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20 novembre 2003 : Budget 2004 - Ecologie et développement durable ( rapport général - première lecture )

 

 

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III. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT

Le fascicule écologie et développement durable comporte quatre agrégats :

- agrégat 21 - Protection de la nature, sites et paysages

- agrégat 22 - Protection de l'eau et des milieux aquatiques

- agrégat 23 - Prévention des pollutions et des risques

- agrégat 31 - Soutien aux politiques environnementales

Les crédits se répartissent entre ces agrégats de la façon suivante :

Répartition des crédits par agrégat (2003-2004)

 
 

(en millions d'euros et en %)

 

2003

2004

Evolution

Protection de la nature, des sites et des paysages

120,72

107,64

- 10,84

Protection de l'eau et des milieux aquatiques

28,41

108,42

+ 281,6

Prévention des pollutions et des risques

400,77

408,79

+ 2

Soutien aux politiques environnementales

218,41

231,29

+ 5,89

TOTAL

768,31

856,14

+ 11,43

Source : projet de loi de finances pour 2004

 
 
 

A. AGRÉGAT 21 : PROTECTION DE LA NATURE, SITES ET PAYSAGES

La politique poursuivie dans le cadre de cet agrégat a pour but d'assurer la protection, la gestion et la réhabilitation du patrimoine naturel, des sites et paysages et de la diversité biologique.

Les crédits demandés pour 2004 s'élèvent à 107,64 millions d'euros, hors expérimentation LOLF. En y incluant les crédits expérimentés dans ce cadre par la DIREN de Midi-Pyrénées, les crédits s'élèvent à 108,81 millions d'euros, en baisse de 9,9 % par rapport à 2003. Cette baisse très sensible témoigne du fait que cette politique n'est pas une priorité pour le ministère.

Les crédits se répartissent en 72,69 millions d'euros de dépenses ordinaires (- 8,5 %) et 36,12 millions d'euros de dépenses en capital (- 12,5 %).

Les autorisations de programme diminuent en 2004, pour atteindre 46,5 millions d'euros (- 11,3 %).

Ces crédits seront principalement consacrés à la création d'un réseau d'espaces protégés et à la conservation, la gestion et le suivi de la diversité biologique et paysagère.

1. La création d'un réseau d'espaces protégés

Les crédits alloués à la création d'un réseau d'espaces protégés atteindront 71,58 millions d'euros en 2004, notamment par le biais de dotations à plusieurs établissements :

- 20,81 millions d'euros pour le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (- 15,27 %), dont 7,4 millions d'euros en dépenses ordinaires ;

- 32,67 millions d'euros aux parcs nationaux8(*) (- 4,84 %), dont 26,3 millions d'euros en dépenses ordinaires ;

- 11,56 millions d'euros aux réserves naturelles nationales9(*), en baisse de 3,1 %.

La protection des sites et paysages devrait par ailleurs bénéficier de 3,92 millions d'euros (- 14 %). Il s'agit de protéger les sites dont la conservation ou la préservation présente, d'un point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général. Dans le cas des « opérations grand site », il peut s'agir de réhabiliter des sites classés comme dégradés. Dans quelques cas présentant un intérêt patrimonial minéralogique, un arrêté du ministre chargé de la protection de la nature peut interdire la destruction ou l'altération des sites concernés.

2. La conservation, la gestion et le suivi de la diversité biologique et paysagère

Les crédits alloués à cette action atteindront 37,14 millions d'euros en 2004 (- 13,2 %). L'action comporte deux axes importants : l'avancement du réseau Natura 2000 et les partenariats au bénéfice des espaces et des espèces.

Sur ce total, 17,8 millions d'euros (- 10 %) seront consacrés à l'avancement du réseau Natura 2000, qui vise à assurer le maintien, le rétablissement ou la conservation d'espèces et d'espaces naturels reconnus d'intérêt communautaire. L'outil privilégié de la gestion de ces sites sera le contrat dont les termes seront encadrés par le document de référence de chaque site, le document d'objectif.

D'autre part, 8,4 millions d'euros (- 7,3 %) seront alloués aux parcs naturels régionaux et aux réserves de biosphère et près de 5 millions d'euros pour l'action de protection et suivi de la biodiversité, ainsi que de l'initiative française pour les récifs coralliens (- 27 %).

Les autres crédits, tous en baisse par rapport à 2003, sont de moindre ampleur :

- 1,84  million d'euros pour l'inventaire et l'expertise du patrimoine naturel ;

- 1,27 million d'euros pour le Muséum d'histoire naturelle ;

- 1,2 million d'euros consacrés aux conservatoires régionaux des espaces naturels ;

- 1 million d'euros au titre du développement du réseau des conservatoires botaniques nationaux ;

- 0,6 million d'euros pour les missions confiées à l'ONF par le contrat d'objectif qui lie cet établissement public à l'Etat.

B. AGRÉGAT 22 : PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES

1. Des crédits en augmentation

Le ministère anime et coordonne la politique publique de gestion qualitative et quantitative durable de l'eau et des milieux aquatiques, en veillant à ce qu'elle s'inscrive dans le cadre fixé par le livre II du code de l'environnement et les directives européennes prises dans le domaine de l'eau.

En 2004, la direction de l'eau disposera d'une dotation de 108,42 millions d'euros, en augmentation de 281,6 % par rapport à 2003 du fait de la budgétisation du FNSE. Cette évolution est toutefois trompeuse car, si l'on fait abstraction de ce changement de périmètre ainsi que de l'expérimentation liée à la LOLF, il apparaît que les crédits sont en fait en hausse de 7,7 % (à 30.610.000 euros).

En apparence, les dépenses ordinaires augmentent de 215,8 %, pour s'établir à 68 millions d'euros, tandis que les dépenses en capital passent de 6,88 millions d'euros à 40,41 millions d'euros, en croissance de 487 %.

Hors budgétisation du FNSE et transfert lié à la mise en oeuvre de la LOLF, les dépenses en capital s'élèvent à 12.240.000 euros, contre 6.880.000 euros en 2003 (+ 77,9 %), tandis que les dépenses ordinaires diminuent pour passer de 21.531.086 euros à 18.370.000 euros (- 14,7 %).

Les actions financées par l'agrégat 22

Cet agrégat sert à financer 8 actions :

- la politique pluriannuelle de prévention des risques d'inondations fluviales : le financement de cette action passe essentiellement par le plan Risques et le plan Loire ;

- la police de l'eau et des milieux aquatiques : il s'agit des missions régaliennes de la police de l'eau et de la pêche ;

- la reconquête de la qualité des milieux marins : il s'agit de financer le fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles (POLMAR), le fonctionnement du centre de documentation, de recherche et d'expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE), ainsi que des subventions versées aux associations contribuant à la protection des milieux aquatiques ;

- les systèmes d'information sur l'eau et les milieux aquatiques : un plan de modernisation du système d'information sur l'eau a été notifié aux préfets coordonnateurs de bassin afin de mettre en oeuvre la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau ;

- la lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole : il s'agit de financer le programme national de réduction des pollutions par les produits phytosanitaires engagé en 2000 ainsi que le programme environnemental de couverture hivernale des sols mis en place en 2002 ;

- la solidarité et la péréquation nationales : ce dispositif de solidarité doit assurer un meilleur équilibre entre les moyens financiers des six bassins hydrographiques, tout en organisant et regroupant le financement d'actions d'intérêt commun aux bassins ;

- la préservation et la restauration des milieux naturels aquatiques : il s'agit de la restauration des zones humides ;

- les structures de la politique de l'eau et la planification : il s'agit du comité national de l'eau, créé par la loi de 1964 pour être l'instance de concertation du gouvernement avec les partenaires nationaux de la politique de l'eau.

Les cinq dernières actions étaient auparavant financées par le FNSE.

2. La budgétisation du FNSE

L'article 21 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit la clôture, au 31 décembre 2003, du compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau » (FNE), créé par l'article 58 de la loi de finances initiale pour 2000.

Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) constitue la section B du FNE.

Le FNSE comporte en recettes, outre des recettes diverses ou accidentelles, le produit d'un prélèvement de solidarité pour l'eau versé à l'Etat par les agences de l'eau et dont le montant est déterminé chaque année en loi de finances. Le montant de ce prélèvement est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences de l'eau. Il est fonction pour deux tiers de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention et, pour un tiers, de la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole.

Compte tenu de ces critères, la part de la contribution de chaque agence est la suivante :

Répartition de la contribution entre les agences

Agences de l'eau

Part

Adour-Garonne

9,20 %

Artois-Picardie

7,66 %

Loire-Bretagne

15,94 %

Rhin-Meuse

8,46 %

Rhône-Méditerranée-Corse

23,04 %

Seine-Normandie

35,70 %

Total

100,00 %

Le taux de consommation des crédits s'est révélé très faible : il s'est ainsi établi à 26 % en 2001 et 34 % en 2002. Comme le relève la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, « sur les années 2000 à 2002, les agences de l'eau ont versé 234,1 millions d'euros au FNSE qui n'en a utilisé que 116,5 millions d'euros. L'affectation des ces ressources au budget général aurait sans doute permis une meilleure utilisation ».

Il faut souligner que le FNSE bénéficie de crédits de paiement à hauteur des autorisations de programme ouvertes chaque année, ce qui génère mécaniquement d'importants reports de crédits de paiement d'une année sur l'autre. C'est ainsi que face à 176,974 millions d'euros de ressources réelles en 2002 compte tenu des reports, seuls 59,894 millions ont été dépensés et que 117,08 ont du être reportés vers 2003.

Le ministère de l'écologie précise qu'un processus de résorption des reports a été engagé et permet d'observer une nette amélioration des taux de consommation, ainsi que le montre le tableau suivant :

Mandatements (DO+CP)

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003 (août)

21,7

36,8

59,9

32,1

Source : agence comptable centrale du Trésor pour les années 2000 à 2002 ; ministère de l'écologie et du développement durable pour 2003

Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit que les actions menées par le FNSE seront désormais prises en charge par le budget général :

- le prélèvement sur les agences de l'eau est maintenu et fixé à 83 millions d'euros (contre 81,6 millions d'euros en 2003, dont 60 millions d'euros avaient affectés au FNSE et 21,6 millions d'euros au budget général, sur proposition du Sénat). Ce prélèvement, qui sera affecté au budget général, est justifié par la nécessité de faire participer les agences au financement d'actions d'intérêt commun de la politique de l'eau et de pérenniser les actions de péréquation ;

- les actions menées par le FNSE seront désormais accomplies par le ministère de l'écologie et du développement durable, qui voit ses crédits majorés de 83 millions d'euros, soit l'intégralité du prélèvement effectué sur les agences de l'eau.

La répartition des crédits sur le budget du ministère de l'écologie est la suivante :

- titre III : 30.320.000 euros ;

- titre IV : 22.180.000 euros ;

- titre V : 2.300.000 euros ;

- titre VI : 28.200.000 euros.

Le II de l'article 21 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit que « les opérations en compte au titre de ce fonds sont reprises au sein du budget général, sur lequel sont reportés les crédits disponibles à la clôture des comptes ». Le montant des crédits disponibles reportés sur le budget général devrait atteindre environ 90 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement.

3. Le Conseil supérieur de la pêche : une limitation de la subvention

Le Conseil supérieur de la pêche10(*) (CSP) voit sa dotation passer à 13,89 millions d'euros, contre 4,89 millions d'euros en 2003, du fait de l'inscription de 9,32 millions d'euros de crédits résultant de la budgétisation du FNSE, alors que sa subvention est par ailleurs réduite de 320.000 euros.

Le CSP est établissement public administratif national de l'Etat, qui a pour mission la mise en valeur et la surveillance du domaine piscicole national. Outre sa mission de police de la pêche, il participe à la police de l'eau et des milieux aquatiques. Il est également en charge de la conduite de travaux à caractère scientifique et de l'assistance technique aux fédérations de pêche. Cette dernière mission occupe une place croissante parmi les activités du Conseil, au détriment de la police de la pêche, mission régalienne du CSP.

Les subventions à l'établissement, via l'Etat et le FNSE, ont crû significativement au cours des dernières années, passant de 9,67 millions d'euros en 2001 à 13,6 millions d'euros en 2002 et à 20 millions d'euros en 2003.

Le ministère de l'écologie et du développement durable indique que « le processus de redressement engagé devrait permettre de limiter la participation de l'Etat à 14 millions d'euros. Un effort sensible de modération des dépenses permettra d'atteindre cet objectif. Toutefois, les marges de manoeuvre sont limitées dans la mesure où les charges de personnel représentent l'essentiel des dépenses du conseil supérieur de la pêche ».

Votre rapporteur spécial relève que le ministère de l'écologie et du développement durable a pris conscience des problèmes auxquels est confronté le Conseil supérieur de la pêche, comme le montre la lettre de mission que la ministre a adressée le 17 mars 2003 à la nouvelle directrice générale du CSP. Ce courrier lui confiait cinq principales tâches :

- trouver des réponses aux difficultés financières du CSP, tant en dépenses qu'en recettes ;

- réaliser un audit complet de l'établissement ;

- réformer les modalités d'organisation et de fonctionnement du CSP ;

- préparer un contrat pluriannuel d'objectifs qui serait applicable à compter du début de l'année 2004, dans la perspective du projet de loi sur l'eau annoncé pour cette même année ;

- engager une réflexion sur l'avenir du CSP et sa transformation éventuelle en agence des milieux aquatiques.

La ministre de l'écologie et du développement durable avait relevé que cette contribution de l'Etat et du FNSE avait « malheureusement trop rapidement évolué vers une subvention d'équilibre. [...] Cette situation, si elle perdurait, changerait l'essence même du CSP ». La ministre a ainsi confié à la nouvelle direction de l'établissement la mission d'assainir la situation financière du CSP et de réduire le poids des subventions dans son budget. L'élément essentiel tenait dans la fixation d'objectifs chiffrés et d'un calendrier précis : il s'agit de « réduire l'aide de l'Etat (y compris FNSE) à 14 millions d'euros dès l'exercice budgétaire 2004, puis à moins de 10 millions d'euros au titre de l'exercice 2005 ».

Cet objectif est donc apparemment tenu en 2004, mais le ministère ne fournit aucune information relative au budget 2004 de l'établissement. Votre rapporteur spécial, qui avait formulé plusieurs propositions afin d'améliorer la situation budgétaire et l'architecture du Conseil supérieur de la pêche, sera particulièrement attentif à la situation de cet établissement.

Les principales propositions de votre rapporteur spécial
concernant le Conseil supérieur de la pêche

Des mesures d'urgence pour régler la situation budgétaire du CSP

1. Assainir les finances du Conseil supérieur de la pêche, indispensable préalable à toute réforme ;

2. Mettre un terme à l'accroissement de ses effectifs, voire les réduire mais stabiliser leur affectation afin d'éviter la forte rotation des agents et les vacances de postes ;

3. Engager une réforme de la taxe piscicole afin de la rendre conforme aux normes constitutionnelles ;

4. Mettre en oeuvre une programmation des activités du CSP reposant sur un véritable contrôle de gestion, conformément à l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ce qui aurait pour avantage de mieux contrôler l'activité et responsabiliser les agents ;

5. Développer des partenariats, notamment avec les directions régionales de l'environnement (DIREN) et les agences de l'eau, qui ont des missions similaires, en vue notamment de mutualiser leurs moyens pour réduire les charges de structure ;

6. Réduire le parc automobile du CSP, en améliorer le suivi de la gestion et l'adapter à l'évolution de ses missions ;

7. Mener une réflexion approfondie préalablement à une éventuelle transformation du CSP en une agence des milieux aquatiques, notamment dans le but d'en assurer avec précision les conséquences financières.

Des réformes de l'architecture du CSP

8. Garder les missions générales du CSP tout en réduisant le nombre de membres de son conseil d'administration et en l'élargissant à d'autres acteurs (agences de l'eau notamment) ;

9. Transformer les missions des délégations régionales pour en faire de véritables centres de ressources et d'expertise, en les rapprochant soit des agences de l'eau soit des DIREN, et en supprimant leurs responsabilités de gestion des brigades départementales ;

10. Placer les brigades départementales sous l'autorité du préfet, via les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), afin d'éviter les « doublons » et pour que les missions interservices de l'eau (MISE) ne soient plus une juxtaposition de services ;

4. L'évolution des dépenses de l'agrégat

Le tableau suivant retrace l'évolution des dépenses budgétaires de l'agrégat :

Indicateur de coûts : dépenses budgétaires en DO + CP

(en millions d'euros)

Composantes de l'agrégat

2001

2002

2003

PLF 2004

Politique pluriannuelle de prévention des risques d'inondations fluviales

33

28

14

14

Police de l'eau et des milieux aquatiques

41

14

9

9

Reconquête de la qualité des milieux marins

25

8

28

3

Systèmes d'information sur l'eau et les milieux aquatiques

12

19

36

25

Lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole

9

13

17

15

Solidarité et péréquation nationales

5

7

11

20

Préservation, restauration des milieux naturels aquatiques

7

9

6

20

Structures de la politique de l'eau et planification

2

2

3

2

Total

134

100

124

108

Source : PLF 2004, « bleu » Ecologie et développement durable

Ce tableau montre que les crédits consacrés à la lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole et aux systèmes d'information sur l'eau diminuent. Ceux consacrés à la reconquête de la qualité des milieux marins sont faibles par rapport aux dépenses 2003, mais en augmentation par rapport aux crédits de la loi de finances initiales pour 2003 (2 millions d'euros).

En revanche, les crédits consacrés à la préservation et à la restauration des milieux aquatiques enregistrent une forte croissance, de même que ceux dédiés à la solidarité et à la péréquation.

Ce tableau témoigne aussi de la faible lisibilité des crédits du ministère de l'écologie. En effet, si les crédits consacrés à la protection de l'eau et des milieux aquatiques votés en loi de finances augmentent significativement, cela ne se retrouve pas dans les indicateurs de coûts figurant au « bleu », les données 2003 retraçant les dépenses budgétaires, et non les crédits votés en loi de finances. La différence entre les deux données est donc significative et résulte des reports ainsi que de l'ouverture de crédits en faveur du Fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles, à hauteur de 55 millions d'euros. Il doit à cet égard être noté que le ministère ne fournit aucune prévision de dépenses en gestion, ce qui est particulièrement regrettable dans la mesure où de telles données étaient disponibles l'an dernier pour les dépenses financées par le FNSE.

C. AGRÉGAT 23 : PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES

Cet agrégat regroupe les moyens destinés à prévenir les risques industriels et technologiques, les risques naturels, à réduire les pollutions et les nuisances, à contribuer à la maîtrise de l'énergie.

En 2004, hors transferts internes liés à la mise en place de la LOLF, les dotations de cet agrégat s'établissent à 410 millions d'euros, en progression de 2,3 % par rapport à 2003.

Cette hausse d'environ 9,3 millions d'euros masque un effet de ciseau entre dépenses ordinaires, en baisse, et dépenses en capital, en hausse.

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 315.743.500 euros, contre 318.680.673 euros en 2003 (- 0,9 %). On observe une réduction des moyens de fonctionnement comme des moyens d'intervention. L'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) voit toutefois ses crédits augmenter (+ 400.000 euros).

Les dépenses en capital augmentent en revanche de manière sensible, puisqu'elles passent de 82.086.000 euros en 2003 à 94.300.000 en 2004 (+ 14 %). Les crédits du titre V diminuent, tandis que ceux du titre VI augmentent sensiblement.

On relève en particulier l'inscription d'une dotation de 8,04 millions d'euros au profit de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), alors que celle-ci était inexistante en 2003. Le contrôleur d'Etat, dans son rapport annuel 2003, avait en effet relevé que « la trésorerie de l'établissement [posait] aujourd'hui problème compte tenu, notamment, du fait que la loi de Finances 2003 ne [prévoyait] pas l'octroi par le ministère de l'écologie et du développement durable de crédits de paiement sur titre VI », ce qui a conduit l'INERIS à recourir à un emprunt d'un montant de 700.000 euros.

L'agrégat 23 finance quatre actions, dont l'évolution des crédits est retracée dans le tableau ci-dessous :

Dépenses budgétaires

 
 
 
 

(en millions d'euros)

Composantes de l'agrégat

2001

2002

2003

PLF 2004

Prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles et agricoles

28

34

29

37

Prévention des risques naturels

14

17

11

7

Réduction des pollutions et des nuisances et maîtrise de l'énergie

51

264

124

130

Maîtrise des risques nucléaires et leurs conséquences sur l'homme et l'environnement

188

253

236

235

Total

281

568

400

409

Source : PLF 2004 - "bleu" Ecologie et développement durable

 
 

1. La prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles et agricoles

Cette action connaît une croissance forte de ses crédits. Près de 7 millions d'euros seront consacrés à la prévention des risques technologiques.

La loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels prévoit, autour des 670 établissements Seveso à haut risque, l'élaboration et la mise en oeuvre par l'Etat de plans de prévention des risques technologiques et la création de comités locaux d'information et de concertation.

2. La prévention des risques naturels

Sept millions d'euros devraient être consacrés à cette politique, qui passera notamment par le développement de plans de prévention des risques dans les communes exposées à un risque avéré et par l'information des populations au travers de la réalisation de dossiers communaux synthétiques.

3. La préservation de la qualité de l'air

19,6 millions d'euros sont demandés en 2004 au titre de la lutte contre la pollution de l'air, auxquels s'ajoutent 3 millions d'autorisations de programmes.

Le fonctionnement des réseaux de surveillance de la qualité de l'air - cofinancés par l'Etat, les collectivités territoriales et les industriels - mobilisera 15,6 millions d'euros (DO + AP) dans le budget pour 2004 et 4,66 millions d'euros seront affectés à la poursuite d'études et d'expertises.

4. La lutte contre le bruit

9,21 millions d'euros seront consacrés dans le budget pour 2004 à la lutte contre les nuisances sonores, qui voit ses crédits croître de 170 % après une réduction de moitié en 2003. De nouvelles actions seront lancées au travers du plan d'action contre le bruit.

5. Les dotations des établissements publics

a) L'ADEME

La subvention versée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) par le ministère de l'écologie et du développement durable s'élèvera en 2004 à 100 millions d'euros.

L'ADEME voit son budget de fonctionnement légèrement augmenter, à 29,43 millions d'euros (+ 1,4 %).

En revanche les crédits de paiement (71 millions d'euros) restent stables, tandis que les autorisations de programme (167 millions d'euros) diminuent de 23,4 %.

Les crédits d'intervention de l'ADEME

(en milliers d'euros)

Actions

AP 2003

AP 2004

CP 2003

CP 2004

Energie

61.000

61.000

19.867

19.867

Déchets ménagers et assimilés

85.000

70.000

27.683

28.173

Dépollution des sols

13.000

13.000

4.234

4.234

Ramassage des huiles

19.000

-

6.188

6.188

Isolation acoustique au voisinage des aérodromes

17.000

-

5.537

5.047

Lutte contre la pollution atmosphérique

14.000

14.000

4.560

4.560

Surveillance de la qualité de l'air

9.000

9.000

2.931

2.931

Total

218.000

167.000

71.000

71.000

Source : projet de loi de finances pour 2004

La baisse des autorisations de programme s'explique en partie par le fait que les articles consacrés au ramassage des huiles et à l'isolation acoustique au voisinage des aérodromes ne comportent que des crédits de paiement (services votés) consacrés à la poursuite des opérations lancées au titre des lois de finances antérieures.

L'aide à l'isolation phonique des riverains des 10 principaux aéroports est actuellement gérée par l'ADEME. Les crédits affectés à cette opération sont indépendants du montant de la taxe payée par les compagnies aériennes et incluse dans la TGAP, et sont en pratique insuffisants pour couvrir les besoins. A partir du 1er janvier 2004, les gestionnaires des 10 principaux aéroports vont bénéficier du produit de la taxe prélevée sur les compagnies aériennes, conformément au principe de réparation des nuisances qu'elles génèrent. Cette taxe augmentera, de 17 millions d'euros en 2003 à 55 millions par an en 2004. Elle sera désormais directement et intégralement affectée à l'isolation phonique des logements situés dans les plans de gêne sonore et sera modulée en fonction de l'aéroport, du type d'avion et de l'heure de décollage. L'ADEME pourra, à leur demande, assister les gestionnaires d'aéroports en 2004.

Le ramassage des huiles, actuellement financé par l'ADEME, serait transféré à des opérateurs privés qui percevraient une contribution auprès des producteurs d'huile.

La stabilité des crédits de paiement est en revanche inquiétante, dans la mesure où les reports ont été abattus au cours des années passées11(*). Ceux-ci se sont élevés à 247.119 euros en 2003, ce qui signifie que les crédits disponibles de l'ADEME, après une annulation de crédits de 4,5 millions d'euros, étaient en fait de 313,63 millions d'euros en 2003. Ces crédits auraient été consommés à hauteur de 41 % à la fin du premier semestre.

Ainsi que l'ont relevé l'IGF et l'IGE, « bien loin de s'inscrire dans une logique de lissage du ressaut des besoins de financement de l'ADEME, les reports ont permis de limiter à 71 millions d'euros les CP ouverts en LFI 2003. Le ressaut est annoncé pour le PLF 2004, les besoins en CP étant estimés à 260 millions d'euros. (...) Il faudra donc dégager dans le PLF 2004 les moyens de financer un ressaut de 190 millions d'euros ».

Le transfert du ramassage des huiles et de l'activité du bruit minore ce chiffre, mais est loin de l'annuler.

Une « parade » a donc été trouvée, qui consiste à prélever 210 millions d'euros auprès de quatre agences de l'eau, par le biais d'un fonds de concours constitué uniquement de crédits de paiement et à vocation « temporaire », selon le ministère. Ce prélèvement apparaît dans le jaune « Etat récapitulatif des crédits de fonds de concours », qui évoque une « participation exceptionnelle des agences de l'eau aux dépenses d'investissement du ministère de l'écologie et du développement durable dans le domaine de la politique de l'eau et des milieux humides ». Sur ces 210 millions d'euros, 135 millions reviendraient à l'ADEME, pour faire face à ses dépenses en matière de déchets, 60 millions iraient à la lutte contre les inondations tandis que 15 millions serviraient à financer les zones naturelles humides.

b) L'INERIS

La dotation pour 20043 de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) est portée à 29,54 millions d'euros en dépenses ordinaires. Les autorisations de programme s'établissent à 7 millions d'euros (- 23 %).

c) L'IRSN

La loi du 9 mai 2001 a créé un établissement public industriel et commercial, l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), en réunissant l'institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et l'office de protections des rayons ionisants (OPRI). Il effectue des recherches et des expertises sur les risques liés à la radioactivité et leurs conséquences dur l'homme et l'environnement.

Cet institut aura un budget de près de 235 millions d'euros en 2003 (- 0,5 %). Cette dotation est répartie ainsi : 150,91 millions d'euros au titre des recherches et expertises ; 53,78 millions d'euros pour les analyses de sûreté réalisées en soutien de la direction générale de sûreté nucléaire et de la radioprotection ; 30,74 millions d'euros de provision pour les charges fiscales.

D. AGRÉGAT 31 : SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES

Cet agrégat correspond au périmètre de compétences de deux directions transversales, la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales et la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, qui apportent leur concours à la mise en oeuvre des politiques définies par les autres directions, ainsi qu'aux services de l'inspection générale de l'environnement.

Les dotations demandées à ce titre pour 2004 s'établissent à 231,29 millions d'euros, en progression de 5,9 % par rapport à 2003. Cet agrégat est toutefois affecté par différents changements de périmètre :

- la budgétisation du FNSE : + un million d'euros,

- l'expérimentation pour la mise en oeuvre de la LOLF, qui implique des transferts internes entre agrégats : + 7.607.813 euros,

- des transferts entre sections :

+ 1.730.778 euros pour le transfert de 50 emplois pour les installations classées du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie vers le MEDD ;

+ 612.460 euros du fait du transfert des emplois et des crédits de fonctionnement de la commission nationale du débat public des services généraux du Premier ministre vers le MEDD ;

+ 619.321 euros pour le transfert d'un emploi budgétaire, des crédits de rémunération de trois agents contractuels (emplois non budgétaires) et des crédits de fonctionnement de la mission interministérielle de l'effet de serre (MIES) ;

+ 892.697 euros pour le transfert des crédits de rémunération d'un agent contractuel (emploi non budgétaire) et des crédits de fonctionnement de l'observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC) ;

 - 32.049 euros pour le transfert d'un emploi du MEDD vers le ministère de l'équipement, des transports, du logement du tourisme et de la mer.

Par ailleurs, quatre emplois sont supprimés et dorénavant pris en charge par la collectivité territoriale de Corse.

A périmètre constant, les dotations de l'agrégat s'élèvent donc à 218.998.321 euros pour 2004, ce qui représente une hausse de 0,27 % des crédits.

Les dotations de cet agrégat représentent 27 % du budget de l'écologie et du développement durable. Elles sont constituées à hauteur de 89,3 % de dépenses ordinaires et de 10,7 % de dépenses en capital.

Cet agrégat permet de financer six actions, dont les crédits évoluent de la manière suivante :

Dépenses budgétaires

 
 
 
 
 

(en millions d'euros)

Composantes de l'agrégat

2001

2002

2003

2004

 

 

 

PLF

Prévision de dépense en gestion

Expérimentation LOLF

0

0

0

9

9

Appui aux politiques environnementales

20

17

18

14

14

Communication, documentation, information

7

4

6

5

5

Action internationale

3

4

4

3

3

Partenariat associatif, emploi, éducation, verdissement

10

9

8

6

6

Fonctions support

31

55

45

178

48

Moyens en personnel et formation

4

6

8

138

8

Gestion immobilière et logistique

27

49

37

40

40

Mobilisation de la recherche

12

11

11

12

12

Actions en matière de recherche

 

 

 

 

 

INERIS

2

2

3

3

3

AFSSE

0

0

1

1

1

Fonds de la recherche scientifique et technologique

10

9

7

8

8

Développement d'un système d'information et d'observatoires

7

9

8

8

8

IFEN

7

8

6

6

6

Réseaux d'observations

8

1

2

2

2

Intégration de l'environnement dans les politiques publiques

8

7

9

10

10

Evaluation environnementale

0

6

7

8

8

AFSEE

 

1

2

2

2

Total

78

99

91

231

101

Source : PLF 2004 - "bleu" Ecologie et développement durable

 
 

Il convient de bien noter que les crédits inscrits en loi de finances initiale ne correspondent pas aux dépenses effectives en gestion.

Si plus de 231 millions d'euros sont demandés pour 2004, il est prévu de n'en dépenser en gestion que 101 millions, soit environ 43,7 %. Comment expliquer un tel phénomène ?

Cet écart concerne la composante « fonctions support ». Il convient, en effet, de rappeler que le ministère de l'écologie et de l'environnement durable ne dispose pas de ses propres corps de fonctionnaires, ses agents étant issus des corps de fonctionnaires des ministères de l'équipement, de l'agriculture, de l'industrie et de la santé. Les crédits destinés à la rémunération de ces agents sont donc transférés en cours d'exercice aux ministères gestionnaires. Le ministère ne garde à sa charge que les crédits de rémunération, d'indemnités et de prestations sociales versés aux vacataires, ainsi que la totalité des crédits d'action sociale. Le ministère indique ainsi que « la différence entre les chiffres 2001, 2002, 2003 et les crédits au titre du projet de loi de finances pour 2004 s'explique par le transfert en gestion en cours d'année de la majorité des crédits de personnel aux ministères gestionnaires ».

Par ailleurs, les crédits affectés à la gestion immobilière et à la logistique comprennent les crédits de l'administration centrale et des services déconcentrés (DIREN12(*) et DRIRE13(*)). Les crédits destinés aux DRIRE sont transférés en gestion au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (section industrie).

1. Des effectifs en hausse

Le MEDD verrait le nombre de ses effectifs croître en 2004 de 88 postes par rapport à 2003 : il passerait ainsi de 3.476 postes à 3.564 emplois.

Cette croissance concerne les ouvriers (+ 2) et les titulaires (+ 116), dont le nombre passe à 3.137.

En revanche, le nombre de contractuels diminuerait (- 30), pour s'établir à 381.

Soixante-dix emplois seront créés au ministère : 20 emplois pour le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI) et 50 emplois pour renforcer les effectifs des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE).

La croissance des emplois résulte également pour une part de transferts de crédits de rémunération: 50 emplois pour les installations classées, 7 emplois pour la commission nationale du débat public, un emploi pour la mission interministérielle de l'effet de serre neutralisé par le transfert d'un emploi vers le ministère de l'équipement, soit une croissance de 57 emplois au total.

A contrario, 35 départs à la retraite ne seront pas remplacés. Par ailleurs, 4 emplois de personnels de gestion des réserves naturelles sont supprimés pour être dorénavant pris en charge par la collectivité territoriale de Corse.

Il convient de noter une réduction des crédits de personnel de 739.928 euros au titre d'un « ajustement pour tenir compte de la situation réelle des personnels ».

Il convient d'ajouter à ces emplois budgétaires nouveaux 4 créations d'emplois non budgétaires : 3 emplois à la mission interministérielle de l'effet de serre et un emploi à l'observatoire national sur les effets du réchauffement climatique.

2. Les principaux axes financés par l'agrégat

a) Des effectifs renforcés pour la prévention des risques industriels et des inondations

C'est ainsi que 20 emplois seront créés pour le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI) afin de renforcer le dispositif de prévision des crues et que, au total, 100 emplois supplémentaires seront consacrés à l'inspection des installations classées.

b) L'expérimentation de la LOLF en région Midi-Pyrénées

Le ministère de l'écologie expérimentera la mise en oeuvre de la LOLF dans toutes ses composantes (structuration en programme et actions, définition des objectifs et des indicateurs, mise en place d'un dialogue de gestion, application de la fongibilité des crédits...) dans le cadre d'un budget opérationnel local en 2004.

La direction régionale de l'environnement (DIREN) de Midi-Pyrénées a été retenue pour mener cette expérience. Par extension, le ministère a proposé d'intégrer dans le champ de l'expérimentation, pour l'année 2004, l'ensemble des crédits actuellement programmés par la DIREN et donc l'ensemble des ordonnateurs secondaires délégués mettant en oeuvre cette programmation, c'est-à-dire essentiellement les directions départementales de l'équipement (DDE) et les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF).

Il pourrait être envisagé d'élargir, en 2005, l'expérimentation à la DRIRE et aux crédits qu'elle programme et gère directement.

Les moyens concernés par l'expérimentation s'élèvent à 9,1 millions d'euros de crédits de paiement et 7 millions d'euros d'autorisations de programme.

c) L'action internationale en matière de développement et de développement durable

La France devrait diminuer sa contribution au programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE), qui s'élèvera à 1,68 million d'euros en 2004 contre 2,41 millions d'euros en 2003.

d) Le partenariat avec les associations

En 2004, le ministère apportera son soutien aux associations, à hauteur de 6,2 millions d'euros, contre 8,1 millions d'euros en 2003.

L'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'environnement se sont montrées très critiques dans leur rapport d'enquête sur « le financement des associations intervenant dans le champ de l'environnement par le ministère de l'écologie et du développement durable ». Le rapport relevait que « le faible degré de rigueur dans l'instruction administrative des dossiers de financement des structures associatives, dû au moins pour partie au manque d'outils mis à la disposition des services instructeurs, constitue l'une des principales caractéristiques du dispositif de financement des associations partenaires du ministère de l'environnement. Cette situation est favorisée par un contexte de faible contrainte financière pesant sur la « politique associative » du ministère ».

Une refonte de la politique associative paraît donc nécessaire et la réduction du montant des subventions est à cet égard un signe encourageant. Il ne suffira toutefois pas : comme le préconise le rapport d'enquête, il appartiendra au ministère de mettre au point une organisation plus rationnelle des travaux, de distinguer nettement le champ de la prestation de services de celui des actions « subventionnables », de revoir la situation juridique de certaines structures financées (CEDRE, associations agréées de qualité de l'air) et de renforcer la capacité de contrôle de l'Etat.

e) Le développement des systèmes d'observation environnementale

Ce programme doit notamment permettre de poursuivre les actions de suivi sur 10 ans des conséquences écologiques de la marée noire consécutive au naufrage de l'Erika : 1,98 million d'euros y seront consacrés.

f) L'expertise et l'évaluation environnementale

Plus de 6 millions d'euros seront consacrés aux crédits d'études en 2004, afin de fonder la légitimité des actions en faveur du développement durable et de mieux évaluer les atteintes portées à l'environnement.

g) L'AFSSE

L'agence française de sécurité sanitaire environnementale verra ses crédits diminuer, pour s'établir à 2,32 millions d'euros en 2004.

h) L'IFEN

L'Institut français de l'environnement disposera d'un budget de 5,82 millions d'euros, en diminution de 3,3 %.

i) L'INERIS

L'INERIS recevra 4,57 millions d'euros au titre de l'agrégat 31, qui serviront notamment à développer un pôle de référence en matière de gestion des risques et d'impact des substances chimiques sur les écosystèmes, à renforcer l'activité de recherche et à recentrer les prestations aux entreprises.

L'INERIS : une gestion positive

L'institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) est un établissement public à caractère industriel et commercial, créé par décret du 7 décembre 1990 à partir du centre d'études et de recherches de Charbonnages de France et de l'institut de recherche chimique appliquée.

Il a pour mission de réaliser ou de faire réaliser des études et des recherches permettant de prévenir les risques que les activités économiques font peser sur la santé des personnes et des biens, ainsi que sur l'environnement et de fournir toute prestation destinée à faciliter l'adaptation des entreprises à un tel objectif.

L'INERIS reçoit des subventions du ministère de l'écologie et du développement durable, du ministère de l'industrie et du budget civil de recherche-développement (BCRD), ainsi que des financements ponctuels sur divers programmes (collectivités territoriales, financements communautaires, autres établissements publics). Il reçoit d'autre part une participation financière de Charbonnages de France, dans le cadre d'un programme d'études et de recherche soumis à l'approbation du ministre de l'industrie. Ce financement est appelé à décroître jusqu'à la fin de l'exploitation des mines en 2005. Enfin, ses prestations sont rémunérées.

Ses moyens humains ont crû au cours des années passées. Ses effectifs budgétaires s'élèvent à 531 emplois en 2003. En raison des contraintes budgétaires, l'établissement devrait toutefois marquer une pause dans la croissance des effectifs (+ 5 postes seulement).

La dotation en CP versée à l'INERIS par le ministère de l'écologie et du développement durable (y compris la part relevant du BCRD) devrait croître significativement en 2004 : elle s'établirait à 34,1 millions d'euros (+ 60 %). Les crédits du titre IV diminueraient, pour s'établir à 23,2 millions d'euros (- 5,9 %). En revanche, les dotations du titre VI seraient multipliées par quatre et passeraient à 10,9 millions d'euros, afin, notamment de mettre à niveau les équipements scientifiques et techniques et d'adapter les locaux aux normes de sécurité. Les autorisations de programmes baisseraient : elles s'établiraient à 10,1 millions d'euros, contre 12,2 millions d'euros en 2003 (- 17,2 %).

Le contrôleur d'Etat indique que, « après avoir enregistré des pertes importantes et avoir atteint une situation de quasi équilibre en 1997 et 1998, l'Ineris réalise des bénéfices depuis 1999. Le redressement paraît donc convenablement engagé, même s'il n'est pas suffisant pour améliorer le bilan ».

Il relève toutefois que « la trésorerie de l'établissement pose aujourd'hui problème compte tenu, notamment, du fait que la loi de Finances 2003 ne prévoit pas l'octroi par le ministère de l'écologie et du développement durable de crédits de paiement sur titre VI », ce qui a conduit l'INERIS à recourir à un emprunt d'un montant de 700.000 euros. Cette situation explique la croissance de la dotation en CP prévue pour 2004.

Il note enfin que « ses dirigeants l'ont engagé dans une politique de modernisation et de recherche de qualité qui lui offre de bonnes chances de continuer de gagner des parts sur un marché en expansion ».

Source : rapport annuel 2003 des contrôleurs d'Etat

* 8 Il existe aujourd'hui 7 parcs nationaux : la Vanoise, Port-Cros, les Pyrénées, les Cévennes, les Ecrins, le Mercantour et la Guadeloupe. 3 projets sont à l'étude : la Guyane, l'Iroise et la Réunion.

* 9 La France compte 154 réserves naturelles.

* 10 Sur le Conseil supérieur de la pêche, se reporter au rapport d'information n° 327 (2002-2003) de votre rapporteur spécial.

* 11 Pour l'historique de la situation de l'ADEME, se reporter aux travaux antérieurs de votre rapporteur spécial : « ADEME : la grande illusion », rapport d'information n° 236 (2000-2001).

* 12 Direction régionale de l'environnement.

* 13 Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement.

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