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II. L'IMPORTANCE CONFIRMÉE DU COMPTE 902-24 

Le compte 902-24, n'est pas, contrairement à ce qui pourrait apparaître ici ou là, un compte de l'Etat investisseur : il est un compte de restructuration, de cantonnement d'actifs dévalorisés et de désendettement : les principaux bénéficiaires sont ainsi le GIAT, Charbonnages de France, l'EPFR14(*), Bull et d'autres structures de cantonnement. Les actifs de valeur de l'État sont cédés pour permettre la poursuite d'activité d'entreprises qui ne pourront jamais être mises sur le marché et qui pour certaines sont à terme amenées à disparaître.

Pour autant, l'Etat reste actionnaire de 1.616 entreprises, dont 97 entreprises de premier rang représentant 5,2 % de l'emploi salarié total.

Evolution du périmètre de l'Etat actionnaire

L'Etat actionnaire doit donc gérer ses participations au mieux de ses intérêts patrimoniaux et au mieux des intérêts de ses entreprises. Si votre rapporteur spécial regrette fortement que la présentation du bleu budgétaire ne tienne aujourd'hui encore aucun compte de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, n'affichant aucun objectif et aucun indicateur de résultat, il se félicite que le « jaune » annexé à la loi de finances, créé à l'initiative de votre commission des finances, présente avec davantage de clarté, la politique que l'Etat mène vis-à-vis de ses entreprises.

A. UNE RÉNOVATION EN COURS DE LA MISSION DE L'ETAT ACTIONNAIRE

1. L'agence des participations de l'Etat

Votre rapporteur spécial se félicite de la création de l'Agence des participations de l'Etat (APE) qu'il a été amené, en application de l'article 57 de la LOLF, à « contrôler » avec le Président et le rapporteur général de votre commission des finances le 20 mai 2003, et qui devrait conduire à faire cesser le décalage de vision stratégique entre l'Etat actionnaire et ses entreprises.

Rattachée administrativement à la direction du Trésor, créée à partir du modèle de l'Agence France Trésor, la nouvelle agence a la forme juridique d'un service à compétence nationale. Elle mêle des compétences publiques et privée et est dotée de trois pôles d'expertises transversaux : audit-comptabilité, juridique, financier. Elle devrait atteindre un effectif d'une cinquantaine de cadres en régime de croisière. Le service des participations de la direction du Trésor disposait auparavant de trente cadres.

2. La présentation des « comptes combinés » de l'Etat

A l'initiative de votre commission des finances15(*), l'Etat actionnaire est désormais tenu de présenter les comptes combinés de toutes les entités significatives, établissements et sociétés contrôlées par l'Etat. Le chantier est en cours et votre rapporteur spécial se félicite des premiers travaux menés pour définir la méthode comptable à utiliser.

L'article 110 de la loi de finances initiale pour 2003 modifiant l'article 142 de la loi sur les nouvelles régulations économiques a prévu que le rapport relatif à l'Etat actionnaire établira les comptes consolidés de toutes les entités significatives, établissements et sociétés, cotées et non cotées, contrôlées par l'Etat. La loi de sécurité financière du 1er août 2003 a substitué l'établissement de comptes combinés aux comptes consolidés, ce qui permet de s'appuyer sur le règlement n° 2002-12 du comité de réglementation comptable du 12 décembre 2002 ayant trait à l'établissement de comptes combinés par une entité privée. Néanmoins, l'établissement des comptes combinés des entités contrôlées par l'Etat présentera des spécificités par rapport au dispositif de droit commun car l'Etat (entité chargée d'établir les comptes combinés) ne sera pas incluse dans le périmètre de combinaison. Par ailleurs, le critère de combinaison qui permet de déterminer le périmètre de combinaison est fixé par la loi.

Dès le mois de juillet 2003, sans attendre la promulgation de la loi de sécurité financière, une consultation a été lancée auprès de neuf grands cabinets d'expertise comptable. Cette consultation distinguait deux phases : la première phase a pour objet l'établissement d'un manuel de combinaison en vue de l'établissement des comptes combinés sur des bases homogènes ; la deuxième phase plus opérationnelle, qui fera l'objet d'un contrat séparé accompagnera l'établissement même des comptes combinés, ce qui nécessitera la mise en place d'un logiciel et le traitement des données remontant des entreprises du périmètre de combinaison.

Les propositions écrites des cabinets consultés pour la première phase ont mis en lumière la très grande complexité de l'exercice : outre l'importance du champ, l'absence actuelle de stabilité des normes comptables (révision du référentiel français pour converger vers les normes internationales, établissement à compter de 2005 des comptes consolidés des entités faisant appel public à l'épargne selon les normes internationales) constituera, sans conteste, un obstacle pour atteindre l'objectif d'homogénéité.

Le cabinet d'expertise comptable ayant été désigné au début du mois d'octobre, les travaux ont immédiatement commencé. La première étape est consacrée à la détermination du champ de combinaison sur la base des deux critères cumulatifs, le contrôle et le caractère significatif, la deuxième étape portera sur le recensement des méthodes comptables mises en oeuvre et le choix opéré de ces dernières pour l'établissement des comptes combinés. L'élaboration du manuel de combinaison constituera le travail final.

B. LA VALORISATION DU PATRIMOINE DE L'ETAT ACTIONNAIRE : 150 MILLIARDS D'EUROS EN 2002

En 2002, les participations de l'Etat ont été valorisées à 150 milliards d'euros. En ce qui concerne son patrimoine de sociétés cotées, la valorisation de ses participations, si elle n'a pas retrouvé ses plus hauts niveaux de 1997, s'est redressée nettement en un an. Elle ainsi progressé de + de 60 % depuis septembre 2002.

Valorisation boursière des participations de l'Etat

 

Participations de l'État dans les sociétés cotées
(en millions d'euros)

Diminution par rapport à l'année précédente

Au 31/12/1997

102.182

 

Au 29/12/200

82.040

-19,71%

Au 28/12/2001

44.967

-45,19%

Au 15/09/2002

24.935

-45,75%

Au 09/09/2003

40.400

+62 %

Soit une diminution totale depuis 1997 de 61%

Certaines entreprises du patrimoine de l'Etat inspirent néanmoins de vives inquiétudes à votre rapporteur spécial. Il en est ainsi de GIAT au sujet duquel votre rapporteur spécial a obtenu les éléments suivants du gouvernement :

« GIAT Industries est aujourd'hui une société fortement déficitaire. Les résultats 2002 traduisent les difficultés persistantes de l'entreprise. Le chiffre d'affaires, qui s'établit à 777 millions d'euros, est en baisse de 2% par rapport à 2001. Le nombre de chars Leclerc livrés est resté stable.

Le résultat d'exploitation 2002, égal à -107 millions d'euros, s'est amélioré (90 millions d'euros en 2001) du fait de reprises de provisions pour perte à terminaison, de la diminution des sureffectifs en application du plan stratégique économique et social (PSES) et de l'amélioration de la marge des nouveaux contrats.

Le résultat net 2002 est négatif, à hauteur de -118 millions d'euros, ce qui représente toutefois une amélioration par rapport à 2001, où il était de -207millions d'euros. Les capitaux propres à fin 2002 étaient négatifs et s'élevaient à -256 millions d'euros. Le groupe n'est pas endetté, son financement reposant uniquement sur les fonds propres et avances apportés par l'Etat client.

Le niveau de prise de commandes, qui a chuté de moitié en 2002 pour s'établir à 303 millions d'euros, ne permet pas d'envisager une forte reprise de l'activité. Aucune commande d'importance à l'exportation, qu'il s'agisse du Leclerc ou du CAESAR, n'a été enregistrée. Aucun accord industriel n'a été conclu par GIAT Industries et ses filiales au cours de l'année 2002 et du premier semestre 2003. Les commandes en 2002 n'incluent aucun contrat supérieur à 30 millions d'euros et un faible niveau à l'exportation.

Les nombreuses tentatives de diversification passées se sont pour la plupart soldées par des pertes financières. Bien que GIAT s'attache à examiner les opportunités qui peuvent se présenter, la diversification n'offre pas de perspectives industrielles et financières favorables. Le chiffre d'affaires total pour la période 2003-2006 devrait atteindre environ 140 millions d'euros.

L'absence de perspectives d'activité suffisantes pour assurer la rentabilité à long terme de la société dans son format actuel a conduit sa direction à présenter le projet stratégique GIAT 2006 au conseil d'administration en avril dernier. Ce projet a été présenté et discuté avec les instances représentatives du personnel de GIAT Industries.

Il a été exposé au comité de groupe le 7 avril 2003. Les procédures d'information et de consultation des instances représentatives du personnel préalables à la mise en oeuvre de la restructuration industrielle et sociale sont en cours.

Ce projet vise à pérenniser l'entreprise et consacre la volonté de l'Etat de maintenir en France une industrie d'armement terrestre compétitive. Il est conforme aux termes de la lettre de mission adressée au président de GIAT Industries par les ministres de la défense et de l'économie, des finances et de l'industrie

Le groupe doit se concentrer sur son coeur de métier, les systèmes d'armes et blindés et les munitions, de la conception au maintien en condition opérationnelle (MCO). GIAT Industries a vocation à assurer la responsabilité d'ensemble du maintien en condition opérationnelle de nature industrielle du Leclerc. Cette responsabilité doit être étendue à l'ensemble des systèmes et matériel développés par l'entreprise pour le compte du ministère de la Défense, notamment dans le cadre des rénovations en cours.

La direction générale de GIAT Industries a proposé, à horizon de 2006, de resserrer l'effectif de l'entreprise à 2.500 salariés. Le nombre d'implantations serait réduit à Satory, Bourges, Roanne, La Chapelle St-Ursin et trois sites complémentaires, Tarbes pour la pyrotechnie, Toulouse pour le maintien en condition opérationnelle de boîtiers électronique et Tulle pour le MCO d'équipements mécaniques et d'outillage. Les discussions entre l'entreprise et les instances représentatives du personnel sur ces mesures et sur l'accompagnement social de la restructuration se poursuivent.

En étroite coopération avec la Délégation Interministérielle aux Restructurations de Défense, avec le soutien technique de la SOFRED et de la Caisse des Dépôts et Consignations, GIAT Industries poursuit sa politique de reconversion des sites fermés (Rennes, Le Mans, Salbris) et met en place les mesures appropriées pour les sites qui seront touchés dans les trois ans à venir.

L'Etat appuiera l'entreprise comme actionnaire et client et assumera ses engagements à l'égard du personnel sous statut à reclasser. A l'issue du processus de consultation sociale, prévu à la mi-octobre par l'accord de méthode signé le 12 mai 2003, un contrat d'entreprise sera signé entre l'entreprise et l'Etat. Ce contrat reprendra les engagements des deux parties, et détaillera notamment le soutien financier nécessaire, qui pourrait être de l'ordre de 1 milliard d'euros.

Sur la base des projections de la direction générale, qui tiennent compte notamment des perspectives de prises de commandes de l'Etat français, la mise en oeuvre de ce plan permettrait d'atteindre un niveau de marge opérationnelle de l'ordre de 4,7% en 2006 pour un chiffre d'affaires compris entre 450 millions d'euros et 500 millions d'euros. GIAT serait alors comparable en taille et en résultats à ses principaux concurrents européens. »

A côté de certaines réussites industrielles indéniables, l'expérience GIAT Industries constitue ainsi un lourd et coûteux revers pour l'Etat actionnaire.

GIAT industries a bénéficié de la part de l'Etat de 5 recapitalisations successives :

- en 1991, une première recapitalisation de 160 millions d'euros ;

- en 1996, une deuxième recapitalisation a été effectuée pour un montant de 567 millions d'euros ;

- en 1997 a eu lieu une troisième recapitalisation d'un montant de 564 millions d'euros ;

- en 1998, une quatrième recapitalisation d'un montant de 1,52 milliard d'euros; elle a été versée en deux fois, d'une part au travers d'une avance d'actionnaire versée dès le 6 février 1998 et enfin le solde le 25 janvier 1999.

- enfin une augmentation de capital de 591 millions d'euros a été souscrite à la fin de l'année 2001 de façon à ramener les fonds propres de GIAT au dessus de la moitié du capital social de l'entreprise. 305 millions d'euros ont été libérés immédiatement et le solde en août 2003.

Outre les différentes opérations de recapitalisation depuis 1990, GIAT a bénéficié en 1998, d'importantes exonérations de pénalités sur le contrat Leclerc-EMAT pour un montant de 63,4 millions d'euros.

C. LES RECETTES ET LES DÉPENSES DU COMPTE 902-24

1. Les recettes

Depuis l'été 2002, aucune ouverture de capital ou cession au secteur privé ayant eu pour effet de ramener la part de l'Etat au-dessous des 50 % n'a été réalisée. Quatre opérations majeures de cessions de titres ont eu lieu :

- en un week-end, le 22 novembre 2002, l'Etat a procédé, par une procédure d'enchères, à la cession des 10,9 % du capital qu'il possédait encore dans le Crédit Lyonnais. L'opération a procuré des recettes sur le compte de privatisations à hauteur de 2,2 milliards d'euros ;

- en juillet 2003, l'Etat a cédé une participation dans Renault de 8,5 % pour un montant de 1,19 milliard d'euros ;

- en septembre 2003, l'Etat a cédé la totalité de la participation qu'il détenait dans Dassault systèmes, soit 15,74 % du capital, pour un montant de 601 millions d'euros ;

- en novembre 2003, l'Etat a cédé 52 millions d'actions de Thomson SA pour un montant de 950 millions d'euros.

Au total, l'année civile a enregistré 6,1 milliards d'euros de recettes. Au 31 juillet 2003, les cessions de capital réalisées par l'Etat représentaient pour l'année 2003 3,3 milliards d'euros.

Recettes issues des privatisations depuis 1997
(en milliards d'euros)

Après un « creux » entre 1999 et 2001, les recettes du compte 902-24 ont connu de nouveau une croissance significative, certes d'un niveau inférieur à celui des « années fastes » de 1997-1998 et qui n'atteindront pas la prévision de recettes affiché pour 2003 de 8 milliards d'euros.

Si les cessions de titres réalisées depuis 2002 s'avèrent lucratives sur le plan patrimonial, elles résultent pour l'essentiel de coups de marché, réalisés par surprise, et non d'une stratégie industrielle lisible.

2. Les dépenses

Le montant des dépenses réalisées depuis un an s'est élevé à 2,4 milliards d'euros consistant notamment en des versements de :

- 500 millions d'euros au Fonds de réserve pour les retraites ;

- 950 millions d'euros de dotations en capital à l'EPFR ;

- 600 millions d'euros à Réseau Ferré de France ;

- 144 millions d'euros à DCN.

Prévision de dépenses sur la fin de l'exercice 2003

(en euros)

Décisions et engagements pris

663 720 000

Alstom (achats de titres à l'émission)

500 000 000

Dassault systèmes (frais liés à la cession de titres)

8 250 000

Dassault systèmes (frais liés à l'exercice de la greenshoe16(*))

770 000

Divers (IDES - dotation en capital, 2ème tranche de la dotation en capital

au port autonome du Havre ...)

95 000 000

SNCM

49 700 000

SIGUY (apport)

10 000 000

Dotations envisagées aux entreprises publiques

1 700 000 000

En 2004, les 4 milliards de dépenses prévues correspondent aux opérations suivantes :

Prévision de dépenses 2004

(en euros)

Désendettement et/ou FRR

1 200 000 000

EPFR

700 000 000

ERAP

350 000 000

Charbonnages de France

1.045 000 000

GIAT

300 000 000

EMC

126 000 000

Autres

50 000 000

Frais

80 000 000

Fondations du secteur de la recherche

150 000 000

3. Le bilan de 10 années de privatisations et de dotations en capital

Votre rapporteur spécial, à la demande d'un certain nombre de parlementaires, porte désormais chaque année à leur connaissance les recettes de privatisation pour chaque exercice ainsi que l'utilisation qui en est faite.

Recettes et dépenses du compte d'affectation spéciale 902-24 entre 1993 et 2001

(en milliards d'euros)

1993

RECETTES

DEPENSES

Rhône Poulenc

2,6

Défaisance Crédit Lyonnais

0,5

Crédit Local de France

0,4

Air France

0,2

BNP

1,2

CGM

0,1

UAP

0,4

SNCF

0,3

Total

0,4

Aérospatiale

0,3

 
 

Snecma

0,1

 
 

Bull

0,7

 
 

Audiovisuel public

0,3

 
 

Société Marseillaise de Crédit

0,1

 
 

Secteur minier

0,1

 
 

Hervet

0,1

 
 

Divers

0,4

 
 

Frais

0,2

 
 

Dépenses « emploi »

1,3

TOTAL

4,9

TOTAL

4,8

En 1993, 2,74 milliards d'euros de recettes de privatisation ont par ailleurs directement été inscrits sur le budget général.

1994

RECETTES

DEPENSES

Renault

1,3

Bull

0,4

UAP

0,3

Audiovisuel public

0,1

Divers salariés

0,2

CGM

0,2

Total

0,3

Air France

1,0

 
 

Hervet

0,1

 
 

Défaisance comptoir des entrepreneur

0,1

 
 

Divers

0,1

 
 

Frais

0,1

TOTAL

2,1

TOTAL

2,1

En 1994, 7,6 milliards d'euros de recettes de privatisation en provenance d'Elf (5,1 milliards d'euros) et de l'UAP (2,5 milliards d'euros) ont par ailleurs directement été inscrits sur le budget général en application de la loi de finances pour 1994 (art 49).

1995

RECETTES

DEPENSES

Seita

0,9

Air France

1,0

Usinor

1,6

Société Marseillaise de Crédit

0,2

Bull

0,1

Défaisance Crédit Lyonnais

0,4

Divers salariés

0,2

Défaisance comptoir des entrepreneur

0,7

Divers

0,0

Bull

0,1

Péchiney

0,4

Divers

0,2

 
 

Frais

0,1

 
 

Désendettement (CADEP, FSR)

1,0

TOTAL

3,3

TOTAL

3,8

1996

RECETTES

DEPENSES

AGF

1,4

Air France

0,8

Renault

0,4

CGM

0,3

Divers salariés

0,1

GIAT

0,6

Divers

0,2

SMC

0,1

Total

0,5

Défaisance Crédit Lyonnais

0,2

CLF

0,2

Défaisance comptoir des entrepreneur

0,2

 
 

Divers

0,3

 
 

Frais

0,1

Versement du Budget général

0,6

Thomson

0,4

TOTAL

3,3

TOTAL

2,9

1997

RECETTES

DEPENSES

France Telecom I

6,5

Thomson

1,7

Elf

1,5

Secteur minier

0,4

Bull

0,2

RFF

1,2

Usinor

0,4

GIAT

1,2

Divers

0,1

GAN

1,4

 
 

BDPME-Sofaris

0,2

 
 

Défaisance Crédit Lyonnais

2,1

 
 

Défaisance comptoir des entrepreneur

0,5

 
 

Divers

0,3

Versement du Budget général

0,3

Frais

0,3

TOTAL

9,0

TOTAL

9,3

1998

RECETTES

DEPENSES

France Telecom II

5,5

SFP

0,3

Compagnie Nationale de Prévoyance

1,1

Secteur minier

6

Participations minoritaires

0,8

RFF

2,3

France Telecom I salariés

0,2

GIAT

0,9

Divers

0,1

SMC

0,4

 
 

BDPME/Sofaris

0,1

 
 

Défaisance Crédit Lyonnais

1,9

 
 

Défaisance comptoir des entrepreneur

0,2

 
 

Capital-risque

0,1

 
 

GAN (OPR)

0,7

Remboursement SFP

0,2

Dassault (achat d'actions)

0,5

Versement du Budget général

0,4

Frais

0,2

TOTAL

8,2

TOTAL

8,2

1999

RECETTES

DEPENSES

Aérospatiale Matra

1,6

Secteur minier

0,6

Air France

0,6

RFF

1,9

SOGEPA/Thomson-CSF

0,2

Défaisance Crédit Lyonnais

0,5

Thomson-CSF

0,6

Divers

0,1

France Telecom I et II salariés

0,4

Aérospatiale Matra (achat d'actions)

0,8

Divers

0,0

Framatome (achat d'actions)

0,6

Reversement SGGP (GAN)

1,4

Thomson-CSF (achat d'actions)

0,4

Budget général

0,1

Frais

0,1

TOTAL

4,8

TOTAL

4,9

2000

RECETTES

DEPENSES

EADS

1,1

Secteur minier

0,4

Divers salariés

0,2

RFF

1,1

Altadis

0,1

Défaisance Crédit Lyonnais

0,2

Complément prix Société marseillaise de Crédit

0,1

Divers

0,0

Reversements divers

0,2

Frais

0,0

TOTAL

1,7

TOTAL

1,7

2001

RECETTES

DEPENSES

EADS

0,2

GIAT

0,3

Divers salariés

0,1

RFF

1,1

Dividende Thomson SA

0,7

Avance Bull

0,1

Soule Lagardère EADS

0,2

Divers

0,2

Cie financière Hervet

0,4

Frais

0,0

FCPR

0,2

 
 

Divers

0,3

 
 

TOTAL

2,1

TOTAL

1,8

2002

RECETTES

DEPENSES

Renault

1,5

Charbonnages de France

0,45

ASF

1,8

RFF

1,4

Dividende Thomson SA

0,2

Avance Bull

0,35

Crédit Lyonnais

2,2

EPFR

1,8

Divers

0,4

SNPE

0,1

 
 

ADP

0,05

 
 

Fonds de réserve des retraites

1,6

TOTAL

6,1

TOTAL

5,9

4. Après la tentation de la débudgétisation, la tentation de la rebudgétisation ?

Dans le projet de loi de finances pour 2003, votre rapporteur spécial regrettait un oubli majeur dans la prévision de dépenses pour 2003 du compte 902-24, celle liée à la recapitalisation de France Télécom, expliquant que le choix d'une structure comme celle d'un établissement public, en l'occurrence l'ERAP, s'endettant en lieu et place de l'Etat conduisant à une réelle débudgétisation qui ne se justifiait pas au regard de la loi organique du 1er août relative aux loi de finances, d'autant il avait le même impact sur l'évolution de la dette maastrichtienne.

Il écrivait : « alors que les engagements hors bilan sont dénoncés à juste titre au nom de la vertu budgétaire et de la transparence des comptes de l'Etat, le recours à un établissement public pour recapitaliser France Télécom, avec la garantie implicite de l'Etat, constituerait un hors bilan éminemment critiquable. Financièrement, la dette de cet établissement public serait plus coûteuse qu'une dette négociée directement par l'Etat ».

Dans le projet de loi de finances pour 2004, la tentation inverse s'impose : les dotations à Réseau Ferré de France (800 millions d'euros au titre du désendettement et 675 millions d'euros au titre de la régénération des lignes) pour faire face aux échéances de sa dette sont réintégrées au sein du budget général, dans le fascicule des transports. Si rien n'empêche de doter une entreprise publique à partir de ressources ordinaires transitant par le budget général (dans la limite de 10 % des crédits du compte d'affectation spéciale), il lui paraît dommageable, peut-être pour afficher des dépenses en hausse dans tel ou tel ministère, ou pour augmenter « artificiellement » les crédits d'investissement inscrits au budget général, que le compte 902-24 ne regroupe plus l'ensemble des dotations en capital, facilitant ainsi la lecture budgétaire de l'action de l'Etat dans le domaine. Certes, la fluctuation des recettes du compte a pu conduire certaines années à reporter les dotations à RFF : la solution aurait consisté ces années-là à abonder le compte à partir du budget général.

De la même manière, le choix d'inscrire les recettes issues de cessions d'éléments du patrimoine immobilier de l'Etat en recettes non fiscales sur la ligne 211 du budget général, pour 500 millions d'euros, est contestable. La diminution du patrimoine de l'Etat, plutôt qu'être traitée sur le plan budgétaire en recettes courantes, aurait pu être compensée par un désendettement à due concurrence ou par des dotations en capital à des entreprises publiques.

* 14 Etablissement public restructuration du Crédit Lyonnais.

* 15 Article 110 de la loi de finances pour 2003 modifié par l'article 136 de la loi de sécurité financière du 1er août 2003.

* 16 Option de réallocation.

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