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CHAPITRE DEUX :
QUEL AVENIR POUR LES COMPTES SPÉCIAUX AU REGARD DE LA LOLF ?

En application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le nombre de comptes spéciaux, désormais dénommés comptes spéciaux, devrait évoluer en application de dispositions rendant les procédures d'affectation plus strictes et plus « vertueuses » sur le plan budgétaire.

Les comptes de prêts et d'avances, regroupés désormais dans une même catégorie appelée « comptes de concours financiers » et les comptes d'opérations monétaires ne sont a priori pas affectés par la nouvelle loi organique. En revanche, il n'en est pas de même pour les comptes de commerce et les comptes d'affectation spéciale.

Parmi les compte spéciaux existants, un compte d'affectation spéciale existant, le compte 902-24 dit de privatisation voit son existence consacrée par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Son importance économique et politique se trouve ainsi confirmée.

I. L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

A. UN FONCTIONNEMENT ACTUEL PEU RIGOUREUX

Un compte spécial du Trésor, et plus particulièrement un compte d'affectation spéciale, ne peut, en règle générale, constituer un bon support budgétaire pour effectuer des investissements publics dès lors que ces derniers constituent la part majoritaire du compte. La combinaison des procédures d'engagement des autorisations de programme qui doivent concerner l'ensemble de l'opération d'investissement et de la règle relative aux comptes d'affectation spéciale, qui dispose que les dépenses engagées ou ordonnancées ne peuvent excéder les ressources constatées, conduit le gestionnaire du compte à attendre de disposer des recettes nécessaires pour pouvoir engager son opération d'investissement. Ces modalités conduisent mécaniquement à des reports importants pouvant représenter plus d'une année de dépenses.

Pourtant, de nombreux comptes d'affectation spéciale continuent à financer des investissements. Il en est ainsi du fonds national de développement pour le sport (FNDS). L'augmentation majeure des reports de 2002 à 2003 sur le fonds national de développement du sport (150 millions d'euros) conduit à s'interroger sur les raisons qui ont pu conduire à doter le fonds pour 2004 de crédits en hausse de 13,57 % (248 millions d'euros).

B. DES DISPOSITIONS PLUS RESTRICTIVES À L'AVENIR

1. Des recettes en relation directe avec les dépenses

En ce qui concerne les comptes d'affectation spéciale, l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que les recettes des comptes d'affectation spéciale doivent être « par nature en relation directe avec les dépenses concernées ». Dès lors, certains comptes ne pourront plus percevoir une partie des recettes qui leur sont aujourd'hui affectées.

Le présent projet de loi de finances en tire les conséquences pour deux d'entre eux :

- n° 902-00  « fonds national de l'eau » : ce compte a perçu en 2002 66,3 millions d'euros au titre du produit du pari mutuel urbain (PMU). Ces recettes, qui représentaient environ 30 % des ressources du compte avait peu de rapport avec la mise en oeuvre d'une politique de l'eau. Le compte est supprimé dans le présent projet de loi de finances.

- n° 902-20 « fonds national pour le développement de la vie associative » : de même, ce compte percevait la totalité de ses recettes du prélèvement sur le produit du pari mutuel sur les hippodromes et hors des hippodromes. Il est également supprimé dans le projet de loi de finances.

D'autres comptes seront supprimés d'ici 2006. Il s'agit du :

- n° 902-17 « fonds national pour le développement du sport » : il ne semble pas que ce compte puisse encore percevoir les recettes issues du prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine par la Française des jeux, qui représente 90 % de ces ressources. Selon les réponses parvenues au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, la création d'un établissement public dénommé « centre national pour le développement du sport » (CNDS) est envisagé pour succéder au FNDS ;

- n° 902-33 « fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat » : le financement des charges de retraites par les redevances UMTS manque ici de fondement (100 % de l'évaluation des recettes).

2. Un abondement par le budget général limité à 10 % des crédits

En vertu de l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux loi de finances, les recettes des comptes d'affectation spéciale ne pourront plus être complétées par des versements du budget général que dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte, contre 20 % aujourd'hui. Le compte 902-15 d'emploi des taxes parafiscales affectées au financement des organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision, dont 16 % des ressources sont aujourd'hui constituées par un versement du budget général, pourrait, sans augmentation de la redevance à due concurrence, voir son fonctionnement remis en cause.

3. Un fonctionnement rendu plus contraignant

En matière de reports, la loi organique précitée du 1er août 2001 apporte des limites. Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d'année sont reportés sur l'année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l'article 15 ; ce dernier prévoit en fait de limiter à 3 % l'augmentation des crédits du programme bénéficiant du report sauf disposition contraire prévue par une loi de finances.

Cette disposition remet ainsi en cause le fonctionnement des nombreux comptes d'affectation spéciale qui accumule les reports.

C. DES EFFETS INDUITS PAR LA LOLF

1. Un réexamen du fonctionnement des comptes de commerce

L'article 26 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 prévoit que : « les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services publics de l'Etat. Les prévisions de dépenses concernant ces comptes ont un caractère évaluatif ; seul le découvert fixé annuellement pour chacun d'eux a un caractère limitatif. Sauf dérogations expresses prévues par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre de comptes de commerce, des opérations d'investissement financier, de prêts ou d'avances ainsi que des opérations d'emprunts. Les résultats annuels sont établis pour chaque compte selon les règles du plan comptable général ».

L'article 22 de la loi organique précitée du 1er août 2001 a adopté une rédaction assez proche : « les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif. Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre de ces comptes, des opérations d'investissement financier, de prêts ou d'avances, ainsi que des opérations d'emprunt».

Le réexamen des comptes de commerce risque de remettre en cause l'existence de deux comptes de commerce au moins, les comptes de commerce 904-11 « régie industrielle des établissements pénitentiaires » et 904-19 « opérations à caractère industriel et commercial de la documentation française » qui n'effectuent pas leurs opérations industrielles et commerciales à titre accessoire, mais bien à titre principal. En toute logique, les deux services devraient être transformés en établissements publics.

2. La nécessité d'une « taille critique » et d'une clarification des actions

L'article 20 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances précise que chacun des comptes spéciaux dotés de crédits constitue une mission et que leurs crédits sont spécialisés par programme. Cette disposition pourrait exclure certains comptes qui n'auraient pas la « taille critique » ou qui ne pourraient définir un champ d'activité suffisamment large pour constituer une mission.

Il implique également que le compte d'affectation spéciale devienne le support d'une mission cohérente sur le plan budgétaire. Ce n'est sans doute pas le cas du compte d'affectation spéciale 902-32 de soutien à la presse et à l'expression radiophonique que votre rapporteur spécial envisage de contrôler au début de l'année 2004. Il doute en effet de la pérennité de ce compte et souhaite rappeler ici les commentaires qu'il formulait l'an passé :

Le « compte fricassée » du ministère de la culture : le 902-32

Le compte 902-32 géré par la direction des médias du ministère de la culture a un intitulé particulièrement complexe : « Fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale et à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale et de soutien à l'expression radiophonique locale ».

La cohérence du compte n'est pas avérée. Les deux politiques menées, l'une en direction du monde de la presse, l'autre en direction des radios locales, ne nécessitent aucune coordination particulière ; elles ne sont pas financées par les mêmes ressources financières ; elles n'ont évidemment pas les mêmes destinataires. Pourquoi prévoir, puisque les deux fonds doivent fonctionner de façon autonome, qu'ils forment un seul et même compte spécial du Trésor, d'autant qu'il existe déjà un compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision dont le champ aurait sans doute pu être étendu ?

La réponse est à trouver dans le ministère ordonnateur de chacun de ces deux comptes. Dans le premier cas, celui du compte 902-33, c'est le ministère de la culture et sa direction des médias qui gèrent le compte. Dans le second cas, celui du compte 902-15, c'est le ministère de l'économie et des finances qui gère le compte. Cette réponse n'est pas la bonne. Outre le fait qu'il a déjà existé un compte « hétérodoxe», le compte 902-00, qui disposait de deux sections chacune gérée par un ministère différent, la logique selon laquelle on pourrait empiler des sections hétérogènes au sein d'un seul compte d'affectation spéciale est éminemment condamnable. En effet, des transferts entre sections sont juridiquement licites et il serait à terme possible de voir apparaître un compte qui constituerait une sorte de budget de la culture bis et qui mutualiserait les fonds recueillis par le biais de diverses ressources affectées pour les réorienter vers les actions prioritaires du ministère. Telle n'est pas la logique d'un compte d'affectation spéciale.

3. Les effets de la suppression de certains budgets annexes

L'avenir du compte n° 902-25 « fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) » est lié à celui du budget annexe de l'aviation civile dont la disparition est annoncée d'ici 2006. Le compte semble donc devoir être supprimé.

D. QUELLE PHYSIONOMIE POUR LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR APRÈS 2006 ?

En conséquence de l'ensemble de ces dispositions, votre rapporteur spécial estime que le périmètre budgétaire des comptes spéciaux du Trésor sera amené à être restreint, sans prendre en considération les comptes de concours financiers et les comptes d'opérations monétaires, aux trois comptes créés de droit par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances- un compte d'affectation spéciale retraçant les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, un compte des pensions et avantages accessoires, sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, à partir duquel seront payées les pensions des agents publics et les charges de compensation aux régimes de retraite et un compte de la dette et de la Trésorerie de l'Etat, sous la forme d'un compte de commerce, retraçant l'ensemble des opérations budgétaires - à l'exclusion de toute opération de gestion courante - relatives à Trésorerie et à la dette de l'Etat.

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