C. L'AGRÉGAT « MULTIFONCTIONNALITÉ DE L'AGRICULTURE »
La politique agricole définie par la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 prend en compte la multifonctionnalité. La plupart des mesures regroupées dans cet agrégat s'inscrivent dans le cadre défini pour la politique européenne de développement rural et font l'objet, à ce titre d'une participation européenne représentant, en général, entre 25 et 50 % des dépenses engagées avec des crédits nationaux.
1. Anciens contrats territoriaux d'exploitation agricole (CTE) et nouveaux contrats d'agriculture durable (CAD)
Les CTE, dont les textes réglementaires d'application sont parus à la mi-novembre 1999, avaient pour objectif d'inciter les exploitants agricoles à développer un projet global portant sur les orientations de la production de l'exploitation, l'emploi, la préservation des ressources naturelles et l'occupation de l'espace. Les aides sont destinées d'une part à rémunérer les exploitants pour les services qu'ils rendent à la collectivité en matière de préservation et d'amélioration de l'environnement et, d'autre part, à appuyer l'orientation des exploitations vers des modes de production favorables à l'emploi, à l'équilibre des activités sur le territoire et à la qualité des produits.
Des difficultés de mise en oeuvre ont retardé la montée en puissance des CTE tandis que la multiplication des mesures éligibles à des fins statistiques a conduit à l'explosion du nombre de CTE au début de l'année 2002 et à des insuffisances budgétaires.
Ces dysfonctionnements, révélés notamment par le rapport d'audit du Comité permanent de coordination des inspections du ministère, ont conduit le ministère de l'agriculture à prendre la décision, le 6 août 2002, de suspendre temporairement l'examen des dossiers de CTE en commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA). L'idée principale de ce rapport était que les CTE avaient eu une influence positive sur les exploitations agricoles mais avec peu d'effets directs. Ils ont notamment permis un renforcement des politiques de qualité, de l'agriculture raisonnée et une inflexion du mode de redistribution des aides, mais ils se sont éloignés de leur but premier.
Le chapitre 44-84 regroupe désormais les crédits destinés financer les nouveaux contrats d'agriculture durable (CAD) et à couvrir les dépenses liées à la montée en charge du fonds de financement des CTE.
En 2004, ce chapitre est doté de 254,74 millions d'euros, contre 200 millions d'euros en 2003. Les moyens nouveaux sont destinés à la mise en oeuvre des CAD et à couvrir les dépenses des CTE en cours.
Les crédits destinés à financer les mesures agri-environnementales hors CTE s'élèvent, quant à elles, à 133 millions d'euros en 2004, un montant stable par rapport à 2003. Ces mesures recouvrent notamment la prime au maintien des systèmes d'élevages extensifs, dite prime à l'herbe (chapitre 44.41, article 22 : amélioration des structures agricoles, programme agri-environnemental). La « prime à l'herbe » est une mesure nationale dont le premier engagement quinquennal s'est achevé en 1997. La commission européenne a accepté la reconduction de cette prime pour une nouvelle période quinquennale. Les régions de montagne en sont les principales bénéficiaires.
Toutefois, la modification de la réglementation européenne en 1999 avec la mise en place du nouveau règlement n° 1257/1999 du conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien du développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) signe la fin du dispositif agri-environnemental français actuel car elle estime que cette mesure s'apparente davantage à un soutien de marché qu'à une aide environnementale éligible à ce titre au cofinancement communautaire. Dans ce cadre la prime au maintien des systèmes d'élevage extensif (PMSEE) sous sa forme actuelle perdurera jusqu'au terme de la période d'engagement en cours, à savoir jusqu'au 30 avril 2003.
Un nouveau dispositif a été mis en place par le gouvernement en faveur des bénéficiaires de l'ancienne PMSEE et des jeunes agriculteurs s'installant en zones herbagères : il s'agit de la nouvelle prime herbagère agroenvironnementale (PHAE) . Cette prime est ouverte prioritairement aux actuels bénéficiaires de l'ancienne PMSEE, qui peuvent souscrire l'une des mesures agro-environnementales visant le maintien de l'ouverture des espaces à gestion extensive ou la gestion extensive des prairies par fauche ou pâturage de la synthèse régionale agro-environnementale, retenues par le préfet du département en fonction des priorités environnementales pour les territoires.
Le montant moyen à l'hectare (40 euros pour l'ancienne PMSEE) a été porté en moyenne à 68 euros, soit une augmentation de 70 %. Le paiement de la PHAE est assuré par l'office national interprofessionnel des céréales. La dotation budgétaire pour 2003 s'élevait à 133 millions d'euros, pour la part française. Les prévisions pour 2004 font état d'une stabilisation des sommes engagées et d'une légère augmentation des surfaces concernées.
2. Installation, modernisation et structure des exploitations
a) Installation et modernisation
Ces actions ont vocation à encourager l'installation des jeunes agriculteurs et l'adaptation des exploitations par la réalisation d'investissements de modernisation et d'innovation. Elles comprennent principalement :
- les crédits propres au soutien à l'installation , principalement la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) et les crédits destinés au financement des stages de préparation à l'installation. Depuis 2003, il faut noter la création du Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICIA) . Pour 2004, les crédits destinés à ces deux types d'actions s'élèvent à 74,674 millions d'euros, soit une augmentation de près de 10 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2003. Cette augmentation résulte avant tout des moyens nouveaux destinés à permettre le versement unique de la dotation aux jeunes agriculteurs ;
- la bonification d'intérêts des prêts à l'agriculture qui permet l'octroi de crédits à taux réduit pour aider l'investissement lors de l'installation ou de la modernisation. L'Etat prend en charge l'intégralité de la bonification des prêts distribués ainsi par les organismes bancaires habilités. Les charges de bonification inscrites au chapitre 44-42 en 2004 sont stables par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2003 et s'élèvent à 192 millions d'euros. Les crédits destinés au Fonds d'allègement des charges des agriculteurs et actions en faveur des exploitations en difficulté enregistrent une baisse sensible de 42,5 % entre 2003 et 2004 et s'établissent à 21,83 millions d'euros en 2004. Cette baisse résulte, d'une part, de l'adaptation de la dotation du Fonds d'allègement des charges afin de tenir compte des lignes directrices agricoles de la commission européenne en matière d'aides d'Etat, à hauteur de 14,17 millions d'euros, d'autre part, de la révision de la dotation au titre des actions en faveur des exploitations agricoles en difficulté, à hauteur de 2 millions d'euros ;
- les aides au financement des bâtiments d'élevage et à leur mise aux normes dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) : le PMPOA est financé sur l'article 30 du chapitre 61-40 « Modernisation de l'appareil de production et travaux d'adduction d'eau » dont le libellé a été modifié dans le présent projet de budget pour tenir compte de la budgétisation du FNDAE. Sa dotation est plus que doublée en 2004 s'agissant des ouvertures d'autorisations de programme, tandis qu'aucun crédit de paiement n'est prévu à ce titre dans le présent projet de budget ;
- les travaux d'adduction d'eau sont désormais financés par le nouvel article 40 « Adduction d'eau et assainissement » du chapitre 61-40, suite à la budgétisation du FNDAE. Cet article est doté, pour 2004, de 75 millions d'euros d'autorisations de programme et de 14,66 millions d'euros de crédits de paiements ;
- les aides aux actions améliorant la sécurité du travail en agriculture : le chapitre 46-32 (action sociale en agriculture) voit ses crédits reconduits en 2004 à près de 6 millions d'euros.
b) Cessation anticipée d'activité d'agriculteurs en difficulté
Il s'agit des crédits destinés au versement de l'indemnité viagère de départ (IVD) ainsi que les crédits de la préretraite, les crédits permettant de financer les plans de redressement des agriculteurs en difficulté et les aides à la réinsertion.
En 2004, les indemnités viagères de départ s'élèvent à 69 millions d'euros, soit un montant stable par rapport à 2003.
Les aides au départ quant à elles diminuent de 10,4 % pour s'établir en 2004 à 21,5 millions d'euros, contre 24 millions d'euros en 2003.
Les aides à la réinsertion professionnelle restent stables à 3,05 millions d'euros.
c) Indemnisation des calamités agricoles
Il s'agit ici de la participation de l'Etat au Fonds national de garantie contre les calamités agricoles ainsi que les bonifications d'intérêt liées aux prêts spéciaux « calamités ».
La participation à la garantie contre les calamités agricoles (chapitre 46-33) n'est pas abondée dans le présent projet de budget, de même qu'elle ne l'avait pas été en loi de finances initiale pour 2003.
d) La dotation du Fonds de valorisation et de communication
Une somme de 2 millions d'euros est inscrite au chapitre 44-70 article 80 du présent projet de budget pour abonder le fonds de communication prévu par la loi d'orientation agricole de 1999, soit un montant stable par rapport aux dotations de loi de finances initiale pour 2003 qui avait permis la mise en place effective de ce fonds.
Ce fonds a notamment permis la mise en place d'un dispositif de communication, visant à faire découvrir aux consommateurs les réalités de l'agriculture et de l'agroalimentaire aujourd'hui.
3. Equilibre des territoires, espace rural et haras nationaux
Cette composante recouvre les interventions en faveur de l'amélioration du cadre de vie et de l'aménagement de l'espace rural, y compris les actions spécifiques en faveur des zones défavorisées. Elle recouvre également le financement de l'établissement public « les Haras nationaux ».
L'intégralité du chapitre 44-80 (amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural) voit ses crédits augmenter en 2004 de près de 10,5 % pour s'établir à 248,4 millions d'euros, contre 224,8 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003.
a) Les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN)
Il s'agit d'indemnités versées aux agriculteurs des zones défavorisées et de montagne en compensation des contraintes géographiques ou environnementales. Cette aide constitue l'une des mesures d'accompagnement de la politique agricole commune, définie dans le cadre du règlement de développement rural. Les objectifs principaux des indemnités compensatoires de handicaps naturels sont d'assurer l'exploitation continue des surfaces de manière à contribuer au maintien d'une communauté rurale viable, de préserver l'espace naturel, de maintenir et promouvoir les modes d'exploitation durables qui tiennent compte des exigences environnementales.
Le montant moyen de l'ICHN représente 19 % du revenu des bénéficiaires et le revenu moyen de ceux situés en zone de montagne est inférieur d'environ 40 % à celui des exploitants situés en zone non défavorisée.
Le règlement de développement rural n° 1257/88 du conseil européen, appliqué en France à compter du 1 er janvier 2001, a apporté des modifications substantielles aux conditions d'attribution des ICHN. Le paiement s'effectue désormais pour les surfaces fourragères (et non plus à l'unité de gros bétail) d'un agriculteur qui recourt aux « bonnes pratiques agricoles », avec un maximum par exploitation individuelle de 50 hectares. Les montants à l'hectare sont plus élevés en zone de haute montagne qu'en zone de montagne et a fortiori qu'en zone de piémont ou en zone défavorisée simple. Les 25 premiers hectares sont payés 10 % plus chers que les 25 suivants et une majoration est prévue pour les élevages ovins pratiquant le pâturage estival.
Le montant de cette indemnité est inscrite au chapitre 44-80 « Amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural », article 30 « Interventions spéciales en zones défavorisées ». Ce montant est en augmentation en 2004 de 26 millions d'euros par rapport aux dotations de la loi de finance initiale pour 2003, et s'établit à 230 millions d'euros (+ 12,74 %). Cette augmentation résulte notamment de la consolidation de la revalorisation des ICHN intervenue en 2002.
b) La politique du cheval
La budgétisation du Fonds national des haras et des activités hippiques avait entraîné en 2002 une augmentation mécanique des crédits inscrits à ce titre au budget du ministère de l'agriculture.
La subvention de fonctionnement à l'établissement public « les Haras nationaux » diminue de près de 2 millions d'euros entre 2003 et 2004 pour s'établir à 38,92 millions d'euros en 2004, tandis que les crédits relatifs à l'intervention en faveur de l'élevage et de l'utilisation du cheval (chapitre 44.80, article 70) connaissent une très légère augmentation de 270.000 euros en 2004 et s'établissent à 4,3 millions d'euros.
Enfin, les dépenses en capital destinées aux Haras nationaux en 2004, pour les autorisations de programme ouvertes, restent stables, et augmentent de 50 % s'agissant des crédits de paiement.
Nombre de bénéficiaires, montant moyen de l'aide et taux de participation financière communautaire pour les principales mesures classées dans l'agrégat « multifonctionnalité de l'agriculture » (année 2002)
|
Mesures |
|
Montant moyen de l'aide en euros |
Taux de participation financière communautaire (2) |
|
Prime à l'herbe |
68.659. |
2.366 |
50 % |
|
Dotation aux jeunes agriculteurs (3) |
5.992 |
16.300 |
50 % |
|
Charges de bonification |
|
11 % (4) |
de 0 % à 50 % |
|
ICHN |
109.675 |
4.098 |
50 % |
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
(1) en 2000, le nombre total d'exploitations agricoles en France était de 676.500
(2) taux réglementaire applicables aux dépenses éligibles
(3) nombre de nouveaux dossiers
(4) bonification sur coût du crédits (coût du crédit = bonification + intérêts payés par les agriculteurs pour leurs prêts professionnels