EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Dans son discours prononcé le 10 avril 2002 à Rouen, le Président de la République, M. Jacques Chirac, s'exprimait en ces termes : « je veux donner à notre démocratie le souffle de l'initiative, l'élan de la liberté et l'efficacité de la proximité. Entre l'étatisme jacobin et un fédéralisme importé, plaqué sur nos réalités, contraire à notre histoire comme à notre exigence d'égalité, une voie nouvelle doit être inventée. Si la France veut rester une grande démocratie, elle doit lancer la révolution de la démocratie locale et construire la République des proximités. C'est une exigence démocratique. C'est un impératif européen. Et c'est une nécessité économique et sociale . »
Il ajoutait : « A condition de lever toute ambiguïté sur son contenu, il est temps [...] d'ouvrir à nos collectivités un droit à l'expérimentation. Il s'agit de pouvoir faire l'expérience de réformes en grandeur nature, dans des collectivités volontaires, avant de les généraliser à l'ensemble du territoire. Il s'agit aussi de permettre aux collectivités territoriales de conclure entre elles des accords de délégation ou de mise en commun de leurs moyens, afin d'adapter l'organisation de l'action publique aux réalités locales . »
L'expérimentation constitue en effet une méthode irremplaçable au service de la modernisation des politiques publiques. Elle permet de tester une nouvelle mesure à une petite échelle afin d'en mesurer les avantages et les inconvénients, de l'améliorer avant de la généraliser, ou d'y renoncer si elle ne s'avère pas pertinente. Elle permet également de dissiper les craintes et de lever les réticences que suscite souvent toute perspective de changement. Mieux acceptée, la réforme peut alors plus rapidement et plus pleinement produire ses effets.
Conformément à l'engagement pris par le Président de la République, la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a inscrit le droit à l'expérimentation à l'article 37-1 et au quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution.
L'article 37-1 dispose que « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental . » Il donne un fondement constitutionnel aux expérimentations portant sur le transfert de compétences nouvelles aux collectivités territoriales, déjà engagées depuis plusieurs années, par exemple en matière de transport ferroviaire régional de voyageurs.
Le quatrième alinéa de l'article 72 prévoit quant à lui que, « dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, peuvent déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences . » Il pose ainsi la question du pouvoir normatif des collectivités territoriales et leur donne la possibilité d'adapter les lois et règlements nationaux aux situations locales.
Le présent projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en première lecture, a pour unique objet, en application du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution, de déterminer les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales et leurs groupements pourront être habilités, sur leur demande, à déroger aux lois et règlements régissant l'exercice de leurs compétences. La mise en oeuvre de l'article 37-1 de la Constitution ne suppose, en effet, l'adoption d'aucune loi organique. En pratique, la procédure d'habilitation définie pour les expérimentations normatives s'appliquera probablement aux expérimentations portant sur les transferts de compétences aux collectivités territoriales, une même expérimentation pouvant par exemple autoriser une collectivité à exercer une nouvelle compétence et à modifier les règles qui en régissent l'exercice.
Le Gouvernement a considéré que le présent projet de loi organique, n'ayant pas pour objet principal l'organisation des collectivités territoriales, était exonéré de l'obligation d'un dépôt en premier lieu sur le bureau du Sénat, désormais prévue par l'article 39 de la Constitution. En tout état de cause, il appartiendra au Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi des lois organiques en application de l'article 46 de la loi fondamentale, de définir, par sa jurisprudence, le contenu des textes soumis à cette obligation.
Ainsi, le pouvoir normatif des collectivités territoriales, s'il est désormais reconnu par la Constitution, reste subordonné à celui des autorités nationales et moins étendu que celui de certaines de leurs homologues des Etats membres de l'Union européenne. Le projet de loi organique détermine les conditions dans lesquelles ce pouvoir normatif pourra se traduire, à titre expérimental, par une différenciation du droit applicable sur l'ensemble du territoire. Votre commission des Lois se félicite de la consécration qui est ainsi donnée à la démarche expérimentale et, compte tenu des garanties prévues, vous propose d'adopter le projet de loi organique sans modification.
I. LA CONSÉCRATION CONSTITUTIONNELLE DU POUVOIR NORMATIF DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Consacré par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le pouvoir normatif des collectivités territoriales françaises reste moins étendu que celui de certaines de leurs homologues européennes.
A. UN ETAT UNITAIRE ET DÉCENTRALISÉ
La France est une République indivisible et décentralisée, ainsi que l'affirme désormais l'article premier de la Constitution. Les collectivités territoriales n'y disposent pas, contrairement à celles d'autres Etats membres de l'Union européenne, d'un pouvoir normatif autonome. Une typologie sans doute simpliste mais éclairante distingue les Etats fédéraux, les Etats régionalisés et les Etats unitaires. Dans chacun de ces Etats, le pouvoir normatif des collectivités territoriales s'affirme progressivement.
1. Le pouvoir normatif des collectivités territoriales dans les Etats fédéraux
Les Constitutions des Etats fédéraux reconnaissent généralement aux Etats fédérés un pouvoir normatif dans les domaines de compétences qui ne sont pas réservés à la Fédération.
La République fédérale Allemagne est composée de 16 Länder, eux-mêmes divisés en 323 Kreise (arrondissements) et près de 14.000 Gemeinden (communes).
Les Länder sont dotés de leur propre Constitution, d'un Parlement (Landtag), d'un Gouvernement et d'un appareil judiciaire propre. La loi fondamentale du 23 mai 1949 pose, dans son article 28, le principe de libre administration des communes.
La répartition des compétences entre la Fédération, les Länder et les collectivités locales relève du principe de subsidiarité , selon lequel seules sont exercées au niveau supérieur les fonctions qui ne peuvent être exercées au niveau inférieur. Le niveau fédéral exerce les fonctions qui nécessitent un traitement uniforme sur l'ensemble du pays, tandis que les Länder et les collectivités locales sont responsables du développement régional et local. Les Länder disposent de compétences exclusives (police, culture, système scolaire...) et de compétences partagées avec la Fédération (droit civil, droit pénal, fonction publique, transports...). Ils sont l'autorité de tutelle des collectivités locales et fixent les règles relatives à leur fonctionnement.
Pour l'exercice de ces compétences, la loi fondamentale dispose, dans son article 70, que les Länder ont le droit de légiférer dans les cas où la Constitution ne réserve pas cette prérogative à la Fédération .
Dans le domaine de la compétence législative exclusive de la Fédération, dont les matières sont énumérées à l'article 73 de la loi fondamentale, les Länder n'ont le droit de légiférer que si et dans la mesure où une loi fédérale les y autorise expressément (article 71).
Dans le domaine de la compétence législative concurrente, dont les matières sont énumérées à l'article 74 de la loi fondamentale, ils ont le pouvoir de légiférer aussi longtemps et pour autant que la Fédération n'a pas fait usage de sa compétence législative. Celle-ci a le droit de légiférer lorsque et pour autant que la réalisation de conditions de vie équivalentes sur le territoire fédéral ou la sauvegarde de l'unité juridique ou économique dans l'ensemble de l'Etat rendent nécessaire une réglementation législative fédérale (article 72).
Par ailleurs, la Fédération a le droit d'édicter des dispositions cadres pour la législation des Länder dans un certain nombre de matières (article 75).
Enfin, aux termes de l'article 80 de la loi fondamentale, le Gouvernement fédéral ou les Gouvernements des Länder peuvent être autorisés par la loi à édicter des règlements . Cette loi doit déterminer le contenu, le but et l'étendue de l'autorisation accordée.