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EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA CONFORTATION DU SERVICE UNIVERSEL DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

A. LE SERVICE UNIVERSEL DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SE DOIT D'ÊTRE ADAPTÉ AUX NOUVELLES RÈGLES EUROPÉENNES

1. L'apport de la loi de 1996

a) Le contenu du service universel

Depuis la loi du 26 juillet 19965(*), le service public des télécommunications est arc-bouté sur un service universel participant d'une définition commune6(*) à tous les Etats membres de l'Union européenne. Spécificité française, ce service public englobe également :

- les services obligatoires de télécommunications ;

- les missions d'intérêt général dans le domaine des télécommunications.

Les services obligatoires comprennent -en vertu de l'article L. 35-5 du code des postes et télécommunications- une offre, sur l'ensemble du territoire, d'accès au réseau numérique à intégration de services, de liaisons louées, de commutation de données par paquet, de services avancés de téléphonie vocale et de service télex. France Télécom assure la fourniture de tous les services obligatoires.

Les missions d'intérêt général, quant à elles, relèvent de la responsabilité de l'Etat. Elles incluent les prescriptions exigées par la défense et la sécurité publique, ainsi que l'enseignement supérieur et la recherche publique dans le domaine des télécommunications.

France Télécom est également l'opérateur public chargé par la loi de fournir le service universel7(*), mais le coût des prestations qui en relèvent est financé par l'ensemble des opérateurs, à travers un fonds de service universel alimenté au prorata du volume de trafic de chacun.

b) Les prestations de service universel

Les obligations de service universel sont définies par l'article L. 35-1 du code des postes et télécommunications (CPT), tel qu'il résulte de l'article 8 de la loi de réglementation. Elles sont la traduction concrète des grands principes juridiques du service public : égalité, continuité, adaptabilité.

Aux termes de cet article L. 35-1 : « Le service universel des télécommunications fournit à tous un service téléphonique de qualité à prix abordable. Il assure l'acheminement des communications téléphoniques en provenance ou à destination des points d'abonnement, ainsi que l'acheminement gratuit des appels d'urgence, la fourniture d'un service de renseignements et d'un annuaire d'abonnés, sous formes imprimée et électronique, et la desserte du territoire national en cabines téléphoniques installées sur le domaine public ».

A l'initiative de votre rapporteur, la Commission des Affaires économiques avait, en 1996, consolidé le volet social du service universel prévu au deuxième alinéa de cet article. Elle avait exigé le maintien, pendant une année, d'un service restreint en cas de défaut de paiement8(*).

Par ailleurs, l'article L. 35-2 du même code précise que le cahier des charges d'un opérateur chargé de fournir le service universel fixe les conditions générales de fourniture de ce service, ainsi que les conditions dans lesquelles ses tarifs et sa qualité sont contrôlés. Ces conditions générales recouvrent notamment des tarifs assurant l'accès au service universel de « toutes les catégories sociales de la population » et prohibent les « discriminations fondées sur la localisation géographique ».

Enfin, l'article L. 35-4 de ce code dispose qu'« un annuaire universel, sous formes imprimée et électronique, et un service universel de renseignements sont mis à la disposition du public ».

Cet annuaire universel rassemblant tous les abonnés, quel que soit leur opérateur, fixe ou mobile, visait à remplir l'impératif d'accessibilité du service universel, composante du principe plus général d'égalité. A cette fin, le Gouvernement a pris le 1er août 2003 le décret en Conseil d'Etat sur l'annuaire universel9(*), qui permet d'étendre à la téléphonie mobile la couverture des abonnées par le service d'annuaire.

Il découle de la combinaison de ces diverses dispositions que le service universel des télécommunications institué en 1996 comprend :

 le raccordement au réseau téléphonique public fixe et l'accès aux services téléphoniques publics fixes à des tarifs abordables et soumis à péréquation tarifaire ;

 l'acheminement gratuit des appels d'urgence ;

 une offre de services « sociaux » à des tarifs préférentiels ;

 la desserte du territoire en cabines téléphoniques ;

 un annuaire universel et un service universel de renseignements.

c) Le financement du coût du service universel

Le législateur de 1996 a institué une obligation de participer au financement du coût net des obligations de service universel pour les exploitants de réseaux ouverts au public et les fournisseurs du service téléphonique au public. La réglementation française prévoit en théorie le choix entre paiement et participation pour la réalisation des missions de service universel (principe du « pay or play »), mais sur un socle de services tellement vaste (la téléphonie fixe sur tout le territoire national) qu'à la seule exception des offres en matière de tarifs sociaux10(*), ce choix est assez théorique.

La loi de réglementation distingue deux modes de financement et cinq composantes du coût net du service universel : d'une part, le coût net résultant des obligations de péréquation géographique et celui résultant du déséquilibre transitoire de la structure courante des tarifs téléphoniques, financés par une rémunération additionnelle à la rémunération d'interconnexion ; d'autre part, les coûts nets liés à l'offre de tarifs sociaux, aux obligations en matière de publiphonie et aux services d'annuaires et de renseignements, qui sont pris en charge par le fonds de service universel.

Suite à un recours des concurrents de France Télécom devant la Commission européenne en 1998, celle-ci a traduit la France devant la Cour européenne de justice. Cette dernière a condamné, le 6 décembre 2001, le mode de financement du déséquilibre de la structure tarifaire et quelques mécanismes annexes de collecte mis en place à l'origine (financement partagé dès 1997, évaluation des coûts nets 1998 et 1999...) mais elle a validé le principe d'une contribution de tous et les formes du financement du service universel instaurés dans notre pays, confortant ainsi les fondements du dispositif qui vient d'être rappelé.

 Coûts initialement financés par une rémunération additionnelle à la rémunération d'interconnexion

Ainsi que le soulignait notre collègue Pierre Hérisson dans le rapport d'information présenté en 2002 à votre Commission11(*), l'obligation de péréquation géographique, expression de la solidarité nationale, se fonde sur la volonté du législateur d'éviter une discrimination fondée sur la localisation géographique. Son coût, au calcul très complexe, est égal aux coûts de desserte des zones non rentables majorés du coût des abonnés non rentables situés dans des zones rentables. Le principe est de prendre en charge tous les coûts qu'un opérateur non soumis aux obligations de service public, et raisonnant suivant une logique purement commerciale, n'avait pas engagés.

Cette composante, qui peut s'assimiler aux « coûts échoués » dans le secteur de l'électricité, est en quelque sorte une façon de solder l'époque du monopole, où les grilles tarifaires sont déconnectées des coûts pour des raisons sociales, et de passer au régime concurrentiel le plus équitablement possible.

Aux termes de l'article L. 35-3 II du code des postes et télécommunications (CPT), le déséquilibre de la structure courante des tarifs devait être résorbé au plus tard le 31 décembre 2000. Cependant, compte tenu de la hausse de l'abonnement principal, intervenue en mars 1999, l'ART a proposé une fin anticipée de ce financement et il a été interrompu à compter du 1er janvier 2000, par arrêté du secrétaire d'Etat à l'Industrie.

 Coûts financés dès l'origine par le fonds de service universel

 Les tarifs sociaux étaient dès l'origine prévus pour être financés par le fonds de service universel. En application de la loi de réglementation, l'article R. 20-34 du code des postes et télécommunications plafonne le montant de l'enveloppe affectée à ces tarifs. En pratique, cette composante n'a été effectivement financée qu'à partir de l'année 2000.

 S'agissant de la publiphonie, est pris en charge le coût des cabines déficitaires. Notre collègue Pierre Hérisson, tirant en février 2002 le bilan des cinq ans de la réforme des télécommunications12(*), avait estimé qu'environ 24.800 cabines, réparties dans 22.600 communes, faisaient l'objet d'une compensation au titre du service universel.

 Enfin, la composante « annuaires et renseignements » mérite d'être citée à un double titre. D'une part, elle a pris un attrait nouveau depuis le décret du 1er août 2003 précité. D'autre part, elle constitue une des composantes du service universel où des candidatures alternatives à celle de l'opérateur historique peuvent être envisageables.

 L'unification autour du fonds de service universel

Depuis la suppression -au 1er janvier 2000- du mécanisme de financement par la rémunération additionnelle, le coût du service universel est intégralement financé par le fonds de service universel, la France étant avec l'Italie les seuls pays de l'Union européenne à avoir retenu un tel mécanisme.

Le fonds de service universel a été mis en place en 1997. L'Autorité de régulation des télécommunications (ART) a mis au point avec la Caisse des dépôts et consignations13(*) les modalités techniques de sa gestion, par une convention approuvée par le ministre le 19 décembre 1997.

Les opérateurs paient leur contribution prévisionnelle au fonds de service universel en trois versements ; l'année suivante, lorsque le coût définitif est évalué, les contributions sont régularisées, au plus tard le 20 décembre.

Les frais de gestion du fonds sont, comme les contributions au coût du service universel, répartis entre les opérateurs. A noter qu'à compter de l'année 2000, les frais de gestion au titre d'une année, n'ont été mis en recouvrement qu'au moment des régularisations intervenant l'année suivante. Ce point matériel est particulièrement important dans le contexte actuel de changement de la clef de répartition du financement du service universel. En effet, la question est posée de savoir si cette réforme pourra entrer en vigueur pour l'exercice définitif 2002, constaté et réglé au printemps 2004.

Cet élément a des conséquences certaines sur la situation de certains acteurs, en particulier les fournisseurs d'accès à Internet (FAI), qui devraient bénéficier de l'évolution. Pour cette raison, votre Commission vous proposera un amendement de nature à lever l'incertitude sur ce point.

Au total, l'architecture juridique construite par la loi de réglementation a démontré sa solidité.

* 5 Loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications.

* 6 Fondée sur les directives communautaires transposées en France par la loi du 26 juillet 1996 précitée.

* 7 Ce qui n'exclut pas, en droit, qu'un autre opérateur privé puisse être désigné s'il est capable de l'assurer et de le fournir sur l'ensemble du territoire.

* 8 Le « fil de la vie », selon l'expression que votre rapporteur avait employée à l'époque.

* 9 Décret n° 2003-752 du 1er août 2003 relatif aux annuaires universels et aux services universels de renseignements et modifiant le code des postes et télécommunications.

* 10 Où l'Autorité de régulation des télécommunications a admis la candidature de l'opérateur KERTEL à la fourniture de ce service.

* 11 Rapport n° 273 (2001-2002) Télécommunications : la réforme cinq ans après.

* 12 Idem.

* 13 Cf. décret n° 97-475 du 13 mai 1997.

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