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II. LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME

M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a transmis en octobre 2003 au premier ministre « une stratégie ministérielle de réforme » (SMR) à l'horizon de trois ans143(*), dont les principales mesures relatives à la jeunesse et à l'enseignement scolaire sont présentées ci-après en contrepoint des observations afférentes de la Cour des Comptes et des inspections générales du ministère.

A. LES PRINCIPAUX PROJETS DU MINISTÈRE

1. La poursuite de la réorganisation de l'administration centrale

La SMR du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche présente de manière assez détaillée des projets de réforme de l'administration centrale dont votre rapporteur spécial se félicite car leur mise en oeuvre répondrait à ses préconisations relatives à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances.

a) Les observations de la Cour des Comptes sur l'administration centrale

A titre liminaire, on peut rappeler que la Cour des Comptes a formulé dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif les observations reproduites dans l'encadré ci-après relatives à l'évolution des effectifs et des missions de l'administration centrale.

La réorganisation de l'administration centrale

« La première réponse apportée par le ministère de l'éducation nationale à la nécessité de se recentrer sur des missions de pilotage, a consisté à réformer ses structures centrales. Une réorganisation de l'organigramme ministériel est intervenue en décembre 1997, à la suite d'évolutions antérieures de moindre envergure. Le nombre de directions est alors passé de treize à onze. Alors qu'ils étaient gérés par des structures distinctes, les personnels enseignants, du premier degré jusqu'à l'enseignement supérieur, sont désormais suivis par une seule direction des personnels enseignants (DPE).

De même, le domaine pédagogique et la gestion des moyens d'enseignement, jusqu'alors répartis entre une direction des écoles et une direction des lycées et collèges, ont été fusionnés au sein de la direction de l'enseignement scolaire (DESCO).

Les effectifs budgétaires des services administratifs centraux ont, par ailleurs, diminué de 12 % entre 1997 et 2001. Cette évolution s'est accompagnée d'un renforcement des services déconcentrés et des établissements dont les effectifs ont respectivement cru de 3 % et de 1,6 % entre les mêmes dates, du fait de redéploiements d'agents d'administration centrale mais également de créations d'emplois. La baisse des effectifs des services centraux prolonge, en réalité, une tendance antérieure. Entre 1985 et 2001, ces effectifs ont diminué de 31,1 %, dont 16,5 % entre 1985 et 1993. Au total, souvent présenté comme un organisme administratif hypertrophié, le ministère de l'éducation nationale est sans doute l'un de ceux qui ont accompli le plus gros effort de resserrement de leurs effectifs.

Ces évolutions quantitatives connaissent toutefois des limites. Un recentrage du ministère sur des missions de pilotage aurait dû entraîner une diminution corrélative des opérations de gestion. Pourtant, comme a pu le constater la Cour lors de son contrôle de la gestion des personnels administratifs du ministère, l'examen des tâches des agents des deux grandes directions centrales en charge des personnels (personnels enseignants - personnels administratifs, techniques et d'encadrement) montre qu'elles restent absorbées par des tâches de gestion au détriment de la réflexion et de l'expertise qui ne représentent que le quart de leur activité.

L'administration centrale connaît, en outre, des difficultés pour gérer ses personnels de conception, notamment d'encadrement supérieur. Si les agents de catégorie A représentent désormais 42,3 % des effectifs, les postes offerts par le ministère de l'éducation nationale à la sortie de l'école nationale d'administration (ENA) ne sont pas intégralement pourvus chaque année. Les administrateurs civils sont quasi-exclusivement issus du concours interne ou de nominations au tour extérieur, ce qui témoigne du manque d'attractivité du ministère pour les administrateurs plus jeunes issus du concours externe de l'ENA. Par ailleurs, les administrateurs civils affectés au ministère n'y restent guère. La moitié des administrateurs affectés pour la première fois en administration centrale entre 1991 et 1994 ont depuis quitté le ministère de l'éducation nationale. En 1998, l'administration centrale gérait 180 administrateurs civils. En 2001, il n'en reste que 160. Parmi ces derniers, peu ont bénéficié d'une expérience en dehors de la sphère éducative ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

b) Les projets de réforme des services centraux de l'éducation nationale

« Les services centraux représentent aujourd'hui environ 3.500 emplois, pour piloter un ensemble de 1.300.000 personnes, soit un ratio de 2,7 pour 1000. Les effectifs budgétaires de l'administration centrale ont décru de 400 emplois entre 1996 et 2003, et de 1.500 sur les vingt dernières années.

La dernière réorganisation, en avril 2003, a permis, à partir d'un nombre inchangé de directions, d'inscrire de nouvelles priorités dans l'organigramme : meilleure gestion de l'encadrement, renforcement des missions d'évaluation et de prospective, rapprochement de la gestion des emplois de celle des personnels, mise en oeuvre de la politique de décentralisation et de modernisation. Cette réorganisation faisait suite à d'autres évolutions de l'organigramme et en particulier à la simplification opérée en 1997, avec le passage de 16 à 11 directions, la disparition d'un service, de 4 sous-directions et de 26 bureaux.

Ces efforts ont progressivement permis à la structure de gagner en lisibilité et en efficacité, avec le renforcement des fonctions de programmation et de contrôle, ainsi qu'avec la création de fonctions transversales communes à l'ensemble du ministère. Cette évolution sera poursuivie et approfondie.

Un plan triennal de rationalisation va être engagé. L'administration centrale a vocation non à gérer en direct mais à orienter et réguler le système éducatif dans ses différentes composantes : premier et second degrés publics, enseignement privé, jeunesse et vie associative, enseignement supérieur. Ce rôle se décline notamment en ayant une action d'incitation et de mise en cohérence à l'égard des services déconcentrés.

Le plan triennal est destiné à clarifier le rôle de chacune des directions et à en tirer les conséquences adéquates sur leur fonctionnement interne. Parmi les principales orientations :

- le redimensionnement et la recomposition de la fonction internationale avec l'évolution vers une structure transversale de mission très resserrée et des activités internationales prises en charge directement par les directions opérationnelles ;

- la définition d'une structure cible pour la direction de l'enseignement scolaire et pour la direction de l'enseignement supérieur,

- le repositionnement de la gestion des ressources humaines par rapport à l'affectation des moyens et des personnes ;

- la réorganisation des fonctions de gestion financière et comptable du ministère.

- une réflexion sur l'organisation de certaines fonctions logistiques.

Cette mise en ordre interviendra dans un contexte dominé par la mise en place des missions et programmes prévus par la LOLF. Au cours du plan triennal, des décisions seront prises sur des évolutions de l'organigramme, afin d'inscrire progressivement dans les structures les choix opérés dans le cadre de l'application de la LOLF ».

c) Les projets de réforme des services centraux de la jeunesse

« La démarche de réforme concernera également la structuration du secteur de la Jeunesse au niveau de l'administration centrale, secteur qui devrait connaître deux évolutions :

- une clarification des fonctions transversales à l'issue de la séparation d'avec le ministère des sports. Cette clarification doit porter sur l'ensemble des fonctions supports et doit également permettre de repositionner au sein du ministère de l'éducation nationale les formations à caractère professionnel du secteur de la jeunesse ainsi que le BAFA (brevets d'aptitude aux fonctions d'animateur) et le BAFD (brevet d'aptitude aux fonctions de directeur de centre de vacances et de loisirs) ;

- une structuration progressive autour de trois pôles : initiative - engagement des jeunes, loisirs - politiques éducatives locales, vie associative. Cette structuration entraînera des modifications sur le partage des rôles entre la direction de l'enseignement scolaire et la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative ».

d) Les projets de réforme des relations entre l'administration centrale et les établissements publics sous tutelle

« Les relations entre l'administration centrale et les établissements publics dont elle assure la tutelle144(*) seront profondément réformées. Les établissements publics devront jouer un rôle complémentaire de celui de l'administration centrale et des services déconcentrés. Cette réorganisation des relations doit permettre d'amplifier les efforts de clarification de certaines fonctions, notamment dans le domaine international (Direction des relations internationales et de la coopération, CIEP, EduFrance), dans les technologies nouvelles (Direction de la technologie, CNDP et CRDP, CNED).

L'autonomisation sous forme d'établissement public de l'ESEN (Ecole supérieure de l'éducation nationale), actuellement service à compétence nationale en charge de la formation d'une partie de l'encadrement supérieur du ministère, pourrait également être menée à bien dans le cadre de cette clarification et du renforcement de la politique en faveur de l'encadrement du ministère ».

e) Le plan triennal de réduction des emplois

« En accompagnement de l'ensemble de ce plan, le ministère proposera au ministère de l'économie et des finances de négocier un contrat triennal de progrès dont un élément pourrait être la suppression de 100 emplois par an sur l'administration centrale à compter de 2004, contrepartie d'une amélioration des moyens des services et des conditions de travail ».

2. La mise en cohérence des services déconcentrés et la poursuite de la déconcentration de la gestion

a) Les observations de la Cour des Comptes sur l'architecture des services déconcentrés

Dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes a formulé sur l'architecture des services déconcentrés des observations dont un extrait est reproduit dans l'encadré ci-après.

L'architecture des services déconcentrés de l'éducation nationale 

« ...Fruit d'une longue histoire, ce maillage territorial s'accompagne d'une répartition complexe des compétences entre services déconcentrés. Les frontières entre les rectorats et les inspections académiques présentent, en effet, des lignes mouvantes, liées, d'une part, à des délégations de responsabilité à géométrie complexe, et d'autre part, à une réflexion non encore achevée sur le niveau optimal de gestion de l'enseignement scolaire.

Historiquement les inspecteurs d'académie détiennent directement du ministre de l'éducation nationale la responsabilité de l'organisation de l'enseignement primaire. Le recteur peut également, depuis le décret du 16 janvier 1962, leur déléguer sa signature pour les décisions concernant l'organisation et le fonctionnement des établissements scolaires de leur ressort, l'éducation des élèves et la vie scolaire. Les compétences propres des inspecteurs d'académie ont par ailleurs été étendues :

- aux ouvertures et aux fermetures de classes et d'écoles dans le premier degré, ainsi qu'à l'implantation des emplois d'instituteurs et de professeurs des écoles, mis à leur disposition (décret du 11 juillet 1979) ;

- à l'organisation, au fonctionnement et au contrôle financier des collèges de leur département, ainsi qu'à la répartition, entre ces mêmes collèges, des moyens en emplois de direction, d'éducation, de documentation, d'enseignement et de surveillance (arrêté du 30 juillet 1987).

En définitive, l'inspecteur académique, directeur des services départementaux de l'éducation nationale, met en oeuvre, sous l'autorité du recteur, la politique éducative des écoles, des collèges et, pour partie, celle des lycées. Pour autant, cette répartition des compétences est théorique et ne se vérifie pas dans de nombreuses inspections académiques. Les évolutions en cours sur la clarification des relations entre les échelons académiques et départementaux induisent, en effet, une recomposition des champs de compétence entre les services déconcentrés. A titre d'exemple, l'académie de Rennes connaît une concentration à l'échelon académique de la gestion du remplacement jusqu'alors assurée par les inspections académiques. Certains rectorats ont centralisé, à leur niveau, les opérations de suivi comptable et financier. En revanche, d'autres académies paraissent poursuivre une évolution opposée, régie par un principe de subsidiarité qui entend renforcer le champ d'intervention des inspections académiques. Dans l'académie de Versailles, les inspecteurs d'académie ont en charge la totalité de la gestion du second degré, y compris la préparation de la rentrée scolaire dans les lycées.

Les modifications apportées à la répartition des pouvoirs risquent de développer une forme de concurrence entre les échelons académiques et départementaux. A titre d'exemple, la récente décision du ministère d'allouer les moyens d'enseignement du premier degré, non plus aux inspecteurs d'académie, mais aux recteurs, revient à reconnaître à ces derniers une responsabilité dans l'organisation de l'enseignement primaire, alors qu'il s'agit d'un domaine de compétence historique des inspecteurs d'académie. De manière analogue, le développement récent d'une concertation entre les établissements d'un même bassin de formation pour l'agencement de la carte des formations du second degré pourrait, à terme, interférer avec les responsabilités qu'exercent les inspections académiques sur les collèges.

Toutes ces évolutions traduisent des réflexions incertaines et des orientations encore hésitantes pour définir un échelon optimal de pilotage et de gestion du système scolaire. Malgré l'intérêt de telles démarches, qui témoignent d'une volonté de modernisation de l'intervention territoriale du ministère de l'éducation nationale, la situation actuelle résulte de pratiques inabouties et qui n'ont pas pris en compte l'ampleur des transformations possibles et nécessaires ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

b) Les projets du ministère de « mise en cohérence » des services déconcentrés

« L'axe principal de la réforme est la mise en cohérence des échelons académique et départemental, qui permettra d'accroître la lisibilité et la performance des structures administratives et de renforcer les fonctions de proximité. Les procédures seront simplifiées, tant vis-à-vis des usagers externes que des partenaires internes. Les doublons seront éliminés et les effets d'échelle systématiquement recherchés.

Dans cette logique, et sur la base d'expérimentations initiales, plusieurs schémas de réorganisation pourront être testés, notamment celui du regroupement des services du rectorat avec ceux de l'inspection académique située dans la même ville, en fonction de la taille et des spécificités de chaque académie.

Le rôle politique du recteur, responsable en dernier ressort dans son académie, sera réaffirmé, tout comme la nécessité d'un pilotage collégial qui fasse des inspecteurs d'académie les véritables adjoints du recteur, en renforçant leur rôle de proximité sur l'ensemble des dossiers relevant de leur ressort départemental.

Les établissements publics (CRDP pour la documentation pédagogique) ou services d'établissements publics implantés dans les académies (DRONISEP en matière d'information) se verront confier la mise en oeuvre de politiques rectorales. Ils interviendront sous la tutelle du recteur, en cohérence avec l'action des services académiques...

Dans le domaine de la jeunesse, et dans un souci de cohérence et de rationalisation, les directions régionales de la jeunesse et des sports seront chargés d'établir la carte de répartition des emplois de conseillers d'éducation populaire et de la jeunesse selon leur spécialité ainsi que d'organiser la mutualisation des ressources entre les départements de leur région ».

c) Les observations de la Cour des Comptes relatives aux limites de la déconcentration

Dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes a formulé sur la déconcentration des observations dont des extraits sont reproduits dans l'encadré ci-après.

La déconcentration des tâches administratives

« La déconcentration des tâches administratives vers les services académiques a été engagée au début des années soixante sur la base du décret du 16 janvier 1962 qui confie aux recteurs des compétences étendues en matière d'implantation des établissements, d'organisation pédagogique ou encore d'examens et concours. Ce mouvement de déconcentration s'est poursuivi au cours des décennies suivantes et a concerné successivement l'implantation des emplois d'instituteurs (1979), l'organisation de la carte scolaire du second degré (1980), la gestion des collèges au niveau des inspecteurs d'académie (1987) et le traitement du contentieux de première instance (1987). C'est toutefois dans le domaine de la gestion des personnels que la politique de déconcentration du ministère s'est développée de la façon la plus visible. Ce processus a été initié par le décret-cadre du 21 août 1985 relatif aux opérations de gestion du personnel de l'éducation nationale. Depuis quinze ans de larges compétences ont ainsi été déléguées au niveau des rectorats, dont en octobre 1998 les procédures de mutation et d'affectation des enseignants du second degré dans le cadre du « mouvement déconcentré ».

Les responsabilités progressivement accordées aux services académiques auraient dû s'accompagner d'une réflexion sur les moyens à leur allouer pour les assumer. Cette dernière n'a pas toujours été conduite et la déconcentration apparaît souvent plus comme un transfert de complexité à gérer que de compétences à exercer... ».

La déconcentration de la gestion financière

« ...A ce jour, les services académiques ont la responsabilité de la gestion d'une masse tout à fait significative de crédits mais cette responsabilité financière s'avère assez factice...

...Le véritable champ de la déconcentration, à l'intérieur duquel les académies peuvent exercer leur responsabilité de gestion, se réduit ainsi à un peu moins de 3 Md€. Or, on constate que sur ce total plus des deux tiers des crédits correspondent à des dépenses à caractère obligatoire ou réglementaire, principalement au titre des rémunérations ou des frais de déplacement, ce qui réduit d'autant la marge de manoeuvre des académies. Les moyens dont les académies conservent réellement la maîtrise se limitent donc, sur l'ensemble des chapitres budgétaires déconcentrés, à environ 0,75 Md€.

Ce montant doit être par ailleurs relativisé en raison de l'importance des crédits délégués aux établissements scolaires, qui représentent 80 % des moyens déconcentrés au niveau des rectorats et des inspections académiques. Une fois la répartition effectuée entre établissements, et malgré un « fléchage » qui tend à reproduire les directives reçues de l'administration, les services académiques perdent en effet la maîtrise de ces dotations et ne cherchent que rarement à en suivre l'utilisation.

Si le véritable champ de la déconcentration est très limité, il est également contraint par le comportement encore largement directif et normatif des services ministériels chargés de piloter les services académiques. Ce comportement est d'abord lié à la structure même de l'administration centrale et aux modes de relation que cette dernière entretient avec les échelons déconcentrés. Cinq directions et au moins vingt bureaux différents se partagent ainsi la gestion et la répartition des moyens délégués aux académies. Chacun de ces bureaux, qui s'estime « propriétaire » de son enveloppe budgétaire, entend en particulier, à l'intérieur de son champ de compétence, préserver sa capacité d'impulsion et d'orientation et mettre en oeuvre ses propres priorités. Ce type de gestion se caractérise notamment, en termes de délégations de moyens, par l'existence d'enveloppes ou de dotations dites « fléchées », dont la destination est prédéterminée. Ce fléchage, qui sur certains chapitres peut représenter jusqu'à 30 % des dotations permet à l'échelon ministériel de pratiquer un mode de gestion encore très centralisé, en fixant les moyens que les académies doivent consacrer à telle ou telle mesure particulière et en les contraignant à inscrire leurs actions dans un cadre et un volume budgétaire déterminé.

En aval de la délégation des crédits, les bureaux ministériels exercent par ailleurs, sur les moyens qu'ils attribuent, un contrôle souvent tatillon sous forme d'enquête de gestion ou de comptes-rendus d'utilisation des crédits. Essentiellement tourné vers la régularité financière et le suivi budgétaire, ces contrôles ne portent cependant que rarement sur l'évaluation des résultats, l'utilisation optimale des moyens et l'efficacité de la gestion académique ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

d) Les projets du ministère d'approfondissement de la déconcentration

« Le recrutement et le mouvement des attachés d'administration scolaire et universitaire seront déconcentrés dans les trois ans vers les recteurs. La gestion des ingénieurs et techniciens de recherche et de formation sera décentralisée fonctionnellement vers les universités. D'autres corps à gestion nationale, comme ceux des personnels de direction, feront l'objet de déconcentrations partielles.

En parallèle, l'achèvement de la déconcentration et la clarification des rôles au sein des services académiques, et des services déconcentrés de la jeunesse, suppose que des efforts de modernisation, notamment sous l'angle des systèmes d'information, soient conduits. Le développement des applications de gestion en ce qui concerne l'enseignement privé, l'achèvement de l'informatisation de la paye dans le premier degré et du traitement des dossiers sont la contrepartie indispensable de cet effort de rationalisation...

Quant aux unités d'enseignement, la stratégie ministérielle vise à les rendre plus autonomes. Les écoles en milieu rural seront mises en réseaux, eux-mêmes animés par des coordonnateurs, ce qui leur donnera la masse critique qui aujourd'hui leur manque souvent pour mener des projets et des actions propres. Les collèges et les lycées (EPLE) pourront, dans la logique d'autonomie accrue, se voir confier des moyens plus globalisés qu'aujourd'hui et disposer de structures de direction rénovées, permettant une plus forte implication des professeurs et une plus grande ouverture sur l'extérieur ».

3. Le développement de la contractualisation

a) Les observations de la Cour des Comptes sur la contractualisation avec les académies et avec les établissements

Dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes a formulé sur la contractualisation des observations dont des extraits sont reproduits dans l'encadré ci-après.

La contractualisation avec les académies

« Tirant les conséquences de la décentralisation et de la déconcentration de la gestion du système scolaire, le ministère de l'éducation nationale s'est engagé, depuis 1998, dans une démarche de contractualisation avec ses services déconcentrés. Il s'agit de reconnaître les académies comme des échelons stratégiques à même de mettre en oeuvre les politiques ministérielles et de les adapter aux spécificités locales, mais aussi d'aider ces dernières à définir des objectifs pluriannuels tant en termes d'accueil et de réussite scolaire que de niveaux de qualification atteints par les élèves. Dans une première étape, les académies ont été invitées à élaborer des « projets académiques » précisant leurs orientations stratégiques de développement à partir d'un diagnostic de leurs forces et de leurs faiblesses. Cette phase de travail intervenue en 1998 a été vécue par les services d'administration centrale et les académies comme un moment privilégié de dialogue, de décloisonnement entre les structures du ministère et de mise en commun d'analyses fondées sur des indicateurs statistiques partagés.

Au terme de la rédaction de ces projets, les services centraux ont demandé aux académies de leur proposer des « contrats académiques ». Ces derniers devaient reprendre, sous la forme d'"actions", les aspects des projets académiques qui nécessitaient un engagement des directions ministérielles. Ces propositions de contrat ont fait l'objet d'examens itératifs qui occasionnèrent des retards par rapport au calendrier initialement prévu. Alors que tous les contrats académiques auraient dû être signés en décembre 1999, seuls huit contrats l'étaient en mai 2001. En février 2002, une seconde série de contrats a été signée. A ce jour, seule la moitié des académies a conclu un contrat avec l'administration centrale.

Le contenu des contrats illustre une démarche complexe dont l'efficacité opérationnelle est encore difficile à apprécier. Tels que conçus par le ministère, ces contrats n'ont pas vocation à intégrer l'ensemble des relations entre l'administration centrale et les services académiques qui s'établissent lors de la préparation de la rentrée scolaire et de la répartition entre académies des moyens humains et financiers.

A ce titre, les dotations en emplois d'enseignants ou en crédits de fonctionnement liés aux réformes pédagogiques n'entrent pas dans le champ de la contractualisation car toutes les académies sont concernées. A l'inverse, les contrats portent sur des actions jugées essentielles pour l'académie et visent à formaliser les engagements de l'administration centrale pour accompagner ses actions particulières. La nature de ces engagements est diverse : conseils et aides techniques, actions de formation, attribution de moyens ponctuels sous la forme de crédits ou d'emplois.

Pourtant la ligne de partage que le ministère a souhaité établir entre les actions contractualisées et les procédures d'intérêt national paraît ténue. La plupart des contrats comportent des engagements financiers pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'enseignement (TICE). Cette politique ne paraît pourtant pas présenter de spécificité académique puisqu'animée à l'échelon national, elle donne lieu à une allocation de crédits à l'ensemble des académies. De même, des moyens relatifs à la généralisation des langues vivantes dans l'enseignement primaire sont inscrits dans de nombreux contrats académiques alors que cette mesure constitue une priorité du ministère.

Ces incertitudes d'articulation mettent en lumière les difficultés de l'exercice contractuel engagé dans le système scolaire. Si la contractualisation est présentée par le ministère de l'éducation nationale comme la première étape d'un pilotage stratégique qui a permis d'affirmer une diversité des enjeux académiques et contribué à une prise de conscience par les services centraux des inégalités territoriales, on ne peut que constater le caractère encore limité de cette démarche ».

Les projets d'établissement

« En dépit de son caractère obligatoire, inscrit dans la loi de 1989, tous les EPLE ne disposent pas, à ce jour, d'un projet d'établissement. Lors d'une enquête qui a porté sur 160 établissements dans huit académies, la Cour et les CRC ont ainsi constaté qu'un nombre non négligeable d'établissements n'avait jamais élaboré de projet ou bien, l'ayant fait une première fois, n'avait pas renouvelé l'exercice. En Haute-Normandie, sur les 21 établissements de l'échantillon, 15 seulement disposaient d'un tel projet, à l'élaboration duquel les parents d'élèves n'avaient été associés que dans un cas sur quatre.

Les constats faits par l'IGAENR dans son rapport général de 1998 et rappelés en 1999 ne peuvent qu'être confirmés par la Cour en 2002. Les projets examinés restent largement formels et constituent plus des exercices obligés que la recherche d'une véritable adaptation de l'établissement à une situation et à un public donnés. Les conditions d'élaboration du projet sont rarement satisfaisantes et sont le plus souvent l'affaire d'une minorité d'acteurs, voire parfois du seul chef d'établissement. Quant à son contenu, il se résume souvent à une série d'actions disparates, fruit d'initiatives individuelles louables mais juxtaposées, dont le suivi n'est au demeurant pas assuré. Ce travail enfin est souvent méconnu, voire tout simplement ignoré par les enseignants en poste dans l'établissement.

Le « manque d'enthousiasme » des établissements, pour reprendre la formule de l'IGAENR, s'explique en partie par la difficulté que ressentent les chefs d'établissement pour mobiliser les ressources nécessaires à l'exécution de leur projet, qu'il s'agisse des personnes en place ou des moyens financiers disponibles. Par ailleurs et compte tenu de l'emprise qu'exercent les services académiques sur le contenu et l'élaboration de l'offre de formation, les ambitions pédagogiques des projets sont souvent modestes et se limitent principalement au domaine de la vie scolaire ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

b) Les projets du ministère en matière de contractualisation

« La démarche de contractualisation avec les académies a été lancée en 1998 dans le même esprit que celle engagée depuis une dizaine d'années avec les universités. Le recentrage des missions de l'administration centrale et l'effort de cohérence des services en académie rendra cette démarche encore plus nécessaire. Elle encadrera les délégations de moyens, la mise en application des politiques nationales et la déconcentration de nouvelles compétences. Déjà, des engagements ont été pris dans le cadre de plans de retour à l'équilibre budgétaire pour les académies qui avaient dépassé leur dotation. Au cours des prochains exercices, la mise en place d'un véritable budget académique portant sur l'ensemble des moyens matérialisera de manière très nette ce nouveau mode de pilotage et la responsabilisation de l'échelon déconcentré.

[Avec les établissements publics sous tutelle], la pratique du contrat d'établissement pluriannuel sera systématisée. La mission de la tutelle sera d'animer cette politique de contractualisation et d'évaluer sa mise en oeuvre. Cette politique de contractualisation permettra de donner un contenu précis à la clarification des rôles de l'administration centrale et de l'établissement.

[Avec les établissements scolaires], le double objectif de rationalisation administrative dans les académies et de plus grande autonomie de l'établissement scolaire conduira à développer la pratique du contrat comme mode de pilotage et de régulation. Le contrat dont il est question ici sera passé entre le chef d'établissement et le recteur, ou l'inspecteur d'académie agissant au nom du recteur. La collectivité territoriale de rattachement sera également invitée à participer à cette démarche. Le conseil d'administration de l'établissement sera invité à délibérer sur le projet de contrat. Cette démarche constituera un aboutissement et une consolidation de la démarche déjà engagée à travers les projets d'établissement ».

4. La modernisation des examens et concours

a) Les recommandations de l'IGEN et de l'IGAENR

Dans son rapport d'évaluation du fonctionnement des examens et concours d'avril 1999, l'IGAENR concluait : « le domaine des examens et concours est vaste, complexe, critiquable sur certains points de son organisation actuelle mais il n'est pas, à ce jour, source de graves dysfonctionnements ni en attente d'une révision lourde. Alors que certaines données pourraient laisser craindre le pire, il a fonctionné avec régularité et en générant un taux de réclamation proportionnellement réduit. Le facteur humain est pour beaucoup dans cet état de fait, plus en tout cas qu'une organisation sans failles ».

Depuis lors, les incidents se sont toutefois multipliés, conduisant le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche à commanditer à l'IGEN et à l'IGAENR un rapport sur les incidents survenus lors de la session 2002, qui concluait :

« Les modalités d'élaboration des sujets, le choix des locaux, le calendrier des épreuves et leur encadrement apparaissent comme des points faibles du dispositif. Cependant, l'effort majeur doit porter dans deux directions.

Il s'agit, en premier lieu, d'analyser toutes les possibilités de réduire le nombre des concours et de simplifier certains d'entre eux... Ceci non seulement afin d'éviter les incidents, mais aussi afin de rendre plus lisible le dispositif en période de fort recrutement.

La seconde direction est d'ordre déontologique. A partir de cultures de disciplines jalousement conservées, il faut construire une éthique des concours. Cette réflexion passe par une analyse du fonctionnement et de la rémunération des jurys, du rôle des corps d'inspection, et, en tout premier lieu, de celui de l'inspection générale... ».

A cet égard, l'IGEN et l'IGAENR soulevaient notamment les problèmes des cumuls de participation à divers jurys, le fait que certains enseignants « deviennent de véritables professionnels des jurys », enfin « l'irritante question des publications des membres des jurys sur les questions au programme ».

b) Les projets de réforme de l'organisation des examens et concours

« L'organisation des examens et des concours, mission très importante de l'éducation nationale, s'est, au cours des dix dernières années, fortement complexifiée. Alors que l'évolution du système éducatif tendait à la massification des reçus aux examens et des recrutés, les dispositifs d'examen et de concours se sont sophistiqués sans véritable pilotage central : multiplication des examens et concours eux-mêmes, multiplication des épreuves au sein de chaque examen ou concours, accroissement de la complexité des épreuves sous l'angle de l'organisation, faiblesse de l'encadrement des dépenses et des modes d'organisation.

La simple sécurisation du système, combinée à un souci d'allègement des tâches administratives, impose de conduire une véritable réforme des examens et concours, en agissant à deux niveaux :

- en resserrant l'éventail des épreuves et des options offertes, en limitant la dimension des sujets, en déterminant un cadre de référence pour les jurys ;

- en optimisant l'organisation matérielle des examens et concours.

Ce chantier complexe qui suppose de mener en parallèle une réflexion administrative et une réflexion pédagogique sera entamé au cours des toutes prochaines semaines...

Dans la logique de la modernisation des examens et concours, le haut Comité de suivi des concours sera également appelé à évoluer et les fonctions qu'il exerce ont vocation à réintégrer les structures centrales ».

* 143 Le ministère précisant à cet égard : « c'est en effet, dans une organisation aussi complexe que l'éducation nationale, la durée minimale non seulement pour que les principales décisions envisagées puissent commencer à produire des résultats significatifs, mais aussi pour conduire les projets dans un esprit de concertation et de dialogue social ».

* 144 Centre d'étude et de recherche sur les qualifications (CEREQ), Centre national de documentation pédagogique (CNDP), Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), Centre national d'enseignement à distance (CNED), Institut national de recherche pédagogique (INRP), Centre international d'études pédagogiques (CIEP), Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP).

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