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3. Faut-il prévoir l'équilibre courant sur le cycle ?

a) La règle d'or

Il est parfois envisagé de fixer un objectif d'équilibre à moyen terme du solde public hors dépenses d'investissement : c'est ce qu'on appelle la « règle d'or ».

En pratique, cette règle peut être mise en oeuvre par un objectif de solde courant structurel, ou par un objectif de solde courant cumulé en fin de cycle économique.

Un tel objectif permettrait d'obliger les États à une certaine discipline budgétaire, sans empêcher de nécessaires dépenses d'investissement.

On peut cependant s'interroger sur les modalités pratiques d'un recours à la « règle d'or ». Certains estiment que la notion comptable d'investissement ne correspond qu'imparfaitement à la logique d'une telle réforme, et qu'il faudrait considérer comme de l'investissement certaines dépenses permettant une croissance du PIB plus élevée, comme les dépenses en recherche et développement. Votre rapporteur général estime qu'un tel élargissement de la notion d'investissement reviendrait à la vider de son sens, et à la priver de toute légitimité. Dans ces conditions, il semblerait préférable de s'en tenir à une définition stricte de l'investissement, qui correspond à des dépenses pouvant être amorties. Au Royaume-Uni, il est frappant de constater que la question de la définition des dépenses d'investissement pour l'application de la règle d'or ne fait absolument pas débat.

En effet, la distinction entre dépenses d'investissement et dépenses de fonctionnement ne constitue pas une appréciation qualitative - les dépenses de fonctionnement étant réputées mauvaises et les dépenses d'investissement étant bonnes par nature - mais reflète une différence dans la nature des dépenses. Les dépenses de fonctionnement sont récurrentes et doivent être financées par des recettes tout aussi récurrentes, les recettes fiscales.

Au sein des dépenses de fonctionnement, certaines sont plus que d'autres - les salaires des chercheurs par exemple, sous réserve de leur productivité - susceptibles d'améliorer le taux de croissance à long terme de l'économie. Il revient aux gouvernements et aux parlements, dans l'élaboration des budgets, de procéder aux redéploiements nécessaires, en fonction des options sur lesquelles leurs électeurs les ont portés au pouvoir.

b) L'application de la « règle d'or » au sein de l'Union européenne

Au sein de l'Union européenne, l'investissement public varie fortement d'un Etat à un autre, comme l'indique le graphique ci-après.

L'investissement public dans l'Union européenne (2003)

(en points de PIB)

Source : Commission européenne, prévisions du 29 octobre 2003

Ainsi, il varie de 1,2 % du PIB en Autriche à 5,2 % du PIB au Luxembourg, la moyenne de la zone euro étant de 2,4 % du PIB. La France se situe au-dessus de cette moyenne, avec des investissements publics de 3,1 % du PIB. Cette comparaison doit tenir compte du fait que seuls deux États, la France et la Grande-Bretagne, mettent en oeuvre des politiques volontaristes d'équipement militaire, et disposent d'une capacité opérationnelle globale, incluant la dissuasion nucléaire.

Pourtant, l'application de la « règle d'or » ne bouleverserait pas fondamentalement la situation relative des États membres de l'Union européenne, comme l'indique le graphique ci-après.

L'application de la « règle d'or » (2003)

(en points de PIB)

Source : d'après les données de la Commission européenne (prévisions du 29 octobre 2003)

Ainsi, sur les quatre pays au déficit public le plus élevé, trois restent dans ce groupe en prenant en compte le solde public hors investissement : la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni. Le Portugal voit sa situation s'améliorer légèrement : alors que deux États (la France et l'Allemagne) ont un déficit public supérieur au sien, ces États sont au nombre de cinq (l'Italie, l'Autriche et le Royaume-Uni venant s'ajouter aux Etats précédemment cités) si l'on prend en compte le solde public hors investissement.

A l'opposé, la Finlande demeure l'État à l'excédent budgétaire le plus important.

Ce paradoxe vient du fait que les écarts en matière d'investissement public sont somme toute relativement faibles (de l'ordre de 3 points de PIB, Luxembourg excepté), comparés à ceux relatifs au solde public (de l'ordre de 6 points de PIB).

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