B. LE RENFORCEMENT DES OUTILS EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT RURAL
Le plan national de développement rural (PNDR) comporte des mesures approuvées par la commission européenne et bénéficiant d'un cofinancement communautaire à hauteur de 50 %.
La mise en oeuvre de ce plan a toutefois pris du retard : avec 609,5 millions d'euros de retours communautaires en 2001, soit 14 % du total des dépenses réalisées par l'Union européenne à ce titre, la France est en dessous du taux potentiel de retour moyen et s'est vue infliger une pénalité financière de 21,34 millions d'euros pour sous-réalisation, à hauteur de 289 millions d'euros, de son plan par rapport à ses prévisions initiales de dépenses.
En outre, les actions du PRDN devraient bénéficier du déblocage du produit de la modulation des aides , suspendue en 2002.
Le décret n° 2000-280 du 24 mars 2000 relatif à la modulation des paiements accordés aux agriculteurs au titre des régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune a mise en place, à compter du 1 er janvier 2000, un dispositif de réduction du versement des aides communautaires en application de l'article 4 du règlement (CE) n° 1259/99 du Conseil du 17 mai 1999.
Ce dispositif de modulation, qui ne devait pas concerner les petites et moyennes exploitations, était appliqué en fonction du montant total des aides, de la main d'oeuvre employée sur l'exploitation et de sa richesse globale, exprimée sous forme de marge brute standard. Il visait 44.500 exploitations, soit 10 % des exploitations françaises, qui ont vu leurs aides réduites en moyenne de 2.285 euros.
Le produit de la modulation a été de 111 millions d'euros en 2000 et de 114 millions d'euros en 2001. Ces sommes auraient du être utilisées pour compléter le financement des actions de développement rural et notamment les CTE.
En fait, ce sont 225 millions d'euros au titre de la modulation des aides qui sont restés bloqués dans les comptes du FEOGA, les modalités de leur consommation devant faire l'objet de négociations communautaires.
Dès le mois de juin 2002, le ministre chargé de l'agriculture a annoncé la suspension de ce dispositif de modulation des aides, à titre conservatoire. Le décret n° 2002-1246 du 7 octobre 2000 supprimant la modulation relative aux paiements accordés aux agriculteurs au titre de l'année 2002 dans le cadre de la PAC a officialisé cette suspension pour les aides versées en 2002.
Dans le cadre de la négociation du compromis de Luxembourg, le gouvernement a obtenu un assouplissement des dispositions réglementaires relatives à l'utilisation des fonds prélevés. Les 225 millions d'euros concernés pourront être utilisés jusqu'à la fin 2006 et les contrats financés sur ces fonds pourront changer de source de financement lorsque ceux-ci seront épuisés. Il est prévu de les affecter à la nouvelle prime herbagère agroenvironnementale (PHAE).
1. La mise en oeuvre des nouveaux contrats d'agriculture durable et le remplacement des anciens contrats territoriaux d'exploitation
a) CTE : la fin d'un dispositif complexe et coûteux
Mesure phare de la loi d'orientation agricole de juillet 1999, le contrat territorial d'exploitation (CTE) est un contrat signé entre le préfet et l'agriculteur pour une période de cinq ans et qui comporte deux volets : un volet socio-économique et un volet environnemental et territorial. Le CTE vise à passer d'un système d'aides forfaitaires et automatiques à une politique d'engagement contractuel entre les agriculteurs et l'Etat, afin de mettre en oeuvre une agriculture aux orientations définies par des cahiers des charges nationaux et départementaux (services, environnement, territoire, productions de qualité plutôt que productions de masse).
La finalité des CTE consiste à inciter les exploitants agricoles, par le biais d'une modification des aides publiques, à développer un projet économique global qui intègre les nouvelles fonctions (économique, environnementale et sociale) de l'agriculture. Fondé sur la reconnaissance de la multifonctionnalité de l'activité agricole, le CTE repose sur une démarche contractuelle.
L'objectif du ministère était de conclure 50.000 CTE d'ici la fin 2000 et d'atteindre le chiffre de 100.000 CTE conclus en 2002 et in fine de 205.000 d'ici à 2006. Pourtant, fin 2000, un constat d'échec s'était imposé avec guère plus de 1.400 CTE signés par les agriculteurs et environ 2000 ayant reçu un avis favorable des commissions départementales d'orientation de l'agriculture (CDOA). Au 30 octobre 2001, 19.035 contrats avaient reçus un avis favorable des CDOA et près de 14.500 CTE avaient été signés. Au 1 er septembre 2002, 37.329 CTE avaient été signés, dont 3.510 (9,4 %) avec au moins une mesure de conversion en agriculture biologique. 6.719 demandes de CTE ont reçu un avis favorable de la CDOA mais sans signature et 2.644 demandes supplémentaires ont reçu un avis de section de la CDOA mais pas de la commission plénière.
Bilan des CTE signés entre 2001 et 2003
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Années |
Nombre de contrats signés |
Coût total |
Surface concernée Totale (cumulée) |
Coût moyen par contrat |
|
2001 |
15.073 |
621 M€ |
1.8000.000 ha |
41.230 € |
|
2002 |
25.749 (jusqu'au 15/10/2002) |
1 125 M€ |
4 130 000 ha |
43 694 € |
|
2002/2003 |
5.200 (phase transitoire) |
140 M€ |
4 600 000 ha |
27 000 € |
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
Cette montée en puissance du dispositif s'est accompagnée d'une explosion de la charge budgétaire liée à la mise en oeuvre des CTE insuffisamment accompagnée par les dotations budgétaires prévues à ce titre. Le fonds de financement des CTE a pour principal objet de payer les CTE. Ces contrats signés entre 1999 et 2003 pour une durée de cinq ans engendreront des paiements jusqu'en 2007.
Evolution des dotations budgétaires du Fonds de financement des CTE
(en millions d'euros)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
45,73 |
144,83 |
60,9 |
76,2 |
200 |
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Alors que le chapitre 44-84 affichait en 2000 et 2001 une sous-consommation structurelle de ces crédits, avec un taux de consommation brut de 4 % en 2000 et 39 % en 2001, montrant ainsi la complexité de la mise en oeuvre de cet outil (lenteur des procédures, lourdeur des conditions d'éligibilité et réticence des acteurs), en 2002, le ministère a dû faire face à une insuffisance de la dotation budgétaire du chapitre, la multiplication des mesures éligibles, à des fins purement statistique ayant entraîné l'explosion du nombre de CTE à partir de début 2002.
En 2000, la loi de finances rectificative pour 2000, n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 avait annulé 53,36 millions d'euros sur le chapitre 44-84, tandis qu'en 2001, la loi de finances rectificative pour 2001, n° 2001-1276 du 30 décembre 2001 avait annulé 7,16 millions d'euros sur ce même chapitre.
Ainsi, dans la loi de finances initiale pour 2002, les crédits affectés aux CTE étaient déconnectés des besoins prévisibles, compte tenu de la rapide montée en puissance du dispositif depuis 2001 et de la logique de guichet développée par le précédent gouvernement. Après l'ouverture d'une dotation supplémentaire de 24 millions d'euros en première loi de finances rectificative pour 2002, les crédits destinés aux CTE ont été multipliés par trois dans le budget pour 2003 et se sont ainsi élevés à 200 millions d'euros.
Les dépenses prévisionnelles du fonds de financement des CTE jusqu'en 2007, pour honorer le paiement des contrats déjà signés, sont les suivantes.
Dépenses prévisionnelles du fonds de financement des CTE jusqu'en 2007
(en millions d'euros)
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2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
231 |
190 |
112 |
10 |
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
b) La mise en place des nouveaux contrats d'agriculture durable
La principale critique formulée à l'égard des CTE concernait le caractère trop ambitieux des objectifs fixés qui voudraient en faire un outil de réorientation totale de la politique agricole. En outre, l'accent donné à la dimension socio-environnementale de ce dispositif a contribué à gripper la mécanique dès le départ.
Compte tenu de la complexité des dossiers, de la faible efficacité environnementale de mesures trop diffuses, du caractère inéquitable du dispositif qui s'est traduit par des montants d'aides très différents selon les régions et enfin de l'explosion du coût budgétaire des CTE, le ministre chargé de l'agriculture a pris la décision le 6 août 2002 de suspendre l'instruction des CTE.
Les CTE qui ont déjà été signés seront honorés tandis que ceux qui n'étaient pas complètement instruits au 6 août 2002 seront examinés au cas par cas. Une circulaire du 10 octobre 2002 a précisé le devenir de chaque type de dossier CTE :
- tous les CTE signés jusqu'au 15 octobre, estimés à 42.000, seront payés au montant déterminé au moment de la signature ;
- les dossiers dont le rapport d'instruction était signé le 6 août 2002, ainsi que ceux qui ont reçu un avis favorable à cette même date mais qui n'ont pas été signés au 15 octobre pourront être examinés sous un régime transitoire, caractérisé notamment par l'obligation du respect d'une moyenne départementale de 27.000 euros par contrat ;
- les autres dossiers seront examinés dans le cadre du nouveau dispositif élaboré par le ministre en concertation avec les organisations professionnelles agricoles représentatives.
A la fin de l'année 2002, un nouveau dispositif, appelé contrat d'agriculture durable (CAD) a été conçu en liaison étroite avec les organisations professionnelles. Ce nouveau dispositif préserve l'idée d'une démarche contractuelle entre l'agriculteur et l'Etat permettant à l'exploitant de mettre en oeuvre un projet d'exploitation tant dans sa dimension territoriale et environnementale que dans sa dimension socio-économique.
Les principales caractéristiques des nouveaux CAD
- le recentrage sur une démarche plus territoriale avec la possibilité de ne contractualiser que sur le seul volet environnemental et la définition d'enjeux prioritaires associés à un nombre limité d'actions sur chaque territoire ;
- la simplification de la procédure avec, par exemple, l'élargissement des conditions d'éligibilité ou la contractualisation à l'îlot et non plus à la parcelle ;
- la mise en place d'un dispositif de maîtrise budgétaire, avec la fixation d'un montant moyen de contrat de 27.000 euros à respecter par départements, la transparence des groupements agricoles d'exploitation en commun étant assurée.
2. Le soutien de la politique de la montagne
Les zones défavorisées, et en particulier les zones de montagne, font l'objet d'une série de dispositifs spécifiques qui prennent la forme de majorations d'aides et d'aides particulières qui leur sont exclusivement réservées. Celles-ci font partie du PRDN et bénéficient donc de cofinancements communautaires. Elles doivent permettre de favoriser le maintien d'activités agricoles dans des zones particulièrement difficiles où la rentabilité des exploitations est incertaine et le revenu des exploitants faible.
La réforme des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) en 2001
Elles sont désormais attribuées à l'hectare de superficie fourragère, en application du règlement « développement rural » du plan de développement rural national. Deux objectifs étaient poursuivis lors de la mise en place de cette réforme, d'une part, limiter le nombre des éleveurs susceptibles d'être pénalisés par cette réforme, d'autre part, éviter les transferts de charges entre massifs et entre départements et en particulier faire en sorte que l'équilibre entre les zones de montagne et les autres zones défavorisées dans la répartition globale de l'enveloppe des ICHN demeure inchangé.
Si les conditions d'éligibilité et les zonages ne sont pas modifiés, les modalités de calcul changent. Le principe de base d'attribution est le respect des bonnes pratiques agricoles. L'éleveur est réputé les respecter si son système d'élevage répond notamment à des critères d'extensivité.
Un tarif unique de prime s'applique par zone défavorisée : il dépend de la localisation (haute montagne, montagne, piémont, zone défavorisée simple) et de l'appartenance ou non à la zone sèche. En outre, une compensation supplémentaire de 10 % en zone de haute montagne et de montagne et de 20 % dans les autres zones est accordée dans le cas d'exploitations pratiquant une transhumance de leur cheptel apte à utiliser les fourrages ligneux.
Des modifications réglementaires sont intervenues en 2002, prévoyant en particulier une augmentation des versements de 20 % en haute montagne, de 5 % en montagne, de 3 % en zone de piémont et de 2 % en zones défavorisées simples. Mais les crédits ont manqué pour assurer le financement de ces revalorisations.
Les montants à l'hectare s'élèvent à 221 euros en zone de haute montagne, 136 euros en zone de montagne, 89 euros en zone de piémont et 49 euros en zone défavorisée simple.
En 2003, 112.000 bénéficiaires (pour 114.000 en 2002) environ devraient percevoir l'ICHN. Pour 2004, le nombre de bénéficiaires devrait être en légère baisse, les nouveaux installés ne compensant pas tout à fait les agriculteurs partant à la retraite.
Dans le cadre des mesures liées à la sécheresse, il a été décidé fin juillet 2003 d'avancer d'un mois le paiement de l'ICHN, pour un coût total de 270 millions d'euros.
Dans le présent projet de budget, la dotation prévue pour l'ICHN s'élève à 230 millions d'euros. Elle permettra d'une part, d'amorcer une première phase de revalorisation des 25 premiers hectares, d'autre part, d'étudier, en concertation avec les professionnels agricoles, la possibilité d'une meilleure prise en compte de la pluriactivité .