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II. SERVICE POSTAL, OUVERTURE DES MARCHÉS ET RÉGULATION : ENTRE DROIT NATIONAL ET DROIT EUROPÉEN

A. LE SERVICE POSTAL : DÉFINITIONS ET ÉTENDUE

Eu égard à la grande technicité qui caractérise les différentes activités postales concernées par le projet de loi soumis au Sénat, il est utile d'en présenter, dans la première partie du présent rapport, quelques éléments de définition et d'en indiquer le contenu.

1. Définitions

En matière postale, outre l'offre de service, le service public et le service universel, la France a institué un service obligatoire d'aide au transport de la presse qui relève d'un régime spécifique. Ces différentes notions sont explicitées dans le cahier des charges de La Poste et dans le code des Postes et Télécommunications, conformément au cadre général que constitue la communication de la Commission européenne du 29 septembre 1996 relative aux services d'intérêt général.

a) Service public et service universel

Les deux premiers articles du code des P&T et le Cahier des charges de La Poste (CCLP), approuvé par le décret n° 90-1214 du 29 décembre 1990 définissent comme suit les principales prestations effectuées par La Poste :

L'offre de service d'envois postaux qui constitue l'objet de La Poste s'entend comme « tout service de collecte, de tri, de transport et de distribution, notamment d'envois de correspondance, de livres, de catalogues, de journaux, de périodiques et de colis postaux contenant des marchandises avec ou sans valeur commerciale » (CCLP, article 1er, premier alinéa).

Le service public des envois postaux comprend, quant à lui, le service universel postal défini à l'article L. 1 du code des P&T, les services d'acheminement et de distribution de la presse et, le cas échéant, des services ouverts à la concurrence, rendus obligatoires par arrêté interministériel (CCLP, articles 1er, deuxième alinéa, 3, 1°) et 5°).

Le service universel postal se compose des offres de services nationaux et transfrontières d'envois postaux d'un poids inférieur ou égal à 2 kilogrammes, de colis postaux jusqu'à 20 kilogrammes, d'envois recommandés et d'envois à valeur déclarée (code des P&T, article 1er, premier alinéa). Les services de levée et de distribution le concernant sont assurés tous les jours ouvrables, 6 jours sur 7, (les directives n'obligeant qu'à 5 jours sur 7), sauf circonstances exceptionnelles. En outre, La Poste est reconnue comme « le prestataire du service universel postal. » C'est pourquoi elle « publie et tient à disposition du public les caractéristiques des services offerts au titre du service universel, les conditions d'accès à ce service, les prix et les normes de qualité » qu'elle communique au ministre chargé des postes un mois avant leur publication (article L.2 du code des P&T et 3-1 du CCLP).

Cette définition s'inscrit dans le cadre défini par la communication de la Commission européenne 96/C/281/03 du 29 septembre 1996 dont le paragraphe 38 précise que le service universel correspond à « une offre de bonne qualité sur tout le territoire, selon une fréquence minimale, à des prix abordables pour tous. Il comprend la levée, le transport, le tri et la distribution de correspondances, ainsi que, dans certaines limites de poids et de prix, de publications, catalogues et colis. Il inclut les envois recommandés et à valeur déclarée [et] les envois domestiques [et] transfrontières. Il répond en outre à des exigences de continuité, de confidentialité, de neutralité et d'égalité de traitement, ainsi que d'adaptabilité. »

En vertu de la directive européenne de 2002, ne peuvent être réservés, à compter du 1er janvier 2003, que les envois d'un poids inférieur à 100 grammes et d'un prix inférieur à trois fois le tarif de base, limite abaissée à 50 grammes et un prix inférieur à deux fois et demi le tarif de base à compter du 1er janvier 2006.

Dans le domaine des services ouverts à la concurrence, sous réserve des dispositions relatives au service public postal et au service universel (cf. CCLP, article 3-1), La Poste définit librement l'étendue et les modalités d'offre des services qu'elle propose (CCLP, article 7).

En ce qui concerne le financement du service universel, les paragraphes 39 et 40 de la communication du 29 septembre 1996 précitée précisent que :

- pour assurer celui-ci, il est prévu de maintenir un secteur réservé aux opérateurs de ce service universel, secteur dont l'étendue sera déterminée par le poids et le tarif des envois ;

- pour compléter le financement du service universel, des obligations peuvent être imposées aux opérateurs commerciaux en contrepartie de leur autorisation, par exemple sous forme de contributions financières à des fonds de péréquation.

Il importe d'éviter toute confusion entre, d'une part, les services réservés, portion du marché qui demeure sous monopole afin de financer le service universel, et le service universel lui même, concept similaire à celui de « service public » et qui vise le service qui doit être assuré à tous les usagers quel que soit le degré d'ouverture des marchés à la concurrence.

b) Le service obligatoire de l'aide à la presse

Eu égard à l'importance politique et sociale de la diffusion de la presse dans une démocratie pluraliste, la France a institué, depuis l'après-guerre, un régime spécifique destiné à en faciliter l'acheminement dans tout le pays.

 Le principe de l'aide à l'acheminement de la presse relève de la loi du 2 juillet 1990

Le transport de la presse qui bénéficie d'une aide de la puissance publique à raison de son contenu constitue une activité de service public qui doit être financée moyennant une juste rémunération de La Poste, comme en dispose la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990. L'article 2 de ce texte charge La Poste d'assurer « le service public des envois postaux, qui comprend le service universel postal et, dans ce cadre, le service public du transport et de la distribution de la presse bénéficiant du régime spécifique prévu par le code des P&T ». Son article 8 prévoit, quant à lui, que « le cahier des charges précise les garanties d'une juste rémunération des prestations de service public assurées par chaque exploitant, notamment, pour La Poste, des prestations de transport et de distribution de la presse ».

 Les dispositions réglementaires du code des P&T établissent un tarif spécifique pour la presse et déterminent les bénéficiaires de l'aide

L'article D. 18 de la section IV de la partie réglementaire du code des P&T consacrée aux « Journaux et écrits périodiques » a institué un « tarif de presse » applicable dès lors que ceux-ci présentent « un lien avec l'actualité, apprécié au regard de l'objet de la publication ». Peuvent bénéficier du tarif de presse les publications qui ont « un caractère d'intérêt général quant à la diffusion de la pensée : instruction, éducation, information, récréation du public ». S'y ajoutent, en vertu de l'article D. 19, sous certaines conditions, les publications d'anciens combattants, mutilés ou victimes de guerre, les informations professionnelles éditées par les organisations syndicales représentatives de salariés ; celles qui ont pour objet essentiel de promouvoir une action ou une philosophie politique ; celles éditées par les sociétés mutuelles régies par le code de la mutualité, des organismes à but non lucratif ayant pour objet de contribuer, à titre manifestement désintéressé, à la défense des grandes causes humanitaires, nationales ou internationales et enfin les journaux scolaires.

 Le cahier des charges de La Poste précise l'économie du dispositif d'aide à la distribution de la presse et les conditions de la compensation des surcoûts qui en résultent pour l'opérateur historique

L'article 6 du cahier des charges prévoit que « l'acheminement et la distribution de la presse bénéficiant du régime spécifique prévu par le code des P&T constitue un service obligatoire que La Poste exerce dans le respect des dispositions de l'article 2 et des principes du service public des envois postaux. » Il précise que :

- la structure tarifaire de ce service a pour objectif de favoriser le pluralisme, notamment celui de l'information politique et générale ;

- les tarifs d'acheminement et de distribution de la presse soumise à ce régime spécifique sont fixés par décret.

En ce qui concerne la compensation du coût de ce service l'article 38 (3°) du même document dispose que : « Les sujétions particulières, supportées par La Poste à raison du régime d'acheminement et de distribution de la presse mentionné à l'article 6, font l'objet d'une juste compensation financière. » Celle-ci est déterminée dans le contrat de plan, compte tenu des informations chiffrées communiquées par La Poste lors de l'élaboration du contrat de plan. Il revient à La Poste d'adresser chaque année au ministre chargé des postes et télécommunications et au ministre chargé du budget, une actualisation de ces informations. Les ministres intéressés arrêtent, « en liaison avec l'exploitant public », le montant de la contribution de l'Etat, en vue de son inscription dans la loi de finances initiale.

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