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B. GARANTIR UN ACCUEIL DE QUALITÉ AUX FAMILLES ET AUX ENFANTS PLACÉS

1. Encadrer plus strictement l'agrément

Consciente du déséquilibre croissant entre l'offre et la demande de garde par un assistant maternel, votre commission avait largement approuvé le principe d'un assouplissement de leur agrément prévu par la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance.

Le présent projet de loi confirme cet assouplissement ainsi que les possibilités de dérogations par le président du conseil général. Il précise toutefois que la limite de trois enfants pouvant être accueillis simultanément doit être calculée en tenant compte de la présence éventuelle au domicile des propres enfants de l'assistant maternel âgés de moins de trois ans.

Votre commission approuve cette disposition, destinée à offrir un accueil de qualité aux enfants et des conditions de travail satisfaisantes aux assistants maternels, dont certains doivent également assurer l'éducation et la garde de leurs propres jeunes enfants.

Dans le même souci, elle souhaite que soit reprise la proposition qu'elle avait faite à l'occasion de la discussion de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 pour limiter le nombre d'enfants accueillis par le même assistant maternel 5(*).

Elle avait en effet considéré qu'une relation privilégiée s'installe normalement entre l'enfant et la personne qui en a la charge, ce qui constitue d'ailleurs, aux yeux des familles, l'un des avantages qualitatifs de ce mode de garde, plus individuel que collectif. Le fait de permettre qu'un nombre potentiellement illimité d'enfants puissent être accueillis pour quelques heures, même s'ils ne sont que trois en garde simultanément, risque d'amoindrir la connaissance qu'a l'assistante maternelle de chacun, d'affaiblir l'attention qu'elle lui porte et d'avoir pour conséquence un accueil de moindre qualité.

Votre commission vous propose donc de retenir une limite de six enfants pouvant être accueillis par un même assistant maternel, afin de préserver la spécificité de ce mode de garde et d'éviter tout type d'abus en la matière, cette limite pouvant toutefois être assouplie par le président du conseil général, notamment pour l'accueil périscolaire.

On rappellera, à cet égard, que cette proposition est conforme à l'esprit qui avait présidé à l'adoption de l'article 1er de la loi n° 92-642 du 12 juillet 1992 relative aux assistants maternels et assistantes maternelles, à l'initiative de Mme Nelly Rodi, alors rapporteur6(*). C'est, en effet, déjà votre commission qui avait introduit la limite des trois enfants pouvant être accueillis par un assistant maternel, avant la modification opérée par la loi du 2 janvier 2004.

« (...) Votre commission a adopté un amendement qui vise à limiter le nombre de mineurs accueillis par une assistante maternelle. Elle souhaite que ce nombre ne soit pas supérieur à trois. L'expérience prouve en effet qu'au-delà d'une certaine limite, des conséquences néfastes peuvent apparaître pour les enfants. Ce constat fait par votre rapporteur est corroboré par le témoignage recueilli auprès des médecins de PMI. Dans certains départements, l'agrément n'est d'ailleurs délivré que pour un nombre défini d'enfants. »

2. Assouplir les dispositions modifiant le code du travail

D'une façon générale, votre commission a souhaité privilégier des règles souples et simples qui sont aisément applicables. Elle estime qu'il convient d'écarter les solutions rigides qui ne peuvent qu'encourager le « travail au noir ». Ce risque est bien réel. Bien qu'aucune estimation officielle ne soit disponible, certaines évaluations laissent penser qu'il pourrait y avoir dans notre pays jusqu'à 100.000 personnes non déclarées gardant une population d'environ 200.000 enfants en bas âge.

a) Tenir compte des spécificités en termes de durée du travail

Le cas des assistants familiaux est si spécifique en matière de durée du travail que le texte du projet de loi n'y fait pas volontairement référence.

En effet, si la France est le seul pays d'Europe à avoir fait entrer les accueillants familiaux dans un véritable statut de salariat, cette profession constitue bel et bien un cas à part.

Les assistants familiaux accueillent en effet dans leur famille des enfants qui ne peuvent rester avec leurs parents, soit pour des raisons de protection de l'enfance, soit en raison de leur état de santé ou de leur handicap. Lorsqu'il sont confiés à des assistants familiaux, les enfants bénéficient d'un accueil qui leur permet de vivre une expérience familiale au quotidien et dans la continuité : les assistants familiaux sont chargés de leur délivrer tous les soins et l'éducation dont un enfant a besoin dans la vie courante. Cette mission, de type « parental », exercée dans le respect de la place des parents de l'enfant, est par nature permanente et ne s'arrête pas certains jours de la semaine ou de l'année : la famille d'accueil, dont l'assistant familial est en quelque sorte le pivot, est un lieu où l'enfant vit et grandit souvent pendant plusieurs années.

Le fait de confier des enfants à des familles chargées de les élever est une pratique très ancienne. En France, l'évolution de cette activité, la prise de conscience de la nécessité que les accueillants soient formés dans une perspective d'un soutien dans leur tâche éducative ont conduit à faire de l'accueil familial d'enfants « placés » une activité salariée en vertu de la loi n° 77-5045 du 17 mai 1977. Cette loi « fondatrice » prévoit les règles spécifiques pour tenir compte de la nature particulière de cette activité : elle écarte, pour cette profession, l'application des règles relatives à la durée du travail, aux repos et aux congés. Par la suite, la loi n° 92-642 du 12 juillet 1992 s'est située dans la même perspective, en apportant toutefois une amélioration à l'indemnisation des congés annuels non pris, avec l'autorisation exceptionnelle de cumul du salaire et de l'indemnité de congé payé pour la période considérée.

Le caractère non permanent de l'activité des assistants maternels autorise, en revanche, un certain rapprochement avec le droit du travail justifié par l'incidence de la précarité, dans la mesure où un grand nombre d'assistants maternels travaille à temps partiel et pour une pluralité d'employeurs, par un désir fréquent de travailler davantage et par le besoin, pour les employeurs comme pour les assistants maternels, d'une grande amplitude des horaires de travail.

L'enquête emploi 2002 de l'INSEE a mis ainsi en évidence que « les deux tiers des assistants maternels déclaraient travailler à temps plein et environ un tiers à temps partiel. Il s'agit le plus souvent de celles évaluant leur temps de travail habituel comme étant inférieur à trente-cinq heures. Près de la moitié d'entre elles indiquent qu'elles souhaiteraient travailler davantage, contre 33 % des salariés du privé à temps partiel et six sur dix se disent disponibles pour travailler plus. (...)

« Cela semble indiquer, d'une part, que le temps partiel est plus souvent subi que chez l'ensemble des salariés du secteur privé et qu'il existe, d'autre part, des marges de développement d'activité. Par ailleurs, entre 5 et 6 % des assistantes maternelles rechercheraient chaque année un autre emploi, alors que 10 à 11 % des salariés du secteur privé sont dans ce cas. Les assistantes maternelles ne sont par ailleurs que 3 % à suivre une formation. »

Il apparaît également que 38 % des assistants maternels à temps plein déclarent travailler habituellement plus de quarante-cinq heures par semaine.

La DREES7(*) notait ainsi que « parmi les assistantes maternelles à temps plein qui ont indiqué leur horaire habituel, la norme légale de travail salarié compris entre 35 et 39 heures hebdomadaires ne semble pas être la référence effective ; seules 14 % d'entre elles déclarent un horaire habituel de travail compris dans cette fourchette. Les réponses sont particulièrement concentrées dans une tranche de 50 à 54 heures hebdomadaires et l'horaire habituel moyen était, en 2002, de 46 heures (...). Toujours parmi celles qui se déclarent à temps plein, les horaires médians, habituels et effectués, étaient de 45 heures, ce qui porte à la moitié la part des assistantes maternelles déclarant effectuer plus de 45 heures par semaine ».

La moitié des assistants maternels indique ne travailler habituellement que du lundi au vendredi, ni le soir ni la nuit et garde les mêmes horaires chaque jour. Par ailleurs, 34 % travaillent uniquement la semaine en journée mais ont des horaires variables d'un jour à l'autre, 8 % travaillent en soirée, la nuit, le samedi ou le dimanche, tout en ayant des horaires réguliers. Enfin, 4 % disent cumuler horaires irréguliers et « décalés ». La proportion de celles qui mentionnent des horaires « décalés » n'a pas varié depuis 1994. Par contre, elles sont de plus en plus nombreuses à avoir des rythmes irréguliers, 30 % en 1994 contre 38 % en 2002.

Dans ce contexte, les limitations à la durée du temps de travail des assistants maternels que le projet de loi envisage d'introduire semblent trop rigides au regard des spécificités de cette profession. Votre commission vous proposera donc de créer une possibilité d'assouplissement prévoyant que pour les assistants maternels la durée moyenne hebdomadaire de référence soit calculée sur une moyenne sur douze mois et, en tout état de cause, dans le respect d'un plafond annuel de 2.250 heures.

b) Permettre la mise en oeuvre effective du droit à congé pour les assistants familiaux

Le texte propose de fixer, par décret, les modalités de congés bénéficiant aux assistants familiaux employés par des personnes morales de droit privé, sans la présence des enfants qui leur sont confiés. Or, en pratique, les assistants familiaux se trouvent confrontés à de nombreuses difficultés et doivent le plus souvent partir en congé avec ces enfants. Ils bénéficient alors d'une indemnisation.

Mais cette situation est d'autant plus pénalisante que les assistants familiaux se voient confier de plus en plus souvent des mineurs ayant un profil difficile. Dans ces conditions, le droit au repos constitue autant un besoin qu'un droit à garantir.

Votre commission ne méconnaît pas, dans ce domaine également, les spécificités de cette profession qui se prête difficilement à une harmonisation avec le code du travail. Elle considère que, pour autant, les assistants familiaux ne peuvent rester à l'écart du corps social français, dont une large part bénéficie d'ailleurs de systèmes de réduction du temps de travail plus favorables.

Les personnes acceptant d'accueillir des enfants après placement judiciaire font preuve d'un dévouement, d'un civisme et d'une bonne volonté qui, faute de reconnaissance, risquerait de se tarir.

Aussi votre commission entend-elle proposer, par amendement, la mise en place d'un système de compte épargne temps correspondant aux congés pris en présence des enfants confiés.

c) Mentionner dans la loi le projet de convention collective des assistants maternels

Votre commission regrette, d'une façon générale, les fréquents renvois à des mesures réglementaires auxquels le projet de loi procède.

Elle souhaite qu'en revanche, par voie d'amendement, la convention collective actuellement en cours d'adoption soit visée dans le corps même du texte, et ce à la condition que la version définitive de ce texte soit étendue par les pouvoirs publics.

Cette convention collective dont la négociation a débuté voici plus de trois ans, aborde en particulier les thèmes suivants : la prévoyance, la formation professionnelle continue, le droit aux congés, les jours fériés et la notion de pluralité d'employeur.

d) Organiser les modalités de rupture du contrat de travail.

S'agissant des modalités de rupture du contrat de travail des assistants maternels employés par des particuliers, votre commission s'interroge sur le caractère très bref des préavis en cas de rupture, à l'initiative du salarié comme de l'employeur : quinze jours pour le cas où l'enfant est confié depuis au moins trois mois et un mois lorsqu'il est accueilli depuis au moins un an.

Elle vous proposera également de maintenir la disposition actuelle suivant laquelle l'inobservation, par l'assistant maternel, du préavis de rupture du contrat de travail « constitue une rupture abusive qui ouvre droit au profit de l'employeur à des dommages intérêts ».

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* *

Le projet de loi relatif aux assistants maternels et aux assistants familiaux constitue le prolongement des lois de 1977 et 1992 et offre enfin à ces deux professions un véritable statut et une professionnalisation affirmée.

Votre commission ne peut qu'être favorable aux améliorations qu'il apportera en matière d'accueil du jeune enfant et de prise en charge des mineurs en difficulté, deux sujets dont elle s'est particulièrement préoccupée à l'occasion des derniers textes dont elle a été saisie.

S'agissant des assistants familiaux, la dégradation des situations des mineurs placés rend, en effet, indispensable le fait de leur conférer un statut valorisé en professionnalisant leur métier.

En outre, dans le souci constant de faciliter la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale, votre commission appelle de ses voeux un développement de l'accueil des enfants par un assistant maternel, auquel le présent projet de loi devrait efficacement contribuer.

A cet égard, il serait souhaitable de donner à cette profession, ainsi que, plus généralement, à l'ensemble des métiers de service aux personnes, une place mieux reconnue dans le cadre de l'orientation professionnelle des jeunes par l'éducation nationale.

Elle vous propose donc d'adopter le présent projet sous réserve des observations et des amendements qu'elle vous présente.

* 5 Accueil et protection de l'enfance. Première lecture. Rapport n° 10 (2003-2004) de M. Jean-Louis Lorrain. Commission des Affaires sociales.

* 6 Cf. rapport Accueil et protection de l'enfance précité.

* 7 Revue « Etudes et résultats » n° 232, avril 2003.

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