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4. Un système de financement à améliorer

Le marché de la formation professionnelle attire plus de 22 milliards d'euros, dont la moitié au moins provient de fonds privés. Pourtant, ce système apparaît profondément inefficace.

Le circuit se présente ainsi :

1. les entreprises doivent chaque année participer au financement de la formation professionnelle : elles s'acquittent d'une contribution prélevée sur leur masse salariale, qu'elles utilisent directement pour des actions de formation en faveur de leurs salariés ou/et qu'elles versent à un organisme collecteur des fonds de la formation professionnelle (OPCA) ;

2. créés par les partenaires sociaux de la branche ou de la filière interprofessionnelle par la voie de la négociation collective, après l'obtention d'un agrément auprès du Ministère chargé de la formation professionnelle, les OPCA sont habilités à gérer les fonds ainsi recueillis de manière paritaire : il existe aujourd'hui 99 OPCA de branche ou interprofessionnels, nationaux ou régionaux. Selon la nature de l'agrément sollicité, l'OPCA est autorisé à collecter les fonds qui financeront l'alternance (24 OPCA interprofessionnels régionaux) ou le plan de formation des entreprises de moins de dix salariés (2 OPCA nationaux interprofessionnels), des entreprises de plus de dix salariés (41 OPCA nationaux de branche) ou le congé individuel de formation (43 OPCA), sachant qu'il est de moins en moins permis désormais de cumuler les agréments et donc les collectes. Ainsi, un organisme dont l'agrément porte sur les contributions relatives à l'alternance ne pourra collecter que ce type de fonds ;

3. les fonds ne peuvent être collectées indéfiniment au-delà d'une année civile :

- les OPCA doivent reverser leurs éventuels excédents financiers à deux structures nationales de péréquation (AGEFAL/COPACIF)3(*), qui sont alors chargés d'assurer une compensation financière vers ceux qui sont déficitaires, notamment par des avances de trésorerie ;

- surtout, ces fonds doivent servir à financer des actions de formation : le paiement des formations prises en charge n'intervient qu'après l'exécution de la prestation.

Malheureusement, ce circuit financier « intermédié » ne fonctionne pas de manière optimale, malgré l'importance des versements effectués par les entreprises qui dépassent les taux minima fixés par la loi, et ce pour trois raisons :

l'affaiblissement de la mutualisation : la proximité des organismes collecteurs et la faiblesse de la redistribution réelle favorisent, en effet, la tendance spontanée des entreprises à voir, dans leur versement, un droit de tirage naturel en actions de formation auprès de l'organisme collecteur. Paradoxalement, en dépit du coût de gestion des OPCA, leur rôle consiste davantage en un rôle de trésorier qu'en celui de redistributeur des ressources. Par ailleurs, l'existence de ces réseaux laisse la primauté à une mutualisation de branche, qui plus est historiquement structurée autour des professions industrielles, alors que le marché du travail est aujourd'hui largement tertiarisé et décentralisé ;

l'insuffisance de la péréquation financière entre collecteurs : assise sur les excédents de trésorerie, elle incite précisément les collecteurs à une gestion minimisant leurs disponibilités et tend donc à s'auto-assécher ; elle fait fi, compte tenu des règles d'annualité de comptabilité publique, de la pluriannualité des besoins répertoriés ;

les prélèvements financiers successifs opérés par l'État entre 1996 et 20014(*) sur l'AGEFAL à hauteur de 361 millions d'euros et sur le COPACIF à hauteur de 299 millions d'euros5(*). Votre commission dénonçait alors le penchant du gouvernement à considérer les fonds collectés par les partenaires sociaux comme une ressource budgétaire, ce qui entraînait « une dangereuse confusion des genres et ne pouvait manquer de masquer le détournement confiscatoire de l'effort fourni par les entreprises et leurs salariés au financement de la formation professionnelle que constitue en réalité cette pratique de régulation budgétaire ». Relevant que la dégradation progressive de la trésorerie de l'AGEFAL était une véritable « bombe à retardement » pour l'avenir de l'alternance, elle avait alors souligné que « ces organismes risquent donc de ne plus être en mesure de faire face à leurs engagements et d'être dans l'obligation de restreindre l'offre de formation ». Ce constat avait d'ailleurs amené votre commission à proposer la mutualisation des fonds de l'AGEFAL et du COPACIF, pour en faire de véritables fonds nationaux de péréquation, en raison de la « porosité » évidente entre les différents types de participations.


* 3 AGEFAL : association de gestion des fonds de l'alternance.

COPACIF : comité paritaire du congé individuel de formation.

Il n'existe pas d'organisme comparable pour le plan de formation.

* 4 Voir avis budgétaire relatif au projet de loi de finances pour 2002, n° 91, Tome IV (2001-2002), rendu par la commission des Affaires sociales du Sénat.

* 5 Le prélèvement de 22,87 millions d'euros qui était prévu en 2001 a néanmoins été abandonné par le Gouvernement.

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