de radiation sont divers, la mise à la retraite n'étant qu'un cas de figure parmi d'autres (démission, licenciement, révocation et certains motifs de nature civile ou pénale).

Toutes ces radiations n'ouvrent pas droit à pension, tel est l'objet de ce rappel.

Ce rappel est-il pour autant nécessaire ?

L'article L. 3 du code des pensions se borne en effet à déclarer que l'obtention de la pension est subordonnée à la radiation des cadres. Dans sa forme actuelle, il ne prétend nullement que la radiation, qui est une condition nécessaire, est en elle-même une condition suffisante.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 26
(art. L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Eléments constitutifs du droit à pension

Objet : Cet article a pour objet de préciser les éléments constitutifs du droit à pension du fonctionnaire civil.

Les dispositions de l'article L. 5 du code des pensions dernièrement modifié par l'article 3 de l'ordonnance du 31 mars 1982 et l'article premier de la loi du 19 juin 1970 énumèrent la liste des services pris en compte pour la constitution du droit à pension.

Le tableau ci-après précise les changements proposés par le présent article.

La rédaction actuelle de l'article L. 5.

Les modifications proposées par les différents paragraphes du présent article

Les modifications visant à rassembler des dispositions

Les 1° (service en qualité de fonctionnaire titulaire à temps plein et temps partiel), (service en qualité de fonctionnaire territorial), (service en qualité de fonctionnaire stagiaire)

... sont rassemblés au 1° par le I et le IV.

Les modifications visant à préciser des dispositions

l'espace laissé libre par le déplacement des dispositions relatives aux fonctionnaires territoriaux (4°)...

... autorise l'insertion au 4° par le III d'une disposition prévoyant les services effectués par les magistrats. La soumission de ces derniers au code des pensions est prévue par l'article L. 2, et par l'ancienne rédaction du 1° de l'article L. 5. La rédaction nouvelle de ce dernier (référence à la loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations des fonctionnaires) ne les couvrant pas, il était nécessaire de préciser la prise en compte de leurs services.

Les modifications visant à toiletter les dispositions obsolètes ou inappropriées

- celles prévues au 2° relatives « aux services militaires»,

- ... dont est supprimée la référence « à l'exclusion de ceux effectués en temps de paix avant l'âge de seize ans » (II)

- celles prévues au 5° relatives « aux services rendus dans les cadres locaux permanents des administrations des territoires d'outre-mer et des anciennes colonies érigées en départements d'outre-mer en application de la loi n° 46-451 du 19 mars 1946 »

- ... dont la nouvelle rédaction est simplifiée pour faire référence aux services dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer (III) ;

- celles prévues au 6° relatives « aux services rendus jusqu'à la date de l'indépendance ou du transfert de souveraineté ou jusqu'à la date de leur intégration dans les cadres métropolitains, dans les cadres des administrations de l'Algérie et des anciens pays et territoires d'outre-mer, anciens protectorats et territoires sous tutelle. Un règlement d'administration publique détermine les modalités de prise en compte de ces services »

- ... ne fait plus référence « au transfert de souveraineté » ni au décret en Conseil d'Etat, déjà paru (III) ;

Dispositions visant à introduite les dispositions

 

- le V prévoit le cas des temps partiels pour l'ensemble des fonctions publiques

Dispositions dont la portée est précisée

- l'article L. 5 en vigueur prévoit la prise en compte des services auxiliaires sous la réserve que la validation « a été autorisée pour cette administration par un arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre des finances et si elle est demandée avant la radiation des cadres

Le VI de cet article resserre la date limite pour la demande de validation des services auxiliaires, qui doit être formulée dans les deux ans suivant l'entrée dans les cadres (ou la signature du contrat pour un engagement militaire).

Dispositions inchangées

Les 3° et 7° relatifs respectivement aux services accomplis comme ouvrier de l'Etat (cf. article 24) ou comme élève instituteur dans les écoles normales supérieures

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du groupe des député(e)s communistes et républicains, l'Assemblée nationale a adopté sept amendements identiques sous-amendés par le Gouvernement, précisant que le délai offert à l'agent pour accepter ou refuser la notification de validation est d'un an.

Le vote de cette précision, au demeurant de nature réglementaire, vise à faire échec, selon les auteurs de l'amendement, à une instruction du ministère de finances en date du 1er janvier 1957.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur espère que la nouvelle limitation posée pour la validation des services auxiliaires permettra de simplifier le dispositif existant.

En effet, le dispositif de validation des services auxiliaires est aujourd'hui remarquable pour :

- son importance globale de premier ordre dans le volume des pensions distribuées puisqu'en 2001, plus de la moitié du flux de retraités avait pu faire valider des périodes de service auxiliaire ;

- paradoxalement la faible priorité qu'elle représente pour les ministères employeurs, préoccupés en premier lieu de faire liquider les pensions en temps et en heure ;

- le caractère particulièrement complexe des circuits de validation.

Exemple du circuit de validation

Etape 1

Constitution des demandes de dossier

Etape 2

Prise en charge par l'administration gestionnaire

Etape 3

Envoi à la CNAV et à l'IRCANTEC des demandes d'annulation de cotisations

Etape 4

Exploitation des réponses des caisses et émission des titres de perception

Etape 5

Réception et exploitation des titres de perception et relevés de cotisations susceptibles d'annulation par la CNAV pour envoi à l'intéressé de la de la décision de validation. L'agent accepte ou refuse.

Etape 6

En cas d'acceptation, transmission à la CNAV de la demande d'annulation de cotisation

Etape 7

A la réception du relevé définitif des cotisations vieillesse établi par la CNAV, établissement du titre de perception à l'encontre du fonctionnaire

Etape 8

Précompte des sommes dues puis, lorsque la dette est éteinte, émission d'un titre de recettes

Cette procédure - qui a été simplifiée pour l'éducation nationale - conduit les services à calculer eux-mêmes les montants dus par les régimes privés, ce qui aboutit, dans la majorité des cas, à des discordances, nées d'erreurs de comptabilisation commises de longues années auparavant.

Elle induit, en outre, pour l'Etat un coût de trésorerie en raison du caractère différé que revêt le paiement du rachat par l'assuré, au regard des droits qu'il acquiert.

Pour l'ensemble de ces raisons, la Cour des comptes avait préconisé un réexamen rapide de cette réglementation, notamment « l'obligation de régler tout dossier de validation dans l'année qui suit la titularisation »70(*). La modification introduit par le présent article satisfait pour partie les observations de la Cour.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 27
(art. L. 9 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Services effectifs et validation des périodes d'interruption
ou de réduction d'activité

Objet : Cet article a pour objet de modifier les périodes reconnues équivalentes aux services pris en compte pour l'ouverture du droit à pension.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose une récriture de l'article L. 9 du code des pensions.

Celui-ci prévoyait en effet, en écho à « la règle du paiement au service fait », que les périodes n'ayant pas donné lieu à service effectif n'entrent pas dans le décompte de celles ouvrant droit à pension.

Ce principe n'encourt que peu d'exceptions dont les congés maladie et certains cas particuliers légalement prévus.

Pour les fonctionnaires civils étant toutefois prévus, une série d'exceptions permettant la prise en compte, dans la limite de cinq années, dès lors qu'elles avaient donné simultanément lieu à une retenue de retraite sur la base de leur dernier traitement.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 9 du code des pensions refond ces dispositions pour prévoir :

- un principe identique : le temps passé hors service ne peut être pris en compte ;

- les cas prévus par la loi ou le règlement (les exceptions légales susmentionnées) ;

- une nouvelle exception essentielle : la validation des périodes passées pour élever un enfant.

La validation des périodes passées pour élever un enfant est accordée, à partir du 1er janvier 2004 aux parents ayant :

- bénéficié d'un temps partiel pour élever un enfant ;

- d'un congé parental ;

- d'une disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans.

Ces périodes ouvrent droit à pension. Cette nouvelle rédaction de l'article L. 9 pose pour principe que ces périodes validées donnent lieu à cotisation à l'exception de la validation des périodes passées à élever des enfants.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements :

- le premier tend à réinscrire dans la liste des périodes validées les périodes de congé maladie manifestement oubliées. Cette précision n'apparaissait pas nécessaire, les congés maladie étaient considérés de toutes façons comme des services effectifs ;

- le second, d'ordre rédactionnel et faisant l'objet de sept amendements identiques du groupe des député(e)s communistes et républicains, tend à préciser que la loi du 11 janvier 1984 est le statut général de la fonction publique.

III - La position de votre commission

La plupart des avantages familiaux figurant dans le code des pensions étaient réservés aux femmes, soit en leur titre propre lorsqu'elles sont fonctionnaires, soit en tant que conjoint, au titre de la réversion. Tel est notamment le cas de la bonification d'un an par enfant offert aux seules femmes fonctionnaires.

Saisi71(*) de la requête d'un magistrat, le Conseil d'Etat, après avoir consulté la Cour de justice des communautés européennes, a déclaré illégale la réservation des avantages familiaux aux seules femmes.

Contraint d'obtempérer, les pouvoirs publics se trouvaient devant un dilemme : soit étendre aux hommes le bénéfice d'une disposition dont la charge financière est significative (30 millions d'euros pour chaque flux annuel de fonctionnaires de l'Etat), soit partager le montant de cet effort budgétaire entre les hommes et les femmes, en divisant le montant de la bonification.

Dans son rapport particulier sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat72(*), la Cour des comptes préconisait une troisième voie consistant à « compenser pour les fonctionnaires (hommes et femmes) concernés les seules interruptions de carrière effectives liées à l'éducation des enfants. Dans cette perspective, pourraient être pris en compte comme services effectifs les congés parentaux, les disponibilités pour élever un enfant, ainsi que les périodes de temps partiel liées à l'exercice de la parentalité ».

Le dispositif proposé par le Gouvernement suit la préconisation de la Cour des comptes.

Votre commission se bornera à formuler une remarque de fond à son égard. Le présent article remplace, en effet, une bonification d'une année par une validation sous condition de cessation effective d'activité. Il peut être craint que le nouveau dispositif ne cible en réalité des publics différents. Pour bénéficier du système, il convient, en effet, de faire un sacrifice immédiat, c'est-à-dire renoncer à son traitement pour réaliser effectivement une cessation d'activité.

Votre commission vous proposera d'adopter, à cet article, un amendement supprimant la référence au « congé maladie », cette référence étant superfétatoire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 28
(art. L. 9 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Rachat des années d'études

Objet : Cet article a pour objet de permettre aux fonctionnaires civils et militaires de racheter certaines années d'études, afin qu'elles soient prises en compte dans l'ouverture de leurs droits à retraite.

I - Le dispositif proposé

Le présent article vise à insérer un nouvel article L. 9 bis dans le chapitre III du titre II du code des pensions, consacré à la constitution du droit à la pension et à la solde de réforme.

Le premier alinéa de cet article vise à :

autoriser le rachat des années d'études accomplies dans les établissements d'enseignement supérieur mentionnés à l'article L. 381-4 du code de la sécurité sociale (cf. article 20 ci-avant), soit les établissements d'enseignement supérieur, les écoles techniques supérieures, les grandes écoles et les classes préparatoires qui y préparent ;

fixer la limite maximale de douze trimestres, soit trois annuités prises en compte pour le calcul de la pension, et sous réserve du versement de cotisations assurant la neutralité de ce dispositif pour les régimes ; l'écriture de ce dispositif offre à cet égard une grande souplesse car peuvent, en effet, être rachetées :

 la durée d'assurance (I et II du L. 14),

 la durée de service (L. 13) ;

prévoir, en outre, que ces années d'études aient donné lieu à l'obtention du diplôme de même niveau que celui nécessaire pour se présenter aux concours de recrutement correspondant à l'emploi dans lequel le fonctionnaire candidat au rachat a été titularisé.

Le deuxième alinéa précise que l'admission dans les grandes écoles et les classes préparatoires permet de satisfaire à la condition d'obtention d'un diplôme.

Le troisième alinéa précise que les trimestres d'études ne doivent pas avoir donné lieu simultanément à affiliation auprès d'un autre régime de base : l'un des régimes de la fonction publique doit, en outre, avoir été, dans l'année suivant l'obtention du diplôme, le régime d'affiliation du candidat au rachat.

Le dernier alinéa prévoit que les conditions d'application du présent article seront définies par décret en Conseil d'Etat.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui :

- ouvre, pour le rachat d'années d'études, une troisième option possible, après celle visant à augmenter la durée de liquidation et, de ce fait, à réduire l'effet du coefficient de minoration, ou celle ne visant qu'à réduire cet effet. Cette troisième option vise à augmenter la durée de liquidation sans réduire l'effet du coefficient de minoration ;

- supprime le lien entre le diplôme obtenu et le concours auquel le fonctionnaire a été admis ;

- supprime la condition de délai d'un an qui séparait l'obtention du diplôme de l'affiliation au régime ;

- prévoit que les trimestres ainsi rachetés ne peuvent l'être qu'au titre du régime de retraite de fonctionnaires auquel l'agent est affilié.

III - La position de votre commission

Pour les mêmes raisons que celles l'ayant conduit à approuver le dispositif de rachat proposé par l'article 20 du présent projet de loi en faveur des salariés du régime général et des régimes alignés, votre commission approuve les dispositions proposées par cet article et visant à permettre aux fonctionnaires de racheter, sous certaines conditions, leurs années d'études.

Elle formulera, au demeurant, une observation sur la pertinence de subordonner la condition de rachat à l'obtention d'un diplôme d'un niveau équivalent à celui exigé pour passer le concours dans lequel le fonctionnaire a été titularisé ainsi que sur le délai d'un an prévu pour passer ce concours :

 en effet, beaucoup de fonctionnaires entrent dans la fonction publique avec un niveau de qualification supérieur à celui exigé pour le concours qu'ils réussissent. Le dispositif proposé par le présent article introduit une inégalité potentielle envers les fonctionnaires ayant effectué une carrière administrative au moyen de concours internes ;

 le délai d'un an apparaît relativement bref, en raison de la périodicité des concours et du caractère parfois différé de l'entrée dans les cadres.

L'Assemblée nationale a heureusement corrigé cette difficulté sur proposition du Gouvernement.

A l'instar du régime général, votre commission propose d'étendre aux années d'études passées dans d'autres pays de l'Union européenne cette faculté de rachat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 29
(art. L. 10 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Prise en compte dans la constitution de la pension des services accomplis postérieurement à la limite d'âge

Objet : Cet article a pour objet de prendre en compte les périodes effectuées par les fonctionnaires restés en service au-delà de la limite d'âge.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, propose de remplacer les dispositions de l'article L. 10 du code des pensions par un nouvel article qui précise que les services accomplis postérieurement à la limite d'âge sont pris en compte dans l'ouverture du droit à pension.

L'ancienne rédaction, pour sa part, prévoyait que ces services n'étaient pas pris en compte, sauf cas exceptionnels prévus par la loi.

A titre d'information, la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure avait prévu à son article 4 la possibilité pour les militaires de la gendarmerie, les sous-officiers de gendarmerie du grade de gendarme à adjudant-chef inclus, et les officiers de gendarmerie du grade de capitaine atteignant la limite d'âge de leur grade, d'être, sur leur demande et sous certaines conditions, maintenus en position d'activité pour une année supplémentaire. La loi avait, en outre, prévu que, sous certaines conditions, ce maintien en activité ouvrirait droit à pension.

Prenant acte de l'objectif du projet de loi de favoriser l'allongement de la durée d'activité et rappelant qu'il s'agit là d'une prise en compte dans la durée de services ouvrant droit à pension et pour la liquidation, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 30
(art. L. 11 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Possibilité de surcotisation pour les fonctionnaires à temps partiel

Objet : Cet article a pour objet de permettre aux fonctionnaires travaillant à temps partiel de cotiser pour leur retraite sur la base d'un équivalent temps plein.

I - Le dispositif proposé

Le code des pensions civiles et militaires prévoit, en son article L. 5, que les périodes passées à temps partiel par un fonctionnaire, dès lors que ce temps partiel a été légalement autorisé73(*), sont prises en compte dans la constitution du droit à pension.

En revanche, ces périodes n'entrent en compte dans les services comptabilisés pour la liquidation de la pension qu'au prorata du temps de service réellement effectué.

Aussi, le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, propose d'insérer, au sein du titre III du livre premier du code des pensions relatives à la liquidation de la pension et de la solde de réforme, un article L. 11 bis nouveau qui prévoit :

- à son premier alinéa, la prise en compte pour le calcul de la pension des périodes passées à temps partiel, sous réserve d'une cotisation dont le taux est fixé par décret et calculé sur la base d'un traitement correspondant au traitement d'un agent de position équivalent travailleur à temps plein ;

- à son second alinéa, une limitation de ce dispositif qui ne peut avoir pour effet d'augmenter la durée de service de plus de quatre trimestres.

II - La position de votre commission

A l'instar de dispositions élargissant la faculté pour les personnes travaillant à temps partiel d'améliorer leur base de cotisation au régime général, cette disposition vise à mieux prendre en compte les périodes effectuées à temps partiel par les fonctionnaires.

Votre commission, au demeurant favorable à ce dispositif, s'interroge néanmoins sur le plafonnement à quatre trimestres de ce dispositif.

Dans la situation d'un agent effectuant un service à mi-temps, la faculté ainsi ouverte permettra de compenser seulement deux années. Dans celle d'un agent effectuant un service réduit de 20 %, cette faculté ne permettra la compensation que de cinq années passées à temps partiel.

A nouveau, votre commission s'interroge sur les raisons conduisant à plafonner le bénéfice de cette disposition, alors même que le dispositif équivalent n'est pas plafonné pour le régime général.

Elle explique cette divergence par le fait que, dans le régime général, le salarié acquitte par lui-même le montant des cotisations, tant salariales que patronales. Le dispositif proposé par le présent article ne précise pas, pour sa part, si la retenue appliquée au traitement est, en elle-même, majorée afin de prendre en compte un équivalent du versement de l'Etat employeur. Ce dernier ne versant pas de cotisation, le règlement par le fonctionnaire à temps partiel de l'équivalent des cotisations employeurs ne semble pas pouvoir être effectué dans la fonction publique d'Etat.

Il peut, en revanche, l'être dans les deux autres fonctions publiques, les collectivités locales comme les hôpitaux acquittant de telles cotisations auprès de la CNRACL.

La fixation, par décret, du montant de cette cotisation, pourrait résoudre cette incertitude.

In fine, la combinaison des dispositions résultant des articles 23 et 30 du présent projet de loi crée de nouvelles divergences entre salariés du secteur privé et fonctionnaires. Le régime du privé déplafonne le bénéfice de ce rachat, mais, en contrepartie, facture aux bénéficiaires le juste coût de ce dispositif en intégrant la partie patronale dans le prix du rachat.

Au contraire, le régime des fonctionnaires d'Etat, incapable de facturer le coût équivalent à la cotisation employeur, doit nécessairement introduire un mécanisme de plafonnement qui semble, au demeurant, inéquitable pour les affiliés à la CNRACL pour lesquels aucun obstacle technique ne s'oppose à une cotisation calculée tant sur la part salariale que patronale.

Dans le régime général, la possibilité de rachat est plus importante, mais son coût est plus élevé. Dans le régime des fonctionnaires, la situation est inversée.

L'introduction d'un tel plafond se révèle inéquitable pour les fonctionnaires handicapés qui sont, en effet, fréquemment conduits à travailler à temps partiel. Votre commission propose d'élargir au bénéfice des handicapés justifiant d'un taux de handicap de 80 % les possibilités de cotiser sur un équivalent temps plein :

- à hauteur de huit trimestres au lieu de quatre ;

- sur la seule « cotisation salariale », soit 7,85 %.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 31
(art. L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Bonifications

Objet : Cet article a pour objet de refondre le système des bonifications de pensions.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 12 du code des pensions prévoit que, dans un certain nombre de situations, les fonctionnaires civils et militaires ont droit à des bonifications intégrées dans le calcul de la pension du fonctionnaire.

L'article L. 14 prévoit, pour sa part, qu'au titre des bonifications, le maximum d'annuités liquidables normalement fixé à 37,5 années (75 %), est susceptible d'être porté à 40 (80 %).

Le bénéfice d'une bonification peut donc se traduire par deux effets :

- soit le fonctionnaire travaille 37,5 annuités et, du fait des bonifications, pourra bénéficier d'une pension liquidée à un taux supérieur au plafond de « droit commun » (37,5 annuités), jusqu'à 80 % ; dans ce cas, la bonification constitue une surcote de 5 % ;

- soit le fonctionnaire ne justifie pas d'annuités suffisantes pour bénéficier, lors de son départ, du taux plein (75 %) mais, grâce à sa bonification, il pourra l'atteindre ou s'en approcher.

La bonification permet, en conséquence, au fonctionnaire de procéder à un arbitrage entre la durée travaillée et le montant de la pension.

Sur les neuf bonifications différentes prévues par l'article L. 12, six bonifications seulement continuent à générer un impact financier significatif.

Pensions civiles liquidées en 2001

 

Nombre

% de liquidation supplémentaire

Montant annuel de pension imputable à la bonification

Bonification de dépaysement (L. 12 a)

7.219

4,51

1.402 €

Bonification pour enfant (L. 12 b)

25.608

4,19

1.373 €

Bénéfices de campagne (L. 12 c)

6.449

2,00

675 €

Bonification pour services aériens (L. 12 d)

460

1,32

451 €

Bonification accordée aux professeurs d'enseignement technique (L. 12 h)

788

7,95

3.026 €

Bonification du 1/5ème du temps de service accompli (L. 12 i)

6.012

8,48

2.452 €

Sans bonification

17.292

   

 La bonification de dépaysement

Cette bonification a été instituée par la loi du 9 juin 1853, permettant de majorer les services civils des fonctionnaires envoyés servir hors d'Europe.

La bonification de dépaysement revêt des valeurs différentes selon les cas :

- elle s'élève, en règle générale, au tiers de la durée des services civils accomplis hors d'Europe ;

- elle est minorée au quart pour les services accomplis dans un emploi sédentaire dans les anciens territoires civils de l'Afrique du Nord ;

- elle est majorée à la moitié de la durée des services pour les fonctionnaires appelés à servir dans une zone dont ils ne sont pas originaires.

La réglementation prévoit, en outre, que sont pris en compte non seulement les « délais de route » effectués pour se rendre et revenir des lieux où sont exercées lesdites fonctions, mais également lorsque les missions cumulées représentent une période au moins égale à trois mois sur une période de douze mois.

Au 31 décembre 2001, 16 % du total des pensions civiles mises en paiement bénéficiaient de la bonification pour service hors d'Europe. Il semblerait, en outre, que la distribution de cette bonification soit inégalement répartie entre les catégories de fonctionnaires, les fonctionnaires de catégorie A en étant le plus fréquemment bénéficiaires. Enfin, les fonctionnaires du ministère des affaires étrangères et les enseignants bénéficient plus que les autres de cet avantage en raison des caractéristiques de leur carrière.

 La bonification pour enfant

Ainsi qu'il a été précisé à l'article 27, une bonification est prévue par l'article L. 12 au bénéfice des seules femmes, pour chacun des enfants qu'elles ont élevés au moins deux ans avant les 16 ans de ces derniers.

Cet avantage ancien, puisqu'il date de 1924, a été adapté au fil du temps. Estimé par la Cour des comptes, le coût global de ce dispositif est de 275 millions d'euros pour les régimes des fonctionnaires. Hors de toute analyse sur le bien-fondé de sa pérennisation, la bonification pour enfant réservée aux femmes est remise en cause du fait de sa non-conformité avec le principe d'égalité prévu par les traités européens (cf. article 27).

 La bonification accordée aux professeurs de l'enseignement technique

Introduite dans le code des pensions en 1964, cette disposition permet aux professeurs de l'enseignement technique d'obtenir une bonification au titre du stage professionnel exigé pour avoir le droit de se présenter au concours.

Cette disposition, qui figure à l'article L. 12 h, est précisée par les dispositions de l'article R. 45 du même code qui posent que « la bonification est égale, dans la limite de cinq années, à la durée de l'activité professionnelle dans l'industrie dont les professeurs de l'enseignement technique ont dû justifier pour pouvoir se présenter au concours de recrutement dans les conditions exigées par le statut particulier au titre duquel ils ont été nommés ».

Mis en place afin de favoriser le recrutement au cours des années 50 et 60 dans l'enseignement technique, ce dispositif a, par la suite, perduré et a même été, dans certains cas, l'objet d'une extension. Ainsi, en 1972, un avis du Conseil d'Etat a justifié l'extension du bénéfice de cet avantage à certains corps relevant des ministères de l'agriculture, de la justice et de la mer.

Le nombre de pensionnés bénéficiant de ces bonifications reste modeste, mais le montant annuel de pensions imputables à ces dernières est de loin le plus élevé. Ainsi, en 2001, les 788 titulaires de cette bonification ont perçu au titre de cette dernière un supplément annuel de pension de 3.000 euros.

 La bonification du cinquième

Cette bonification offre à tous les militaires, sous réserve qu'ils accomplissent quinze années de service effectif, une majoration égale à 20 % du temps de service accompli.

Cette disposition prévue par le code des pensions est doublée d'une autre bonification du cinquième, au bénéfice de plusieurs corps de fonctionnaires civils classés en catégorie B (service actif), sur la base de dispositions législatives spécifiques. Ce sont notamment les personnels des services actifs de police depuis 1957, les personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire depuis 1996 et les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne depuis 1964. Les effectifs concernés par cette extension sont élevés puisqu'on les chiffre globalement à plus de 140.000 personnes dont 118.000 policiers.

 Les autres bonifications

Plusieurs autres bonifications sont, en outre, prévues par l'article L. 12 :

- bonification dite « bénéfice de campagne » (L. 12 c) ;

- bonification pour l'exécution d'un service aérien ou sous-marin commandé (L. 12 d) ;

- bonification accordée aux fonctionnaires demeurés dans les régions envahies ou bombardées au cours de la guerre 14-18 (L. 12 e) ;

- bonification accordée aux déportés politiques (L. 12 g).

Le présent article du projet de loi propose ainsi un toilettage de l'article L. 12 du code des pensions.

Le I, reprend au premier alinéa de l'article L. 12 susmentionné les dispositions y figurant, à savoir le principe d'une bonification s'ajoutant au service effectif.

Le II modifie les b) et c) de l'article L. 12 présentement en vigueur et relatif respectivement aux bonifications pour enfant et aux bénéfices de campagne.

La bonification pour enfant est modifiée selon l'économie suivante :

- elle est ouverte à tous les fonctionnaires, hommes et femmes, pour leurs enfants nés antérieurement au 1er janvier 2004, sous la réserve qu'ils aient interrompu leurs activités dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ;

- le dernier alinéa du paragraphe II précise néanmoins que ces dispositions ne s'appliquent pas aux pensions liquidées avant l'adoption du présent projet en conseil des ministres (28 mai 2003) ;

- pour les enfants nés après le 1er janvier 2004, les fonctionnaires pourront bénéficier de la validation prévue à l'article 47 du présent projet de loi.

Le bénéfice de campagne prévu au c) de l'article L. 12 est drastiquement simplifié, notamment en raison de l'obsolescence de certaines des dispositions y figurant. La nouvelle rédaction ne fait plus référence au bénéfice de campagne dans « le cas de service militaire ».

Le II de cet article précise enfin que les deuxième et troisième alinéas du c) de l'article L. 12 sont abrogés. Ces dispositions sont relatives aux fonctionnaires agents féminins ayant servi en qualité d'infirmières pendant les deux conflits mondiaux, les campagnes d'Indochine ou de Corée, ainsi que la bonification accordée aux fonctionnaires demeurés dans les régions envahies en 1914-1918 et aux agents des postes et télécommunications ayant servi en temps de guerre à bord des navires cabliers, ainsi que la bonification aux déportés politiques.

Le III de cet article repousse de deux ans l'âge limite auquel les militaires ont droit à la bonification maximale de cinq annuités.

Le IV de cet article prévoit enfin la coordination du nouvel article L. 12 avec les dispositions prévues, au terme de l'article 32 du présent projet de loi, pour les articles L. 13 et L. 14 du code des pensions.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements à cet article :

- à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, cinq amendements présentés comme de nature « rédactionnelle », trois d'entre eux étant accompagnés de sept amendements identiques des membres du groupe des député(e)s communistes et républicains ;

- à l'initiative de M. Charles Cova précisant que les bénéfices de campagne en cas de service militaire comprennent « notamment les services à la mer et en outre-mer » ;

- à l'initiative du Gouvernement, un amendement proposant selon les explications formulées par le ministre de la fonction publique, de pallier les conséquences de la jurisprudence Griesmar :

« L'arrêt Griesmar a condamné la France à étendre son dispositif aux hommes s'occupant de leurs enfants. Paradoxalement, il a donc remis en cause la compensation qui existait en faveur des femmes. (...) L'amendement du Gouvernement répond au problème posé par l'arrêt Griesmar.

« Il permet de tenir compte des désavantages subis par les fonctionnaires féminins du fait de leurs éventuels accouchements au cours de leurs études. L'entrée dans la vie active a été plus tardive et le déroulement de la carrière moins favorable. En conséquence, les droits à pension sont moins élevés. Il s'agit de compenser ce désavantage par une prise en compte gratuite d'une période d'un an, couvrant le temps de la grossesse et le congé de maternité dans la constitution du droit à pension. »

III - La position de votre commission

Votre commission prend acte du caractère minimal de la réforme des mécanismes de bonification prévus par le code des pensions.

En effet, elle constate que les dispositions du présent article n'aboutissent pas à une révision en profondeur de ces dispositifs et semblent davantage motivés par la contrainte que par la nécessité de revoir certains avantages dont la légitimité n'est aujourd'hui plus évidente.

La réforme essentielle que comporte le présent cet article est la modification du régime de bonification d'un an pour enfant, sous la contrainte de l'aiguillon de la justice européenne. Les autres modifications ne consistent qu'à nettoyer le code de dispositions devenues manifestement obsolètes.

A ce titre, elle rappelle les critiques formulées de manière réitérée par divers organismes de contrôle, dont la Cour des comptes, sur le bien-fondé de la légitimité et la pérennité de ces dispositifs.


Appréciation de la Cour des comptes sur les bonifications de dépaysement et les bonifications pour les personnels de l'enseignement technique

 Sur la bonification de dépaysement

Le dispositif actuel a été défini dans ses grandes lignes il y a un siècle et demi, soit à une époque où la France entendait assurer sa présence coloniale et où les moyens de transports et les modes de vie étaient sans rapport avec la situation actuelle. Depuis lors, il a été fort peu modifié dans son économie générale. Et s'il a pu un temps viser, dans un souci légitime de justice, à compenser par un surcroît de pension la pénibilité et les risques de tous ordres qui s'attachaient aux services civils accomplis à l'étranger (y compris ceux d'une espérance de vie moindre à l'âge de radiation des cadres), la situation a, en ce domaine également, profondément évolué. D'un calcul établi par le service des pensions à la demande de la Cour, il ressort en effet que les titulaires de pensions assorties de bonification pour dépaysement, décédés en 2001, avaient vu leur pension servie pendant une durée plus longue (quelque 23 ans) que celle servie à l'ensemble des pensionnés, qu'ils aient ou non bénéficié de la bonification pour dépaysement (21,4 ans).

Face à ce constat d'un système anachronique et profondément inadapté, nombreux sont les aménagements envisageables : ciblage géographique beaucoup plus strict excluant notamment les DOM et TOM, exigence d'une durée minimale significative de présence continue à l'étranger et, corrélativement, absence de toute prise en compte des temps de transport et des missions, plafonnement du nombre d'annuités susceptibles d'être acquises par un fonctionnaire au titre de cette bonification, etc.

Mais la Cour estime qu'avant d'envisager de simples aménagements aux règles actuelles, il convient de s'interroger sur le principe même du maintien pour l'avenir d'un dispositif de ce type. Y a-t-il lieu, pour l'Etat employeur, au regard des conditions actuelles d'exercice à l'étranger et des diverses mesures - indemnitaires et fiscales - prises pour faciliter cet exercice pendant la période d'activité, de consentir en outre un avantage différé sous forme de droits supplémentaires à pension ? Et, dans l'affirmative, quels sont précisément les coûts, la perte de gains ou le désagrément qui seraient compensés de façon pertinente par des droits supplémentaires à pension et qui ne le seraient pas déjà par les mesures trouvant à s'appliquer pendant la période d'activité ?

 Les bonifications pour les personnels de l'enseignement technique

Ce dispositif était adapté aux années 1960 lorsque le recrutement d'enseignants ayant eu une première expérience professionnelle dans l'entreprise privée était réservé à l'enseignement technique professionnel.

Depuis lors, beaucoup de choses ont changé. La politique très volontariste de promotion de l'enseignement professionnel a eu des conséquences majeures en matière statutaire puisque le corps des PLP créé en 1986 a été aligné par étapes successives sur celui des certifiés, d'abord en termes de rémunérations (protocole de revalorisation des corps enseignants de 1989) puis en termes d'horaires (depuis 2000, l'ensemble des professeurs de lycée professionnel, quel que soit leur secteur d'activité, assure un service hebdomadaire de 18 heures).

Outre les transformations profondes du contexte, des différences peu justifiables de traitement sont apparues dans la mise en oeuvre de cette bonification. Ainsi, seuls les lauréats des divers concours externes bénéficient de ce dispositif. En sont expressément exclus les fonctionnaires recrutés par le biais des concours internes ouverts notamment aux maîtres auxiliaires alors même que nombre d'entre eux, préalablement à leur recrutement en qualité d'auxiliaires, avaient exercé dans le secteur privé. Il en a été de même, sauf exceptions, pour les lauréats des nombreux concours spéciaux organisés au cours de ces dernières décennies pour faire face aux problèmes récurrents de recrutement constatés dans ce secteur. L'importante opération d'intégration de personnels non titulaires à laquelle il a été procédé à partir de 1984 a obéi aux mêmes règles (...).

Au-delà de ces différences de traitement de plus en plus mal acceptées et qui génèrent aussi des difficultés techniques dans les services de préliquidation, ce dispositif est surtout à l'origine d'un avantage exorbitant du droit commun dans la mesure où les années donnant lieu à bonification sont prises en compte à la fois dans la pension du régime général et dans celle du régime des fonctionnaires. Contrairement à un principe général de la législation sur les retraites, on aboutit ainsi dans les faits à la prise en compte d'une même période de travail dans deux pensions différentes.

Dans ces conditions, le maintien du statu quo paraît difficile. Ce dispositif mis en place il y a près de 40 ans paraît, eu égard aux nombreuses mutations observées dans ce secteur, dater et peu en phase avec les réalités du moment. Une généralisation de ce dispositif à l'ensemble des enseignants pouvant faire valoir une expérience professionnelle dans le secteur privé n'est guère envisageable, car elle rendrait encore plus massive l'anomalie de principe relevée ci-dessus.

Rapport public particulier avril 2003

Aussi votre commission déplore-t-elle que le toilettage effectué par le présent article n'ait pas été l'occasion d'aller plus loin :

- en rationalisant certaines des bonifications de dépaysement. Ainsi que le rappelle la Cour des comptes, le bénéfice de cette bonification devrait être attribué au regard des autres dispositifs dont bénéficient les fonctionnaires expatriés, notamment en termes de surrémunération et d'avantages fiscaux en supprimant notamment certains aspects anecdotiques comme les « délais de route ».


Les délais de route d'Alexis Léger, diplomate en Chine en 1921

Pékin, 20 mars 1921.

Mère Chérie,

L'heure est venue : je m'apprête à quitter définitivement la Chine. Je pars pour le Japon le 2 avril et m'embarquerai le 14 à Yokohama pour Honolulu, où je devrais trouver les moyens de fortune pour gagner Samoa, et, de là, les îles du Sud. Je rentrerai ensuite en France par l'Amérique, non par Suez. Je vous télégraphierai de San Francisco et de New York (...). Après quoi, je filerai droit sur Washington, où m'attendra du courrier officiel de Paris. Et puis droit sur Le Havre, par la ligne française... Je ne vous en dis pas plus long. La place n'est plus aux mots, mais à l'émotion qui m'étreint à la pensée de vous serrer cette année toutes quatre sur mon coeur.

Saint-John Perse, Correspondance.

- le réexamen de l'ensemble des bonifications du cinquième existant au bénéfice des fonctionnaires non militaires, et aujourd'hui non intégrées dans le code des pensions. Si ces avantages devaient être maintenus, et dans un souci de clarté juridique, il conviendrait de les insérer au sein de l'article L. 12 ;

- le réexamen de la bonification accordée aux professeurs d'enseignement technique, pour les raisons mentionnées ci-dessus (cf. encadré).

Enfin, votre commission s'interroge sur les contours de la réforme de la bonification pour enfant. Les fonctionnaires bénéficieront dans leur ensemble, pour leurs enfants nés avant le 1er janvier 2004, d'une bonification d'un an sous réserve qu'ils aient cessé leur activité durant une période dont les conditions seront déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Si cette période devait être une référence, avouée ou cachée, au congé de maternité, la valeur juridique d'une condition posée a posteriori et dans le seul but de faire échec au principe d'égalité prévu par la jurisprudence européenne, semblerait incertaine.

Elle constate en outre que, pour les pensions liquidées avant l'adoption du projet de loi en conseil des ministres, soit le 28 mai 2003, les conditions d'attribution de la bonification demeurent inchangées. Pour en obtenir le bénéfice, les fonctionnaires hommes devront donc recourir, s'ils n'encourent pas la forclusion74(*), aux tribunaux.

Quant à la cohérence des dispositions proposées par cet article et l'article 31 bis du projet de loi (cf. ci-après), votre commission, tout en se félicitant de ces avancées au bénéfice des femmes, formulera quelques réserves juridiques de principe.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de deux amendements de précision.

Article 31 bis (nouveau)
Majoration de durée d'assurance pour accouchement

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, institue une majoration de durée d'assurance au bénéfice des femmes fonctionnaires ayant accouché.

I - Le dispositif proposé

A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée nationale, cette dernière a introduit le présent article qui crée un article L. 12 bis dans le code des pensions civiles et militaires prévoyant une majoration de la durée d'assurance de deux trimestres au bénéfice des femmes fonctionnaires ayant accouché après le 1er janvier 2004 (II de l'article).

En conséquence, le présent article propose, par coordination d'insérer un article 9 ter dans le code des pensions, précisant que la présente majoration ne peut se cumuler avec la majoration prévue au 1° de l'article L. 9 lorsque celle-ci est égale à six mois ou plus.

II - La position de votre commission

M. Joseph Griesmar, magistrat, a fait valoir ses droits à la retraite à compter du 15 février 1991. Sa pension a été liquidée par une décision du 1er juillet 1991, portée à sa connaissance par une notification du 11 mai 1992. Elle a été calculée sur la seule base de ses années de services effectifs. Il a contesté ce mode de calcul et réclamé la prise en compte de trois annuités supplémentaires sur la base de l'article L. 12 b), du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui accorde aux fonctionnaires de sexe féminin une bonification pour chacun de leurs enfants au motif que, par application du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes, notamment dans le domaine des rémunérations, il avait lui aussi vocation, en tant que père de trois enfants, à bénéficier de cette bonification.

Cet avantage lui ayant été refusé, il a saisi le Conseil d'État d'un recours tendant à l'annulation de l'arrêté ayant liquidé sa pension sans tenir compte de la bonification d'annuités.

Par décision en date du 28 juillet 1999, la juridiction de renvoi a sursis à statuer et saisi la Cour de justice européenne à titre préjudiciel des questions suivantes :

1) Les pensions servies par le régime français de retraite des fonctionnaires sont-elles au nombre des rémunérations visées à l'article 119 du traité de Rome (devenu, après modification, article 141 du traité instituant la communauté européenne) ?

Dans l'affirmative, eu égard aux stipulations du paragraphe 3 de l'article 6 de l'accord annexé au protocole n° 14 sur la politique sociale, le principe de l'égalité des rémunérations est-il méconnu par les dispositions de l'article L. 12 b) du code des pensions civiles et militaires de retraite ?

2) Dans l'hypothèse où l'article 119 du traité de Rome ne serait pas applicable, les dispositions de la directive n° 79/7 (CEE) du 19 décembre 1978 font-elles obstacle à ce que la France maintienne des dispositions telles que celles de l'article L. 12 b) du code des pensions civiles et militaires de retraite ?

En effet, il ressort que le droit communautaire doit être effectué dans la mise en oeuvre du principe d'égalité, entre les régimes de sécurité sociale et les prestations qui revêtent le caractère de rémunération ou d'accessoire de rémunération.

Dans le premier cas, des dérogations sont possibles, notamment pour « les avantages accordés en matière d'assurance vieillesse aux personnes qui ont élevé des enfants, l'acquisition de droits aux prestations à la suite de périodes d'interruption d'emploi dues à l'éducation des enfants ».

Dans le second cas, il ne pouvait initialement être établi de discrimination, puisque « chaque Etat assure l'application du principe d'égalité des rémunérations entre travailleurs masculins et travailleurs feminins ».

Conclusion n° 1 : les régimes d'assurance vieillesse disposent d'une marge de manoeuvre plus significative pour prendre en compte la situation des femmes ayant des enfants au regard de la retraite que les systèmes assimilés à des rémunérations continuées ou différées.

Toutefois, cette disposition initiale du traité, relative aux systèmes de retraite considérés comme reposant sur le principe du traitement continué, a été précisée par l'article 6 de l'accord du 1er novembre 1993 annexé au protocole n° 14 sur la politique sociale, qui présente dans ses deux premiers paragraphes un libellé identique comportant un paragraphe qui dispose que « le présent article ne peut empêcher un État membre de maintenir ou d'adopter des mesures prévoyant des avantages spécifiques destinés à faciliter l'exercice d'une activité professionnelle par les femmes ou à prévenir ou compenser des désavantages dans leur carrière professionnelle.»

Conclusion n° 2 : l'interdiction d'instauration de dispositifs au seul bénéfice des femmes n'est pas absolue, puisqu'elle peut y être dérogée pour prévenir ou compenser des désavantages dans la carrière professionnelle.

La Cour, dans son arrêt, a précisé les critères lui permettant de classer tel ou tel régime dans un champ donné. Ressortent ainsi des systèmes de « traitement continué » les systèmes qui :

- affirment clairement ce caractère (cas de l'article premier du code des pensions civiles et militaires) ;

- dont les prestations sont nettement fonction du temps de service accompli et calculées sur la base du dernier traitement du fonctionnaire.

Conclusion n° 3 : les modifications engagées par cette réforme pour les retraites de la fonction publique ne suffisent pas, malgré leur ampleur, à modifier le caractère du système des pensions civiles et militaires au regard du droit européen. Ni la modification des modes d'indexation, ni la création d'une durée générale d'assurance « tout risque » ne semblent suffisantes tant que demeure, au minimum, la règle de calcul des pensions sur les derniers traitements d'activité.

La mère d'enfant biologique prend, en ce qui concerne son activité professionnelle, une place particulière avant, pendant et après la naissance. Elle lui vient au premier chef des dispositions légales relatives à la protection de la maternité, qui vont de l'interdiction d'emploi au congé minimal en passant par le congé maternité prolongé, à caractère facultatif. Mais la future mère se voit aussi appliquer des dispositions protectrices dès sa période de grossesse, dispositions qui ont une incidence restrictive sur l'activité professionnelle et interdisent que la femme enceinte soit employée à certaines tâches. Des dispositions analogues s'appliquent également durant la période d'allaitement, lesquelles peuvent avoir un effet restrictif comparable. L'aspect physiologique de la maternité soumet la femme à certaines contraintes spécifiques, dont le législateur tient compte et qui ont un impact sur la vie professionnelle.

Ces circonstances nécessairement liées à la maternité sont des raisons objectives qui, au-delà des mesures de protection particulières, justifient une compensation spécifique aux femmes. La grossesse, la naissance et la période d'allaitement sont des situations qu'un homme ne peut connaître et qui ne sauraient être assimilées à l'état d'un homme qui est père (...).

Par « aspect social de la maternité », il faut entendre toutes les dépenses et restrictions physiques, temporaires et économiques que comportent normalement l'éducation et le suivi d'un enfant. Que, pour déclencher la conséquence juridique de l'octroi de la bonification, le législateur français exige la preuve que les «enfants pour raisons juridiques» aient été élevés pendant neuf ans au moins plaide en faveur du fait que cet effort d'éducation constitue l'objet de la disposition. L'effort d'éducation est bien entendu également important pour les enfants biologiques. Qu'il soit renoncé pour ceux-ci à la preuve des années d'éducation ne peut avoir d'autre signification que la présomption du législateur selon laquelle les parents d'enfants biologiques sont en règle générale également ceux qui les élèvent. Si la bonification était exclusivement accordée pour des raisons démographiques, c'est-à-dire comme prime à la naissance d'un enfant, il n'y aurait aucune raison d'en faire également profiter les «mères pour raisons juridiques».

La Cour distingue entre l'aspect biologique lié à la maternité et l'aspect social lié à cette dernière. Seul le premier des deux aspects justifie l'existence de dispositifs compensatoires ad hoc pour les mères de famille.

Conclusion n° 4 : si une correction peut être apportée au système des bonifications pour enfant, celle-ci doit reposer sur le critère de « maternité biologique ».

Votre commission partage bien évidemment en tous points les motivations ayant conduit à adopter ces deux dispositifs en faveur des femmes ayant accouché.

Elle se bornera à formuler deux observations et deux interrogations après avoir rappelé les difficultés posées par la jurisprudence Griesmar :

- le dispositif proposé par l'Assemblée nationale suit les principes préconisés par le juge européen. A ce titre, le dispositif proposé présente de certaines garanties « d'euro-compatibilité » ;

- ce faisant, le dispositif de majoration d'assurance revient pour des raisons de droit à reconnaître un avantage pour des motifs dont les fondements ne sont pas établis. En effet, votre commission estime que c'est au titre de l'éducation qu'une compensation doit être accordée aux fonctionnaires féminins car, malgré l'évolution des mentalités, ceux-ci continuent à assurer une part majeure des contraintes inhérentes à l'éducation des enfants, ces dernières ayant à terme une incidence sur la carrière de ces salariées. En revanche, au motif de la protection de la maternité, les femmes fonctionnaires conservent au moment de l'accouchement leurs rémunération et droits à avancement ;

- ce respect intégral de la jurisprudence européenne est-il conciliable avec les principes d'égalité posés par notre Constitution ? Afin de satisfaire le critère « biologique » du droit communautaire, le dispositif retenu par l'Assemblée nationale exclut les femmes fonctionnaires ayant adopté des enfants ;

- votre rapporteur s'interroge, en outre, sur la notion « d'accouchement ». Serait-il légitime qu'un décès prématuré de l'enfant ouvre droit à cette bonification ?

Au total, elle plaidera pour une évolution à moyen terme des règles de pensions de la fonction publique, notamment les modalités de calcul des pensions, afin de rompre, au sens européen du terme, avec le critère du traitement différé. Elle constate néanmoins, qu'en l'état, cette évolution serait prématurée, du fait des modifications déjà très ambitieuses proposées par le présent projet au régime des pensions de la fonction publique.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 31 ter (nouveau)
(art. L. 73 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Coordination avec l'introduction de la notion de « catégorie active »

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet de mettre en cohérence les rédactions relatives à la notion de catégories actives.

Introduit à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et social, le groupe des député(e)s communistes et républicains ayant déposé sept amendements identiques, le présent article vise à mettre en cohérence la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite qui propose, par souci de simplification, de remplacer à l'article L. 73 les références aux emplois classés en service actif ainsi qu'aux emplois classés dans la catégorie B par une référence unique aux emplois classés dans la catégorie active.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 32
(art. L. 13 à L. 17 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Détermination du montant de la pension

Objet : Cet article a pour objet de préciser les règles relatives à la détermination du montant de la pension.

Le présent article propose une refonte des modalités de liquidation et de revalorisation des pensions des fonctionnaires.

A cette fin, il modifie respectivement :

- les articles L. 13 et L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite relatifs aux règles de liquidation de la pension ;

- les articles L. 15 et L. 16 relatifs à leur revalorisation ;

- l'article L. 17 relatif au minimum de pension attribué au fonctionnaire.

 Articles L. 13 et L. 14 : les conditions de liquidation

a) Le droit en vigueur

Les articles L. 11 et L. 12 du code des pensions déterminent la nature des annuités liquidables : il s'agit, d'une part, des services retenus dans la constitution du droit à pension et auxquels sont ajoutés, le cas échéant, les « bénéfices d'études » ; il s'agit, d'autre part, des bonifications prévues par le code (cf. ci-dessus) et des bonifications exceptionnelles prévues par des textes spécifiques.

L'article L. 13 prévoit que chaque annuité liquidable est rémunérée à hauteur de 2 % des « émoluments de base ».

En conséquence, le montant de la pension est égal à :
A (annuités liquibables) x E (émoluments de base) x 2 %.

Le principe général retenu par le code des pensions est que le fonctionnaire acquiert, au titre de son activité, un droit à pension au moment de son départ équivalent à 2 % de son dernier traitement de base, pour chaque année travaillée.

Ces montants peuvent être majorés et plafonnés :

- ils peuvent être majorés si le traitement de pension est trop faible. Dans ce cas, le fonctionnaire bénéficie d'un minimum de pension (cf. article L. 17 du code). Il peut être majoré au titre de divers « accessoires de pension » : majoration pour enfants, majoration des sapeurs-pompiers, indemnité de cherté de vie dans les DOM ;

- il peut être plafonné au titre des dispositions de l'article L. 14 qui disposent que le maximum d'annuités liquidables s'élève à 37,5, ce chiffre pouvant être porté à 40 du fait des bonifications.

Il ressort de la combinaison de ces dispositions que le fonctionnaire ayant accompli une carrière complète a droit, lors de son départ possible, soit à 60 ans, soit à 55 ans s'il a accompli 15 ans de « service actif », à une pension équivalant au maximum à 75 % de son dernier traitement d'activité hors prime, éventuellement majorée à 80 % si sa situation lui ouvre droit à une bonification (cf. article 31 du projet de loi).

La retraite des fonctionnaires est ainsi acquise « à taux plein » avec 37,5 annuités.

b) Le dispositif proposé

Au nom du principe d'équité posé à l'article 3 (cf. ci-avant) du projet de loi, le présent article modifie les conditions de liquidation des pensions des fonctionnaires afin de rapprocher les conditions de leurs retraites des conditions prévues pour le régime général :

- acquisition d'une retraite à taux plein au bout de 40 annuités ;

- décompte des périodes d'activité en trimestres ;

- évolution de la durée de service selon la règle posée à l'article 5 du projet de loi ;

- création d'une décote en cas de départ précoce, calculée selon les modalités en vigueur pour le régime général.

Aussi, afin de procéder à ces modifications, le présent article propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 13 du code des pensions, qui prévoit :

en son I, que la durée des services et bonifications s'exprime en trimestres et que le nombre de trimestres nécessaire pour obtenir le maximum de pension est 160 (premier alinéa), que le pourcentage maximum de pension est fixé à 75 % du traitement ou de la solde (et non plus des « émoluments ») (deuxième alinéa) et que la rémunération du trimestre est égale au pourcentage maximum divisé par le nombre de trimestres nécessaire (75 : 160 = 0,468 %, soit, converti en annuités, 1,875 %).

Les dispositions proposées pour l'article L. 14 introduisent deux notions nouvelles :

- la « durée d'assurance » (premier alinéa),

- la décote (alinéas deux à huit).

Le principe de la décote est le suivant : tout fonctionnaire ne justifiant pas de la durée d'assurance nécessaire (160 trimestres) au titre d'un ou plusieurs régimes voit sa pension minorée d'un montant de 1,25 % par trimestre manquant (6 % par annuité manquante) (deuxième alinéa du I du L. 14).

Cette disposition vise à pénaliser les fonctionnaires n'ayant pas effectué de carrière complète et qui préfèrent actuellement partir en retraite en subissant un simple abattement proportionnel au nombre d'annuités leur restant à accomplir pour justifier de 37,5 annuités.

Elle serait toutefois injuste si elle ne prenait pas en compte les durées travaillées hors de la fonction publique, puisque les fonctionnaires entrés tardivement seraient susceptibles de subir une minoration alors même qu'ils ont effectué une carrière complète.


Les polypensionnés dans la fonction publique

Deux faits peuvent être mis en évidence concernant les polypensionnés dans la fonction publique :

- leur nombre a tendance à augmenter, alors qu'ils sont stables au sein des régimes du secteur privé ;

 

1997

2001

% polypensionnés fonction publique civile

36,7

37,5

% polypensionnés tous régimes

32,2

32,4

Le pourcentage de polypensionnés atteint même 42 % dans la génération 1934.

- ils bénéficient de pensions plus faibles que les autres fonctionnaires.

Montants mensuels moyens bruts
des avantages principaux de droit direct

   

Ensemble des carrières

Carrières complètes

Carrières incomplètes

Unipensionnés civils

Hommes

2.058 €

2.202 €

1.806 €

Femmes

1.625 €

1.842 €

1.245 €

Polypensionnés civils

Hommes

1.718 €

1.756 €

1.651 €

Femmes

1.270 €

1.468 €

924 €

Source : EIR 2001 DREES.

Auparavant, les régimes de la fonction publique n'accordaient pas d'importance aux périodes passées par les fonctionnaires dans d'autres régimes du secteur privé, du fait de l'absence de décote. L'introduction de cette dernière impose désormais de considérer une nouvelle durée : la durée globale d'assurance tous régimes confondus (premier alinéa du I du L. 14).

Les modalités de calcul de la décote des fonctionnaires seront identiques à celles prévues pour le régime général, tout en restant, dans un premier temps, plus favorable dans leur montant (- 1,25 % par trimestre contre - 2,5 % pour le régime général) :

- la pension peut être liquidée avant que le fonctionnaire ne justifie du nombre de trimestres nécessaires ;

- la décote est effacée lorsque le fonctionnaire atteint la limite d'âge (l'équivalent des « 65 ans » dans le régime général).

Dans le cas où la pension est liquidée avec un coefficient de minoration, celui-ci est calculé compte tenu :

- soit du nombre de trimestres manquants à la date d'entrée en jouissance de la pension par rapport à la durée d'assurance nécessaire ;

- soit le nombre de trimestres équivalant à la durée séparant l'âge auquel la pension prend effet de la limite d'âge prévue par le grade auquel appartient le fonctionnaire concerné.

Décote applicable à un fonctionnaire sans bonification
dont la limite d'âge du grade est fixée à 65 ans

Age

Durée d'activité effectuée

Trimestres manquants

Décote

Taux de la pension liquidée

60 ans

140

20

25 %

50 %

+ 1 trimestre

141

19

24 %

51 %

+ 2 trimestres

142

18

23 %

53 %

+ 3 trimestres

143

17

21 %

54 %

61 ans

144

16

20 %

55 %

+ 1 trimestre

145

15

19 %

56 %

+ 2 trimestres

146

14

18 %

58 %

+ 3 trimestres

147

13

16 %

59 %

62 ans

148

12

15 %

60 %

+ 1 trimestre

149

11

14 %

61 %

+ 2 trimestres

150

10

13 %

63 %

+ 3 trimestres

151

9

11 %

64 %

63 ans

152

8

10 %

65 %

+ 1 trimestre

153

7

9 %

66 %

+ 2 trimestres

154

6

8 %

68 %

+ 3 trimestres

155

5

6 %

69 %

64 ans

156

4

5 %

70 %

+ 1 trimestre

157

3

4 %

71 %

+ 2 trimestres

158

2

3 %

73 %

+ 3 trimestres

159

1

1 %

74 %

65 ans

160

0

0 %

75 %

La décote est donc égale à la formule suivante :
0,75 - (n x 0,025) x 100

avec n = le plus petit des nombres résultant de la soustraction : 160 - trimestres effectués ou âge limite du grade - âge du fonctionnaire (exprimé en trimestres).

Il est enfin notable que :

- la décote n'est pas applicable aux fonctionnaires handicapés à 80 % ou mis à la retraite pour invalidité ;

- sont pris en compte, dans leur intégralité, comme dans le régime général dans la plupart des cas75(*), les trimestres travaillés à temps partiel ;

- le plafond de la décote est de 25 % car le nombre maximum de trimestres pris en compte pour cette dernière s'élève à 20.

Le II du texte proposé pour l'article L. 14 du code des pensions aménage les dispositions du I pour les militaires :

- si ceux-ci ont pour limite d'âge 55 ans lorsqu'ils sont mis à la retraite à 50 ans, le dispositif applicable est celui décrit ci-dessus ;

- si ceux-ci ne remplissent pas ces conditions, ils ressortent d'un régime ad hoc ;

- la durée minimale d'assurance est celle prévue par l'article L. 24 du code des pensions (100 trimestres pour les officiers, 60 pour les non-officiers) majorée de dix trimestres ;

- le coefficient de 1,25 % ne s'applique que dans la limite de dix trimestres.

Ainsi qu'il est créé pour le régime général, il est proposé par le III du L. 14 un mécanisme de surcote au bénéfice des fonctionnaires civils réunissant la double condition d'avoir plus de 60 ans et de justifier de 160 trimestres (durée maximale d'assurance).

Cette surcote s'élève à 0,75 % par trimestre supplémentaire plafonné à 20 trimestres (15 %) pour cinq ans d'activité supplémentaires.

 Articles L. 15 et L. 16 : base de liquidation et revalorisation des pensions

a) Le dispositif en vigueur

L'article L. 15 du code des pensions fixe la règle générale selon laquelle les émoluments sont la base de calcul pour les liquidations de pension.

Ces émoluments sont ceux ayant subi une retenue pour pension au cours des six derniers mois.

Cette disposition exclut de droit l'ensemble des primes qui constituent un élément de rémunération conséquent pour un nombre significatif de fonctionnaires.

Estimation du taux de prime dans certains métiers
de la fonction publique

Corps

Taux moyen
de primes

Secrétaires d'administration scolaire et universitaire

7,2 %

Ouvriers d'entretien et d'accueil

5,6 %

Professeurs agrégés

14,7 %

Professeurs certifiés

10,9 %

Professeurs de lycée professionnel

10,7 %

Professeurs des écoles

5,3 %

Catégorie A Trésor

50,1 %

Contrôleurs du Trésor

27,6 %

Catégorie A impôts

44,0 %

Contrôleurs des impôts

30,8 %

Commissaires de police

51 %

Commandants officiers de police

34,6 %

Ingénieurs des travaux publics

46,6 %

Techniciens TPE

28,3 %

ICNA

85,8 %

Adjoints administratifs

13,2 %

Cette disposition souffre toutefois d'un nombre d'exceptions notables.


Les conditions dérogatoires d'intégration de certaines indemnités
dans le calcul de la pension

La règle selon laquelle les primes ne sont pas prises en compte dans le calcul de la pension supporte plusieurs exceptions :

 des exceptions concédées à certains corps, notamment :

- les services actifs de police et les personnels militaires de la gendarmerie pour l'indemnité de sujétion spéciale (ISSP) depuis respectivement les lois de finances pour 1983 et 1984 ;

- les personnels de services déconcentrés de l'administration pénitentiaire pour l'indemnité de sujétion spéciale (ISS) depuis la loi de finances pour 198676(*) et la loi de finances rectificative pour 2001 ;

- les fonctionnaires des services déconcentrés de la douane (« branche surveillance ») pour l'indemnité de risque depuis la loi de finances pour 1990 ;

- les agents du ministère des finances pour l'indemnité mensuelle de technicité depuis la loi de finances pour 1990 ;

- aux bénéficiaires de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) depuis la loi n° 91-73 de janvier 1991.

 des prises en compte irrégulières

Plusieurs pratiques ont été relevées par la Cour des comptes(1) tendant à améliorer la situation de certains corps du ministère des Finances (personnels des monnaies et médailles, « indices pensions » appliqués aux comptables de la DGI, de la DGCP et de la DGDDI) hors de toute base légale. Ainsi que le note la Cour :

« Ces pratiques ont été rendues possibles par le fait que le service des pensions, placé sous l'autorité du ministre chargé du budget, considère comme s'imposant à lui toutes les décisions prises par ce ministre, fussent-elles entachées d'irrégularités.

« A l'occasion des contrôles effectués, la Cour a relevé deux séries de pratiques irrégulières bénéficiant à chaque fois des agents relevant du ministère des finances. »

Votre commission déplore profondément que la gestion des pensions par le seul ministère des finances présente un bilan désastreux (cf. exposé général), tant en termes organisationnels qu'au point de vue des principes, dès lors, de surcroît, que l'administration se considère en charge de la « vertu budgétaire ».

Ce constat renforce la proposition faite par votre commission de création d'une caisse de retraite pour les fonctionnaires placée sous la tutelle de plusieurs ministères, dont les ministères des affaires sociales et de la fonction publique.

(1) Rapport particulier avril 2003.

Les dispositions de l'article L. 15 posent, en outre, les fondements d'une revalorisation avantageuse des pensions liquidées.

Le code des pensions ne contient en lui-même aucune disposition consacrée à la revalorisation des pensions, la loi du 20 septembre 1948 ayant rendu inutile cette référence instituant un mécanisme dit de « péréquation automatique », la pension étant calculée en pourcentage du traitement correspondant à l'emploi occupé en dernier lieu, il varie en même temps et dans les mêmes proportions que celui-ci.

Du fait des dispositions de l'actuel article L. 15, la pension liquidée bénéficie de deux types de revalorisations :

- la première est calée sur l'évolution du point de fonction publique ;

- la seconde répercute les revalorisations consenties à certaines catégories d'agents.

En sus des dispositions favorables prévues par l'article L. 15, les retraités de la fonction publique bénéficient de la revalorisation induite par les réformes statutaires bénéficiant aux actifs, au moyen d'un tableau « d'assimilation ».

Le contenu de cette disposition a été appliqué pendant de nombreuses années avec une grande générosité :

- dans un premier temps, la jurisprudence a estimé que les bénéfices générés par la création de nouveaux échelons et grades devaient être « assimilés » à bénéfice des retraités dès lors que ceux-ci étaient accessibles à l'ensemble des fonctionnaires sous conditions d'ancienneté et ne relevaient pas d'une promotion au choix ; elle s'est ensuite durcie ;

- à partir de la mise en oeuvre des protocoles Jospin (1989) et Durafour (1991), les pouvoirs publics ont cherché à harmoniser une pratique hétérogène de l'assimilation dans un souci de plus grand respect des deniers publics.

La Cour des comptes, dans son rapport précité, dresse un constat sévère des dispositions combinées de l'article L. 15 et de l'article L. 16.


La pratique des dispositions de l'article L. 16

Ces dispositions juridiques variables dans le temps, bien que s'inscrivant globalement dans une perspective de réduction du champ d'application de l'article L. 16, sont à l'origine de différences de traitement difficilement justifiables, tant entre corps qu'à l'intérieur d'un même corps.

C'est ainsi que les retraités de certains corps de catégorie A dont les actifs ont, au terme des revalorisations Jospin et Durafour, bénéficié de revalorisations équivalentes concrétisées par l'accès à un même indice sommital, l'indice brut 966 en l'occurrence (professeurs certifiés, attachés principaux d'administration centrale et d'administration scolaire et universitaire), ont été traités de manière différente.

La plus avantageuse, celle relative aux professeurs techniques adjoints de lycée technique, peut être qualifiée de munificente puisqu'elle a donné lieu à des gains indiciaires pour tous les échelons variant, pour les derniers, entre 62 (8e) et 113 points nouveaux majorés (11e). Aucune explication n'a pu être donnée par le ministère employeur concerné sur les raisons d'une application aussi avantageuse de l'article L. 16 qui a bénéficié en 1993 à 2.000 agents.

L'hétérogénéité des traitements mis en oeuvre pour l'application de l'article L. 16 dans les exemples présentés ci-dessus ne manque pas de surprendre de même que les différences de traitement injustifiables qui en résultent. Cette situation provient d'une regrettable absence de vision d'ensemble qui est à porter au débit des administrations assurant la tutelle de ces secteurs. A l'évidence, les plans Jospin et Durafour auraient dû, en raison de leurs enjeux financiers, conduire à l'élaboration d'une doctrine de mise en oeuvre de l'article L. 16. Tel n'a pas été le cas et en dépit d'une volonté de resserrement de la générosité du dispositif, la mise en oeuvre de l'article L. 16 continue à s'opérer de manière opaque, disparate et discrétionnaire.

Source : rapport public particulier de la Cour des comptes
sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat (avril 2003)

L'application de cette disposition était d'autant plus contestable qu'elle donnait lieu, selon les termes mêmes de la Cour, à de véritables carrières de retraité.

Evolution des indices applicables aux personnes de divers corps
(1970-2002)

Corps

1970

1980

1990

2002

Commissaire de police

516

596

684

744

Inspecteur de police

402

459 (+ 14 %)

529 (+ 15 %)

598 (+ 13 %)

Sous-brigadier

324

372

448

479

APAC 1ère classe

683

723 (+ 6 %)

723 (0 %)

745 (+ 3 %)

AASU 1ère classe

591

631

631

641

AAC

591

631

631

641

SASU classe normale

367

398

398

438

SASU chef de section

390

443

443

462

SASU 1I. exception.

425

478

478

513

Insp. principal impôts 2e classe

607

647

647

672

Ins. impôts

425

478

478

523

Contr. principal impôts

425

478

478

513

Contr. impôts

360

398

398

438

Agrégé classe normale

788

810 (+ 3 %)

810 (0 %)

812 (0 %)

Certifié classe normale

612

647

653 ou 668

657 ou 672

PLP

451

519

519

566

PEGC

451

504 (+ 12 %)

526 (+ 4 %)

539 (+ 2 %)

Instituteur

390

443 (+ 14 %)

510 (+ 15 %)

514 (+ 1 %)

Adjoint administratif

283

300

330

351

Commis

283

300

330

344 ou 351

Ouvrier professionnel 2e catégorie

248

278

306

324 ou 337

Technicien de l'agriculture

367

393

393

438

Technicien supérieur de l'agriculture

390

443 (+ 13 %)

443 (0 %)

488 (+ 10 %)

Source : Cour des comptes

b) Le dispositif proposé

Le dispositif proposé par le présent article pour l'article L. 15 du code des pensions procède aux modifications suivantes :

le I abandonne la notion d'émoluments et précise les conditions de liquidation de la pension : celle-ci sera équivalente à la formule énoncée ci-dessus ; le traitement de référence est celui des six derniers mois. La dérogation à cette règle en faveur des agents n'étant plus en activité du fait d'un décès ou d'un accident survenu en service est maintenue ;

le II adapte ces dispositions pour tenir compte de la situation des fonctionnaires qui ont perçu, pendant une période donnée, une rémunération supérieure à celle dont ils bénéficient en fin de carrière :

. cette période est de quatre ans dans le cas général, ce qui concerne notamment les officiers bénéficiant d'un échelon fonctionnel ;

. pendant deux ans, s'il s'agit des emplois supérieurs de chef de service, directeur adjoint ou sous-directeur d'éducation centrale, ou certains militaires.

Les dispositions prévues pour l'article L. 16 du code des pensions proposent un mécanisme pérenne de revalorisation des pensions dans la fonction publique, calé sur celui prévu pour l'ensemble des retraités du régime général (cf. ci-avant article 19 du projet de loi).

Il est toutefois notable que ces dispositions ne prévoient pas l'existence du « coup de pouce » que prévoit ledit article.

 Le minimum de pension dans la fonction publique prévu par les dispositions de l'article L. 17

a) Le dispositif en vigueur

L'article L. 17 dispose qu'une pension qui rémunère au moins 25 ans de services effectifs, à l'exclusion de toute bonification, ne peut être inférieure au traitement de l'indice 100.

Dans le cas où le fonctionnaire n'a pas accompli 25 ans, celle-ci est proratisée en rémunérant chaque année de service à hauteur de 4 % de l'indice 100 susmentionné.

En 2003, le montant du minimum de pension s'élève à 944,88 euros (brut mensuel).

b) Le dispositif proposé

La réforme proposée pour le minimum contributif dans la fonction publique vise à accroître la progressivité de ce minimum.

La base maximale de calcul, élevée à l'indice majoré 227, est atteinte après 40 années de service effectif.

Lorsque le fonctionnaire justifie d'une durée inférieure de service à 40 années, le minimum est proratisé :

- 57,5 % de l'indice susmentionné pour les 15 premières années ;

- 2,5 points pour les années supplémentaires comprises entre 15 et 30 années ;

- 0,5 point pour les années supplémentaires entre 30 et 40 ans.

Il est en outre notable que les bénéfices de campagne et bonifications prévus pour les militaires sont intégrés dans le décompte de la période. Il est prévu que le minimum garanti de pension est revalorisé comme les prix.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, à cet article, plusieurs amendements :

- à l'initiative du Gouvernement, un amendement maintenant le bénéfice du minimum garanti, au prorata de la durée des services effectifs, dans le cas des fonctionnaires radiés des cadres pour invalidité, auxquels la condition de quinze ans de services n'est pas opposable ;

- à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, un amendement exonérant la pension de réversion de la décote si la pension n'a pas été liquidée du vivant de l'ayant droit ;

- un amendement rédactionnel à l'initiative du rapporteur et sept autres amendements rédactionnels identiques présentés par les membres du groupe des député(e)s communistes et républicains.

III - La position de votre commission

Les dispositions contenues dans le présent article constituent le coeur de la réforme des pensions des fonctionnaires, en ce qu'elle pose un double alignement :

- la durée d'activité sera à l'horizon 2008 égalisée. Les salariés des secteurs public et privé bénéficieront d'une retraite pleine et entière sous la condition d'une même durée de cotisation (160 trimestres) ;

- un mécanisme de revalorisation équivalent et équitable indexé sur l'évolution de l'inflation.

Votre commission constate que demeurent trois divergences entre régimes du public et régimes du privé. En contrepartie de la non-prise en compte des primes et de l'absence de régimes complémentaires obligatoires, les fonctionnaires bénéficient d'un « taux plein » et d'une base de calcul différents :

- un « taux plein » de liquidation s'élevant à 75 % du dernier traitement contre 50 % au régime général ;

- une base de liquidation constituée du dernier traitement d'activité et non par une référence à un salaire moyen d'activité constitué des 25 meilleures années (régime général).

Le projet de loi (cf. article 52) compense en partie l'inéquité que constituait la non-prise en compte des primes dans les régimes de fonctionnaires. Ce faisant, elle introduira sans doute la nécessité de revoir sinon le taux de liquidation, du moins la base de calcul des pensions des fonctionnaires, base suscitant par ailleurs des abus.

Votre commission souligne enfin l'extrême progressivité de la réforme. En effet, au terme de l'article 45, entreront en vigueur, dans leur régime de croisière :

- la décote entre 2006 et 2020 ;

- la réforme du minimum entre 2003 et 2013.


Les abus liés à la règle des six mois

La plupart des fonctionnaires atteignent la rémunération maximale prévue par le grade dont ils relèvent. Les agents entrés tardivement dans la fonction publique, ou ayant interrompu leur carrière bénéficient d'avancements tardifs.

Toutefois, certains ministères pratiquent une politique de promotion tardive permettant à l'agent de bénéficier d'une pension accrue sans pour autant en assumer le coût budgétaire (les pensions relèvent des charges communes).

Fréquence des promotions des personnels civils
intervenues dans les 12 mois précédant la radiation des cadres en 2001

Ministères

Nombre de promotions obtenues entre 6 et 7 mois avant la radiation des cadres

Nombre de promotions obtenues entre 7 et 12 mois avant la radiation des cadres

Total

Nombre total
de retraités

Economie et finances

507

14,4 %

296

8,5 %

22,9 %

3.503

Education nationale

928

3,1 %

1.558

5,3 %

8,4 %

29.712

Equipement et logement

90

8,0 %

131

7,3 %

15,3 %

1.814

Intérieur

1.125

23,0 %

422

8,5 %

31,5 %

4.947

Justice

33

2,9 %

91

8,1 %

11,0 %

1.139

La Poste

954

16,0 %

1.347

22,8 %

38,8 %

5.917

France Telecom

247

8,6 %

456

16,0 %

24,6 %

2.885

Anciens combattants

16

41,0 %

3

7,7 %

48,7 %

39

Défense

132

19,8 %

71

40,7 %

30,5 %

668

Aviation civile

26

20,0 %

3

2,3 %

22,3 %

129

Recherche

175

16,0 %

54

5,0 %

21,0 %

1.089

Autres

77

7,5 %

90

8,7 %

16,2 %

1.033

Total

4.310

8,2 %

4.530

8,6 %

17,0 %

52.880

Source : service des pensions.

Lire ce tableau : en 2001, sur les 4.947 fonctionnaires partant en retraite, 31,5 % avaient obtenu une majoration de traitement dans l'année précédente.

Ce syndrome est comparable dans la fonction publique territoriale.

La réforme de la base de calcul des pensions pourrait, en partie, dissuader l'administration employeur de pratiquer de telles promotions si elle devait en supporter le coût pendant une partie significative de la période d'activité du fonctionnaire.

Le dispositif proposé a omis de reprendre une disposition figurant dans le code des pensions, relative à l'application de la règle des six derniers mois aux personnels à temps partiel, que votre commission vous proposera de réintroduire par amendement.

Constatant qu'il n'était pas possible de modifier l'ensemble des paramètres dès à présent, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 33
(art. L. 22 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Liquidation de la solde

Objet : Cet article a pour objet de modifier les conditions applicables à la solde de réformes.

La solde de réforme prévue par l'article L. 7 du code des pensions est une prestation accordée aux militaires de carrière ou servant sous contrat au-delà de la durée légale et qui :

- ne remplissent pas les conditions ouvrant droit à une pension de retraite (officiers et sous-officiers de carrière) ;

- ont été réformés pour invalidité sans avoir droit à pension.

Cette solde, à jouissance immédiate, n'est servie que pendant un laps de temps égal à la durée de service qu'elle rémunère.

Son taux est forfaitaire et n'inclut en conséquence ni bonifications ni ne prend en compte la durée de service accomplie.

Il est égal à 30 % de la solde de base avec un minimum de 60 % du traitement de l'indice 100.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, coordonne les dispositions relatives à la solde de réforme avec les modifications introduites au L. 17 (garantie de pension) pour prendre en considération :

- la modification de la référence indiciaire (227 majorée au lieu de 100) ;

- le mécanisme de revalorisation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 34
(art. L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Conditions de liquidation immédiate des pensions civiles et militaires

Objet : Cet article a pour objet de modifier les conditions d'âge pour la liquidation de la pension.

I - Le dispositif proposé

a) Le droit en vigueur

A l'instar des conditions d'ouverture de droit à retraite dans les autres régimes de retraite légalement obligatoires, la pension ne peut être versée à un fonctionnaire que lorsque celui-ci atteint un âge minimum. Cet âge, en principe, est fixé à soixante ans.

Néanmoins, ce dispositif connaît des exceptions importantes, qui rendent difficile le rapprochement avec les dispositions prévues pour le régime général.

En effet, certains fonctionnaires bénéficient d'un départ précoce :

- dès l'âge de 50 ans, pour les fonctionnaires ayant accompli quinze ans de service actif et justifiant d'une bonification du cinquième77(*) ;

- dès l'âge de 55 ans, pour les fonctionnaires ayant accompli quinze ans de service effectif, dans un emploi classé en service actif ou de la catégorie B ;

- sans conditions d'âge, pour les femmes fonctionnaires ayant eu au moins trois enfants ;

- dès l'âge de 50 ans pour les fonctionnaires élus parlementaires et ayant effectué quinze ans de service antérieurement à leur élection.

D'après les chiffres disponibles pour 2001, il apparaît que près de 50 % des pensions liquidées l'étaient au bénéfice de fonctionnaires âgés de moins de 60 ans ; près de 9 % du total l'étaient au bénéfice de femmes fonctionnaires mères d'au moins trois enfants, avec un âge moyen de départ de 51,7 ans, et près de 41 % du total l'étaient au bénéfice de fonctionnaires classés en service actif, avec un âge moyen de liquidation de 54,8 années.

 Les services actifs

Dès la loi du 9 juin 1853, fut posée la règle qu'une partie des emplois de la fonction publique, qualifiés d'« actifs », permettait à leurs titulaires de bénéficier d'une jouissance anticipée de leur pension de retraite. Alors que l'âge légal de départ était fixé à soixante ans (et 30 ans de service), il ne fut requis des personnels classés en catégorie active que vingt-cinq années de service, dont quinze dans la partie active, pour entrer en jouissance de leur pension dès l'âge de 55 ans.

Depuis la loi du 31 mars 193278(*), les emplois classés en catégorie active, dénommés emplois de catégorie B, sont définis par décret et sont censés rassembler les emplois « présentant un risque particulier et des fatigues exceptionnelles ».

Certains fonctionnaires civils, classés en catégorie B, se sont en outre vu reconnaître par différents textes le bénéfice d'une bonification du cinquième, proche de celle ouverte au bénéfice des militaires, leur permettant ainsi de faire liquider leur pension à un âge compris entre 50 et 55 ans (cf. ci-dessus).

 Les femmes ayant élevé trois enfants

Les dispositions de l'article L. 24 du code des pensions trouvent, à l'instar de la bonification d'un an par enfant, leur origine dans les législations natalistes des années 20.

La loi du 14 avril 1924 ouvrait un droit à pension pour les mères d'au moins trois enfants et ayant accompli au moins quinze années de service, calculé au prorata des années effectuées, la législation alors en vigueur exigeait des fonctionnaires une durée de service de vingt-cinq ans.

Cette disposition fut élargie par la loi du 30 mars 1928 qui a supprimé cette condition d'âge, et a, en outre, ouvert le droit à une pension à jouissance immédiate au bénéfice des femmes fonctionnaires atteintes elles-mêmes, ou leur conjoint, d'une infirmité ou d'une maladie incurable.

Cette disposition généreuse permet aux seules femmes de liquider leur pension :

- soit à un âge très jeune, inférieur à 40 ans, mais bénéficiant d'une pension plus modeste ;

- soit à un âge compris entre 50 et 60 ans, les femmes ayant eu trois enfants bénéficiant ainsi d'une faculté de départ plus précoce.

Cette disposition pose aujourd'hui deux difficultés :

- un coût élevé pour les finances publiques, dès lors qu'il s'agit de verser des rentes viagères sur de longues périodes ;

- une incompatibilité de cette disposition, réservée aux femmes, au regard des dispositions communautaires précédemment évoquées.

b) Le dispositif proposé

Le présent article propose de réécrire partiellement l'article L. 24 du code des pensions.

Le 1° du I concerne les règles de liquidation. Celles-ci sont fixées à 60 ans, sauf pour les fonctionnaires justifiant plus de quinze ans de services actifs (55 ans).

Le 2° du I introduit une condition nouvelle pour la mise à la retraite pour invalidité. Celle-ci n'intervient que dès lors qu'aucun reclassement n'a pu être effectué.

Le II abroge les dispositions relatives au droit, pour une femme gravement malade ou invalide ou dont le conjoint est lui-même malade ou invalide, de partir en retraite sans condition de durée. Ce droit est en effet étendu au fonctionnaire sans distinction de sexe (III de l'article) sous la réserve qu'il ait effectué quinze années de service.

Le IV modifie les dispositions relatives aux militaires, en détaillant la situation réservée aux non-officiers, pour lesquels aucune précision n'était inscrite antérieurement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de M. Cova, elle a adopté, malgré un avis défavorable du Gouvernement, un amendement prévoyant de compléter le II de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite par un 3° prévoyant la validation législative des dispositions figurant à l'article R. 64 du code des pensions (chapitre V du titre VII, intitulé droits des personnels militaires féminins, officiers ou assimilés aux avantages accordés aux personnels féminins).

A l'initiative du Gouvernement, elle a adopté un amendement ouvrant la faculté, pour le militaire, et sous réserve qu'il ait accompli 15 ans de services, de liquider sa pension si son conjoint est atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable.

III - La position de votre commission

Votre commission, qui approuve les précisions introduites par le présent article au régime de liquidation des pensions des fonctionnaires, se bornera à regretter le statu quo retenu pour la disposition prévoyant un droit à jouissance immédiate de leurs pensions pour les mères de trois enfants ; le principe d'égalité, posé par le droit européen, aurait dû conduire, à l'instar d'autres dispositions prévues par le texte (bonification et réversion), une extension de ce dispositif aux hommes.

Votre commission vous propose de ne pas retenir la première des modifications introduites par l'Assemblée nationale qui est d'ordre réglementaire et, de surcroît, comme l'a souligné le ministre dans son avis en séance publique à l'Assemblée nationale, contraire au droit européen.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 35
(art. L. 25 à L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Conditions de liquidation différée des pensions civiles et militaires

Objet : Cet article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles la jouissance de la pension est différée.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, porte nouvelle rédaction des articles L. 25 à L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite.

 Article L. 25

L'article L. 25 précise les conditions d'âge auxquelles le fonctionnaire doit satisfaire pour entrer en jouissance de sa pension.

En effet, comme il a été vu à l'article 34, l'âge normal de départ en retraite pour les fonctionnaires est de 60 ans. L'article L. 24 du code des pensions prévoit un certain nombre d'exceptions (cf. ci-avant). Pour les fonctionnaires ne relevant pas de ces exceptions, le droit à pension est constitué après quinze années de service, mais la jouissance de ce droit est différée jusqu'à l'âge prévu par l'article L. 25.

Le texte proposé par le présent article pour l'article L. 25 du code des pensions prévoit :

- la même condition d'âge que celles précédemment fixées par la rédaction en vigueur de l'article L. 25, à savoir 60 ans pour les fonctionnaires ne ressortant pas des exceptions susmentionnées ;

- pour les officiers de carrière, l'âge de 50 ans ;

- l'âge de 50 ans également pour les officiers radiés des cadres pour raisons disciplinaires s'ils ne justifient pas de 25 années de service.

L'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 25 précise que les règles de liquidation applicables sont les dispositions en vigueur au moment de la mise en paiement.

Le dernier alinéa, pour sa part, précise que, par analogie aux mécanismes des salaires portés aux comptes du régime général, le traitement ou la solde de référence pour le calcul de la pension sont revalorisés conformément aux dispositions de l'article L. 16 (indexation sur indice des prix). Cette disposition est opérante dans le cas où le fonctionnaire ne liquide pas sa pension immédiatement après sa radiation des cadres.

 Article L. 26

Cet article réaffirme la disposition prévue par l'article L. 3 du code des pensions qui subordonne la liquidation de la pension ou de la solde de réforme à la radiation des cadres. Certains cas, prévus par décret en Conseil d'Etat, peuvent déroger à la règle posée par cet article.

 Article L. 26 bis

Cet article prévoit le cas particulier de certains fonctionnaires radiés des cadres, mais poursuivant leur activité dans l'intérêt du service. Il précise que, dans ce cas, le fonctionnaire ne peut entrer en jouissance de sa pension, malgré sa radiation des cadres, qu'à la date de cessation effective de perception d'un traitement.

La rédaction en vigueur prévoyait que cette durée d'activités supplémentaires ne donnait droit à aucun complément de pension. La disposition proposée par le texte du présent article pour la dernière phrase de l'article L. 26 bis prévoit que cette durée d'activités supplémentaires donnera un supplément de liquidation, sans pour autant permettre aux fonctionnaires d'obtenir un montant de pension supérieure au taux maximal de 75 %. Il n'y aura donc pas bénéfice de surcote au titre de ces activités.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 36
(art. L. 28 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Modalités de revalorisation de la rente d'invalidité

Objet : Cet article a pour objet de préciser les modalités de revalorisation de la rente d'invalidité.

Tout fonctionnaire atteint d'une invalidité imputable au service a droit, sans considération de la durée de ces derniers, à deux prestations :

- une pension proportionnelle à la durée des services qu'il a accomplis ;

- une rente viagère d'invalidité, calculée en fonction d'un pourcentage d'invalidité.

Cette prestation est doublement soumise à un minimum et un maximum.

Les dispositions du présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, modifient les seules modalités de calcul de la rente viagère d'invalidité.

Son montant est traditionnellement égal au traitement de base multiplié par le pourcentage d'invalidité. Son calcul est plafonné : dans le cas où le traitement de référence dépasse le triple de l'indice prévu pour le calcul du minimum de pension, la fraction dépassant cette limite n'est comptée que pour le tiers, et si, le cas échéant, elle excède dix fois l'indice de référence, elle est alors écartée.

Le texte proposé par le présent article pour le troisième alinéa de l'article L. 28 du code des pensions vise simplement à coordonner :

- l'indice de référence, qui devient indice majoré 681, c'est-à-dire l'équivalent du triple de l'indice tenant lieu de base au calcul du minimum garanti de pension (indice 227 majoré) ;

- la modalité de revalorisation de la rente, similaire aux conditions de revalorisation des pensions prévues au nouvel article L. 16 (indexation sur l'indice des prix).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 37
(art. L. 38 et L. 39 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Droit à pension de réversion -
Mise en conformité
avec le droit communautaire

Objet : Cet article a pour objet d'étendre aux conjoints des femmes fonctionnaires le bénéfice de la réversion d'une pension d'ayant droit.


Ayant droit et ayant cause : les réversions dans la fonction publique

Pour mémoire, on rappellera que, dans le code des pensions civiles et militaires de l'Etat, l'ayant droit est l'équivalent de l'assuré dans le code de la sécurité sociale et l'ayant cause est son ayant droit.

Les règles relatives à la réversion dans la fonction publique diffèrent profondément des règles prévues au bénéfice du conjoint survivant dans le régime général.

En effet, le code des pensions distingue trois types d'ayants cause différents :

- la veuve d'un fonctionnaire,

- l'orphelin de fonctionnaire,

- le veuf d'une femme fonctionnaire.

 Les droits de la veuve

Pour bénéficier d'une pension de réversion, la veuve d'un fonctionnaire doit avoir été mariée avec ce dernier. Ce mariage doit, en outre, avoir été conclu plus de deux ans avant la radiation des cadres de l'ayant droit, sauf si un enfant est issu du mariage.

Le divorce ou la séparation de corps ne fait plus obstacle au bénéfice de la réversion par le conjoint survivant. Dès lors qu'il existe plusieurs épouses survivantes, la réversion est répartie entre ces dernières au prorata de la durée respective de chaque mariage.

Le montant de la réversion de l'ayant cause s'élève à 50 % de la pension de l'ayant droit décédé, à l'exception des veuves de maréchaux et amiraux de France, qui bénéficie d'un traitement plus favorable (75 % des émoluments de base servant au calcul de la solde de réserve d'un général de division au taux le plus élevé).

 Les droits des orphelins

Les orphelins mineurs d'un fonctionnaire peuvent prétendre à pension et ce, même s'ils ont été adoptés par une autre famille, et sous la réserve qu'ils aient été légalement reconnus par leur parent fonctionnaire.

Ils doivent en outre être âgés de moins de vingt et un ans, la pension étant servie jusqu'à cet âge, sauf en cas d'invalidité avérée. En règle générale, la pension versée à l'orphelin est égale à 10 % de la pension de l'ayant droit. En cas de décès de la mère, ils peuvent bénéficier en sus de la réversion de cette dernière.

 Les droits des veufs

Originellement, les dispositions de l'article L. 50 du code des pensions prévoyaient pour les conjoints d'une femme fonctionnaire une possibilité de réversion minimale sous la double condition :

- d'une condition d'ancienneté de mariage équivalente à celle requise de la veuve pour avoir droit à la réversion ;

- être en incapacité de travailler.

Le maximum de cette pension de veuf était équivalent au minimum de pension.

La loi de finances rectificative du 21 décembre 1973 a modifié cette disposition pour écarter l'obligation d'être en incapacité de travailler, et fixer le montant de la pension de réversion à un maximum de 37,5 % du traitement afférent à l'indice brut 550.

L'économie de ce dispositif appelle deux remarques :

- les règles de réversion dans la fonction publique sont favorables aux femmes de fonctionnaires du fait, d'une part, de l'absence de conditions de ressources pour la perception de la réversion et, d'autre part, de l'absence de condition d'âge pour entrer en jouissance ;

- elles sont, malgré les dispositions de loi de finances rectificative susmentionnée, beaucoup moins favorables pour les conjoints de femmes fonctionnaires, pour lesquels une condition d'âge est posée et qui n'entrent en jouissance que d'une réversion plafonnée.

Le principe d'égalité posé par les traités européens et réaffirmé par la jurisprudence, notamment pour la question des avantages familiaux, ont rendu cette disparité de situations illégales et justifié les modifications prévues aux articles 37 à 41 du présent projet de loi, proposant d'étendre au bénéfice des conjoints des femmes fonctionnaires, les avantages concédés à leurs homologues féminins.

Ainsi que le précise l'encadré ci-dessus, les droits à pension de réversion divergent profondément selon que le conjoint du fonctionnaire décédé soit un homme ou une femme.

L'application des traités européens a rendu illégale la discrimination existante au bénéfice des femmes dans le code des pensions.

Aussi le présent article propose-t-il dans son I, d'étendre aux hommes le bénéfice de la réversion dans les mêmes termes que celle dont bénéficie les épouses de fonctionnaires :

- 50 % de la pension de l'ayant droit,

- le cas échéant, 50 % de la rente d'invalidité,

- le cas échéant, 50 % de la majoration de pension pour enfants.

Le dernier alinéa du texte proposé par le présent article pour l'article L. 38 du code des pensions précise en outre que la pension de réversion ne peut être inférieure au montant majoré du minimum vieillesse.

Le II du présent article prévoit la coordination des dispositions de l'article L. 39 du code des pensions qui précise les conditions requises pour avoir droit à la réversion (mariage, etc.).

A l'initiative des membres du groupe des député(e)s communistes et républicains, l'Assemblée nationale a adopté opportunément sept amendements identiques corrigeant une erreur matérielle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 38
(art. L. 40 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Pensions de réversion et orphelins -
Mise en conformité avec le droit communautaire

Objet : Cet article a pour objet de coordonner les dispositions relatives à la réversion versée au bénéfice des orphelins.

Le I de cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, procède, à l'article L. 40, aux coordinations rendues nécessaires par l'extension aux hommes du bénéfice de la réversion.

Les orphelins pourront bénéficier, en cas de décès ou d'incapacité de leur mère elle-même bénéficiaire de la réversion, de la pension de réversion dont elle bénéficiait.

Les modifications rédactionnelles permettront de prendre en compte les situations où l'ayant droit sera le mari, la notion de « pension de veuve » étant abrogée par ce texte.

Le II de cet article procède à une coordination équivalente tout en supprimant la référence à la « déchéance du droit à réversion ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 39
(art. L. 49 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Droit à pension de réversion et pluralité de conjoints -
Mise en conformité avec le droit communautaire

Objet : Cet article a pour objet de modifier les conditions régissant l'attribution du droit à réversion en cas de pluralité de conjoints.

Le I de cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, procède à une coordination en prévoyant le remplacement des références au « mari » par le mot « fonctionnaire ».

Le II modifie les conditions de transmission de la réversion en cas de décès de l'un des bénéficiaires.

Dans le dispositif en vigueur, lorsque l'une des veuves décède, sa part est répartie entre les autres veuves. La disposition prévue par le II du présent article pour l'article L. 45 du code des pensions précise qu'en cas de décès du conjoint survivant, sa part passe, s'il y a lieu aux orphelins de moins de 21 ans, mais en cas d'absence d'orphelin, cette réversion sera « éteinte ».

Le III est de coordination, le renvoi à l'article L. 50 du code des pensions étant sans objet du fait des dispositions de l'article 42 du présent projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 40
(art. L. 47 et L. 48 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Pensions militaires de réversion -
Mise en conformité avec le droit communautaire

Objet : Cet article a pour objet d'harmoniser les conditions de réversion entre fonctionnaires civils et militaires.

Le I du présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, procède à l'harmonisation des dispositions relatives aux réversions en précisant que les dispositions relatives à la réversion applicables aux fonctionnaires civils sont également applicables aux militaires.

Ce faisant, il supprime la disposition dérogatoire en faveur des veuves de maréchaux et amiraux. Votre commission vous proposera de maintenir cette disposition existant au bénéfice des veuves des grands serviteurs de l'Etat.

Le II prévoit une coordination à l'article L. 48 du code des pensions.

Les présentes dispositions ont, en outre, pour objet de mettre en conformité les dispositions de l'article L. 47 du code des pensions avec les impératifs posés par les textes européens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 41
(art. L. 57 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Pension ou rente provisoire d'invalidité
au profit de la famille d'un fonctionnaire disparu -
Mise en conformité avec le droit communautaire

Objet : Cet article a pour objet d'étendre aux hommes le bénéfice de la réversion au titre d'un conjoint disparu.

L'article L. 57 du code des pensions précise les conditions dans lesquelles les ayants cause peuvent obtenir une pension de réversion en cas de disparition de l'ayant droit.

Les dispositions du présent article visent à procéder aux coordinations rendues nécessaires par l'extension du dispositif de réversion aux ayants droit hommes.

A l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement abrogeant le deuxième alinéa de l'article L. 57 du code des pensions supprimant la faculté laissée à l'orphelin de réclamer une pension provisoire en cas de disparition de la mère, ayant droit, cette disposition étant devenue inutile du fait de la réforme des réversions dans le code des pensions civiles et militaires de retraite.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 42
(art. L. 50 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Pensions de réversion en cas de décès d'un fonctionnaire
par suite de circonstances particulières

Objet : Cet article a pour objet de modifier les régimes de réversion au bénéfice d'ayants cause de fonctionnaires tués en service.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 37 bis du code des pensions prévoit un minimum de réversion (50 % ou 10 % pour les orphelins afférents indice brut 515) supérieur au droit commun des réversions au bénéfice des ayants cause de fonctionnaires ou militaires décédés à la suite d'un acte méritant (tués en service, acte de dévouement, sauvetage de la vie d'une ou plusieurs personnes). Cette réversion est accordée quelle que soit la durée de service du fonctionnaire décédé.

Les dispositions prévues par le présent article visent à préciser ce régime.

Devenues obsolètes du fait de l'extension aux hommes du bénéfice de la réversion, les dispositions relatives à la pension de veuf (article L. 50 du code des pensions en vigueur) sont remplacées par les dispositions suivantes :

- le I reprend les dispositions prévues par l'article L. 37 bis susmentionné. Le montant de la réversion proposée est calculé en référence à l'indice 221 majoré.

Le II codifie certaines dispositions plus favorables (réversion équivalente à la pension qu'aurait perçue le fonctionnaire) régies par des textes isolés :

- en faveur des fonctionnaires des douanes de la branche de la surveillance tués au cours d'une opération douanière (article 33 de la loi de finances rectificative pour 1987) ;

- en faveur des fonctionnaires de la police nationale tués au cours d'une opération de police ou en service cités à l'ordre de la Nation (article 6 ter de la loi du 8 avril 1957) ;

- en faveur des gendarmes tués au cours d'une opération de police ou en service cité à l'ordre de la Nation ou de la gendarmerie (articles 22 et 29 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995) ;

- en faveur des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire tués à la suite d'un acte de violence dans l'exercice de ses fonctions (article 68 de la loi n° 93-73 du 21 janvier 1993) ;

- en faveur des sapeurs-pompiers de Paris ou du bataillon des marins pompiers de Marseille tués dans l'exercice de leurs fonctions et cités à l'ordre de la Nation (article 17 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990).

Le III prévoit enfin que le montant de la réversion est égal à l'intégralité du traitement du fonctionnaire si celui-ci est tué, en service, lors d'un attentat ou dans une opération militaire.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de son rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement corrigeant une erreur matérielle.

A l'initiative de M. Richard Maillé, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant substantiellement l'économie du présent article :

- les fonctionnaires des douanes, de la police nationale et de la gendarmerie bénéficieraient, pour leur ayant cause, d'un avantage majoré, alors que le texte initial prévoyait le bénéfice de cet avantage à ces seuls fonctionnaires décédés en « opération de service » (opération douanière, policier ou gendarme cité à l'ordre de la Nation) ;

- les fonctionnaires de l'administration pénitentiaire tués à la suite d'un acte de violence dans l'exercice de leurs fonctions et les sapeurs-pompiers de Paris et les marins-pompiers de Marseille, qui ont la qualité de militaires, tués en fonctions et cités à l'ordre de la Nation se trouveraient exclus de cette « codification ». En application des dispositions de l'article 48 du projet de loi qui abrogent « l'article source », ils se trouveraient de ce fait privés à l'avenir de ce dispositif.

Il élève, en outre, à 100 % du traitement ou de la solde au bénéfice des trois catégories susmentionnées lorsque le décès intervient au cours d'une opération (conditions initialement prévues pour le bénéfice de la disposition prévue au I) et non plus lorsqu'ils sont tués du fait d'un attentat, ou en opération militaire.

Votre commission, considérant que le bénéfice de ces dispositions doit être réservé aux seuls fonctionnaires tués en opération, vous proposera un amendement de rétablissement du texte proposé pour les II et III de cet article par le projet de loi initial.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 42 bis (nouveau)
Saisissabilité des pensions des fonctionnaires

Objet : Cet article a pour objet de modifier les règles de saisissabilité des pensions des fonctionnaires.

Le présent article, introduit sur proposition du Gouvernement par l'Assemblée nationale, modifie l'article L. 56 du code des pensions relatif à la saisissabilité des pensions des fonctionnaires.

Aux termes de l'article L. 56, les pensions et les rentes d'invalidité sont en principe incessibles et insaisissables, sauf :

- en cas de débet envers l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics, les territoires d'outre-mer79(*) ;

- pour les créances privilégiées au sens de l'article 2101 du code civil ;

- dans les cas visés aux articles 203, 205, 206, 207 et 214 du même code.

En outre, la loi prévoit que les pensions peuvent être abandonnées par leurs titulaires.

La modification introduite par le Gouvernement vise à prévoir deux nouvelles catégories d'exceptions :

- les pensionnés condamnés à verser une indemnisation à leurs victimes suite à une infraction criminelle ;

- les pensionnés condamnés à cette même indemnisation pour complicité de crime contre l'humanité.

Le Gouvernement, par la voix du ministre de la fonction publique, a justifié en séance cet amendement en ces termes :

« Il apparaît opportun d'étendre ces exceptions au cas des indemnités dues, en application d'une décision de justice, aux victimes d'infractions criminelles. Il serait en effet inéquitable que la loi fasse obstacle à la réparation pécuniaire due aux victimes d'un crime commis par le titulaire de la pension.

« Cette mesure est d'autant plus indispensable que, dans une décision du 2 avril 2003, le Conseil d'Etat a estimé que la disposition de l'article 58 du code des pensions civiles et militaires de retraite selon laquelle est automatiquement suspendue la pension due aux personnes condamnées à une peine afflictive et infamante pendant la durée de l'exécution de leur peine était privée d'effet, l'entrée en vigueur du nouveau code pénal le 1er mars 1994 ayant fait disparaître la catégorie des peines afflictives et infamantes.

« A défaut de réforme, l'autorité administrative sera tenue de verser l'intégralité de leur pension aux fonctionnaires condamnés pénalement pour des faits graves. Cette situation est d'autant moins acceptable qu'elle n'a pas d'équivalent dans les autres régimes.

« Aussi l'amendement permet-il aux juridictions d'ordonner la saisie de la pension pour les infractions les plus graves.

« Par ailleurs, cet article additionnel prend en compte le cas particulier des condamnations civiles prononcées à l'encontre des personnes qui se sont rendues coupables de crime ou de complicité de crime contre l'humanité. L'extrême gravité de ces agissements justifie que la retenue permettant d'assurer le paiement des dommages et intérêts dus aux victimes ou à leurs ayants droit puisse porter sur la totalité de la pension. Par souci de constitutionnalité, l'article réserve toutefois le versement d'un minimum de subsistance, égal au tiers du minimum garanti, tel qu'il est fixé à l'article L. 17 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

« L'amendement précise que les dispositions de cet article additionnel s'appliquent dès la publication de la présente loi, pour des raisons d'ordre public. »80(*)

Votre commission s'interroge sur le caractère spécifique de l'article 42 bis.

En effet, la modification de l'article L. 56 ne met pas en cause la validité d'une règle exorbitante du droit commun, à savoir des conditions de protection particulière pour les pensionnés de la fonction publique, dont ne bénéficient ni les retraités du régime général, ni les salariés, ni les fonctionnaires pour leurs traitements.

A ce stade, votre commission préconise un alignement des conditions de saisissabilité des pensions des fonctionnaires sur le droit commun, c'est-à-dire l'article L. 355-2 du code des pensions.

Toutefois, elle s'interroge sur la pertinence d'instaurer une règle spécifique de saisie en vue d'indemniser les victimes de crimes, et notamment de crimes contre l'humanité, en maintenant la rédaction actuelle de cet article.

A titre conservatoire, votre commission propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel avant l'article 42 ter
Gestion interministérielle des pensions

Objet : Cet article vise à placer la gestion des pensions civiles et militaires de l'Etat sous la tutelle conjointe des ministères en charge de la fonction publique, des affaires sociales et du budget.

Le rapport de la Cour des comptes sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat met en évidence les limites d'une « organisation éclatée et lourde » de la gestion des pensions.

La cour constate en effet que « l'attribution des pensions de fonctionnaires de l'Etat à leurs bénéficiaires repose sur une organisation ancienne complexe, faisant appel à la coopération d'un grand nombre d'unités administratives, sans que s'exerce sur elles une autorité de conception et de commandement.

« Cette organisation n'est pas une simple modalité pratique d'administration du régime des fonctionnaires. Elle a pour une large part son fondement dans les dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite. »

En pratique, la gestion des pensions est éclatée entre :

- la gestion du dossier pendant la carrière du fonctionnaire par le ministère de l'emploi ;

- la concession et la liquidation de la pension par le ministère des finances.

En proposant une triple tutelle sur la gestion des pensions, votre commission vise à favoriser, par une coopération interministérielle poussée, l'amélioration de la gestion des pensions des fonctionnaires.

Aussi vous propose-t-elle d'adopter le présent article additionnel rétablissant l'article L. 60 du code des pensions, dans une rédaction prévoyant cette tutelle conjointe.

Votre commission vous propose, par voie d'amendement, d'insérer un article additionnel.

Article additionnel avant l'article 42 ter
Création d'un établissement public
chargé de la gestion des pensions des fonctionnaires

Objet : Cet article additionnel vise à créer, à partir de 2006, un établissement public chargé de la gestion des pensions civiles et militaires de l'Etat.

Dans son rapport public particulier précité sur les pensions civiles de l'Etat, la Cour des comptes a mis en avant les limites de la gestion actuelle des pensions des fonctionnaires.

En effet, elle constate que cette gestion se caractérise par des insuffisances majeures :

« - l'organisation éclatée et lourde caractérisée par la juxtaposition des niveaux d'instruction et un empilement de contrôles formels assurés dans des services imprégnés par une culture d'examen exhaustif de dossiers accompagnés de leurs pièces justificatives sur support papier ;

« - un système informatique déficient qui reproduit les incohérences de la chaîne de traitement des pensions liées à l'éparpillement des responsabilités ;

« - des coûts de gestion mal cernés et une productivité médiocre liés au fait que l'Etat n'a jamais cherché à rationaliser cette activité de production de masse en s'inspirant par exemple des techniques employées par des organismes de retraite français. »

Votre rapporteur déplore particulièrement la faible efficacité des services de l'Etat que la Cour présente en ces termes :

« Des indications générales peuvent être tirées d'un rapprochement avec le régime générale de l'assurance vieillesse, étant noté que ce dernier est organisé de manière différente (gestion par une caisse nationale et des caisses régionales, existence d'un compte individuel par assuré dont la gestion informatique est centralisée...). Ainsi, 13.000 agents environ (soit un peu plus du triple) sont employés par le régime général pour couvrir 16 millions d'actifs (soit 7 fois plus), liquider 518.000 nouveaux dossiers (soit 5 fois plus) et assurer le paiement de quelque 9,2 millions de retraités (soit 7 fois plus). Ces données tendent à mettre en évidence le niveau d'efficience médiocre qui caractérise la gestion des pensions des fonctionnaires.

« Ce constat ne saurait surprendre, tant les causes, analysées dans les chapitres précédents, sont nombreuses et patentes.

« Les indications partielles réunies à partir d'enquêtes plus détaillées lorsqu'elles ont été possibles révèlent en outre des écarts très sensibles par rapport à ces données « moyennes ».

« Ainsi, alors qu'en 2001 le service des pensions a attribué 37.400 pensions sur la base de dossiers préparés par les 970 agents du ministère de l'éducation nationale, soit un ratio de 38,6 dossiers par agent, il a attribué 26.900 pensions sur la base de dossiers préparés par les 1.000 agents du ministère de la défense, soit un ratio de 26,9. Au ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, les chiffres équivalents sont de 580 dossiers pour 22 agents, soit un ratio de 26,4.

« Au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les données par direction font apparaître des variations très fortes d'une direction à l'autre, sans que les causes de ces écarts aient pu être expliquées par les directions concernées. »

L'organisation de la gestion des pensions est un enjeu de toute première importance, à l'heure où la transparence est devenue une exigence quasi constitutionnelle.

L'impossibilité à identifier les coûts de gestion devient, selon les termes mêmes de la Cour, « un obstacle à l'application de la loi organique relative aux lois de finances d'août 2001 (LOF). L'article 21 de la loi dispose que « les opérations relatives aux pensions » sont, « de droit, retracées sur un compte unique d'affectation spéciale ». Ces opérations devraient en toute logique inclure, en charges, les frais de gestion du régime. Mais ces dispositions sont inapplicables en l'état car force est de constater qu'aucun des « services distincts » participant à cette gestion ne dispose aujourd'hui des moyens de connaître ses coûts ».

Fort de ce constat, votre commission propose d'insérer quatre articles au sein du code des pensions, qui jettent les bases d'une réforme ambitieuse de la gestion des pensions des fonctionnaires afin d'en assurer la transparence et l'efficacité pour un coût raisonnable pour le contribuable.

L'article L. 60-1 nouveau prévoit la création d'un établissement public sous la triple tutelle des ministres en charge de la fonction publique, de la sécurité sociale et du budget et qui est compétent pour la gestion des pensions.

Cette compétence s'étend à l'ensemble des aspects de cette gestion : mise à jour des dossiers, instruction des demandes, concession des pensions et opérations de paiement.

En outre, il assure l'information des fonctionnaires sur leurs droits à retraite.

L'article L. 60-2 nouveau prévoit ses organes directionnels : un conseil d'administration et un directeur général.

L'article L. 60-3 nouveau énumère, par renvoi à l'article L. 61, les ressources de l'établissement qui lui viennent de l'Etat ou d'autres régimes (compensation), étant précisé qu'il ne perçoit directement aucune cotisation. Cet article prévoit en outre le statut de ses personnels (détachés de leur administration centrale, contractuels).

L'article L. 60-4 nouveau prévoit que les comptes de l'établissement qui, en toute transparence, rassemblent les sommes versées au titre des pensions, sont retracés dans le compte prévu à cet effet par l'article 21 de la loi organique précitée.

Le présent article additionnel prévoit que seront fixées par décret en Conseil d'Etat les modalités d'intégration du service de l'Etat chargé de la gestion des pensions.

Afin de demeurer en cohérence avec les dispositions prévues à l'article L. 61 du code des pensions et de faciliter une mise en oeuvre progressive, le présent article prévoit deux ans de transition (1er janvier 2006).

Votre commission vous propose d'insérer, par voie d'amendement, cet article additionnel.

Article 42 ter (nouveau)
Financement des pensions des fonctionnaires

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet de préciser la nature des ressources permettant le financement des pensions des fonctionnaires civils et militaires.

A l'initiative particulièrement opportune de sa commission des Finances saisie pour avis, sous-amendée par son rapporteur général, l'Assemblée nationale a introduit le présent article additionnel modifiant la rédaction de l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui précise, dans sa rédaction actuelle, que les agents supportent une retenue de 7,85 % sur leur traitement.

Cette nouvelle rédaction vise à identifier clairement les sources de financement des pensions civiles et militaires de l'Etat :

- la part « contributive » des fonctionnaires et de l'Etat employeur ;

- la part relevant d'une subvention d'équilibre ;

- la part relevant des transferts (compensations éventuelles).

Elle renvoie, de fait, au pouvoir réglementaire, comme c'est le cas pour le taux des cotisations sociales, le taux de la retenue sur le traitement des agents.

Votre commission partage en tout point l'initiative de la commission des Finances de l'Assemblée nationale qui vise à mieux identifier des flux financiers aujourd'hui très opaques.

Elle vous proposera de retenir une rédaction plus proche de l'amendement initial de la commission des Finances :

- en rétablissant la distinction entre ce qui relève d'un effort contributif et ce qui relève de l'équilibrage des régimes par une subvention ;

- en ne retenant en revanche la notion de cotisation que pour les seuls fonctionnaires, l'Etat, qui ne s'assujettit pas lui-même à des prélèvements obligatoires, versant une « contribution ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 43
(art. L. 84 à L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Cumul emploi-retraite pour les fonctionnaires

Objet : Cet article a pour objet de modifier les règles régissant les cumuls de pension dans la fonction publique.

I - Le dispositif proposé

Les règles en vigueur (articles L. 84 à L. 87 du code des pensions) en matière de cumul de pension dans la fonction publique appelaient une clarification.

Le code des pensions distingue, en effet, deux cas de cumul : cumul de pension et d'un revenu d'activité et cumul de pensions acquises au titre d'une même période.

 Le cumul d'une pension avec un revenu d'activité

L'article L. 86 en vigueur interdit aux fonctionnaires n'ayant pas atteint la limite d'âge dans le corps auquel ils appartenaient de cumuler une pension avec une rémunération d'activité provenant d'une « collectivité publique »81(*). En outre, cette activité ne pouvait être exercée dans l'ancienne administration employeur.

Cette interdiction ne souffrait que trois exceptions :

- les invalides titulaires d'une pension acquise à ce titre ;

- les titulaires de revenus d'activité dont le montant est faible (inférieur à 25 % du montant de leur pension) ;

- les sous-officiers dont la pension annuelle rémunère une durée de service inférieure à 25 ans.

 Le cumul des pensions acquises au titre des mêmes périodes d'activité

L'article L. 87 du code des pensions interdit par principe le cumul de plusieurs pensions acquises au titre d'une même période d'activité soit dans plusieurs collectivités publiques soit dans une collectivité publique et un organisme privé.

Dans le cas où ce cumul serait contrasté, suite notamment à une déclaration des retraités, la fraction de la pension de l'Etat représentative de la période doublement rémunérée dans l'autre pension de retraite est suspendue.

Les dispositions en vigueur encourent plusieurs critiques sérieuses

La définition des collectivités publiques prévue à l'article L. 84 du code des pensions a fait la double preuve de son incohérence (cf. commentaire ci-dessous) et de son obsolescence (le dispositif n'a pas été mis à jour et ne comprend pas, dans sa liste, les régions ou les cas d'activité internationale82(*)).

Le texte proposé par le présent article pour les articles L. 84 à L. 86-1 du code des pensions simplifie ce dispositif autour de trois axes :

- suppression de l'essentiel de l'interdiction de cumul de pensions acquises au titre d'une même période d'activité ;

- simplification des règles de cumul emploi-retraite ;

- mise en cohérence de la liste des collectivités publiques prévue à l'article L. 84.

 Les modifications de l'article L. 84

Le présent article supprime les dispositions de l'article L. 84 en vigueur, relative à la définition des collectivités publiques. Ces dispositions sont renvoyées à l'article L. 86-1 nouveau.

Il précise ensuite :

- que l'article L. 161-22 (cf. article 9) du code de la sécurité sociale n'est pas applicable aux personnes relevant du code des pensions ;

- que le cumul d'une pension avec des revenus d'activité est possible dans les conditions fixées aux articles L. 85, L. 86 et L. 86-1 (cf. ci-dessous).

 Les modifications de l'article L. 85

Le texte proposé par cet article pour l'article L. 85 substitue aux dispositions en vigueur de cet article (perte définitive de la pension en cas de fraude) la fixation des règles du cumul entre revenu d'activité et pension :

- ce revenu ne doit pas être supérieur à 30 % du montant brut de la pension ;

- si un excédent est contracté, il est déduit de la pension après application toutefois d'un abattement équivalent à la moitié du minimum de pension.

 Les modifications de l'article L. 86

Les dispositions actuelles de cet article qui traite des règles du cumul (cf. ci-dessus) sont remplacées par des exceptions aux limites de cumuls équivalentes à celles prévues par les 1°, 2° et 3° de l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale (artistes et interprètes, activité intellectuelle, activité juridictionnelles, consultatives ou délibératives) (I de l'article L. 86 nouveau).

Sont, en outre, reprises les exceptions prévues initialement en faveur des titulaires de pensions allouées pour invalidité.

L'exception prévue en faveur des sous-officiers est étendue à l'ensemble des non-officiers ne justifiant pas de 25 années de services ou n'ayant pu poursuivre leur carrière en raison de la limite d'âge lors du service applicable à leur corps.

 Les modifications de l'article L. 86-1

L'actuel article L. 86-1 du code des pensions reprenait les dispositions introduites par l'article 3 de l'ordonnance du 30 mars 1982, subordonnant le service d'une pension à la cessation d'activité dans la dernière collectivité employeur du fonctionnaire. La nouvelle rédaction de cet article arrête la liste des collectivités anciennement prévue par l'article L. 84.

L'ancienne liste souffrait de plusieurs incohérences :

- la liste des EPIC fixée par le ministre des finances (2° du L. 84) n'obéit, selon la Cour des comptes à aucune logique ;

C'est ainsi que l'établissement public d'aménagement de la défense (EPAD) figure sur la liste, mais ce n'est le cas d'aucun des établissements publics d'aménagement des villes nouvelles. Des organismes appartenant clairement à la sphère publique tels que GIAT industries, l'Imprimerie nationale ou l'établissement français du sang ne sont pas non plus inclus dans la liste des organismes soumis aux règles de cumul.

Dans la pratique, le classement de ces organismes est une source supplémentaire d'incohérence : du fait des délais écoulés entre leur création ou leur transformation et la publication du décret spécifique d'assujettissement, la législation sur les cumuls ne peut être immédiatement appliquée. Ainsi, alors que la transformation de la nature juridique de la Poste et de France télécom est intervenue en 1990, la publication des décrets classant ces organismes dans la liste prévue par l'article L. 84-2° n'est intervenue qu'en mars 1992 (décret n° 92-235 du 11 mars 1992).

- l'impossibilité à appliquer avec cohérence le critère prévu par le 3° (organismes dont la moitié du budget de fonctionnement est alimentée par des fonds publics), du fait de la difficulté à séparer nettement fonctionnement et investissement. En outre, cette distinction s'appuyant sur une base mouvante par définition, aboutirait à incluse puis exclure certains organismes d'une année sur l'autre ;

- l'exclusion de certains organismes chargés d'une mission de service publique et non frappé par le critère ci-dessus, notamment les cliniques PSPH83(*).

Le texte proposé par le présent article répond à l'essentiel de ces critiques puisqu'il retient :

- l'ensemble des administrations de l'Etat et établissement public, hors EPIC ;

- l'ensemble des collectivités territoriales et leurs établissements publics ;

- les établissements de soins sociaux ou médico sociaux84(*).

A l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 44
(art. L. 37 bis, L. 42, L. 68 à L. 72 et L. 87
du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Abrogation de dispositions du code des pensions civiles et militaires

Objet : Cet article a pour objet d'abroger des dispositions obsolètes du code des pensions.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit l'abrogation de plusieurs dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraites :

- l'article L. 37 bis, dont les dispositions sont intégrées dans l'article 50 (cf. article) ;

- l'article L. 42, devenu inutile du fait de la modification de l'article L. 40 (cf. article) ;

- les articles du chapitre Ier du titre Ier du livre II relatif aux droits à pension d'invalidité des fonctionnaires invalides par faits de guerre et de leurs ayants cause, l'exposé des motifs les considérant obsolètes ;

- le premier alinéa de l'article L. 87, du fait de la réforme du cumul emploi retraite dans la fonction publique.

Votre commission a ajouté à cette énumération l'abrogation des dispositions des articles L. 58 et L. 59 du code des pensions.

L'article L. 58 prévoit la suspension du droit à pension pour les raisons suivantes :

- révocation avec suspension des droits à pension ;

- perte par déchéance totale ou partielle de l'autorité parentale pour les seules veuves et les femmes divorcées ;

- condamnation à la destitution prononcée par application du code de justice militaire ou maritime ;

- condamnation à une peine afflictive ou infamante pendant la durée de la peine.

L'article L. 59 prévoit encore la suspension du droit à pension d'agents révoqués ou mis à la retraite d'office pour :

- avoir été reconnus coupables de détournement soit de deniers de l'Etat, des départements, des communes ou établissements publics, soit de dépôts de fonds particuliers versés à sa caisse ou de matières reçues et dont l'agent avait compte ;

- avoir été convaincus de malversations relatives à son service ;

- pour s'être démis de leurs fonctions à prix d'argent ou à des conditions équivalant à une rémunération en argent ou s'être rendus complices d'une telle démission, lors même que la pension ou la rente viagère aurait été concédée ;

-  des faits qui auraient été de nature à entraîner la révocation ou la mise à la retraite d'office, lorsque les faits sont révélés ou qualifiés après la cessation de l'activité.

Il est notable que, dans ce dernier cas, un arrêté conjoint du ministre compétent, du ministre des finances et, pour les fonctionnaires civils, du ministre chargé de la fonction publique peut relever l'intéressé de la suspension encourue.

Votre commission constate :

- que ces dispositions sont pour une part obsolètes (les peines afflictives ou infamantes n'existent plus depuis 1994), contraires au droit communautaire (déchéance totale ou partielle de l'autorité parentale pour les seules veuves et les femmes divorcées) ;

- que ces sanctions constituent parfois des sanctions administratives et non pénales, applicables par le ministre en charge des finances et le ministre concerné ;

- qu'il n'est pas prévu de prescription des faits entraînant la sanction (faits qui auraient été de nature à entraîner la révocation ou la mise à la retraite d'office lorsque les faits sont révélés ou qualifiés après la cessation d'activité).

Votre commission s'interroge en conséquence sur l'articulation de ces dispositions et les principes généraux du droit pénal, qui prévoit les régimes de peines. Les délits décrits dans ces articles doivent, de l'avis de votre commission, donner lieu à des sanctions prononcées par les tribunaux et non comporter en quelque sorte des « peines accessoires ».

Elle s'interroge en outre, en parallèle à la règle de quasi-insaisissabilité des pensions, sur la portée d'une disposition pouvant être mise en oeuvre au préjudice des seuls fonctionnaires et non des retraités.

Elle s'interroge donc enfin sur l'articulation de ces dispositions avec l'esprit de la présente réforme qui visent à faire des pensionnés de la fonction publique des retraités comme les autres (déconnexion des revenus des actifs et des pensionnés, création d'une durée générale d'assurance).

Dans ce cadre, et afin d'interroger le Gouvernement sur la pertinence du maintien de ces dispositions, votre commission propose un amendement prévoyant l'abrogation de ces deux articles du code des pensions.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 45
Dispositions transitoires

Objet : Cet article a pour objet de déterminer le calendrier de mise en oeuvre des réformes dans la fonction publique.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de cet article précise les conditions de mise en lace du nouveau délai de demande de validation des services auxiliaires.

En effet, tant pour prévenir un risque d'engorgement des services que pour accorder un délai raisonnable de réflexion aux agents déjà titularisés, il est prévu que ces derniers titularisés avant le 1er janvier 2004 pourront demander la validation de leurs services auxiliaires jusqu'au 31 décembre 2008.

En revanche, pour les personnels titularisés postérieurement au 1er janvier 2004, le délai prévu par le nouvel article L. 5 du code des pensions, à savoir d'un an, s'appliquera.

Le paragraphe II prévoit le calendrier d'augmentation du nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension civile ou militaire.

Jusqu'en 2003, le nombre de trimestres nécessaires est de 150. Ce montant est relevé de deux trimestres par an jusqu'en 2008 où il atteindra 160.

L'année de référence pour déterminer le nombre de trimestres nécessaires pour bénéficier du pourcentage maximum de pension n'est pas celle du départ effectif, mais celle où l'agent réunit les conditions d'âge nécessaires à la liquidation de sa pension.

Le paragraphe III précise les conditions d'entrée en application de la décote dans la fonction publique.

Afin d'assurer une lente progressivité à la mise en place de cette mesure nouvelle pour les fonctionnaires, le présent article propose :

- une mise en place lente de la décote entre 2006 et 2020 ;

- sur cette période, une augmentation du taux de 0,125 point par trimestre afin d'atteindre, au 1er janvier 2015, le taux de 1,25 % par trimestre, soit 5 % par an ;

- d'ici 2020, les fonctionnaires bénéficient d'une augmentation progressive de l'âge auquel s'annule la décote, pour atteindre la limite d'âge du grade en 2020.

A titre d'exemple, en 2006, lorsque la limite d'âge est de 60 ans, l'âge auquel la décote s'annule est de 56 ans. Cette augmentation se fait sur un rythme de deux trimestres par année.

Il est toutefois notable que, en sens inverse, l'augmentation de la durée totale d'assurance à l'horizon 2012, telle qu'elle résulte de l'article 5 du présent projet de loi, augmentera progressivement le nombre de trimestres nécessaires pour éviter l'application de la décote.

Le paragraphe IV précise les conditions d'entrée en vigueur des nouvelles modalités de revalorisation des pensions des fonctionnaires, afin que ceux d'entre eux qui appartenaient à un corps ou grade dont l'extinction a été décidée puissent bénéficier d'un maintien de l'application des règles en vigueur avant le 1er janvier 2004 (l'assimilation de leur pension).

Cette disposition vise particulièrement les corps chargés d'enseignement (éducation physique et sportive, professeur d'enseignement général des collèges, professeur de lycée professionnel, conseiller d'éducation ainsi que le corps des instituteurs).

Les modalités de revalorisation des pensions seront déterminées par décret en Conseil d'Etat, la réforme statutaire entraînant cette révision doit avoir lieu avant le 1er janvier 2004, et cette révision n'intervient qu'à la date de suppression du corps du grade concerné.

Le paragraphe V prévoit les conditions d'entrée en vigueur progressive de la réforme du minimum de pension prévue à l'article 32 du présent projet de loi.

Entre 2003 et 2013, le montant éliminé en quinze années de service diminue progressivement de 60% à 57,5 %, sur un rythme de 0,3 point par an.

Dans le même temps, le montant supplémentaire servi au titre des périodes comprises entre 15 et 30 ans passe progressivement de quatre points à 2,5 et pour les périodes comprises entre 30 et 40 ans, de 0,04 point à 0,5 point.

La prise en compte des bonifications prévues à l'article L. 12, à l'exception des bonifications prévues au b) (pour enfant) et c) (de campagne) sont progressivement réduites jusqu'à un maximum d'un an en 2008.

Le paragraphe VI prévoit une phase transitoire de deux années pour la mise en oeuvre des nouvelles dispositions relatives au cumul emploi-retraite.

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, un amendement précisant, au deuxième alinéa du V, le mode de calcul du minimum garanti pour les fonctionnaires en invalidité pendant la période transitoire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 45 bis (nouveau)
Coordination

Objet : Cet article a pour objet de coordonner les dispositions de la présente loi avec les dispositions prévues par la loi de modernisation sociale.

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, vise à assurer la coordination du présent projet de loi avec les dispositions de la loi du 17 janvier 2002 dite « modernisation sociale » (rectification du visa à l'article L. 87 du code des pensions que comporte l'article 20 de cette loi).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 45 ter (nouveau)
Rapport sur les avancements intervenus dans les trois années
précédant la mise à la retraite

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit une série de rapports sur les avancements dont bénéficient les fonctionnaires civils et militaires des trois fonctions publiques dans les trois ans qui précèdent leur mise à la retraite.

A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a introduit le présent article motivé en ces termes :

« L'amendement vise à répondre aux interrogations, voire aux craintes suscitées par l'évolution de la position du Gouvernement sur la durée de référence pour le calcul des pensions dans la fonction publique. Son intention première, en effet, était de retenir le traitement des trois dernières années ; suite aux négociations avec les partenaires sociaux, il a décidé de continuer de retenir les six derniers mois.

« Compte tenu des risques, redoutés par certains, que se perpétue la pratique des promotions dites « coup de chapeau » dans les mois précédant le départ à la retraite, la commission a adopté l'amendement qui dispose que les avancements intervenus dans les trois années précédant la mise à la retraite des fonctionnaires donneront lieu à un rapport annuel adressé aux ministres, ou conseils d'administration concernés. Il va de soi qu'il ne s'agit en aucune façon de remettre en cause le principe de calcul sur le traitement des six derniers mois. »

Le champ de l'amendement couvre l'ensemble des fonctions publiques, civile et militaire de l'Etat, territoriale et hospitalière.

Votre commission, qui a précisé sa position sur les pratiques parfois suscitées par la règle de calcul de la pension des fonctionnaires (cf. article 32) vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 46
(article premier bis de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984
relative à la limite d'âge dans la fonction publique)
Maintien en activité au-delà de la limite d'âge

Objet : Cet article a pour objet d'introduire une nouvelle dérogation à la cessation d'activité du fait de la limite d'âge.

Le présent article propose d'introduire un article premier bis après l'article premier du statut de la fonction publique afin d'ouvrir une nouvelle possibilité de maintien en activité du fonctionnaire au-delà de la limite d'âge.

Les droits au recul des limites d'âge sont prévus pour l'essentiel dans la loi du 18 août 1936 modifiés à plusieurs reprises.


Les exceptions prévues par la loi du 18 août 1936
concernant les mises à la retraite par ancienneté

a) Les limites d'âge sont reculées d'une année par enfant à charge, sans que la prolongation d'activité puisse être supérieure à trois ans. Les enfants pris en compte sont ceux qui sont définis par les lois et règlements régissant l'attribution des prestations familiales, ainsi que ceux qui ouvrent droit au versement de l'allocation aux adultes handicapés.

b) Les limites d'âge sont également reculées d'une année pour tout fonctionnaire et employé civil qui, au moment où il atteignait sa cinquantième année, était parent d'au moins trois enfants vivants, à la condition qu'il soit en état de continuer à exercer son emploi. Toutefois, cet avantage ne peut se cumuler avec celui prévu à l'alinéa précédent que si l'un des enfants à charge est atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80 % ou ouvre droit au versement de l'allocation aux adultes handicapés.

c) La disposition du a) ne pourra pas avoir pour résultat de retarder la limite d'âge au-delà de soixante-treize ans pour les fonctionnaires et employés civils classés dans la catégorie A et au-delà de soixante-huit ans pour les fonctionnaires et employés civils de la catégorie B.

Le premier alinéa du nouvel article premier bis du statut susmentionné prévoit que seuls sont concernés par cette possibilité de recul de la limite d'âge les fonctionnaires ne justifiant pas de la durée maximale de services admissibles en liquidation.

Le bénéfice de ces dispositions s'exerce sous réserve de l'intérêt du service et de l'aptitude physique du fonctionnaire qui en fait la demande.

Le deuxième alinéa limite à dix trimestres l'ampleur de cette dérogation ou au nombre de trimestres nécessaires pour que ce fonctionnaire atteigne la durée d'assurance lui permettant d'obtenir le pourcentage maximal de la pension.

Le dernier alinéa précise que la prolongation d'activité est prise en compte pour la liquidation des droits à pension ; il serait en effet paradoxal, ce dispositif visant essentiellement à permettre aux fonctionnaires de compléter le nombre de trimestres leur manquant afin de bénéficier d'une retraite entière, de prévoir que ces durées d'activité ne complètent pas leurs droits.

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant les règles de limites d'âge en cas de réformes statutaires.

Cet amendement a été justifié en ces termes par le M. le ministre de la fonction publique : « A la suite de réformes statutaires, les instituteurs intégrés dans le corps des professeurs des écoles, les préposés de La Poste et les agents d'exploitation de la distribution et de l'acheminement intégrés dans le corps des agents professionnels de La Poste qui ont accompli au moins quinze ans de services dans leur emploi d'origine classé en services actifs ont conservé la possibilité de partir à la retraite à partir de l'âge de 55 ans. Toutefois, la limite d'âge de leur nouveau corps est fixée à 65 ans. Compte tenu des articles 32 et 45 du texte, c'est cette limite d'âge qui sera prise en compte pour le calcul de la décote, ce qui peut être source d'injustices. Pour remédier à cette inégalité, nous proposons par amendement de permettre à ces agents de conserver à titre individuel le bénéfice de leur ancienne limite d'âge. Ainsi, un fonctionnaire âgé de 55 ans partant à la retraite en 2008 se verrait appliquer un âge butoir de 62 ans pour l'annulation de la décote s'il n'a pas le nombre de trimestres requis. Un agent classé en service actif et y terminant sa carrière réunissant les mêmes conditions d'âge et de durée de cotisation se verrait appliquer un âge butoir de 57 ans. »

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 47
(article 37 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat,
article 60 bis de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
et article 46-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Temps partiel de droit pour l'éducation d'un enfant

Objet : Cet article a pour objet d'augmenter le nombre de quotités de travail à temps partiel pouvant être accordé aux fonctionnaires lors de la prise de congé parental.

Le présent article modifie les trois statuts de la fonction publique, fonction publique d'état, hospitalière et territoriale afin de modifier la quotité de temps partiel pouvant être accordée aux fonctionnaires faisant valoir leurs droits au congé parental.

Le dispositif en vigueur ne prévoit que l'autorisation, qui est accordée, de plein droit, d'accomplir un service à mi-temps. Les dispositions proposées par le présent article étendent le champ de ces autorisations de plein droit à trois quotités respectivement égales à 60 %, 70 % et 80 %.

Votre commission constate que la création d'une validation pour les années passées auprès des enfants rendait nécessaire l'introduction d'une plus grande souplesse au sein de ce dispositif.

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant les modalités de calcul de quotité de temps partiel pour les personnels relevant de statuts spécifiques.

A titre d'exemple, un enseignant certifié doit accomplir 18 heures d'enseignement par semaine. S'il opte pour une quotité de 80 %, il devra alors effectuer 14,4 heures d'enseignement, ce qui ne correspond pas aux durées normales d'un cours. Aussi, par le biais de cet amendement, ce type de situation pourra être adapté. Ces dispositions seront d'ailleurs applicables à l'article 49 relatif à la cessation progressive d'activité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 48
(article 6 ter de la loi n° 57-444 du 8 avril 1957 modifiée instituant un régime particulier de retraites en faveur des personnels actifs de la police,
article 95 de la loi n° 82-1126 du 25 décembre 1982
portant loi de finances pour 1983,
article 131-1 de la loi n° 83-1173 du 29 décembre 1983
portant loi de finances pour 1984,
article 76 de la loi n° 85-1403 du 30 décembre 1985
portant loi de finances pour 1986,
article 33 de la loi n° 87-1061 du 30 décembre 1987
portant loi de finances rectificative pour 1987,
article 127 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989
portant loi de finances pour 1990,
article 17 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990
relative à la fonction publique territoriale
et portant modification de certains articles du code des communes,
article 68 de la loi n° 93-121 du 21 janvier 1993
portant diverses mesures d'ordre social,
articles 22 et 29 de la loi organique n° 95-72 du 20 janvier 1995
relative au financement de la campagne
en vue de l'élection du Président de la République,
article 88 de la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001
portant loi de finances rectificative pour 2001)
Abrogation de dispositions législatives

Objet : Cet article a pour objet d'abroger des dispositions soit codifiées, soit devenues sans objet.

Le présent article abroge des dispositions codifiées à l'article L. 50 I, tel qu'il résulte du présent projet de loi, ainsi que les dispositions de révision des pensions de certains ayants droit et ayants cause (gendarme, service extérieur de l'administration pénitentiaire, service extérieur de la DGDDI, sapeurs pompiers professionnels), rendu incompatible avec les nouvelles règles d'indexation des pensions (article 32).

L'abrogation des articles 22 et 29 de la loi n° 95-72 visait, en réalité, les mêmes articles de la loi n° 95-73 relative à la sécurité, ces articles traitant des pensions d'ayant cause en cas de décès de forces de l'ordre en opération.

L'Assemblée nationale a adopté successivement :

- sur proposition du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et de plusieurs de ses collègues, deux amendements rectifiant une erreur matérielle ;

- sur proposition du Gouvernement, elle a adopté un amendement prévoyant que soit revalorisé en fonction de l'indice des prix, le supplément de pension dont bénéficient les retraités qui, au cours de leur carrière ont pu percevoir la nouvelle bonification indiciaire attribuée pour certains emplois.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 49
(articles 2, 3, 3 bis, 3 ter, 4, 5-1, 5-2, 5-4 et 6 de l'ordonnance n° 82-297
du 31 mars 1982 portant modification de certaines dispositions
du code des pensions civiles et militaires de retraite
et relative à la cessation d'activité des fonctionnaires et des agents de l'Etat
et des établissements publics à caractère administratif
et articles premier, 2, 3, 3-1, 3-2, 3-3 et 3-4, 4, 5, 6, 7, 8 et 9
de l'ordonnance n° 82-298 du 31 mars 1982
relative à la cessation progressive d'activité des agents titulaires
des collectivités locales et de leurs établissements publics
à caractère administratif)
Cessation progressive d'activité

Objet : Cet article a pour objet de modifier les modalités de la cessation anticipée d'activité.

I - Le dispositif proposé

La cessation progressive d'activité (CPA) permet aux fonctionnaires et agents publics âgés de 55 ans et justifiant de 25 années de services de travailler à mi-temps tout en conservant 80 % de leur traitement.

La contrepartie à ce système généreux est que ces agents sont mis en retraite à 60 ans, la liquidation intervenant dans des conditions relativement défavorables puisque les annuités accomplies en CPA ne sont prises en compte pour la liquidation que pour la moitié de leur valeur (1 % au lieu de 2 %).

A l'instar des dispositions prévues pour développer le passage progressif de l'activité vers la retraite dans le régime général (cf. article 21 ci-avant), le dispositif du CPA est modifié en profondeur par le présent article (cf. tableau).

 

Condition d'ouverture du CPA

Conditions de départ en retraite des agents en CPA

Conditions de travail à temps partiel des agents en CPA

Modalités de prise en compte des périodes de CPA pour les droits à retraite

FPE Ordonnance 82-297

Article 2 en vigueur

I du présent article

Article 4

III du présent article

Articles 1 et 3

V du présent article

-

VI du présent article

 

- occuper un emploi dont la limite d'âge est fixée à 65 ans

- occuper un emploi dont la limite d'âge est fixée à 65 ans

- mise à la retraite dès que le fonctionnaire peut entrer en jouissance de sa pension

Les agents admis en CPA y demeurent :

- travail à mi-temps

La quotité de travail est au choix :

Prise en compte à 50 %

Le CPA est pris en compte :

 

- avoir 55 ans

- avoir 58 ans

- pour les femmes ayant eu trois enfants, dès les 60 ans

- jusqu'à ce qu'ils aient réuni la double condition de l'âge d'ouverture des droits (60 ans) et de la durée d'assurance tous régimes confondus (160 trimestres)

- traitement équivalent au mi-temps plus une prime égale à 30 % du traitement indiciaire à temps plein

- dégressive en fonction de leur entrée dans le dispositif (80 % pendant 2 ans puis 60 %). Le traitement est respectivement de 85 % puis de 70 %

 

- en intégralité pour la durée d'assurance tous régimes

 

- justifier 25 années de services

- justifier 25 années de services

- pour le enseignants, le départ doit intervenir en début d'année scolaire

- lorsqu'ils atteignent la limite d'âge

 

- temps partiel fixe à 50 %. Le traitement est de 60 %.

 

- au prorata de la quotité choisie pour la liquidation de la pension

 

- ne pas réunir les conditions nécessaires pour avoir une jouissance de pension immédiate (exception pour les mères de 3 enfants

- justifier de 33 ans d'assurance tous régimes réunis

         

- l'agent peut demander, sans revenir sur ce choix, à cotiser sur un équivalent taux plein

CNRACL Ordonnance 82-298

Article 1 en vigueur

II du présent article

Article 2

IV du présent article

Article 2

VI du présent article

   
 

Idem que ci-dessus plus condition d'occuper un emploi à temps complet

Idem que ci-dessus

- condition de temps complet conservée

Idem que ci-dessus

Idem que ci-dessus

Idem que ci-dessus

Idem que ci-dessus

   

Condition d'âge d'admission à la CPA

Ouverture de la CPA aux agents non titulaires

Financement de la CPA

Cotisations sociales appliquées aux agents de la CPA

VII et VIII du présent article

Articles 5-1, 5-2, 5-3

IX et XIV du présent article

       

Précise que l'entrée dans le dispositif est possible le premier jour du mois suivant celui où les conditions d'âge et de durée d'assurance sont réunies (cf. colonne 2). Il n'est pas fait référence à la durée nécessaire de service (25 ans) VIII de l'article.

Il est, en outre, fait référence à des conditions alternatives et non cumulatives.

- accès au CPA sous les mêmes conditions que les fonctionnaires - fin de contrat à l'âge de 60 ans

Identique aux fonctionnaires

       

Idem que ci-dessus

Article 3-1, 3-2, 3-3

Article 2

XIII du présent article

Article 3-2

XV du présent article

 

Idem que ci-dessus

Pour les agents territoriaux, la « prime de CPA » est financée pour : - 2/3 par le fonds de compensation des CPA, alimenté par une contribution de 0,2 % sur les traitements ;

La différence de rémunération entre la rémunération proportionnelle au temps de service effectué et celle versée est couverte dans les mêmes conditions que la « prime de CPA »

Assujettissement de la prime de CPA aux seules cotisations d'assurance maladie

Idem

     

- 1/3 par les collectivités locales

     

Les conditions d'accès sont précisées :

- l'âge sera progressivement relevé de 55 à 58 ans ;

- il sera nécessaire de justifier d'une double durée d'assurance (35 ans tous régimes, 25 ans de services dans la fonction publique) ;

- la liquidation n'intervient plus automatiquement à l'âge de 60 ans ;

- la quotité de travail est choisie par le bénéficiaire (80 %, 60 % ou 50 %) ;

- les périodes sont prises en compte dans la retraite, à hauteur de 100 % pour la durée d'assurance nécessaire tous régimes confondus, et jusqu'à 100 % pour les services ouvrant droit à pension.

Le X de cet article abroge les articles relatifs au CPA des agents non titulaires, ces articles étant devenus inutiles (cf. tableau).

Le XI prévoit une élévation progressive de la condition d'âge pour passer de 55 à 58 ans d'ici 2008. La durée prévue de 57 ans et demi en 2007 montre les limites de la symétrie respectée par le présent projet quant à l'allongement des durées d'ici 2008.

Le XII prévoit les conditions applicables aux fonctionnaires et agents bénéficiant du dispositif de CPA au 1er janvier 2004 :

- ils peuvent continuer à bénéficier du dispositif selon les règles actuellement en vigueur ;

- ils peuvent exercer un droit d'option d'ici le 1er janvier 2005 pour bénéficier des dispositions nouvelles avec comme limite une élévation programmée de la limite d'âge.

Agent né en ...

Jusqu'à leurs ...

1944 et 1945

61 ans

1946 et 1947

62 ans

1948

63 ans

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié cet article à quinze reprises.

A l'initiative du Gouvernement, elle a adopté quatre amendements prévoyant :

- un abaissement de la condition d'âge d'entrée en cessation progressive d'activité, de 58 à 57 ans ; ce faisant, le présent article prévoit tout de même une élévation de deux ans de cette condition par rapport au droit en vigueur ;

- une modification, par coordination, du rythme d'entrée en vigueur progressive de la nouvelle condition d'âge ;

- une unification des paragraphes III et IV du présent article prévoyant un régime commun pour les agents entrés en cessation progressive d'activité :

 ces agents ne peuvent revenir sur le choix qu'ils ont fait et doivent, comme c'est le cas actuellement, demeurer dans le dispositif jusqu'à l'âge d'ouverture de leurs droits à retraite ;

 à cette date, ils peuvent choisir de partir à la retraite, dans les conditions prévues aux articles L. 13 et L. 14 du code des pensions civiles et militaires, ou bien de rester dans le dispositif ;

 le bénéfice de la cessation progressive d'activité cesse obligatoirement lorsque les agents concernés atteignent une durée d'assurance, au sens de l'article L. 14 du code des pensions, correspondant au nombre de trimestres permettant de bénéficier du pourcentage maximum mentionné à l'article L. 13 du même code et, au plus tard, à la limite d'âge ;

- une modalité spécifique de détermination de la condition d'âge pour les enseignants.

A l'initiative du rapporteur de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, elle a adopté onze amendements dont sept rédactionnels et quatre de coordination.

III - La position de votre commission

Votre commission prend acte des réformes proposées pour la cessation progressive d'activité, en souhaitant qu'à l'instar de la réforme du dispositif de retraite progressive prévu par le présent projet de loi (article 21), elle favorisera et permettra l'allongement de la durée d'activité à ses bénéficiaires afin d'éviter la rupture brutale qu'imposait l'obligation de départ à 60 ans.

A cet article, elle vous propose un amendement de correction d'une erreur matérielle au second alinéa des 7° a) et 8° du A.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 50
Modalités de liquidation des pensions des agents
en congé de fin d'activité

Objet : Cet article a pour objet de définir les modalités de liquidation des pensions des agents en CFA.

Le congé de fin d'activité (CFA) a été institué par l'article 12 de la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique, pour une durée initiale d'un an.

Il a été plusieurs fois prorogé jusqu'au 31 décembre 2002.

En effet, l'article 132 de la loi de finances pour 2003 a prévu la suppression de ce dispositif permettant aux agents âgés de 56 ans au moins et justifiant de 40 années de cotisations tous régimes de retraite confondus, dont 15 années dans la fonction publique de partir en préretraite en percevant un traitement équivalent à 75 % de leur traitement brut.

L'extinction du dispositif a été prévue en le réservant aux seules personnes nées avant 1946 et justifiant au 31 décembre 2002 de 40 annuités.

Les dispositions du présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoient les conditions dans lesquelles ces agents pourront liquider leur pension :

- soit ils sont entrés en CFA avant le 1er janvier 2004 et la pension leur sera liquidée selon les dispositions présentement en vigueur du code des pensions ;

- soit ils entrent en CFA après cette date et leur pension sera liquidée sur le fondement des nouvelles dispositions introduites par le présent projet de loi.

Vote commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 51
Modalités de liquidation des pensions des fonctionnaires
affectés à France Télécom bénéficiaires d'un congé de fin de carrière

Objet : Cet article a pour objet de préciser les modalités de liquidation des pensions des fonctionnaires de la poste et des télécommunications bénéficiant d'un CFA.

L'article 30-1 a été introduit dans la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications par l'article 7 de la loi du 27 juillet 1996.

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit, pour les agents fonctionnaires relevant de France Télécom, le bénéfice du congé de fin d'activité (CFA) dans les conditions s'appliquant aux fonctionnaires de l'Etat.

Ce dispositif était prévu au terme de la loi pour dix ans et prendra fin au 31 décembre 2008.

Les règles de liquidation de la pension applicable seront celles en vigueur lors de la rentrée de l'agent dans le système de CFA.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 52
Création d'un régime de retraite additionnel obligatoire
pour les fonctionnaires

Objet : Cet article a pour objet de créer un régime additionnel pour les fonctionnaires.

Le présent article crée un régime complémentaire obligatoire provisionné et par points, à gestion paritaire, pour les fonctionnaires.

Ce régime complémentaire obligatoire est ouvert à l'ensemble des fonctionnaires relevant des dispositions du code des pensions :

- aux trois fonctions publiques (d'Etat, territoriale et hospitalière (1° du II) ;

- aux magistrats (2° du II) ;

- aux militaires (3° du II) ;

- aux conjoints et aux orphelins (4° du II).

L'assiette des cotisations repose sur les éléments de rémunération non pris en compte pour la pension (primes) dans des limites fixées par décret (I).

Les cotisations dont le taux est fixé par décret en Conseil d'Etat sont acquittées par les employeurs publics et les fonctionnaires. L'ouverture du droit est fixée à 60 ans au moins. Elle est normalement servie sous forme de rente viagère (III).

Ce régime est géré par un établissement administratif, dont le conseil d'administration est paritaire.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements à cet article :

- à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, elle a adopté un amendement visant à préciser l'assiette des cotisations de ce régime, ainsi qu'un amendement de précision ;

- à l'initiative de sa commission des Finances saisie pour avis, un amendement précisant que les fonctionnaires assujettis obligatoirement au nouveau régime de retraite, mais dont le montant des primes comprises dans l'assiette de cotisations est inférieur au plafond fixé par décret en Conseil d'Etat, doivent pouvoir compléter leurs droits sur une base volontaire.

S'agissant d'un régime par répartition dont il convient d'assurer la sécurité financière, cette faculté ouverte aux cotisants implique que les droits soient intégralement couverts par des engagements provisionnés dans les comptes individuels ouverts au nom de chaque agent ;

- un amendement du Gouvernement prévoyant une entrée en vigueur de ce dispositif au 1er janvier 2005.

III - La position de votre commission

Votre commission, qui a déjà formulé un avis sur la question de la base de cotisation des fonctionnaires (cf. article 32), se bornera à formuler trois observations :

- elle se félicite de cette création qui permet de compenser, pour les fonctionnaires, la non-prise en compte d'une part significative de leur rémunération dans le calcul de la retraite ;

- elle constate que cette création n'est pas éloignée du « pacte » proposé par Lionel Jospin aux fonctionnaires comportant une prise en compte des primes contre un allongement de la durée de cotisation ; cette mesure devrait rassembler, dès lors, un large consensus ;

- elle souligne cette nouveauté que va constituer, dans la fonction publique d'Etat, la création d'un régime de retraite obligatoire géré de manière paritaire.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 53
Evolution professionnelle des membres des corps enseignants

Objet : Cet article a pour objet de favoriser la mobilité professionnelle des enseignants.

Le présent article précise les conditions dans lesquelles les membres du corps enseignant pourront bénéficier d'un détachement hors de leur corps d'origine.

Le premier alinéa précise que la demande faite par l'enseignant est agréée par le ministre de l'éducation nationale et par le responsable du corps administratif d'accueil en l'espèce « le ministre intéressé » ou « le représentant des collectivités locales et des établissements administratifs ».

Les deuxième, troisième et quatrième alinéas précisent les conditions dans lesquelles s'exerce ce détachement :

- la rémunération des enseignants ne peut être inférieure à celle qui aurait été la leur s'ils étaient restés dans leur corps ;

- sous réserve qu'il en fasse la demande, et une fois son aptitude constatée, l'enseignant peut être intégré dans son nouveau corps après un délai d'un an ;

- l'intégration dans le nouveau corps est faite à grade et indice équivalents à ceux détenus dans le corps d'origine.

Le cinquième alinéa précise la durée limite de détachement, qui est de deux ans. Au-delà de cette période, l'enseignant, qui n'a pas intégré le corps dont relève son nouvel emploi, regagne, même en surnombre, son corps d'origine. A l'inverse, un enseignant ayant intégré un nouveau corps, bénéficie de droit, s'il en fait la demande, d'un détachement dans son corps d'origine.

Le dernier alinéa précise qu'un décret définit la liste des corps enseignants bénéficiaires des dispositions de cet article, ainsi que les conditions de grade et d'ancienneté requises. Cet alinéa précise, en outre, que les contingents annuels d'emplois pour toute administration, y compris chaque catégorie de collectivités locales, sont fixés par arrêté ministériel.

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement ayant pour objet :

- de lever toute ambiguïté sur le fait que le détachement prévu dans le cadre de ce dispositif ne peut avoir lieu que sur demande des fonctionnaires intéressés ;

- de préciser que les enseignants relevant du ministre chargé de l'agriculture entre également dans le champ du dispositif.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 54
Majoration de la durée d'assurance des fonctionnaires hospitaliers
en catégorie active

Objet : Cet article a pour objet de prévoir une majoration de durée d'assurance pour les fonctionnaires hospitaliers classés en catégorie active.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, propose que, pour le calcul de la durée d'assurance prévue par le I de l'article L. 14 du code des pensions (cf. article 32), les fonctionnaires hospitaliers classés en catégorie active bénéficient d'une majoration équivalente à un an de service par décennie de service effectué.

Pour obtenir le bénéfice de cette disposition, le fonctionnaire hospitalier doit réunir les conditions d'ouverture des droits à retraite à partir de 2008.

La rédaction de cette disposition est, à cet égard, sibylline. En effet, elle pourrait laisser entendre deux interprétations :

- le candidat doit, par anticipation, réunir les conditions d'ouverture des droits à retraite prévue au 1er janvier 2008 ;

- le dispositif n'entre en vigueur qu'à compter de 2008. C'est, au regard des dispositions figurant dans l'exposé des motifs, l'interprétation que retient votre rapporteur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 54 bis (nouveau)
Présentation détaillée des charges de pension
en loi de finances

Objet : Cet article a pour objet de prévoir que seront présentés en loi de finances les éléments de l'équilibre emploi-ressources du régime des pensions civiles et militaires de l'Etat.

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Finances, saisie pour avis, propose que soit améliorée en loi de finances, la présentation du financement du régime des pensions civiles et militaires de l'année en cours et suivantes par :

- une présentation de l'équilibre emploi-ressources ;

- l'évaluation du taux de collaboration implicite de l'