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III. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ET LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGATS/PROGRAMMES

Votre rapporteur spécial s'efforcera dans cette partie d'exposer l'état d'avancement ainsi que les projets du ministère en matière de mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), puis à présenter les crédits par agrégats, qui, comme on le verra, préfigurent en fait les programmes prévus à partir de 2005 par la LOLF, en s'attachant plus particulièrement à commenter les objectifs et les indicateurs qui leur sont aujourd'hui associés, en sachant que ceux-ci présentent un caractère transitoire, mais afin de contribuer aux réflexions sur le choix définitif, courant 2004, des objectifs et des indicateurs qui seront associés aux futurs programmes101(*).

Le ton des développements qui suivent sera volontiers critique. Ces critiques se veulent constructives. Elles constituent d'ailleurs sans doute un aiguillon nécessaire : à l'instar de l'IGAENR estimant dans son rapport général pour 2002102(*) que la culture et les pratiques de l'éducation nationale « ne la prédisposent pas à entrer spontanément dans les raisonnements induits par la nouvelle loi », la Cour des Comptes concluait ainsi dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif que « l'absence d'objectifs précis, des incertitudes constantes pour évaluer objectivement les résultats, une culture pédagogique trop souvent oublieuse des considérations financières ne faciliteront pas, à l'évidence, la mise en oeuvre de ces dispositions au sein du ministère de l'éducation nationale ».

Votre rapporteur spécial constate d'ailleurs avec satisfaction que les critiques adressées par la commission des finances du Sénat sont entendues et que la qualité de la documentation budgétaire s'améliore d'année en année, même si elle demeure encore très sensiblement perfectible.

A. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

1. La conduite du projet par le ministère

Le dispositif de conduite de projet destiné à préparer la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) est transversal à l'ensemble du ministère. Il comporte un comité de pilotage associant, sous l'égide du directeur de cabinet du ministre et des directeurs de cabinet des ministres délégués, les directeurs, les inspections générales, deux recteurs, un secrétaire général d'académie ainsi que deux représentants de la conférence des présidents d'université. Il est chargé d'arrêter les orientations stratégiques, de suivre l'avancement des travaux et d'associer les services déconcentrés et les établissements publics.

Outre ce comité de pilotage, ce dispositif comprend un réseau de correspondants dans les directions et une « équipe projet » ou « Mission  LOLF » à la direction des affaires financières, chargée de la conduite et de l'animation de l'ensemble du dispositif, de l'articulation avec les travaux interministériels et de l'expertise technique des sujets strictement budgétaires et comptables. Ce réseau vient d'être complété au niveau des services déconcentrés avec la mise en place d'un correspondant « LOLF » académique. Placé auprès des instances de pilotage de l'académie, ce dernier a vocation à devenir un relais académique du suivi de la mise en oeuvre de la LOLF et devrait, à ce titre, assurer deux missions principales : l'interface permanente avec l'administration centrale, d'une part, la coordination et l'impulsion de la nouvelle culture budgétaire en académie, d'autre part.

A ce jour la quasi-totalité de ces correspondants académiques a été désignée et commence à recevoir une formation de formateurs dispensée par l'Institut de Gestion Publique et du Développement Economique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la LOLF constituant d'ailleurs une des priorités du plan national de formation pour 2004.

Par ailleurs, deux groupes de travail thématiques réunissant l'ensemble des directions et les inspections générales ainsi que le contrôle financier ont été constitués : un groupe de travail sur les programmes, les actions, les objectifs et les indicateurs et un groupe de travail sur les emplois et les crédits de personnel.

Enfin, le ministère a réalisé une série de travaux portant sur la mise en place des expérimentations qui seront conduites dès 2004 dans deux académies, d'une part, sur la prévision et le pilotage de la masse salariale, qui constituent pour le ministère un enjeu majeur, d'autre part.

Ces travaux devraient être étendus à la déclinaison opérationnelle des programmes tant auprès des services déconcentrés que des opérateurs publics, à la mesure de la performance, à l'adaptation des systèmes d'information, enfin, aux modalités de passage du budget de l'Etat à celui de ses opérateurs publics.

2. La mise en place de deux expérimentations

Conformément aux préconisations de la Cour des Comptes, qui soulignait dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002 la nécessité pour chaque ministère de conduire des expérimentations afin de « mettre en situation les administrations de définir les modalités adaptées de gestion de leurs crédits et de leurs ressources humaines, de relier les actions, les coûts et les performances de leurs interventions et de développer le dialogue de gestion », le ministère prévoit pour 2004 l'expérimentation de la LOLF sur le budget de l'enseignement scolaire dans deux académies (Bordeaux et Rennes).

Cette expérimentation se traduit par la création de trois chapitres budgétaires globalisés (39-01, 39-02 et 39-03) pour rassembler les moyens affectés à chacun des trois programmes budgétaires expérimentés dans les deux académies : programme 1er degré, programme 2nd degré et programme de Fonction support.

Le ministère indique que cette expérimentation a été conçue pour tester de manière aussi aboutie que possible le nouveau régime budgétaire issu de la LOLF :

- « présentation et budgétisation par destinations, selon les grands objectifs des politiques publiques conduites par le ministère : aux trois chapitres créés correspondent les futurs programmes de l'enseignement scolaire public, et aux articles de prévision la préfiguration du découpage en actions (découpage intermédiaire présentant 21 actions au stade de l'expérimentation) ;

- responsabilisation des gestionnaires grâce à la globalisation sur trois chapitres de moyens aujourd'hui éclatés sur 18 chapitres budgétaires de l'enseignement scolaire. La totalité des crédits des titres III, IV et VI de l'enseignement scolaire serait ainsi globalisée sur les chapitres expérimentaux, à l'exception des rémunérations des enseignants du second degré qu'il a semblé préférable de ne pas inclure dans la globalisation pour la première année d'expérimentation. L'amélioration de la connaissance de leur masse salariale par les académies est en effet un préalable indispensable à une globalisation étendue aux chapitres présentant aujourd'hui les plus importants risques de gestion (31-93, 31-95, 31-97) ;

- application de la règle de la fongibilité asymétrique. Pour cela, les crédits de chaque chapitre programme seront délégués aux académies sur la base de deux articles de regroupement distinguant strictement la dépense hors personnel et la dépense de personnel ;

- budgétisation au plus près du coût complet des politiques : des masses importantes de crédits aujourd'hui présentées dans l'agrégat de Fonction support sont ventilées sur les programmes 1er et 2nd degré (comme les crédits d'examens et concours ...) ;

- construction et suivi d'un plafond d'emplois pour computer les moyens en personnel inscrits sur les nouveaux chapitres globalisés dans chacune des deux académies expérimentatrices. Dans l'esprit du plafond ministériel prévu par la LOLF, le périmètre de ce plafond expérimental s'étend bien au-delà des actuels emplois budgétaires et s'accompagne d'une réflexion approfondie sur les modes de gestion et de suivi des moyens en personnel délégués aux académies (évolution des pratiques de délégations des contingents d'emplois et d'ETP, élargissement et homogénéisation des méthodes de suivi) ;

- documentation de la performance des programmes : chaque programme sera assorti d'un ensemble d'indicateurs, définis en relation étroite avec les académies. Structurés selon la logique des projets annuels de performance, ces éléments de documentation de la performance des programmes seront repris dans des protocoles d'expérimentation signés entre l'administration centrale et les services déconcentrés. Ces protocoles définiront également les exigences de compte rendu qui seront fixées aux académies expérimentatrices, ainsi que les modalités d'accompagnement de la gestion 2004 par l'administration centrale. Les premiers acquis de cette meilleure connaissance de la masse salariale en académie pourront d'ailleurs bénéficier dès 2004 aux autres académies, sur la base d'une sensibilisation aux enjeux de la connaissance des coûts et d'un apprentissage progressif des outils permettant de les suivre et de les maîtriser ».

3. L'architecture budgétaire envisagée par le ministère

Le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche (MJENR) se propose, pour l'enseignement scolaire, de décalquer pour l'essentiel la structure budgétaire existante dans le nouveau cadre budgétaire résultant de la LOLF.

En effet, le MJENR propose la création d'une mission ministérielle « Enseignement scolaire et jeunesse » dont le périmètre correspondrait à celui de l'actuelle section budgétaire « Jeunesse et enseignement scolaire ».

Cette mission ministérielle « Enseignement scolaire et jeunesse » comporterait cinq programmes (dont un programme « Fonctions support »), correspondant assez largement aux cinq agrégats actuels de la section budgétaire.

De manière relativement précoce par rapport aux autres grands ministères, le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a d'ores et déjà élaboré une « maquette » de ces programmes détaillée en actions et en sous-actions :

Programme « Enseignement scolaire public du 1er degré »

Actions

Sous actions éventuelles

Action 1 : enseignement pré élémentaire : premiers apprentissages

 

Action 2 : enseignement élémentaire : acquisition des savoirs de base

2.1 : apprentissages fondamentaux

2.2 : apprentissages scientifique, artistique, sportif et civique

Action 3 : apprentissage précoce des langues

 

Action 4 : promotion de l'égalité des chances

4.1 : éducation prioritaire

4.2 : prévention et traitement des difficultés scolaires

4.3 : scolarisation des élèves handicapés

4.4 : intégration des primo-arrivants

4.5 : enseignement en milieu hospitalier

Action 5 : recrutement et formation

5.1 : recrutement et formation initiale des enseignants

5.2. : formation continue des enseignants

5.3 : réadaptation-réemploi

Action 6 : remplacement

 

Action 7 : direction des écoles

 

Action 8  : inspection du 1er degré

 

Action 9  : action support

 

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, liste indicative arrêtée au 28 août 2003

Programme « Enseignement scolaire public du 2nd degré »

Actions

Sous actions éventuelles

Action 1 : enseignement en collège

1.1 : acquisition de la culture commune

1.2 : accompagnement des élèves et parcours diversifiés

1.3 : action culturelle et formations artistiques

1.4 : action internationale

Action 2 : enseignement en lycées

2.1 : enseignement général et technologique

2.2 : enseignement professionnel sous statut scolaire

2.3 : apprentissage

2.4 : action culturelle

2.5 : action internationale

Action 3 : post baccalauréat

3.1 : STS

3.2 : CPGE

Action 4 : formation continue des adultes

 

Action 5 : promotion de l'égalité des chances

5.1 : éducation prioritaire

5.2 : prévention et traitement des difficultés scolaires (enseignement adapté, dispositifs relais, mission générale d'insertion...)

5.3 : scolarisation des élèves handicapés

5.4 : intégration des primo-arrivants

5.5 : enseignement en milieu hospitalier, pénitentiaire, CEF...

5.6 : action sociale (bourses et fonds sociaux)

Action 6 : vie de l'élève au collège et au lycée

6.1 : animation de la vie collégienne et lycéenne (surveillants, CPE)

6.2 : accueil et entretien (TOS)

6.3 : restauration et hébergement

6.4 : éducation à la santé et à la citoyenneté (médico-social)

6.5 : promotion du sport scolaire

6.6 : documentation et technologies nouvelles

Action 7 : information et orientation

 

Action 8 : certification

8.1 : diplômes d'enseignement général et technologique

8.2 : diplômes professionnels (CAP, BEP, Bac Pro)

8.3 : validation des acquis de l'expérience

Action 9 : recrutement et formation des enseignants

9.1 : recrutement et formation initiale des enseignants

9.2. : formation continue des enseignants

9.3 : réadaptation-réemploi

Action 10 : remplacement

 

Action 11 : pilotage et encadrement pédagogique

 

Action 12 : action support

 

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, liste indicative arrêtée au 28 août 2003

Programme « Enseignement privé 1er et 2nd degré »

Actions

Sous actions éventuelles

Action 1 : enseignement pré élémentaire : premiers apprentissages

 

Action 2 : enseignement élémentaire : acquisition des savoirs de base

 

Action 3 : enseignement en collège

 

Action 4 : enseignement en lycée

4.1 : enseignement général et technologique

4.2 : enseignement professionnel sous statut scolaire

Action 5 : post baccalauréat

 

Action 6 : promotion de l'égalité des chances

6.1 : enseignement adapté et scolarisation des élèves handicapés

6.2 : actions sociales (bourses et fonds sociaux)

Action 7 : fonctionnement des établissements

7.1 : forfaits d'externat

7.2 : crédits pédagogiques

7.3 : emplois jeunes

7.4 : Wallis + Polynésie + écoles techniques

Action 8 : recrutement, formation initiale et continue des enseignants

 

Action 9  : remplacement

 

Action 10  : action support

10.1 : RETREP, CPA, CFA

10.2 : chômage

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, liste indicative arrêtée au 28 août 2003

Programme « Jeunesse et vie associative »

Actions

Sous actions éventuelles

Action 1 : actions en faveur de la jeunesse dont activités péri-éducatives

1.1 : information des jeunes

1.2 : engagement des jeunes

1.3 : activités périscolaires et de loisirs (CEL, lutte contre l'illettrisme, activités en centres de vacances...)

Action 2 : actions en faveur de la vie associative

2.1 : soutien aux structures associatives

2.2 : soutien aux projets associatifs

2.3 : aide à la formation d'animateurs

Action 3 : action support

3.1 : dotation aux établissements et offices (dont INJEP)

3.2 : personnels y compris formation initiale et continue

3.3 : communication, publication, documentation, études et évaluation des politiques

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, liste indicative arrêtée au 28 août 2003

Programme « Fonctions support »

Actions

Sous actions éventuelles

Action 1 : pilotage du système éducatif

1.1 : administration centrale

1.2 : services académiques

1.3 : grands systèmes d'information

Action 2 : mise en oeuvre des politiques éducatives

2.1 : administration centrale

2.2 : services académiques

Action 3 : évaluation et contrôle

3.1 : administration centrale

3.2 : services académiques

3.3 : CEREQ

Action 4 : communication

4.1 : administration centrale

4.2 : services académiques

Action 5 : fonctions juridiques

5.1 : administration centrale (DAJ)

5.2 : services académiques

Action 6: fonctions de gestion des ressources humaines

6.1 : administration centrale (DPE, DE, une partie de la DPMA)

6.2 : services académiques

Action 7: support de recrutement et formation

7.1 : recrutement et formation initiale des IATOSS

7.2 : formation continue des IATOSS

Action 8: action sociale

8.1 : administration centrale

8.2 : services académiques

Action 9 : établissements support de la politique éducative

9.1 : CNDP

9.2 : CNED

Action 10 : action internationale

10.1 : administration centrale

10.2 : services académiques

10.3 : CIEP

Action 11 : constructions

 

Action 12 : transports scolaires

 

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, liste indicative arrêtée au 28 août 2003

Ce projet d'architecture appelle plusieurs observations qui, à ce stade porteront principalement sur le découpage des programmes.

Tout d'abord, ce projet, qui reproduit largement l'existant, en reproduit évidemment les défauts, exposés par votre rapporteur spécial à titre liminaire de ses travaux.

Ainsi, ces programmes ne donneront qu'un reflet imparfait des dépenses de l'Etat en faveur de l'enseignement primaire et secondaire.

Cela résulte notamment de ce que ces programmes recouvriraient la charge des élèves des classes préparatoires aux grandes écoles, ainsi que ceux des sections de techniciens supérieurs situés dans les lycées.

Après avoir souligné d'emblée que ce projet « est le fruit d'un compromis entre une architecture « cible » qui pourrait être considérée comme « idéale » du point de vue des finalités du système éducatif en anticipant ses évolutions et les réalités du cadre actuel de gestion » et qu'il « évite de préempter les conclusions du grand débat sur l'éducation et ses missions qui sera lancé dès la rentrée puis conduit devant le Parlement avec la révision programmée de la loi d'orientation relative à l'éducation du 10 juillet 1989 », le ministère justifie ce choix de la manière suivante :

« L'une des questions que le ministère a été amené à se poser concerne le point de césure avec l'enseignement supérieur et plus particulièrement la place du post bac. La réponse apportée dans ce projet consiste à ne pas bouleverser les équilibres en vigueur. Le post bac est ainsi maintenu dans un programme scolaire dans la mesure où l'ensemble des moyens qui y concourent ressortissent au budget actuel de l'enseignement scolaire. Il eût été, en effet, particulièrement malaisé d'identifier les moyens d'enseignement dédiés au classes préparatoires aux grandes écoles et aux sections de techniciens supérieurs dans la mesure où les enseignants effectuent souvent un service partagé entre ces classes et sections et celles des lycées. Difficile pour les enseignants, cette identification s'avère, de plus, quasi impossible pour les personnels non enseignants. Par ailleurs, la réflexion concernant la place des premiers cycles universitaires, pour nécessaire qu'elle soit, n'est pas suffisamment aboutie pour se traduire par une redistribution de son positionnement dans les cycles de formation ».

Cette option se justifie sans doute à court terme au nom du principe de réalité, mais elle ne doit pas conduire à éluder la réflexion sur le positionnement et l'articulation des premiers cycles de l'enseignement supérieur.

On peut par ailleurs regretter que cette architecture en fait conservatrice n'envisage pas de consolider au sein de la mission « enseignement scolaire et jeunesse » les moyens, ainsi que les établissements, gérés par ministère de l'agriculture (pour l'enseignement agricole), par le ministère des affaires étrangères (pour l'enseignement français à l'étranger) ou par le ministère de la défense (pour les écoles militaires), qui participent pourtant à l'enseignement scolaire.

En second lieu, on peut, à l'instar de la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002103(*), s'interroger sur le caractère surdimensionné des quatre programmes « Premier degré », « Second degré », « Enseignement privé » et « Fonctions support », qui regrouperaient en moyenne 13,8 milliards d'euros de crédits chacun, soit quatre à sept fois le poids budgétaire moyen d'un programme.

Cette question est toutefois difficile et de solides arguments plaident d'ailleurs en sens inverse pour une fongibilité accrue des moyens entre le premier degré et le second degré.

Ces arguments sont budgétaires : la Cour des Comptes soulignait dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif le fait que la gestion globalisée des moyens de l'enseignement privé des premier et second degrés dans le cadre d'une enveloppe académique favorisait le redéploiement des moyens budgétaires pour accompagner les évolutions des effectifs scolaires

Ces arguments sont aussi pédagogiques, puisque l'on s'accorde aujourd'hui sur la nécessité d'accroître les passerelles entre l'école primaire et le collège, ce qui passe sans doute aussi par des mouvements d'enseignants. Dans son rapport général pour 2002, l'IGAENR concluait ainsi : «  il conviendrait aussi de lever le facteur de rigidité que constitue le maintien paradoxal de la séparation totale entre les enseignants du premier degré et ceux du collège alors même qu'ils ont désormais le même niveau statutaire. A la faveur de la mise en oeuvre de la loi organique, une certaine fongibilité des emplois du premier degré et des collèges pourrait être introduite, qui permettrait une souplesse dans l'affectation des enseignants, en particulier dans les petits collèges de zones rurales ».

Quoi qu'il en soit, il convient d'observer que le découpage actuellement envisagé de ces programmes en actions et sous-actions est manifestement insatisfaisant.

En effet, comme le relève également notre collègue député Jean-Yves Chamard au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale dans son rapport sur le présent projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 :

« La structuration du programme Enseignement scolaire public du second degré va conduire à concentrer l'essentiel des crédits sur seulement trois sous-actions figurant dans deux actions :

- la sous-action 1.1 « acquisition de la culture commune » au sein de l'action 1 « enseignement en collège » ;

- les sous-actions 2.1 « enseignement général et technologique » et 2.2 « enseignement professionnel sous statut scolaire » de l'action 2 « enseignement en lycée ».

[C'est] sur ces trois sous-actions que s'imputerait l'ensemble des crédits de rémunérations des enseignants du second degré, ce qui représente plus de 15,5 milliards d'euros (hors charges sociales), soit environ 28 % de l'ensemble du budget de la Jeunesse et de l'enseignement scolaire.

Certes, la nomenclature budgétaire actuelle présente un niveau de globalisation d'une ampleur comparable. Cependant la nomenclature proposée ne permettrait nullement d'appréhender le coût des différentes filières ainsi que des réformes pédagogiques et de rompre ainsi avec les travers exposés par l'IGAENR comme par la Cour des Comptes et rappelés en exergue par votre rapporteur spécial : il conviendrait ainsi sans doute à tout le moins de prévoir une décomposition du coût des enseignements dispensés par familles disciplinaires.

Inversement, le programme « Jeunesse et vie associative » est manifestement sous-dimensionné et son rattachement aux quatre programmes précédents ne trouve d'autre fondement que celui du rattachement de la jeunesse à l'éducation nationale en 2002.

Or, à l'expérience, l'intérêt de ce rattachement d'apparaît pas évident. La jeunesse et les sports demeurent d'ailleurs liés comme des « enfants siamois » au travers de leurs services déconcentrés, qui sont toujours communs, tout en étant placés sous tutelle conjointe, ce qui n'est pas sans poser des problèmes de lisibilité, y compris budgétaire.

Evoquant la question du rattachement du programme « Sport » à une mission, notre collègue Michel Sergent, rapporteur spécial des crédits des sports, mentionnait d'ailleurs dans sa présentation des crédits des sports « une solution médiane tendant à la reconstitution de l'ancien périmètre de la jeunesse et des sports », en soulignant : « on pourrait considérer avec une certaine ironie la création d'une telle mission, mais elle a finalement le mérite d'une certaine cohérence et elle aurait la faveur du ministère [des sports] ».

On peut également s'interroger sur l'ampleur du programme « Fonctions support », qui coexiste par ailleurs avec des actions support dans chacun des autres programmes (cf. les tableaux ci-après).

Après avoir souligné que la question était délicate, et que la logique de globalisation et de responsabilisation de la LOLF ne devait pas se traduire par des rigidités supplémentaires, la Cour des Comptes rappelait ainsi dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002104(*) que les programmes et les actions support devaient se limiter aux seuls crédits et emplois qui ne pouvaient pas être répartis en comptabilité budgétaire et que « pour l'essentiel, les moyens regroupés au sein des nombreux agrégats aux contours mal définis qui subsistent actuellement dans les budgets des ministères doivent pouvoir être ventilés entre des programmes de politique publique, quitte à ce que les responsables de la mise en oeuvre de ces programmes confient, par voie contractuelle, l'exécution de certaines missions spécialisées en matière informatique notamment ».

Ventilation des crédits et des emplois du programme « Fonctions support »

ACTIONS

CREDITS en €

EMPLOIS

Action 1 : pilotage du système éducatif

113 643 687

2 725

Action 2 : mise en oeuvre des politiques éducatives

455 049 447

11 622

Action 3 : évaluation et contrôle

50 440 503

770

Action 4 : communication

19 222 657

223

Action 5 : fonctions juridiques

54 017 800

225

Action 6: fonctions de gestion des ressources humaines

370 743 578

7 986

Action 7: support de recrutement et formation

112 742 324

2 413

Action 8: action sociale

87 627 469

612

Action 9 : établissements support de la politique éducative

124 778 933

0

Action 10 : action internationale

13 121 868

123

Action 11 : constructions

74 852 818

316

Action 12 : transports scolaires

109 235 082

0

TOTAL :

1 585 476 166

27 015

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Ventilation des crédits et des emplois par actions support de la mission enseignement scolaire et jeunesse

ACTIONS

CREDITS en €

EMPLOIS

Action support du programme enseignement scolaire public 1er degré

42 781 859

1 196

Action support du programme enseignement scolaire public du 2nd degré

132 682 141

706

Action support du programme enseignement scolaire 1er et 2nd degré du privé

223 379 734

0

Action support du programme jeunesse et vie associative

32 668 041

774

TOTAL :

431 511 775

2 676

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Tout en saluant les efforts accomplis pour ventiler certaines dépenses actuellement inscrites sur l'agrégat « Administration et fonction support à l'enseignement », notamment les charges de pension, votre rapporteur spécial souhaite ainsi que ces efforts soient accentués.

Enfin, il convient d'observer que la réorganisation de l'administration centrale du ministère n'est pas articulée avec la nouvelle architecture budgétaire.

La réorganisation en cours de l'administration centrale

« L'organisation de l'administration centrale du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a fait l'objet d'ajustements intervenus le 7 avril 2003 qui tirent les leçons, avec un recul de quelques années, de la réforme de 1998 et adaptent l'organigramme aux choix stratégiques des ministres. L'accent a été placé sur une meilleure gestion de l'encadrement, sur le renforcement des missions d'évaluation et de prospective, sur le rapprochement de la gestion des emplois et des personnels, sur l'affirmation de la politique de décentralisation et de modernisation, sur la nécessaire unité dans l'animation des services déconcentrés et des universités.

La réorganisation prend en compte la fusion du ministère de l'éducation nationale avec celui de la recherche et de l'intégration de la direction de la jeunesse et de l'éducation populaire qui relevait précédemment du ministère de la jeunesse et des sports.

L'administration centrale du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche comprend désormais douze directions, une délégation à la communication et une mission scientifique, technique et pédagogique.

Les principales évolutions de structures ont été les suivantes :

- la direction de la jeunesse, de la vie associative et de l'éducation populaire a été intégrée et renforcée. Cette direction a été intégrée aux structures de l'éducation à la suite du changement de gouvernement. Son périmètre d'activités a été, à cette occasion, étendu : elle est devenue, pour l'ensemble du ministère, la direction des relations avec les associations, expliquant le changement d'intitulé. Une mission de l'engagement des jeunes a été créée pour coordonner les actions lancées dans ce domaine. Par ailleurs, les aides aux associations précédemment traitées par la direction des affaires juridiques sont désormais regroupées dans cette direction ;

- la mission scientifique, technique et pédagogique est devenue autonome et se consacre à l'évaluation. La mission scientifique universitaire, précédemment rattachée à la direction de l'enseignement supérieur et à la direction de la recherche, est devenue autonome et s'intitule désormais mission scientifique, technique et pédagogique. Elle se concentre sur des fonctions d'expertise et d'évaluation, qu'elle exerce pour le compte des directions en charge de l'enseignement supérieur, de la recherche et de la technologie ;

- la direction de l'enseignement supérieur pilote entièrement les universités. La direction de l'enseignement supérieur est la direction du pilotage, par les contrats uniques, des universités : son rôle a été renforcé, notamment dans le pilotage des universités par la recherche. Une nouvelle répartition des compétences entre la direction de l'enseignement supérieur et la direction de la recherche a été opérée : la sous-direction de l'organisation et des moyens de l'enseignement supérieur a été réorganisée pour accueillir les missions de pilotage et d'animation des formations et études doctorales. Le périmètre des compétences de cette direction, de plus, a été élargi au patrimoine universitaire d'une part et au suivi et à l'évaluation des contrats Etat-Régions pour les établissements d'enseignement supérieur d'autre part. Cette direction maîtrisera la politique immobilière affectant les universités. Une nouvelle sous-direction a été constituée pour prendre en compte ce nouveau champ d'activités, précédemment traité par la direction de la programmation et du développement ;

- la direction de l'enseignement scolaire a été renforcée. La tutelle pédagogique des établissements français à l'étranger a été transférée de la délégation aux relations internationales et à la coopération à la direction de l'enseignement scolaire. La direction participe désormais, en relation avec la direction de la jeunesse, de la vie associative et de l'éducation populaire, aux actions interministérielles en faveur des jeunes. En revanche, elle a perdu la gestion des emplois des personnels de direction des établissements scolaires, qui a rejoint la nouvelle direction de l'encadrement ;

- le dispositif d'action de la direction de la recherche a été recentré. La création de la mission scientifique, technique et pédagogique a permis la suppression des départements scientifiques de la direction de la recherche. Une nouvelle répartition des compétences entre la direction de l'enseignement supérieur et la direction de la recherche a été opérée. Le dossier des formations et études doctorales est passé à la direction de l'enseignement supérieur et la sous-direction de la recherche universitaire a été réorganisée en conséquence. La mission pour la parité en sciences et technologies a étendu en revanche son champ de compétence à l'enseignement supérieur. La sous-direction des organismes de recherche et de la coordination de la politique de recherche a été restructurée ;

- la direction de la programmation et du développement est (re)devenue la direction de l'évaluation et de la prospective. Cette direction a été réinvestie de la fonction essentielle de l'évaluation et a retrouvé son appellation ancienne. Elle a perdu, au profit de la direction de l'enseignement supérieur et de la direction des personnels, de la modernisation et de l'administration, la sous-direction des constructions et du développement régional ;

- la direction des personnels enseignants a été réorganisée autour de deux pôles. Les sous-directions de cette structure ont été regroupées en deux services distincts. En outre la direction des personnels enseignants a désormais la responsabilité financière des concours qu'elle organise dans la logique de la LOLF : un bureau du contrôle de gestion des concours a été mis en place ;

- une direction de l'encadrement a été mise en place. La direction des personnels administratifs, techniques et d'encadrement est devenue la direction de l'encadrement. Une nouvelle répartition des compétences entre cette direction et la direction de l'administration a été introduite et la direction de l'administration a changé d'intitulé (cf. infra). La nouvelle direction de l'encadrement est chargée de définir et de mettre en oeuvre la politique de recrutement, de formation et de gestion des personnels d'encadrement supérieur des services centraux, des services déconcentrés et des établissements publics relevant du ministère chargé de la jeunesse et de l'éducation nationale. A ce titre, les attributions de directions jusqu'alors gestionnaires d'emplois ont été transférées à la direction de l'encadrement qui met en oeuvre, par ailleurs, la politique statutaire et la gestion prévisionnelle des effectifs, des carrières et des compétences de ces personnels. La sous-direction de la formation des personnels à Poitiers est devenue un service à compétence nationale «école supérieure de l'éducation nationale», rattaché à la direction de l'encadrement. La création de la direction de l'encadrement résulte d'une volonté forte de renforcer l'encadrement dans les services déconcentrés et les établissements du ministère chargé de l'éducation nationale et de valoriser tant les postes sur lesquels ces personnels sont affectés que les missions qui leur sont dévolues ;

- la direction de l'administration a été élargie et est devenue la direction des personnels, de la modernisation et de l'administration. La nouvelle direction des personnels, de la modernisation et de l'administration est chargée d'une triple mission : la gestion des personnels IATOSS des services centraux et déconcentrés -encadrement supérieur excepté-, la décentralisation et la déconcentration et enfin l'administration générale. Un troisième service a été créé en son sein. Il comprend deux sous-directions de l'ancienne direction des personnels administratifs, techniques et d'encadrement. Une sous-direction de la décentralisation et de la modernisation a été constituée. Elle remplace la mission de la modernisation, aux anciennes missions de laquelle sont ajoutés le suivi des relations avec la DATAR et les collectivités territoriales (dossiers traités auparavant par la DPD) et la coordination générale de la politique de décentralisation du ministère.

- la direction des affaires financières a été modernisée. Une «mission pour la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances» a été mise en place et est rattachée au directeur. Elle assure le pilotage du chantier de mise en oeuvre de la LOLF ainsi que le suivi des démarches, méthodes et outils de contrôle de gestion, en liaison avec la direction des personnels, de la modernisation et de l'administration ;

- la direction des affaires juridiques a été recentrée. Les aides aux associations précédemment traitées par la direction des affaires juridiques ont été regroupées à la direction de la jeunesse, de la vie associative et de l'éducation populaire. Par ailleurs, les attributions de la direction ont été élargies aux questions de la jeunesse ».

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Certes, ces deux réformes procèdent du même esprit.

En réponse aux questions de votre rapporteur spécial, le ministère indique ainsi :  « les mesures de réorganisation de l'administration centrale et des services déconcentrés s'articulent avec la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances dans la mesure où, comme la LOLF, elles visent à réformer le cadre de la gestion publique pour l'orienter vers le contrôle de la performance et la responsabilisation des gestionnaires.

En effet, dans un contexte marqué par la déconcentration et la décentralisation et caractérisé par l'autonomie croissante reconnue aux responsables locaux, il importe pour le niveau central de jouer pleinement son rôle d'impulsion, de conception, d'évaluation et de contrôle. L'administration centrale du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche doit donc définir les grandes orientations ministérielles, compte tenu des objectifs nationaux assignés au système éducatif par le législateur et des priorités arrêtées par le gouvernement. Elle doit formuler les objectifs stratégiques, identifier les moyens et choisir les indicateurs pertinents, fiables et pérennes permettant de suivre les résultats attendus et de les confronter avec les objectifs définis pour les modifier le cas échéant. Cette démarche de contrôle de gestion doit s'appuyer sur un dialogue de gestion rénové entre les directions d'administration centrale et entre ces dernières, les services déconcentrés et les établissements publics.

Les missions des directions en matière de contrôle de gestion ont été précisées. Ainsi, la direction des personnels, de la modernisation et de l'administration et la direction des affaires financières sont chargées «d'assurer la mise en place de méthodes et instruments de contrôle de gestion». Dans ce cadre, la première réalisera un suivi du plan triennal de contrôle de gestion, qui sera organisé effectivement dès septembre 2003. Pour ce faire, elle sera assistée par la seconde.

Cette réforme poursuit par ailleurs un objectif d'efficacité dans la mise en oeuvre des missions de l'administration centrale par le renforcement du rôle de pilotage et d'évaluation des directions et par un ajustement des structures permettant une nouvelle répartition des responsabilités dans certains domaines de l'action administrative. Ainsi, la mission scientifique, technique et pédagogique se concentre sur des fonctions d'expertise et d'évaluation pour le compte des directions en charge de l'enseignement supérieur, de la recherche et de la technologie. La direction de l'enseignement supérieur renforce son rôle de pilotage des universités. La direction de l'évaluation et de la prospective est réinvestie de la fonction essentielle d'évaluation. L'adaptation à l'évolution des besoins s'est traduite par la transformation de la direction des personnels administratifs, techniques et d'encadrement et de la direction de l'administration qui voit ses missions élargies, et par la création de la direction de l'encadrement ».

Les mesures de réorganisation de l'administration centrale constituent ainsi une réponse partielle aux constats formulés par l'IGAENR dans un rapport d'octobre 2001 relatif à la mise en oeuvre du contrôle de gestion au ministère de l'éducation nationale, selon lequel « l'action de l'administration centrale était considérablement freinée par l'absence d'arbitrage transversal entre directions » et « la clarification des responsabilités au sein des services centraux constituait à l'évidence un préalable à l'instauration d'un contrôle de gestion » pour les emplois d'enseignants, compte tenu de ce que la direction de l'enseignement scolaire (DESCO), qui répartit les moyens en personnels enseignants, est distincte de la direction des personnels enseignants (DPE), qui les recrute.

Cette réponse n'est cependant que partielle. En effet, elle ne résorbe pas entièrement les problèmes de coordination entre la DESCO et la DPE.

Surtout, la réforme de l'administration centrale ne permet pas à ce stade d'identifier des responsables de programme.

Cette réforme devra donc être poursuivie et approfondie pour éviter d'une part que se poursuivent ce que l'IGAENR appelait dans son rapport général pour 2002 « les inconvénients nés du défaut de coordination administrative » résultant notamment de ce que « les décisions d'envergure ne relèvent quasiment jamais d'une seule direction » ; d'autre part que cette absence de « pilote » rende le contrôle parlementaire plus difficile.

Dans son rapport général pour 2002105(*), l'IGAENR concluait d'ailleurs à cet égard :

« Pour respecter l'esprit de la loi, les structures existantes ne doivent pas déterminer [la construction des programmes] ; c'est même l'ordre inverse qui devrait logiquement prévaloir : les structures doivent s'accorder aux programmes afin que soient bien identifiés les opérateurs à même de s'engager sur les résultats. Or l'organisation actuelle de l'éducation nationale ne coïncide pas toujours avec la grille des programmes et des actions ».

* 101 L'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose en effet que les crédits sont spécialisés par programmes (de 100 à 150 pour l'ensemble du budget de l'Etat) auxquels « sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

* 102 Page 57.

* 103 Pages 122-123.

* 104 Pages 128-129.

* 105 Page 57.

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