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ARTICLE 23

Création d'un Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles appelé à se substituer au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)

Commentaire : le présent article vise à créer un établissement public national à caractère administratif, dénommé Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, appelé à se substituer définitivement au BAPSA au plus tard le 1er janvier 2005, en conservant globalement les mêmes attributions.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE BUDGET ANNEXE DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES


Dans le droit actuel, la section 1 du chapitre 1er du titre III du livre VII du code rural contient les dispositions relatives au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

Le BAPSA a été institué par l'article 58 de loi de finances pour 1960157(*) et retrace les recettes et les dépenses de prestations légales correspondant aux risques maladie, maternité et invalidité, aux prestations familiales et à l'assurance vieillesse (y compris les prestations prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse) des personnes non-salariées des professions agricoles158(*).

Le BAPSA a ainsi pour objet d'identifier le coût des prestations sociales servies aux quelques 600.000 exploitants agricoles, à leurs ayants droits et aux retraités relevant de ce régime, soit un total de plus de 2,2 millions de bénéficiaires selon les statistiques du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Dans le présent projet de loi de finances, les crédits du BAPSA pour 2004 s'élèvent à 15,005 milliards d'euros, en hausse de 2,6 % par rapport aux dotations initiales de la loi de finances pour 2003.

D'après les dispositions de l'actuel article L. 731-1 du code rural, le BAPSA est rattaché pour ordre au budget général de l'Etat et sa gestion administrative est confiée au ministre chargé de l'agriculture assisté d'un comité de gestion du budget annexe. En outre, le Conseil supérieur des prestations sociales agricoles (CSPSA), composé notamment de représentants de la profession agricole, participe également à la gestion administrative du BAPSA.

Enfin, il faut préciser que les caisses de la mutualité sociale agricole, départementales ou pluridépartementales, sont chargées de la gestion des régimes obligatoires de protection sociale des salariés et non-salariés agricoles. L'actuel régime de protection sociale agricole est donc caractérisé par une gestion mutualiste et de proximité.

B. LES CONSÉQUENCES DES DISPOSTIONS DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES SUR L'EXISTENCE DU BAPSA

Si la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) n'a pas supprimé les budgets annexes, la rédaction de son article 18 rend encore plus rigoureuses les conditions qui autorisent d'y recourir : les budgets annexes devront désormais retracer « les seules opérations des services de l'Etat, non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».

Il ressort du texte adopté que le législateur organique a estimé nécessaire de conserver le seul budget annexe de l'aviation civile. Le BAPSA devrait donc être amené à disparaître au plus tard d'ici le premier exercice d'entrée en vigueur des dispositions budgétaires de la loi organique, à savoir d'ici 2006.

A cet égard, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour des comptes rappelait que « le BAPSA ne répond pas aux conditions fixées par l'article 20 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui dispose que les établissements dotés d'un budget annexe doivent « produire des biens ou rendre des services donnant lieu à paiement de prix ». Il ne produit aucun bien et retrace les opérations financières de services qui ne sont pas rendus par l'Etat. De plus, les contributions des assurés ne représentent qu'une part limitée des recettes et la part des financements publics dans la prise en charge des prestations de ce régime ne cesse de croître. Le BAPSA ne correspondant pas davantage aux conditions fixées par l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001, la Cour ne peut qu'appeler à sa suppression ».

Il faut rappeler ici que la création du BAPSA est liée à l'importance des ressources fiscales et budgétaires affectées dès l'origine au financement du régime agricole de protection sociale. S'y sont ajoutées ensuite les recettes issues des mécanismes de compensation démographique. Cependant, le BAPSA n'est aujourd'hui techniquement qu'un compte d'avances et il n'assure pas la réalité de la dépense ni du fonctionnement du régime de protection sociale des exploitants agricoles.

Enfin, dans la mesure où les ressources inscrites au BAPSA n'ont pas vocation à figurer toutes sur le budget de l'agriculture (ressources fiscales) ni même dans le budget de l'Etat (compensation en provenance d'autres régimes) le BAPSA a, avant tout, une fonction d'information.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet de substituer au BAPSA un établissement public administratif appelé Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles et amené, au plus tard à compter du 1er janvier 2005, à exercer globalement les mêmes attributions que celles du budget annexe.

Il remplace ainsi la section du code rural consacrée au budget annexe des prestations sociales agricoles par une nouvelle section intitulée « Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles ».

A. LA CRÉATION DU FONDS DE FINANCEMENT DES PRESTATIONS SOCIALES DES NON-SALARIÉS AGRICOLES

1. Nature juridique du nouveau fonds de financement


a) Un établissement public national à caractère administratif

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-1 du code rural, il est créé un fonds dont la mission est d'assurer le financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

La gestion de ces prestations et le recouvrement des cotisations correspondantes sont assurés dans les conditions prévues aux articles L. 723-2 et L. 731-30 du code rural, c'est-à-dire par les caisses de mutualité sociale agricole (MSA), départementales ou pluridépartementales, et en laissant le libre choix aux assujettis de s'assurer, en matière de maladie, maternité et invalidité, auprès des caisses de la MSA ou auprès de tout organisme privé d'assurance.

Le nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles prend la forme d'un établissement public national à caractère administratif, soumis au contrôle de l'Etat.

b) Un conseil d'administration et un comité de surveillance

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-2 du code rural, le conseil d'administration du nouveau fonds de financement est constitué de représentants de l'Etat.

Ce conseil d'administration est assisté d'un comité de surveillance composé notamment de membres du Parlement, de représentants des organisations professionnelles agricoles représentatives ainsi que de représentants de la mutualité sociale agricole.

La composition du conseil d'administration et du comité de surveillance ainsi que les règles et conditions de fonctionnement et de gestion de l'établissement seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le rôle de comité de surveillance du nouveau Fonds de financement devrait être confié à l'actuel Conseil supérieur des prestations sociales agricoles (CSPSA).

c) Une organisation en quatre sections

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-7 du code rural, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles est organisé en quatre sections :

- assurance maladie, invalidité et maternité ;

- prestations familiales ;

- assurance vieillesse et veuvage ;

- charges de gestion du fonds.

Ces sections correspondent aux trois branches de la sécurité sociale pour lesquels le BAPSA était compétent, auxquelles s'ajoutent une section consacrée aux charges de gestion du nouveau fonds de financement.

d) Les relations financières entre le fonds et les organismes de sécurité sociale d'une part, entre le fonds et l'Etat d'autre part

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-9 du code rural, les relations financières entre le nouveau fonds de financement et les organismes de sécurité sociale d'une part, entre le fonds et l'Etat d'autre part, font l'objet de conventions destinées notamment à garantir la neutralité en trésorerie des flux financiers pour les organismes de sécurité sociale.

Ces dispositions ne fournissent aucune indication quant au contenu de ces conventions. Elles ont toutefois pour objet de permettre de déterminer, par le biais d'une convention, le calendrier ou l'échéancier des versements des taxes, impôts et contributions, afin que les organismes concernés ne supportent aucune charge financière indue lorsqu'ils recourent à des ressources non permanentes.

2. Définition des recettes et des dépenses du nouveau Fonds de financement

a) La définition des recettes du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-4 du code rural, les recettes du fonds sont constituées par deux types de recettes : les recettes dites « techniques » et les produits de gestion du fonds.

(1) Les recettes techniques du fonds

Le présent article fixe la liste des recettes techniques du fonds : ces recettes sont globalement calquées sur celles qui étaient auparavant affectées au budget annexe des prestations sociales agricoles, mentionnées par l'actuel article L. 731-4 du code rural.

Elles comprennent les éléments figurant dans le tableau suivant :

Liste des recettes techniques affectées au Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles


Divers impôts, taxes et amendes affectés

Taxe sur les farines, taxe sur les tabacs fabriqués, taxe sur les corps gras alimentaires, prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs, CSG et C3S.

Cotisations dues par les assujettis

Cotisations techniques affectées au service des prestations familiales, de l'assurance maladie-maternité-invalidité, de l'assurance vieillesse et veuvage, de l'assurance volontaire et personnelle, cotisations de solidarité et cotisations acquittées dans les départements d'outre-mer.

Subventions du FSI et du FSV

Financement des allocations complémentaires de prestations en invalidité et vieillesse par le Fonds spécial d'invalidité (FSI) et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), non comprises les majorations pour enfants.

Contribution de la CNAF

Contribution d'équilibre de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) correspondant à la différence entre les prestations versées aux bénéficiaires et les cotisations recouvrées, la branche étant financièrement équilibrée.

Compensation démographique

Versements au titre de la compensation démographique entre régimes pour les risques maladie et vieillesse, résultant de l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale.

Versement de l'Etat au titre de l'AAH

Remboursement par l'Etat des prestations versées aux bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Dons et legs

Le cas échéant, affectation des dons et legs dont l'établissement public administratif pourrait être bénéficiaire.

Prélèvements sur le fonds de réserve

Procédure de prélèvement sur les réserves constituées par le fonds afin d'équilibrer le budget de l'établissement.

Dotation budgétaire de l'Etat

Subvention inscrite au budget général destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds (financement du fonctionnement de l'établissement et des dépenses techniques si besoin).

Le b) du III du présent article précise que les taxes instaurées par les articles 1609 vicies, 1609 unvicies et 1618 septdecies du code général des impôts159(*) sont affectées au nouveau fonds de financement à compter du 1er janvier 2005.

En outre, le c) du III du présent article dispose qu'à compter du 1er janvier 2004, une quote-part du produit du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts est affectée au nouveau fonds de financement selon des modalités déterminées chaque année en loi de finances. Pour 2004, ces modalités sont définies par l'article 24 du présent projet de loi de finances qui fixe cette quote-part à 0,31 % du total des droits, soit 30 millions d'euros environ. Il s'agit, en outre, de la seule ressource du Fonds de financement des prestations sociales des non-agricoles en 2004.

(2) Les produits de gestion

Au titre des produits de gestion, le fonds reçoit deux types de recettes :

- les produits financiers : contrairement à l'actuel budget annexe des prestations sociales agricoles, le nouveau fonds de financement sera autorisé à percevoir des recettes issues du placement de sa trésorerie. En pratique, le fonds étant appelé à emprunter pour financer son besoin de trésorerie lié au décalage entre le calendrier d'encaissement des recettes et celui du paiement des prestations, cette possibilité devrait être rarement utilisée et ne concerner que le financement du budget de fonctionnement du fonds ;

- d'une manière générale, toutes les recettes autorisées par les lois et règlements.

(3) La possibilité de recourir à des ressources non permanentes

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-6 du code rural, le fonds peut recourir à des ressources non permanentes dans les conditions prévues au 5° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Cet article dispose que « chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres, ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ».

Ces ressources non permanentes font référence à l'autorisation donnée par le Parlement à chacun des régimes obligatoires de base de recourir à l'emprunt pour financer leur besoin de trésorerie courante.

Le régime des exploitants agricoles est le second régime, après le régime général, à bénéficier de cette autorisation qui s'établit à 2.210 millions d'euros en 2003, et à 4.100 millions d'euros en 2004, d'après les dispositions de l'article 59 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

b) La définition des dépenses du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-5 du code rural, les dépenses prises en charge par le nouveau fonds de financement sont de deux ordres : les dépenses techniques du fonds et les charges et moyens de gestion du fonds.

(1) Les dépenses techniques

Les dépenses techniques du fonds recouvrent globalement celles qui étaient financées par le budget annexe des prestations sociales agricoles jusqu'à présent, mentionnées par l'actuel article L. 731-5 du code rural.

Elles comprennent les éléments qui figurent dans le tableau ci-dessous :

Liste des dépenses techniques à la charge du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles


Dépenses de prestations

Versements destinés au paiement des différentes prestations servies par le fonds aux non-salariés agricoles (famille, maladie-maternité-invalidité, vieillesse, veuvage), à l'exception des majorations de pensions accordées en fonction du nombre d'enfants et des prestations de l'assurance vieillesse complémentaire obligatoire allouées en application des articles L. 732-56 à L. 732-62 et L. 762-35 à L. 762-39 du code rural.

Participation financière de l'Etat prévue à l'article L. 732-58 du code rural

Participation financière de l'Etat au financement du régime de retraite complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles.

Contributions du régime des exploitants agricoles à d'autres régimes

Contributions du régime des non-salariés agricoles aux assurances sociales des étudiants et au régime d'assurance obligatoire des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés.

Contribution aux dépenses relatives aux systèmes d'information de l'assurance maladie

Contribution du régime des exploitants agricoles aux dépenses relatives aux systèmes d'information de l'assurance maladie prévus par l'ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins.

Charges financières

Charges financières du fonds.

Il faut souligner que les dépenses liées à la prise en charge de cotisations destinée à aider les agriculteurs en difficulté ne figurent pas au sein des dépenses techniques du nouveau fonds alors qu'elles faisaient partie des dépenses prises en charge par le BAPSA. Au cours de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire s'est engagé à ce que ce type de dépenses continue d'être pris en charge par le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

(2) Les charges et moyens de gestion

Les dépenses de gestion du fonds comprennent les frais de fonctionnement du conseil d'administration et de l'agence comptable du fonds.

Les charges de gestion de l'actuel budget annexe des prestations sociales agricoles étaient couvertes par le ministère chargé de l'agriculture.

(3) Les frais d'assiette et de recouvrement

D'après les dispositions proposées par le présent article pour l'article L. 731-8 du code rural, les frais d'assiette et de recouvrement des divers impôts, taxes et amendes affectés au fonds sont à la charge de celui-ci en proportion du produit qui lui est directement affecté. Leur montant est fixé par arrêté du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'agriculture dans la limite de 0,5 % de ce produit.

Dans le dispositif actuel, le BAPSA faisant partie du budget de l'Etat, les frais d'assiette et de recouvrement ne lui sont pas imputés.

D'après les estimations disponibles, le montant des frais d'assiette et de recouvrement pourrait s'élever à près de 27 millions d'euros en 2004160(*).

3. Suppression des dispositions relatives au BAPSA au sein du code rural

Par coordination avec les dispositions relatives à la création du nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, le présent article supprime les dispositions relatives au budget annexe des prestations sociales agricoles au sein du code rural.

Ainsi, le a) du II du présent article abroge l'article L. 731-3 du code rural qui mentionnait les avances accordées par le Trésor au BAPSA. Le b) et le c) du II du présent article visent à remplacer, à chaque fois que cela est nécessaire, la référence au BAPSA par celle au nouveau fonds.

Enfin, le a) du III du présent article dispose, par coordination, que les articles 1003-1 à 1003-6, 1003-8 à 1003-10 et 1142-27 du code rural (ancien) - articles relatifs à la création du BAPSA - sont abrogés.

B. L'ANNÉE 2004 : UNE ANNÉE DE TRANSITION

1. Le BAPSA pour 2004 : dernier BAPSA de l'histoire


Le f) du III du présent article précise que les droits et obligations de l'Etat au titre du BAPSA seront transférés au plus tard le 31 décembre 2004 au Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles. Celui-ci est, en outre, chargé des opérations de liquidation du budget annexe.

Le d) du III du présent article dispose que, nonobstant les dispositions du I du présent article créant le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, le budget annexe des prestations sociales agricoles continue de retracer les opérations financières de la protection sociale des non-salariés agricoles jusqu'au 31 décembre 2004 sur la base des dispositions des articles L. 731-1 à L. 731-10 et L. 762-1-1 du code rural en vigueur dans leur rédaction antérieure à celle introduite par le présent projet de loi de finances.

2. Le financement de la mensualisation du versement des retraites des non-salariés agricoles par le nouvel établissement public dès 2004

a) Le principe de la mensualisation du versement des pensions de retraite servies aux exploitants agricoles

(1) Les dispositions de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites

L'article 105 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites161(*) a inséré, dans le code rural, un nouvel article L. 732-55 disposant que les pensions de retraite de base du régime d'assurance vieillesse des personnes non-salariées des professions agricoles ainsi que leurs majorations et accessoires sont payables mensuellement et à terme échu dans des conditions fixées par décret, à compter du 1er janvier 2004.

La question de la mise en place de la mensualisation des retraites agricoles, indispensable notamment pour les petites retraites, évoquée de longue date, avait fait l'objet, lors de la précédente législature, d'une proposition de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole consistant à financer le passage à la mensualisation par un emprunt à long terme. Le gouvernement avait alors souligné qu'un financement de cette mesure par l'emprunt, même s'il permettait d'étaler la charge financière, serait plus coûteux que l'application immédiate et en une seule fois du dispositif, chiffrée aujourd'hui à 1,4 milliard d'euros environ, puisqu'il faudrait ajouter à la charge de l'emprunt le coût cumulé des frais d'intérêt d'un montant de l'ordre de 30 à 35 millions d'euros par an.

Les modalités du passage à la mensualisation du versement des pensions de retraite des non-salariés agricoles

L'article 118 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002 prévoyait, pour sa part, la présentation au Parlement par le gouvernement d'un rapport relatif à la mensualisation des retraites des non-salariés agricoles avant le 1er avril 2002. Cet article n'avait toutefois pas été suivi d'effets.

D'après les informations fournies par l'actuel gouvernement, le passage d'un versement trimestriel à un versement mensuel des pensions de retraites implique, lors de la première année d'application, le paiement, non de douze mensualités, mais de quatorze. Dès lors, sur un montant total de 8,35 milliards d'euros, le surcoût serait d'environ 1,4 milliard d'euros.

Dans le système actuel de versement trimestriel des pensions de retraite, au premier trimestre, les mensualités de janvier, février et mars sont versées début avril. Le passage à une mensualisation du versement des retraites implique donc d'avancer le versement de janvier au début du mois de février, et celui de février au début du mois de mars. Il faut donc emprunter le mois de janvier pendant deux mois et le mois de février pendant un mois. Ce qui équivaut à emprunter trois fois une mensualité durant le premier trimestre. La même opération se renouvelant les trois trimestres suivants, il faut donc finalement emprunter douze mensualités sur un mois, ce qui correspond à emprunter une mensualité sur un an. La mensualité étant d'environ 700 millions d'euros, le coût, avec un taux d'intérêt de 5 %, est de l'ordre de 30 à 35 millions d'euros.

Le BAPSA fonctionnant en comptabilité d'encaissement - décaissement et devant être équilibré, il est nécessaire de compenser la dépense supplémentaire de 1,4 milliard d'euros, correspondant à deux mensualités, par une recette équivalente.

(2) Les conséquences de la mensualisation du versement des retraites de base pour le BAPSA

Concrètement, le BAPSA devrait financer en 2004 l'équivalent de douze mois de pensions de retraite versées aux exploitants agricoles. Ses premiers versements interviendraient début janvier 2004 ; ils correspondraient au 4e trimestre échu de l'année 2003. Le BAPSA devra financer par la suite neuf mois de prestations, versées mensuellement, un emprunt, dont les charges financières seront supportées par le nouveau fonds de financement, permettant de financer les deux mois supplémentaires à la charge du BAPSA.

Au total, le calendrier de versement des pensions de retraite aux non-salariés agricoles devrait donc être le suivant :

Calendrier du versement des pensions de retraite aux exploitants agricoles en 2004

Mois

janv

févr (1)

mars (1)

avril

mai

juin

juillet

août

sept

oct

nov

déc

Versements correspondants

10/03 à 12/03

01/04

02/04

03/04

04/04

05/04

06/04

07/04

08/04

09/04

10/04

11/04

(1) Les versements du mois de février et du mois de mars seront financés par l'emprunt contracté par la Mutualité sociale agricole pour le compte du Fonds de financement des prestations sociales agricoles

b) Le financement de la mensualisation par le recours à l'emprunt


D'après les dispositions du e) du III du présent article, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles assure le remboursement, à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole, des intérêts de l'emprunt contracté en 2004 pour le financement de la mensualisation des retraites des non-salariés agricoles. L'établissement reçoit à ce titre une quote-part du produit du droit de consommation sur les tabacs, fixée par l'article 24 du présent projet de loi de finances à 0,31 %, soit environ 30 millions d'euros.

En effet, il est prévu qu'en 2004, le fonds de financement emprunte les sommes nécessaires à la couverture du besoin de trésorerie lié au financement de deux mois de prestations supplémentaires par l'intermédiaire de la MSA (le décalage entre le besoin immédiat de financement et le délai nécessaire à la création du fonds nécessitant de recourir à cette solution transitoire), dans la limite de l'autorisation fixée par l'article 59 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

En 2004, le besoin de financement supplémentaire lié à la mise en oeuvre de la mensualisation par le fonds est en fait de 1.320 millions d'euros, soit deux mois de prestations versées.

L'article 59 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 prévoit, pour le régime des exploitants agricoles, une autorisation de recourir à des ressources non permanentes d'un montant de 4.100 millions d'euros, dont 2.100 millions d'euros au titre des besoins courants du BAPSA et 1.400 millions d'euros au titre des besoins de financement du fonds, liés à la mise en place de la mensualisation des retraites agricoles. La charge financière des emprunts est estimée respectivement à 61 millions d'euros et 30 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications, d'ordre avant tout technique, au présent article.

Elle a tout d'abord adopté un amendement présenté par le gouvernement visant à préciser que les recettes et dépenses du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles sont retracées dans les comptes de l'établissement public administratif dénommé « Etablissement de gestion du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles », créé à cet effet. Cet établissement est soumis au contrôle de l'Etat. Il s'agit d'une précision technique qui vise à faire apparaître dans les comptes de l'établissement public, à des fins de transparence, les recettes et dépenses du fonds de financement.

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de notre collègue député Yves Censi, rapporteur spécial des crédits du BAPSA, visant à préciser que le président du conseil d'administration de l'établissement public est nommé par le ministre chargé de l'agriculture et que la présidence du conseil de surveillance de l'établissement est confiée à un membre du Parlement. Cette modification a pour but, d'une part, de réaffirmer le rôle du ministre chargé de l'agriculture dans la conduite de la politique sociale agricole, d'autre part, de permettre au Parlement de continuer à suivre de près la question du financement de la protection sociale agricole.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un ensemble d'amendements de nature rédactionnelle, présentés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

IV. LA POSITION VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES PRINCIPES FONDATEURS À RESPECTER

1. Le maintien de la spécificité du régime social agricole


L'actuel mode de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles est caractérisé par une gestion mutualiste et de proximité. Votre rapporteur général estime que ces deux principes fondateurs doivent demeurer à la base du fonctionnement du nouveau fonds de financement.

Les dispositions du présent article ne semblent pas remettre en cause ces principes puisqu'elles ne modifient pas les dispositions législatives relatives au fonctionnement des caisses de mutualité sociale agricole.

Ainsi, le principe de démocratie locale et la gestion par les caisses départementales du régime social des agriculteurs ne sont pas menacés par le nouveau mode de financement des prestations sociales agricoles.

En outre, le rôle de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole est conservé et le Conseil supérieur des prestations sociales agricoles sera maintenu, voire renforcé si le rôle du comité de surveillance du nouvel établissement public lui est confié comme l'attestent les informations recueillies par votre rapporteur général auprès des services du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Enfin, le rôle du ministre chargé de l'agriculture devrait également être maintenu, puisque ce dernier est responsable de l'élaboration de la politique sociale agricole du régime des salariés et des non-salariés, d'après les dispositions de l'article L. 721-1 du code rural. Un amendement adopté par l'Assemblée nationale a d'ailleurs permis de renforcer le rôle du ministre chargé de l'agriculture en précisant au sein du présent article que le président du conseil d'administration de l'établissement public est nommé par lui.

2. La nécessité du maintien d'un débat parlementaire

Avec la disparition du budget annexe des prestations sociales agricoles, le risque de voir disparaître un débat parlementaire spécifique sur le régime de protection sociale des non-salariés agricoles existe. Tel ne doit pas être le cas.

Plusieurs vecteurs peuvent être envisagés pour permettre au débat parlementaire de s'exprimer sur cette question.

D'abord, le vote d'une dotation budgétaire de l'Etat destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds, devrait permettre au débat parlementaire de se développer au sein de la discussion budgétaire.

Ensuite, il faut noter que, à compter de 2006 et en application des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le ministère de l'agriculture envisage la constitution d'un programme consacré à la protection sociale agricole.

Enfin, il est possible d'envisager qu'au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale par le Parlement, un débat spécifique au financement de la protection sociale agricole soit organisé.

B. LA QUESTION DE LA PÉRENNITÉ ET DE LA FIABILITÉ DES RESSOURCES AFFECTÉES AU NOUVEAU FONDS DE FINANCEMENT

Le présent article combiné aux dispositions de l'article 25 du présent projet de loi de finances modifie profondément la structure de financement du régime de protection sociale des non-salariés agricoles, d'une part, en supprimant l'affectation d'une fraction du produit de la TVA à ce régime, d'autre part, en faisant des recettes issues des droits tabacs (taxe sur les tabacs fabriqués et droit de consommation sur les tabacs) une des principales sources de financement du régime.

Si ces dispositions participent à la nécessaire clarification des relations financières entre l'Etat et les régimes de sécurité sociale, il est à craindre qu'elles ne contribuent, à terme, à fragiliser le financement de la protection sociale agricole.

La recette issue de la TVA constituait en effet une recette stable, ayant une évolution régulière. En revanche, les recettes issues des droits sur les tabacs pourraient à l'avenir poser un problème de fiabilité et de rendement, dans la mesure où le produit attendu des hausses successives de ces droits est aléatoire, compte tenu notamment de l'objectif de santé publique de baisse de la consommation qui lui est associé, et du développement manifeste d'un marché parallèle des cigarettes en France.

A titre d'exemple, le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2003 a mis en évidence le caractère aléatoire du rendement des droits sur la consommation des tabacs en soulignant que « la croissance du rendement des prélèvements sur le tabac en 2003 se révèle très inférieure à celle qui était prévue dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 (...). Alors que la hausse prévue des droits sur les tabacs était de 1 milliard d'euros, le rendement ne devrait être que de 200 millions d'euros, soit une perte de recettes de 800 millions d'euros par rapport à la prévision ».

La nécessité d'une réflexion sur l'évolution des recettes affectées au financement de la protection sociale des non-salariés agricoles ne semble donc pas être épuisée.

En outre, le nouveau fonds de financement demeure destinataire d'une éventuelle dotation budgétaire de l'Etat destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds, au même titre que le BAPSA était destinataire d'une subvention budgétaire d'équilibre.

Pour 2004, le fonds n'étant destinataire que de la quote-part du produit des droits de consommation sur les tabacs, définie par le c) du III du présent article, la question de la dotation budgétaire de l'Etat au fonds ne se pose pas. En revanche, il faut souligner que le BAPSA ne sera destinataire en 2004 d'aucune subvention budgétaire alors qu'il avait reçu à ce titre 522,7 millions d'euros en 2003, 560,2 millions d'euros en 2002 et 823,7 millions d'euros en 2001.

La volonté du gouvernement semble donc être aujourd'hui de financer le nouveau fonds avant tout par des taxes affectées, les cotisations des assujettis ainsi que les traditionnels transferts de compensation en provenance des autres organismes de sécurité sociale, la dotation budgétaire faisant office de solution d'urgence en cas de déséquilibre durable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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