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Projet de loi de finances pour 2004 : Sécurité

20 novembre 2003 : Budget 2004 - Sécurité ( rapport général - première lecture )

AUDITION PAR LA COMMISSION DES FINANCES DE M. NICOLAS SARKOZY, MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET DES LIBERTÉS LOCALES

Réunie le 4 novembre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, sur les crédits de son ministère pour 2004 et sa vision de la réforme budgétaire induite par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé que cette audition s'inscrivait dans un cycle nouveau, suivant une méthode décidée par le bureau de la commission, tendant à rompre avec les habitudes antérieures, pour porter davantage sous forme de questions ciblées sur les stratégies ministérielles de réforme, dans la perspective, notamment, de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, que sur les prévisions souvent éloignées de la réalité d'évolution des crédits inscrits dans les lois de finances initiales. Dans ce cadre, il a indiqué que la présente audition devait permettre d'évoquer de façon « interactive » les problèmes concrets auxquels était confronté le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

Dans un exposé liminaire, M. Nicolas Sarkozy a tout d'abord tenu à souligner que les orientations de ce budget prenaient en compte les propositions du rapport d'information de M. Aymeri de Montesquiou sur l'organisation des forces de la police et de la gendarmerie nationales.

A cet égard, il a exprimé sa conviction que le rapprochement entre les forces de la police et de la gendarmerie nationales constituait un acquis. En outre, il a souligné que les forces mobiles utilisaient désormais la même doctrine d'emploi pour leurs interventions sur le terrain. Il a enfin relevé que l'augmentation du nombre de fonctionnaires administratifs, correspondant à 1.000 emplois de policiers actifs remis sur le terrain en 2003 et à la création prévue de 250 emplois en 2004, permettait une meilleure rationalisation des dépenses, dans la mesure où un poste de policier actif représentait une charge de personnel supérieure de 50 % à celle d'un emploi administratif. Il a également mis en exergue que l'année 2004 marquerait une réforme ambitieuse des corps et des carrières, tant en ce qui concernait les emplois de commissaires (en diminution de 50 postes) que les emplois d'officiers de la police nationale (en baisse de 350 postes) afin que ces catégories de personnel soient revalorisées et disposent de responsabilités d'encadrement accrues.

Il a aussi rappelé la mise en place de primes au mérite dans la police nationale à hauteur de 5 millions d'euros afin de récompenser les fonctionnaires les plus méritants, notamment en cas d'événements exceptionnels se traduisant par des pointes d'activité. Par ailleurs, il a précisé que 3 millions d'euros étaient inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004 pour financer la création d'une réserve civile et ainsi répondre aux demandes de jeunes retraités.

M. Nicolas Sarkozy a également relevé que l'augmentation de 6 à 8 jours des possibilités de rachat au titre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT) permettrait que les fonctionnaires travaillent davantage et que l'application des 35 heures ne désorganise pas le travail quotidien des services. Il a ajouté qu'une enveloppe de près de 6 millions d'euros permettait de compenser financièrement les astreintes, indiquant qu'il s'agissait de permettre aux fonctionnaires prêts « à travailler davantage de gagner davantage ».

Il a mis en avant plusieurs pratiques d'améliorations de la dépense. Il a d'abord évoqué l'achat en commun à tarif préférentiel par la gendarmerie et la police nationales de pistolets automatiques, dont il a montré un exemplaire. Il a également cité l'anticipation de deux ans de la mise en place d'ACROPOL, laquelle avait permis d'obtenir une réduction des coûts à hauteur de 15 %, et la généralisation de la globalisation des crédits des préfectures qui bénéficieraient de ressources garanties, et en augmentation de 0,2 % par an. Il a précisé qu'au titre de la fongibilité des crédits, les préfets pourraient désormais demander, au moment du départ en retraite d'un fonctionnaire, soit son remplacement par un fonctionnaire de même profil, soit une modification du profil des emplois, soit enfin renoncer à son remplacement et conserver l'intégralité des crédits pour abonder leur budget de fonctionnement. Le ministre a conclu que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'appliquerait dans les préfectures avec deux ans d'avance.

Concernant la sécurité civile, il a évoqué le remplacement des deux avions bombardiers d'eau Fokker, la mutualisation des moyens aériens à l'échelle européenne, le regroupement de l'ensemble des services de déminage et la conférence nationale des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), dans un contexte d'augmentation des moyens de la sécurité civile qui sera confirmé par la future loi de modernisation pour la sécurité civile.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut remercié le ministre pour ces précisions, un large débat s'est alors instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné le poids des tâches administratives non liées à la sécurité publique et qui constituait un obstacle à l'exercice par les fonctionnaires de la police nationale des missions constituant leur coeur de métier. Conformément à la stratégie ministérielle de réforme (SMR) du ministère, il a souhaité disposer de précisions sur les tâches qu'il était envisagé d'externaliser, leur échéancier et l'impact attendu en termes de disponibilité des forces de police sur le terrain.

M. Nicolas Sarkozy a donné trois exemples d'externalisation possibles. Il a souligné que, 18 mois après sa nomination au gouvernement, le nombre de véhicules immobilisés dans les ateliers de la préfecture de police de Paris était ainsi revenu de 700 à 300, chaque directeur départemental de sécurité publique disposant désormais d'une marge de manoeuvre pour confier la réparation desdits véhicules à des garages privés.

Il a estimé à 4.000 emplois équivalent temps plein le coût du transfèrement des détenus par la police et la gendarmerie nationales, et non par l'administration pénitentiaire. Après l'intervention de M. Michel Charasse, il a relevé que d'autres solutions étaient envisageables, tels la visioconférence et le déplacement des magistrats, suivant une expérimentation décidée en commun, avec le ministre de la justice, en Alsace.

Il a enfin cité la prise en charge par les fonctionnaires de police des procurations de votes, lesquelles avaient mobilisé 500 hommes en 2002.

Concernant la rationalisation des procédures, M. Jean Arthuis, président, a évoqué les possibilités d'extraction informatique de documents comptables numérisés afin de faciliter les enquêtes.

M. Nicolas Sarkozy a rappelé que cette pratique existait pour les enquêtes téléphoniques, et que parallèlement il avait procédé à l'extension du fichier national des empreintes génétiques (FNAEG), dans la perspective de passer de 2.000 à 400.000 empreintes entre 2002 et fin 2004.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité disposer de précisions quant à la prise et à l'exécution des mesures d'éloignement. Il a demandé quel était le stade d'avancement de la création des pôles de compétence « étrangers » qui permettaient de coordonner l'action des services des préfectures et quels étaient les objectifs du ministère en matière de reconduites à la frontière.

M. Nicolas Sarkozy a répondu que ce sujet constituait sa priorité immédiate. Sur les 9 premiers mois de l'année 2003, il a noté que 25.082 personnes avaient fait l'objet de reconduites à la frontière à législation constante, soit une progression de 15 % par rapport à la même période durant l'année 2002. Il a ajouté que cette augmentation s'accélérait, puisqu'en octobre 2003 le taux de progression s'établissait à 22 % par rapport à octobre 2002. Il a précisé qu'il souhaitait parvenir à un doublement du nombre de mesures d'éloignement un an après la promulgation de la loi sur l'immigration, laquelle portait les délais de rétention de 12 à 32 jours. Outre ces moyens juridiques accrus, il a précisé que l'expérience de mise en place de pôles de compétences « étrangers » dans 7 départements avait permis d'améliorer de 72 % le taux d'exécution des décisions d'éloignement au cours des 9 premiers mois de l'année 2003 dans les départements les plus efficaces et qu'il projetait, en 2004, d'étendre cette formule à tous les départements concernés, soit 30 nouveaux départements.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a salué la mise en place d'un dispositif de primes de résultat et demandé des précisions sur sa gestion, notamment les montants envisagés, ainsi que son extension à d'autres catégories de personnel que la police nationale au sein du ministère de l'intérieur, voire sa généralisation à l'ensemble de la fonction publique.

M. Nicolas Sarkozy a observé que le principe de cette réforme était acquis dans son ministère, après la prise en compte des demandes des organisations syndicales quant à une attribution juste et à la possibilité pour toutes les unités d'en bénéficier, et pas seulement les « unités d'élite ».

Il a précisé que les primes de résultat comporteraient 3 parts : une part individuelle en cas d'actes exceptionnels de bravoure ou d'intelligence, une part pour l'organisation de manifestations réussies, telles que le G8, et une dernière part collective attribuée aux services ayant atteint des objectifs quantifiables fixés en début d'année.

Il a précisé que les primes ne dépasseraient pas 500 euros par bénéficiaire et qu'il veillerait à leur versement dans l'année, et non pas longtemps après les actions ayant justifié leur attribution, comme c'était actuellement le cas pour de trop nombreuses primes. Il a ajouté qu'il avait demandé à la direction générale de l'administration d'étudier l'extension de ces dispositifs à l'administration territoriale et à l'administration générale du ministère. Il a conclu quant à la nécessité de reconnaître le professionnalisme des agents de la fonction publique, laquelle concernait l'ensemble des ministères.

M. Jean Arthuis, président, a observé que les primes aux résultats représentaient un changement qualitatif important dans la fonction publique, pour s'en féliciter.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé que le coût des services départementaux d'incendies et de secours (SDIS), à la charge des départements, augmentait régulièrement, en particulier du fait des mesures réglementaires et statutaires concernant les sapeurs-pompiers. Il a relevé que le ministre avait annoncé le transfert aux départements de la taxe sur les conventions d'assurance, notamment pour financer cette charge. Il a souhaité obtenir des précisions sur le montant de la ressource correspondante et les possibilités de modulation du taux de cet impôt par les départements.

M. Nicolas Sarkozy a observé que les discussions avec les représentants des assureurs avaient permis d'identifier deux risques aisément localisables, l'assurance automobile et l'assurance multirisques habitation, soit une ressource potentielle de 3,5 milliards d'euros. Il a indiqué que la liberté de vote des taux offerte aux départements ne serait pas complète, afin d'éviter les risques de délocalisation d'un département vers un autre. Il a déclaré étudier la possibilité d'une modulation suivant des taux maximum et minimum autour d'un taux moyen.

M. Jean Arthuis, président, a ajouté qu'il lui apparaissait nécessaire de clarifier la répartition du fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), en réponse aux interrogations de leurs présidents.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial des crédits de la sécurité, a remercié le ministre pour son exposé « tonique » et l'assistance de ses services et de ceux du ministère de la défense pour la réalisation de son récent rapport d'information portant sur l'organisation et le fonctionnement des forces de sécurité intérieure.

M. Nicolas Sarkozy lui a alors rappelé qu'il était particulièrement attentif aux propositions figurant dans les rapports parlementaires ou tirés d'expériences étrangères.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a souhaité disposer de précisions quant aux conséquences de l'externalisation, en termes de présence des forces de police sur le terrain. A cet égard, il a souligné que les emplois budgétaires de l'administration du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales diminuaient dans le projet de loi de finances pour 2004, du fait notamment de l'externalisation de certaines tâches : il a rappelé qu'il était proposé 1.000 créations d'emplois dans la police nationale, mais seulement 810 pour l'ensemble des ministères, le solde s'expliquant par une diminution globale des emplois de l'administration générale et territoriale du ministère.

M. Nicolas Sarkozy a souligné qu'il n'avait pas souhaité appliquer dans son ministère une norme générale, comme le remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite. Il a mentionné le transfert de 25 emplois des préfectures vers le ministère des affaires étrangères, du fait d'un transfert de compétences au profit de l'office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) en matière d'asile territorial.

Il a ensuite souligné que les suppressions d'emplois dans les préfectures étaient la contrepartie de promotions, sur des emplois à progression de carrière plus rapide, à un grade plus élevé.

Il a, enfin, ajouté que le nouveau système d'immatriculation « à vie » des véhicules de la police nationale et la réforme de la fabrication des titres d'identité permettraient d'envisager une réduction de 600 emplois à partir de 2006-2007, ce gain devant être partagé entre des économies budgétaires et une amélioration de la situation des agents.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a relevé les facilités qu'offrirait aux usagers la carte d'identité électronique.

En outre, il a souhaité interroger le ministre sur les écarts entre les budgets réalisés et les budgets prévisionnels concernant les crédits de fonctionnement de la police nationale : en 2002, le budget réalisé avait atteint près de 800 millions d'euros, contre une dotation de 600 millions d'euros en loi de finances initiale. Par ailleurs, il a indiqué que la presse avait aussi fait état d'une prévision de réalisation en 2003 supérieure de 20 % aux prévisions initiales.

M. Nicolas Sarkozy a répondu que cette situation était due à l'importance des reports de crédits, soit 135 millions d'euros de 2002 à 2003, mais qu'il espérait une amélioration en 2004 où les reports ne s'élèveraient qu'à 40 millions d'euros.

Il a précisé que ces reports étaient dus aux retards d'enregistrement de factures, et non à une surconsommation de crédits.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a relevé que l'augmentation plus rapide des crédits de paiement et des autorisations de programme dans le projet de loi de finances pour 2004 traduisait une meilleure utilisation des crédits de paiement.

M. Nicolas Sarkozy a toutefois déploré des retards pouvant atteindre jusqu'à 9 ans en matière d'équipements immobiliers. A cet égard, il a déclaré partager l'intention exprimée par le rapporteur spécial de parvenir à une plus grande efficacité de la dépense, ainsi que ce dernier l'avait relevé dans son rapport d'information précité sur l'organisation de la police et de la gendarmerie nationales.

En réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau, qui souhaitait obtenir des précisions sur la diminution projetée du nombre de commissaires et d'officiers de police, M. Nicolas Sarkozy a indiqué que cette réforme visait à revaloriser le statut d'officier, en en diminuant le nombre, et en leur conférant de véritables fonctions d'encadrement.

A Mme Marie-Claude Beaudeau qui souhaitait savoir comment seraient choisis et gérés les futurs « réservistes » civils de la police nationale, M. Nicolas Sarkozy a répondu que ces jeunes retraités de la police nationale, volontaires, seraient intégrés à l'organisation de la police et rémunérés comme s'ils étaient encore en activité. Il a ajouté que la constitution de cette réserve civile lui apparaissait d'autant plus indispensable depuis que le service militaire avait été supprimé, et cela afin de pouvoir faire face à des événements d'ampleur, tels qu'une menace terroriste sur l'ensemble du territoire, nécessitant la protection simultanée de très nombreux sites.

A la question de Mme Marie-Claude Beaudeau portant sur les risques encourus par les convoyeurs de fonds opérant dans des voitures banalisées, il a indiqué que les représentants de la profession avaient accepté le dispositif à condition que les convoyeurs soient deux dans chaque véhicule, et armés. Il a précisé que les deux modes opératoires (véhicule blindé et véhicule banalisé avec mécanisme de destruction des billets en cas d'agression) continueraient d'être utilisés.

Enfin, à Mme Marie-Claude Beaudeau qui l'interrogeait sur l'interdiction pour les taxis du Val-d'Oise de prendre en charge des clients à l'aéroport de Roissy, M. Nicolas Sarkozy a souhaité, pour se prononcer, attendre l'examen en séance publique de l'amendement au projet de loi relatif aux responsabilités locales déposé par M. Jean-Philippe Lachenaud sur ce même sujet.

En réponse à M. Philippe Adnot, M. Nicolas Sarkozy ne s'est pas déclaré opposé à ce que les collectivités locales puissent, elles aussi, mettre en place des dispositifs de rémunération de leurs agents au mérite et procéder au rachat de jours « aménagement et réduction du temps de travail » (ARTT).

Après la proposition de M. Philippe Adnot d'allouer aux départements la taxe sur les conventions d'assurance en compensation de la suppression des contingents communaux, M. Nicolas Sarkozy a considéré que cette proposition était envisageable et intéressante, car elle améliorerait l'autonomie fiscale des départements.

A M. Paul Loridant qui déplorait l'effondrement des effectifs dans les commissariats de banlieue en Île-de-France, M. Nicolas Sarkozy a répondu qu'il ne pouvait, compte tenu du délai de recrutement incompressible d'un an des gardiens de la paix, être responsable que de l'état des effectifs à compter du mois d'octobre 2003. Il a indiqué, à cet égard, que 580 policiers supplémentaires seraient affectés à la petite et à la grande couronnes de Paris en 2003 et 2004, et qu'une incitation à l'acquisition immobilière en région Île-de-France était à l'étude afin de limiter les demandes de mutation en province. S'agissant plus précisément du commissariat des Ulis auquel M. Paul Loridant avait fait référence, il a indiqué qu'une commission administrative paritaire prévue le 15 décembre 2003 - juste après les élections des 17 et 20 novembre 2003 - permettrait de procéder à la nomination d'un commissaire.

Au sujet des groupements d'interventions régionaux (GIR) évoqués par M. Paul Loridant, M. Nicolas Sarkozy a estimé qu'ils réalisaient un travail « remarquable », notamment de démantèlement de l'économie souterraine.

S'agissant des secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP) sur lesquels il était interrogé par M. Paul Loridant, M. Nicolas Sarkozy a indiqué qu'il ferait des propositions, à ce sujet, au début de l'année 2004.

Après avoir indiqué à M. Michel Charasse qui souhaitait connaître la durée de travail moyenne des policiers et des gendarmes, que les gardiens de la paix et les officiers avaient une durée hebdomadaire de travail de 40,3 heures (auxquels s'ajoutaient 30 jours ARTT), et que les commissaires de police disposaient de 20 jours ARTT, M. Nicolas Sarkozy a estimé qu'il n'était pas souhaitable de raisonner en termes de durée de temps de travail mais plutôt en taux d'activité, évoquant, dans ce cadre, le nombre de gardes à vue, le nombre de mises sous écrou ou le taux d'élucidation.

M. Michel Charasse a souhaité savoir s'il n'était pas possible d'externaliser les gardes statiques devant les bâtiments officiels français à l'étranger. Il s'est également interrogé sur les mesures destinées à assurer la sécurité de certaines audiences dans les palais de justice.

En réponse, estimant qu'il ne fallait pas s'attacher aux seules apparences extérieures, M. Nicolas Sarkozy a estimé que l'externalisation était une solution possible pour l'ensemble des gardes statiques à l'étranger, mais aussi sur le territoire national. En revanche, il a estimé qu'un renforcement de la sécurité dans certaines audiences de justice pouvait s'avérer nécessaire.

A M. Michel Charasse qui estimait que le produit de la taxe sur les conventions d'assurance pouvait être augmenté en étendant son champ à des primes d'assurance aujourd'hui exonérées, M. Nicolas Sarkozy a indiqué que les assureurs français figuraient déjà parmi les plus taxés d'Europe.

M. Michel Charasse ayant suggéré que les régions rémunèrent les préfectures pour le service des cartes grises et permis de conduire, M. Nicolas Sarkozy a déclaré qu'une telle mesure devait également prendre en considération les intérêts du contribuable local.

M. Roland du Luart ayant indiqué que M. Daniel Vaillant, alors ministre de l'intérieur, avait jugé la question qu'il lui avait posée, concernant le temps de travail des policiers, « inconvenante » au moment où il menait des négociations avec les syndicats et que, en son temps, M. Christian Bonnet, alors ministre de l'intérieur, avait estimé leur temps de travail à 27 heures hebdomadaires, M. Nicolas Sarkozy a rappelé qu'il s'attachait à mesurer plus la qualité du travail que sa quantité. S'appuyant sur de nombreux exemples concrets, il a souligné que l'on ne pouvait réduire le travail des policiers à un nombre d'heures, même s'il a reconnu que des progrès de productivité pouvaient être réalisés.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui estimait qu'il fallait bien recentrer l'activité des policiers sur leur « coeur de métier » et non sur des tâches annexes, M. Nicolas Sarkozy a alors invité les membres de la commission à venir observer « sur le terrain » le travail des unités de la police nationale.

A M. Yann Gaillard qui s'interrogeait sur la fiabilité des statistiques du ministre de l'intérieur, M. Nicolas Sarkozy a indiqué que l'outil statistique, « l'état 4001 », avait été crée en 1972 et qu'il constituait un instrument de mesure à la fiabilité avérée, ne serait-ce que par son mode de renseignement ou sa longévité.

Enfin, en conclusion, conformément à l'objectif fixé lors de son propos liminaire par M. Jean Arthuis, président, M. Nicolas Sarkozy s'est engagé à multiplier par deux le nombre des reconduites à la frontière en 2004 et à ce que, afin de contribuer à la réforme de son ministère, le nouveau dispositif d'immatriculation « à vie » des véhicules et la réforme de la fabrication des titres d'identité puissent permettre une réduction de 600 emplois à partir de 2007.