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C. FAUT-IL REMPLACER LA RÈGLE DE SOLDE PUBLIC ?

On peut s'interroger sur l'idée, sous-jacente au pacte de stabilité sous sa forme actuelle, selon laquelle les États devraient avoir une situation budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire, et réguler la croissance par le seul jeu des stabilisateurs automatiques. En effet, un PIB inférieur de 1 point suscite une réduction des recettes publiques de 0,5 point de PIB. Ainsi, en retenant l'hypothèse d'un « multiplicateur keynésien » de 0,5, « les stabilisateurs automatiques n'amortissent le ralentissement que d'un quart du choc initial »73(*). Or, les ralentissements conjoncturels ont un impact bien plus important sur le bien-être des gens que le dépassement d'un seuil de déficit public.

Plusieurs règles ont été proposées afin de remplacer la référence actuelle au solde public.

Comme la règle actuelle de solde public, ces règles doivent permettre d'atteindre un double objectif :

- éviter une augmentation des taux d'intérêt dans la zone euro ;

- permettre la soutenabilité de la politique budgétaire.

1. Les propositions tendant à éviter une augmentation des taux d'intérêt de la zone euro

a) Faut-il remplacer l'objectif de solde public par un objectif d'inflation ?

Une première possibilité consisterait à fixer à chaque pays des objectifs en matière non pas de finances publiques, mais d'inflation. C'est ce que proposent, dans un récent numéro de la Revue de l'OFCE74(*), Mme Catherine Mathieu et M. Henri Sterdyniak. En effet, une inflation élevée dans un État membre semble aussi susceptible qu'un déficit public élevé de susciter une augmentation des taux d'intérêt dans la zone euro.

Par ailleurs, les Etats « vertueux » en matière d'inflation pâtissent de taux d'intérêt réels plus élevés : ainsi, alors que le taux directeur à court terme de la Banque centrale européenne est de 2 %, le taux d'intérêt réel à court terme du dernier trimestre 2003 devait varier, par rapport au dernier trimestre de l'année 2002, de - 1,8 % en Grèce à + 1 % en Autriche75(*). Il en découle pour les États « vertueux » une moindre croissance et de moindres recettes fiscales, rendant plus difficile le respect des règles du pacte de stabilité.

La cible d'inflation ainsi fixée devrait être plus élevée pour les pays en rattrapage que pour les autres. En effet, leur inflation est structurellement plus élevée (c'est ce que les économistes appellent « l'effet Balassa-Samuelson »).

Si cette proposition est séduisante, on peut s'interroger sur les modalités de sa mise en oeuvre. En particulier, la politique budgétaire ne fait sentir son effet sur l'inflation qu'au bout de plusieurs mois, ce qui pourrait nécessiter le recours à la notion d'inflation sous-jacente.

b) Faut-il remplacer l'objectif de solde public par un objectif de solde extérieur ?

Un autre moyen de permettre le maintien de taux d'intérêt faibles serait de fixer un objectif de solde extérieur. Cette proposition a été faite par Mme Agnès Bénassy-Quéré dans une récente Lettre du CEPII76(*).

En effet, une insuffisance d'épargne privée exerce autant de pression sur le taux d'intérêt de la zone euro qu'une insuffisance d'épargne publique.

Les Etats devraient, grâce notamment à leur politique budgétaire, s'efforcer de maintenir leur solde extérieur à un niveau fixé au niveau communautaire.

Une telle mesure permettrait en outre d'influencer le taux de change de l'euro, et, en période de forte croissance de la demande intérieure, inciterait les pays membres à réduire leurs déficits publics.

Cette proposition constitue l'application de certains éléments de la théorie dite du « taux de change d'équilibre fondamental ». Selon cette approche, le taux de change souhaitable pour un État proviendrait d'un certain équilibre entre épargne et investissement, lui permettant d'atteindre sa croissance potentielle, compte tenu, notamment, de sa pyramide des âges.

Selon Mme Bénassy-Quéré, en raison du vieillissement de sa population, la zone euro pourrait se fixer pour objectif un solde extérieur courant légèrement positif, de l'ordre de 1 % du PIB. Cet objectif serait modulé selon les États, afin de tenir compte d'un plus grand besoin d'investissement de ceux en « rattrapage ».

Contrairement à la règle de déficit public actuellement en vigueur, une telle règle de solde extérieur aurait recommandé, en 2002, une politique budgétaire expansive en Allemagne et en France, mais restrictive en Espagne.

Le calcul du solde extérieur souhaitable risquerait néanmoins de prêter à controverse.

* 73 Charles Wyplosz, « Le pacte de stabilité atteint ses limites », in Revue d'économie financière, n° 71, août 2003.

* 74 Catherine Mathieu, Henri Sterdyniak, « Réformer le pacte de stabilité : l'état du débat », in Revue de l'OFCE n° 84, janvier 2003.

* 75 Selon les prévisions d'inflation de la Commission européenne.

* 76 Agnès Bénassy-Quéré, « Pacte de stabilité : deux objectifs, deux règles », La Lettre du CEPII, juin 2003.

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