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ARTICLE 21

Clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-00
« Fonds national de l'eau » (FNE)

Commentaire : le présent article a pour objet de procéder à la clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau » (FNE), et de budgétiser les opérations et missions afférentes aux deux sections qui le composent : la section A « Fonds national de développement des adductions d'eau » (FNDAE) et la section B « Fonds national de solidarité pour l'eau » (FNSE).

I. LE DROIT EXISTANT : UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE COMPOSÉ DE DEUX SECTIONS GÉRÉES PAR DEUX MINISTÈRES DIFFÉRENTS


Le compte d'affectation spéciale n° 902-00 constitue le plus ancien des comptes d'affectation spéciale existant en 2003. Il est composé de deux sections. La première, le Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), a été créée en 1954. Elle est gérée par le ministère de l'agriculture. La seconde, le Fonds national de solidarité pour l'eau, ajoutée en 2000, est gérée par le ministère de l'environnement. Si des transferts budgétaires entre ces deux sections seraient juridiquement licites, aucun n'a jamais eu lieu.

A. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU (FNDAE)

1. La création du FNDAE et l'évolution de ses missions au cours du temps


Créé par le décret n° 54-982 du 1er octobre 1954, le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) est un compte d'affectation spéciale (n° 902-00) géré par le ministère de l'agriculture, dont les ressources sont constituées par :

- une redevance assise sur la consommation d'eau potable ;

- le produit des annuités versées au titre des prêts consentis par le fonds ;

- une part du produit du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel urbain (PMU).

L'évolution des missions du FNDAE au cours du temps

D'après l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales, le FNDAE a quatre missions principales :

1. L'allègement de la charge des annuités supportées par les collectivités locales qui réalisent des adductions d'eau potable dans les communes rurales ;

2. L'attribution de subventions en capital pour l'exécution des travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales (mission attribuée au FNDAE depuis 1979) ;

3. Subsidiairement, l'octroi de prêts pour le financement des travaux d'alimentation en eau potable dans les communes rurales ;

4. Depuis 1997 et jusqu'au 31 décembre 2006, l'attribution des subventions en capital aux exploitations agricoles pour l'exécution de travaux de maîtrise des pollutions d'origine agricole destinés à assurer la protection de la qualité de l'eau.

En application de l'article 58 de la loi de finances pour 2000, l'intitulé du compte d'affectation spéciale n° 902-00 est devenu « Fonds national de l'eau » et le FNDAE est devenu la section A de ce compte.

a) Les missions du FNDAE en matière d'eau potable et d'assainissement

S'agissant des missions du FNDAE en matière d'eau potable et d'assainissement, le fonds retrace principalement l'octroi de subventions et de prêts aux collectivités locales qui réalisent des travaux d'adduction d'eau potable et d'assainissement dans les communes rurales.

Sur les 142 millions d'euros de crédits dont a bénéficié le fonds en 2002, 62 millions d'euros ont été consacrés aux travaux d'adduction d'eau et 67 millions d'euros aux investissements liés à l'assainissement.

Le FNDAE finance des travaux de premiers investissements. Il ne complète les financements accordés par les départements et les agences de l'eau en matière d'adduction et d'assainissement d'eau en milieu rural qu'à hauteur de 8 % toutefois sa participation financière à ces travaux demeurent indispensables.

Les départements assurent pour leur part 25 à 30 % environ (DGE comprise) du financement de ces travaux. Outre les agences de l'eau, l'Union européenne figure parmi les autres contributeurs. La part restant à la charge des collectivités maître d'ouvrage se limite par conséquent à une fourchette de 40 % à 60 % du coût des investissements.

Les aides du FNDAE à ce titre sont réparties entre les départements sous forme de dotations affectées à l'eau et à l'assainissement (80 % répartie en début d'année et le solde en milieu d'année). Cette répartition est décidée par le ministre chargé de l'agriculture, sur proposition du comité consultatif du FNDAE.

Sur la base des propositions présentées par les collectivités locales concernées, les départements déterminent la répartition de ces aides entre les communes rurales et leurs groupements qui réalisent des travaux d'eau potable et d'assainissement, en fonction notamment d'axes prioritaires définis par des conventions pluriannuelles signées entre l'Etat et les départements et mises en oeuvre depuis 1991.

Un inventaire réalisé par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales en 2001 a évalué à 2,2 milliards d'euros par an d'ici 2005 les besoins d'investissement des communes rurales pour l'alimentation en eau potable et en assainissement. Ainsi, par exemple, les réseaux d'alimentation construits il y a plus de cinquante ans doivent aujourd'hui être renouvelés et l'effort de collecte et de traitement des eaux usées reste très important.

b) Les missions du FNDAE en matière de maîtrise des pollutions d'origine agricole

S'agissant des missions du FNDAE en termes de financement du programme de maîtrise des pollutions agricoles, il convient de souligner que ce programme, défini en 1993, vise à aider les éleveurs à adapter leurs équipements et leurs pratiques agricoles de façon à mieux respecter l'environnement, conformément aux normes européennes notamment. Le financement du PMPOA est assuré pour un tiers par les éleveurs, pour un tiers par les agences de l'eau, pour un sixième par l'Etat et pour un sixième par les collectivités locales.

La dotation du fonds destinée au financement du PMPOA est répartie chaque année par les départements sur la base des propositions formulées par les exploitants agricoles eux-mêmes.

Les dotations budgétaires consacrées au PMPOA depuis 1996 (en autorisations de programme)

(en millions d'euros)

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Chapitre 61-40 « Modernisation de l'appareil de production agricole »

18,29

20,00

26,68

22,87

22,87

22,87

22,87

FNDAE

-

22,87

22,87

22,87

22,87

22,87

22,87

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

2. Les ressources du FNDAE

Les ressources du FNDAE proviennent, en application de l'article L. 2335-10 du code général des collectivités territoriales :

-  pour 52 % du produit de la redevance sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable, dont le taux de base est fixé à 0,02134 euro par mètre cube depuis le 1er janvier 1996 ;

- pour 48 % d'un prélèvement sur le produit du Pari mutuel urbain (PMU).

En 2002, les recettes du FNDAE s'établissaient à 142 millions d'euros, dont 77 millions d'euros au titre de la redevance sur les consommations d'eau et 65 millions d'euros au titre du prélèvement sur le produit du PMU.

3. Les difficultés de gestion constatées du FNDAE

Dans un référé du 10 octobre 2002 relatif au contrôle sur le FNDAE, la Cour des comptes faisait état de graves carences dans la gestion tant des recettes que des dépenses du fonds. Dans ce référé adressé au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi qu'au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, la Cour des comptes relevait ainsi que « les insuffisances constatées et la dérive progressive des missions assignées au fonds conduisent (...) à se poser la question de la justification du compte d'affectation spéciale, à tout le moins de sa cohérence avec d'autres sources de financement ».

S'agissant des carences dans la gestion des recettes, la Cour des comptes soulignait notamment des déficiences dans le recouvrement des redevances assises sur la consommation d'eau potable en raison du manquement au respect de leurs obligations déclaratives par les distributeurs et de l'incapacité des directions départementales de l'agriculture de veiller au respect de ces déclarations.

S'agissant des faiblesses dans la gestion des crédits, la Cour des comptes faisait notamment état d'une dégradation continue de la consommation des crédits tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, contribuant à l'accumulation de reports de crédits qui représentaient, en 2002, 1,3 fois le montant des ouvertures annuelles de crédits.

La Cour des comptes notait en outre que si le rythme d'utilisation des crédits se dégradait dans tous les départements, des écarts importants existaient entre eux et que les aléas de la programmation des opérations, la complexité croissante des procédures de consultation des populations pouvaient, parmi d'autres facteurs, expliquer la dégradation du rythme de consommation.

En outre, il faut rappeler que les procédures de mise en place des crédits, depuis la subdélégation aux départements jusqu'à l'affectation aux opérations, sont longues et compliquées. A cet égard, la Cour des comptes soulignait dans le référé précité que ces procédures « cumulent les caractéristiques et les lenteurs des procédures propres à l'Etat en matière de gestion des subventions aux investissements et les contraintes de la gestion par la collectivité départementale ». La Cour des comptes en appelait à une nécessaire simplification des procédures pouvant être obtenue par une décentralisation complète de la gestion des enveloppes.

En conclusion de ce référé, la Cour des comptes estimait que les conditions de fonctionnement et la vocation même du compte d'affectation spéciale devaient être redéfinies et qu'au demeurant la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances entraînerait une réforme importante du financement du fonds, qui ne pourrait plus bénéficier de l'affectation de recettes tirées du PMU. En outre, cette réforme pourrait être l'occasion d'établir une nouvelle cohérence dans le financement des missions (adduction, assainissement, maîtrise des pollutions agricoles) assignées au fonds.

4. Les dispositions de la loi de finances pour 2003 et le nécessaire contrôle du Parlement

L'article 45 de la loi de finances pour 2003151(*) a prévu de ne pas affecter au FNDAE, pour l'année 2003, le produit de la fraction des recettes du PMU traditionnellement affecté au fonds, soit un montant de 65 millions d'euros, afin, d'une part, de permettre de résorber une partie des réserves très importantes du fonds, d'autre part, d'engager une réforme nécessaire des procédures de gestion du fonds.

Consommation des crédits de paiement disponibles du FNDAE

(en millions d'euros)

 

Reports entrants

Dotations initiales

Crédits disponibles

Dépenses effectives

Taux de consommation des crédits disponibles

1999

148,1

147,9

296,0

127,1

43 %

2000

169,4

146,0

315,4

131,2

41,6 %

2001

187,1

153,1

340,2

130,4

38,3 %

2002

214,41

127,2

339,6

126,

37,2 %

2003152(*)

213,3

77,0

290,3

50,9

17,5 %

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

Une enquête réalisée auprès des directions départementales de l'agriculture et de la forêt en début d'année 2002 avait permis de déterminer, sur le montant total des reports de crédits en 2002, soit 214,14 millions d'euros, le montant des autorisations de programme non engagées au titre des actions d'« eau et assainissement » et celles non engagées au titre du PMPOA au 31 décembre 2002. Il ressortait de cette enquête qu'environ 68 millions d'euros correspondant à la partie « eau et assainissement » et 30 millions d'euros correspondant au PMPOA n'étaient pas engagées au 31 décembre 2002, le reste correspondant à des opérations en cours de réalisation et à des situations variables en fonction des départements.

En conséquence, les autorisations de programme consenties au FNDAE en 2003 et devant être réparties entre les départements s'élevaient à 82,4 millions d'euros tandis que les crédits de paiement disponibles s'élevaient à 330 millions d'euros (77 millions d'euros de dotation initiale et 213 millions d'euros de reports), soit deux fois la dotation initiale pour 2002.

Toutefois, il faut noter que la réduction des dotations réparties entre les départements a été plus élevée que la diminution des crédits décidée par le Parlement lors du vote de la loi de finances pour 2003 : seuls 37 millions d'euros d'autorisations de programme nouvelles ont été répartis entre les départements contre 126 millions d'euros en 2002. Cette réduction, supérieure à la perte de recettes issue de la non-affectation d'une part des recettes PMU (65 millions d'euros), résulte de la relance du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) pour lequel la dotation du FNDAE a été majorée de 23 millions d'euros pour passer à près de 46 millions d'euros.

Suite au débat intervenu au Parlement lors de la discussion budgétaire pour 2003, le comité du FNDAE avait proposé, au cours de sa réunion de 25 mars 2003, que le calcul des dotations aux départements pour 2003 tienne compte du rapport (R) des autorisations de programme non engagées au 31 décembre 2002 sur la dotation 2002 selon les coefficients suivants :

Calcul des dotations départementales au titre du FNDAE en 2003

R

Coefficient de minoration appliqué

0 R 0,1

1

0,1 R 0,5

0,8

0,5 R 1

0,6

1 R 2

0,4

R = 2

0,2

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

La dotation de chaque département pour 2003 correspond à la dotation pour 2002 multipliée par le coefficient R, rapportée à l'enveloppe nationale.

B. LE FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU

1. Le FNSE succédait à deux fonds de concours


Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), créé par l'article 58 de la loi de finances pour 2000 (loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999), constitue la section B du Fonds national de l'eau.

Ce fonds se substituait à deux fonds de concours abondés par les agences de l'eau à hauteur de 250 millions de francs en 1999, rattachés au budget de l'environnement. Ces fonds de concours traduisaient la participation des agences de l'eau aux missions régaliennes de l'Etat en matière de politique de l'eau :

- un fonds de concours « Plan - Risques » créé en 1997 et doté de 110 millions de francs en 1999, affecté à la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues ;

- un fonds de concours « Police de l'eau et de la pêche - Réseaux de mesures », créé en 1999 et doté de 140 millions de francs à cette date, qui finançait les moyens techniques de la police de l'eau exercée par l'Etat, de la collecte et de l'exploitation des données sur l'eau gérées par l'Etat et de la police de l'eau et des milieux aquatiques effectuée par le Conseil supérieur de la pêche.

Le ministre chargé de l'environnement est l'ordonnateur principal de cette seconde section du Fonds national de l'eau et il est assisté par un comité consultatif dont la composition et les attributions ont été définies par le décret n° 2000-953 du 22 septembre 2000.

2. Des missions très larges

Le FNSE a pour objet :

- d'une part, de renforcer les moyens de l'Etat dans le domaine de la politique de l'eau ;

- d'autre part, de mener des actions de péréquation entre bassins.

Le champ d'action est très large et l'on peut repérer cinq domaines d'intervention :

1. le système d'information sur l'eau et les milieux aquatiques ;

2. la lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole ;

3. la solidarité et la péréquation nationale ;

4. la préservation ou la restauration des milieux naturels aquatiques ;

5. le fonctionnement des structures de la politique de l'eau.

3. Un financement assuré par un prélèvement sur les agences de l'eau

Le FNSE comporte en recettes, outre des recettes diverses ou accidentelles, le produit d'un prélèvement de solidarité pour l'eau. Son montant est déterminé chaque année en loi de finances. Ce prélèvement est versé au comptable du Trésor du lieu du siège de chaque agence de l'eau, sous la forme d'un versement unique intervenant avant le 15 février de chaque année. Il est recouvré selon les modalités s'appliquant aux créances de l'Etat étrangères à l'impôt, au domaine, aux amendes et autres condamnations pécuniaires.

Le montant de ce prélèvement est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences de l'eau. Il est fonction pour deux tiers de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention et, pour un tiers, de la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole.

Compte tenu de ces critères, la part de la contribution de chaque agence est la suivante :

Répartition de la contribution entre les agences


Agences de l'eau

Part

Adour-Garonne

9,20 %

Artois-Picardie

7,66 %

Loire-Bretagne

15,94 %

Rhin-Meuse

8,46 %

Rhône-Méditerranée-Corse

23,04 %

Seine-Normandie

35,70 %

Total

100,00 %

Le produit du prélèvement de solidarité pour l'eau s'élève à 81,6 millions d'euros en 2003. Le tableau qui suit fait apparaître le montant acquitté par chaque agence :

Contribution des agences de l'eau en 2003

(en euros)


Agences de l'eau

Montant 2003

Loire-Bretagne

13.012.000

Artois-Picardie

6.253.000

Rhin-Meuse

6.906.000

Adour-Garonne

7.510.000

Rhône-Méditerranée-Corse

18.809.000

Seine Normandie

29.144.000

Total

81.634.000

Il doit être relevé que le niveau de contribution a été maintenu en 2003 au même niveau qu'en 2002, mais que, sur proposition du Sénat, le FNSE n'a pas bénéficié de l'intégralité du prélèvement. Seuls 60 millions d'euros lui ont été versés en 2003, les 21,6 millions d'euros restants étant inscrits au budget général, en raison de la sous-consommation des crédits du fonds.

L'évaluation de recettes de la section B du Fonds national de l'eau pour 2003 est donc la suivante :

- ligne 05 « prélèvement de solidarité pour l'eau » : 60 millions d'euros ;

- ligne 06 « recettes diverses ou accidentelles » : 1,4 million d'euros.

4. Une faible consommation des crédits

Le taux de consommation des crédits s'est révélé très faible : il s'est ainsi établi à 26 % en 2001 et 34 % en 2002. Comme le relève la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, « sur les années 2000 à 2002, les agences de l'eau ont versé 234,1 millions d'euros au FNSE qui n'en a utilisé que 116,5 millions d'euros. L'affectation des ces ressources au budget général aurait sans doute permis une meilleure utilisation ».

Il faut souligner que le FNSE bénéficie de crédits de paiement à hauteur des autorisations de programme ouvertes chaque année, ce qui génère mécaniquement d'importants reports de crédits de paiement d'une année sur l'autre. C'est ainsi que face à 176,974 millions d'euros de ressources réelles en 2002 compte tenu des reports, seuls 59,894 millions ont été dépensés et que 117,08 ont du être reportés vers 2003.

Le ministère de l'écologie précise qu'un processus de résorption des reports a été engagé et permet d'observer une nette amélioration des taux de consommation, ainsi que le montre le tableau suivant :

Mandatements (DO+CP)

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003 (août)

21,7

36,8

59,9

32,1

Source : agence comptable centrale du Trésor pour les années 2000 à 2002 ; ministère de l'écologie et du développement durable pour 2003.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE : LA BUDGÉTISATION DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE N° 902-00

Le présent article clôt le compte d'affectation spéciale n° 902-00 dont l'existence paraissait compromise au regard de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Il maintient la taxe sur les consommations d'eau et le prélèvement de solidarité sur l'eau qu'il affecte au budget général.

A. MODALITÉS DE CLOTURE DU FNDAE

1. La suppression du FNDAE en tant que compte d'affectation spéciale


Le présent article procède à la clôture de la section A (FNDAE) du compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau » dans le but notamment de respecter les dispositions de l'article 21 de la LOLF selon lesquelles le maintien de recettes affectées à un compte d'affectation spéciale sans relation directe, par nature, avec ses dépenses est impossible, en l'espèce il s'agit des recettes issues du produit du PMU.

Le III du présent article abroge le I de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 précitée tandis que le IV du présent article exclut le FNDAE du bénéfice de la fraction du prélèvement sur le produit du PMU, dont l'article 51 de la loi n° 47-520 du 21 mars 1947 modifiée relative à diverses dispositions d'ordre financier disposait qu'il pouvait être affecté, dans des conditions déterminées par décret, au fonds.

En outre, les VI, VII et IX du présent article prévoient la suppression de la référence au FNDAE au sein du code général des collectivités territoriales à chaque fois que cela est nécessaire.

2. Les modalités de la budgétisation du FNDAE

a) Les subventions d'adduction et d'assainissement d'eau

Le VI du présent article remplace l'intitulé actuel de la section IV du chapitre V du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales (« Fonds national de développement des adductions d'eau ») par l'intitulé « Subventions d'investissement pour l'adduction d'eau et d'assainissement » tandis que le VII du présent article dispose que l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes : « l'Etat peut attribuer des subventions en capital aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution des travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales ».

La compétence du FNDAE en matière de financement du PMPOA, qui figurait au cinquième alinéa de l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales est ainsi abrogée de même que l'octroi de prêts pour le financement des travaux d'alimentation en eau potable, compétence historique du FNDAE.

En outre, le IX du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales permettant de supprimer la référence au FNDAE sans pour autant en modifier l'objet. La nouvelle rédaction ainsi proposée de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que « les aides financières consenties sur le fondement (...) de l'article L. 2335-9 sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'eau et à l'assainissement ».

Le département règle, sur la base de propositions présentées par les collectivités et les exploitations agricoles concernées, la répartition de ces dotations entre les communes rurales, leurs groupements et les exploitations agricoles qui réalisent les travaux d'adduction et d'assainissement ainsi que les travaux de maîtrise des pollutions d'origine agricole.

Par souci de coordination, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, visant à préciser que les subventions en capital accordées par l'Etat aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution des travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales bénéficient à la collectivité départementale qui les répartit dans les conditions prévues aux articles L. 3232-2 et L. 3232-3 du même code.

b) La transformation de la redevance sur les consommations d'eau en une imposition de toute nature affectée au budget de l'Etat

Le VIII du présent article dispose que l'article L. 2335-10 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes : « Il est institué une taxe sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable. Cette taxe est affectée au budget général de l'Etat à partir de 2004 ».

En outre, le X du présent article dispose qu'aux articles L. 2335-13 et L. 2335-14 du code général des collectivités territoriales, le mot redevance est remplacé par le mot taxe.

La taxe sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes bénéficiant d'une distribution publique, qui était précédemment affectée au FNDAE pour un montant de 77 millions d'euros en 2003, est ainsi affectée au budget général. Son existence est conservée et son circuit de répartition dans lequel interviennent les collectivités locales est maintenu. Du statut de taxe parafiscale, instituée par l'instruction du 1er juin 1955 relative aux redevances sur les consommations d'eau, elle passe au statut d'imposition de toute nature affectée au budget de l'Etat.

La définition de son assiette et ses modalités de recouvrement ne sont toutefois pas modifiées par le présent article.

c) L'inscription au budget du ministère de l'agriculture des crédits destinés à financer les actions relevant auparavant du FNDAE

Les crédits destinés à financer les actions relevant auparavant des missions du FNDAE sont budgétisés sur le budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

La budgétisation du FNDAE et le rattachement de ses reports en crédits de paiement au budget du ministère de l'agriculture entraînent la baisse de moitié de l'inscription en crédits de paiement, le temps de consommer les reports.

Cette budgétisation se traduit par :

- l'inscription au titre III des moyens de fonctionnement et des crédits d'information précédemment financés sur le FNDAE, soit 400.000 euros, dont 100.000 euros sur le chapitre 34-97 « Moyens de fonctionnement des services » et 300.000 euros sur le chapitre 37-11 « Dépenses diverses » ;

- l'inscription au titre IV des crédits d'animation rurale précédemment inscrits sur le FNDAE, soit un montant de 800.000 euros inscrits sur le chapitre 44-80 « Amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural » ;

- la modification du libellé du chapitre 61-40 désormais dénommé « Modernisation de l'appareil de production agricole et travaux d'adduction d'eau ». Un article spécifique, l'article 40 « Adduction d'eau et d'assainissement », a été créé afin de porter la dépense d'adduction d'eau et d'assainissement, les dépenses relatives au PMPOA étant désormais centralisées sur l'article 30 « Modernisation des exploitations » de ce chapitre. L'article 30 du chapitre 61-40 est doté, pour 2004, de 68,553 millions d'euros en autorisations de programme, soit un doublement de la dotation en 2003. Ce montant doit toutefois être comparé aux 45,7 millions d'euros d'autorisations de programme consacrés à la participation du FNDAE au financement du PMPOA. L'article 40 du chapitre 61-40 est doté, pour 2004, de 75 millions d'euros en autorisations de programme et 14,6 millions d'euros en crédits de paiement, le montant de ces crédits de paiement devant toutefois être abondés par les reports du FNDAE constatés fin 2003 et évalués par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à 200 millions d'euros.

B. MODALITÉS DE CLOTURE DU FNSE

1. La budgétisation du FNSE


Le I du présent article dispose que le compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau », ouvert par le I de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 est clos à la date du 31 décembre 2003.

Le II du présent article précise que les opérations en compte au titre de ce compte sont reprises au sein du budget général, sur lequel sont reportés les crédits disponibles à la clôture des comptes.

Le I de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 est d'autre part abrogé.

D'autre part, le budget du ministère de l'écologie et du développement durable voit ses dotations majorées de 83 millions d'euros au titre des dépenses auparavant financées par le FNSE.

La répartition des crédits sur le budget du ministère de l'écologie est la suivante :

- titre III : 30.320.000 euros ;

- titre IV : 22.180.000 euros ;

- titre V : 2.300.000 euros ;

- titre VI : 28.200.000 euros.

Le montant des crédits disponibles reportés sur le budget général devrait atteindre environ 90 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement.

2. Le maintien du prélèvement de solidarité pour l'eau

Cet article prévoit également le maintien du prélèvement de solidarité pour l'eau, institué par le II de l'article 58 de la loi de finances pour 2000. Le montant pour 2004 est fixé comme suit :

Montant du prélèvement de solidarité pour l'eau par agence

(en euros)


Agence de l'eau Adour Garonne

7.636.000

Agence de l'eau Artois-Picardie

6.358.000

Agence de l'eau Loire-Bretagne

13.230.000

Agence de l'eau Rhin-Meuse

7.022.000

Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse

19.123.000

Agence de l'eau Seine-Normandie

29.631.000

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Un compte spécial du Trésor, et plus particulièrement un compte d'affectation spéciale, ne peut, en règle générale, constituer un bon support budgétaire pour effectuer des investissements publics dès lors que ces derniers constituent la part majoritaire du compte. La combinaison des procédures d'engagement des autorisations de programme qui doivent concerner l'ensemble de l'opération d'investissement et de la règle relative aux comptes d'affectation spéciale, qui dispose que les dépenses engagées ou ordonnancées ne peuvent excéder les ressources constatées, conduit le gestionnaire du compte à attendre de disposer des recettes nécessaires pour pouvoir engager son opération d'investissement. Ces modalités conduisent mécaniquement à des reports importants pouvant représenter plus d'une année de dépenses.

Le Fonds national de l'eau était pour l'essentiel un compte d'investissement : la contradiction fondamentale entre investissement et compte d'affectation spéciale a donc conduit mécaniquement aux dysfonctionnements importants rappelés plus haut.

La budgétisation du FNSE apparaît dès lors comme une opération souhaitable. Votre rapporteur général s'était en effet étonné lors de la création du FNSE que l'on choisisse la voie d'un compte d'affectation spéciale pour financer des dépenses qui relèvent des missions régaliennes de l'Etat. Il avait ensuite critiqué par le passé la gestion de ce fonds153(*) et estimé qu'une affectation des ressources au budget général aurait été préférable.

Le maintien du prélèvement sur les agences de l'eau est d'autre part justifié par la nécessité de les faire participer au financement d'actions d'intérêt commun de la politique de l'eau et de pérenniser les actions de péréquation qui constituaient l'un des objets du FNSE.

La même mesure est justifiée en ce qui concerne le FNDAE. Tout d'abord, il faut noter que deux rapporteurs spéciaux de votre commission des finances, nos collègues Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, et Paul Loridant, rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor, ont mené conjointement au cours de l'année 2003 un contrôle sur pièces et sur place des crédits du FNDAE, dont les conclusions figurent dans leurs rapports spéciaux respectifs pour 2004.

Ce contrôle a permis de confirmer l'ampleur des reports engendrés par le fonctionnement du compte, de constater que le fonds était aujourd'hui géré selon une procédure complexe et une répartition des compétences entre directions départementales de l'agriculture et conseils généraux conduisant soit à des cofinancements difficiles à mettre en oeuvre, soit à une répartition des dossiers à financer entre Etat et départements sur la base de critères souvent inopérants.

Les conclusions de ce contrôle plaident notamment pour la décentralisation, à terme, des compétences en matière d'adductions d'eau et d'assainissement ainsi que pour la redéfinition des critères de péréquation des crédits du fonds entre départements.

Votre rapporteur général estime que la clôture de la section A « FNDAE » du compte d'affectation spéciale n° 902-00 et sa budgétisation au budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, étaient donc nécessaires, non seulement au regard des dispositions de l'article 21 précité de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances mais aussi eu égard aux graves difficultés de gestion rencontrées par le FNDAE au cours des dernières années.

A la lumière des conclusions du contrôle sur pièces et sur place de nos collègues Joël Bourdin et Paul Loridant, votre rapporteur général estime en outre souhaitable de pouvoir opérer le plus tôt possible une décentralisation du financement des actions relevant antérieurement du FNDAE.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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