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EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Prolongation de six mois de deux périodes figurant dans la loi du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective
en matière de licenciements économiques

Objet : Cet article prévoit de prolonger de six mois la période de suspension des dispositions de la loi de modernisation sociale relative à la procédure de licenciement économique, ainsi que la période au cours de laquelle des « accords de méthode » dérogatoires peuvent être négociés.

I - Le dispositif proposé

 L'article premier de la loi n° 2003-6 du 3 janvier 2003 a suspendu plusieurs dispositions de la loi de modernisation sociale pour une durée maximale de dix-huit mois ; l'article 2 de cette même loi a autorisé la conclusion d'accords d'entreprise relatifs à la procédure de consultation du comité d'entreprise en cas de licenciements économiques, éventuellement dérogatoires, pendant cette même période de dix-huit mois. Il est ici proposé de porter ces deux délais à vingt-quatre mois.

A titre de rappel, il convient de préciser que onze articles de la loi de modernisation sociale sont aujourd'hui suspendus. Il s'agit de :

- l'article 96, qui fait obligation aux chefs d'entreprise de conclure un accord relatif à la réduction du temps de travail, ou d'engager des négociations à cette fin, avant de décider d'un plan social ;

- l'article 97, qui prévoit que toute cessation d'activité affectant plus de cent salariés doit être décidée par les organes de direction et de surveillance de l'entreprise sur la base d'une « étude d'impact social et territorial » présentée par le chef d'entreprise ;

- l'article 98, qui impose de la même manière l'élaboration d'une « étude d'impact social et territorial » avant qu'une décision stratégique ayant des conséquences sur l'emploi ne soit présentée aux organes de direction et de surveillance de l'entreprise ;

- l'article 99, qui oblige à dissocier la consultation du comité d'entreprise relative au projet de restructuration (livre IV du code du travail) de la consultation relative au plan de licenciement (livre III du code du travail) ;

- l'article 100, qui rend plus contraignantes les règles relatives à l'information du comité d'entreprise sur la stratégie économique de l'entreprise ;

- l'article 101, qui renforce les pouvoirs du comité d'entreprise dans le cadre de la procédure de consultation du livre IV, en instaurant notamment un « droit d'opposition » qui ouvre droit à la nomination d'un médiateur et à la suspension temporaire du projet de restructuration ;

- l'article 102 et l'article 104, qui sont des mesures de coordination avec l'article 101 ;

- l'article 109, qui supprime les « qualités professionnelles » de la liste des critères pouvant être pris en compte pour déterminer l'ordre des licenciements ;

- l'article 116 enfin, qui renforce les pouvoirs de l'administration pendant le déroulement de la procédure de consultation prévue au livre III du code du travail.

Ces dispositions, présentées par le précédent gouvernement, firent l'objet de vives critiques au moment de leur adoption en janvier 2002, car elles alourdissaient et allongeaient considérablement la procédure de licenciement pour motif économique.

Alors que les entreprises évoluent dans un environnement caractérisé par des changements rapides de la conjoncture, des attentes du consommateur ou de la concurrence internationale, la loi de modernisation sociale définissait des règles si rigides qu'elles auraient eu pour effet de ralentir excessivement les nécessaires adaptations des entreprises françaises, portant ainsi gravement atteinte à leur compétitivité.

Loin de protéger les salariés, la loi de modernisation sociale risquait au contraire de décourager les créations d'emplois et de peser sur le développement de nos entreprises. La réforme du droit du licenciement économique à laquelle elle procédait n'avait, par ailleurs, fait l'objet d'aucune concertation avec les partenaires sociaux.

Rompant avec ces pratiques, le législateur de 2003 a souhaité accorder aux partenaires sociaux un délai pour négocier de nouvelles règles en matière de licenciement économique en suspendant, pour dix-huit mois, l'application des articles litigieux. La loi du 3 janvier 2003 prévoit que le Gouvernement déposera un projet de loi, avant l'expiration de cette période, pour réformer la procédure de licenciement économique en tenant compte des résultats de la négociation interprofessionnelle.

Les organisations patronales et syndicales se sont saisies du dossier dès le 3 mars 2003. Elles ont entamé des négociations qui portent sur tous les aspects du droit du licenciement économique :

-  définition du licenciement économique ;

-  procédure de consultation des représentants du personnel ;

-  gestion prévisionnelle des effectifs et anticipation des mutations de l'entreprise, afin de prévenir les licenciements ;

- aide au reclassement des salariés licenciés.

Les négociations ont progressé, mais il est peu probable qu'elles aboutissent d'ici le 3 juillet, date d'expiration du délai initialement prévu. Elles ont été perturbées, ces derniers mois, par la crise de l'UNEDIC, qui a accaparé l'attention des partenaires sociaux et déstabilisé les organisations signataires de la convention d'assurance chômage du 27 décembre 2002. Les partenaires sociaux souhaitent désormais pouvoir poursuivre leurs travaux en septembre, en vue d'un accord qui interviendrait à l'automne. Le Parlement serait alors saisi, avant la fin de l'année 2004, d'un projet de loi qui transposerait dans le code du travail le résultat de la négociation.

 L'article 2 de la loi n° 2003-6 du 3 janvier 2003 a donné la possibilité aux partenaires sociaux de négocier, dans un délai de dix-huit mois après son entrée en vigueur, des accords d'entreprise relatifs à la procédure d'information et de consultation du comité d'entreprise en cas de licenciement collectif. Ces accords peuvent, éventuellement, déroger au code du travail. Ce sont obligatoirement des accords à durée déterminée, dont la période de validité ne peut excéder deux ans.

Ces accords ne peuvent être conclus que dans les entreprises comptant au moins cinquante salariés et disposant effectivement d'un comité d'entreprise. Un accord dérogatoire ne peut être signé qu'avec des syndicats représentatifs et majoritaires dans l'entreprise.

Une centaine d'accords ont à ce jour été conclus, principalement par de grandes entreprises.

L'intention du Gouvernement était de procéder à une évaluation de ces accords, peu avant l'expiration du délai de dix-huit mois, avant de décider s'il convenait de pérenniser ou de modifier ce dispositif dans le cadre du projet de loi annoncé à l'article premier. Les articles premier et 2 de la loi sont donc étroitement imbriqués. Dans un souci de cohérence, il est logiquement proposé ici de prolonger également de six mois le délai au cours duquel les accords d'entreprise peuvent être conclus.

II - La position de votre commission

Votre commission s'est, de longue date, montrée attachée au développement de la négociation collective dans notre pays, qui est le gage de relations sociales apaisées et qui favorise l'élaboration de règles de droit respectueuses des intérêts des salariés et des entreprises.

Il serait, dès lors, tout à fait regrettable de refuser aux partenaires sociaux le délai supplémentaire dont ils ont besoin pour conclure leur négociation. L'importance de l'enjeu justifie que les partenaires sociaux aient besoin de temps pour parvenir à un accord répondant aux attentes de toutes les parties.

Par ailleurs, il n'est pas envisageable de laisser les dispositions suspendues de la loi de modernisation sociale revenir en application à compter du 3 juillet prochain. Les critiques de fond portées contre elles demeurent en effet d'actualité. Il serait, de surcroît, déraisonnable de changer les règles en vigueur quelques mois avant qu'une nouvelle réforme n'intervienne.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article 2
Récupération de prestations devenues indues

Objet : Cet article autorise les institutions gestionnaires de l'assurance chômage à récupérer auprès de leurs assurés des sommes versées au titre d'allocations de solidarité, mais devenues depuis lors injustifiées.

I - Le dispositif proposé

La présentation du dispositif de l'article 2 justifie le rappel de quelques éléments de contexte.

Une nouvelle convention d'assurance chômage a été signée le 27 décembre 2002 par les organisations patronales (MEDEF, CGPME, UPA) et par trois syndicats de salariés (CFDT, CFTC, CFE-CGC). Pour tenter de résoudre la crise financière affectant l'UNEDIC, qui a connu un déficit de 3,7 milliards d'euros en 2002, la convention a réduit de trente à vingt-trois mois la durée d'indemnisation des demandeurs d'emplois de moins de cinquante ans ayant cotisé au moins quatorze mois au cours des vingt-quatre derniers mois et dont le contrat de travail de travail a été rompu avant le 1er janvier 2003. Cette mesure est entrée en application à compter du 1er janvier 2004. A cette date, 265.000 personnes, qui avaient déjà bénéficié d'au moins vingt-trois mois d'indemnisation, ont cessé de percevoir des allocations. Sur l'ensemble de l'année, cette diminution de la durée d'indemnisation aurait dû concerner environ 600.000 personnes, et aurait pu en affecter 860.000 à échéance de deux ans.

Des actions en justice ont été intentées devant les juridictions civiles et administratives par des demandeurs d'emploi qui contestaient la perte de leur allocation. Le Tribunal de grande instance de Marseille, le 15 avril dernier, puis celui de Paris, le 11 mai, ont ordonné que les demandeurs d'emploi soient rétablis dans leurs droits, estimant que les ASSEDIC avaient procédé à une rupture unilatérale du contrat les liant aux assurés sociaux. Toujours le 11 mai, le Conseil d'État a annulé, pour vice de procédure, l'arrêté du ministre du travail agréant la convention UNEDIC et a laissé au Gouvernement jusqu'au 1er juillet pour prendre un nouvel arrêté.

Face à ces multiples contentieux, et dans un souci d'équité et de justice sociale, Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale a annoncé que seraient exclues du nouvel agrément les stipulations des articles 10 et 10-1 de la convention prévoyant la réduction de la durée d'indemnisation des assurés en cours d'indemnisation. Pour permettre à l'UNEDIC de faire face à cette charge financière supplémentaire, l'État a annoncé qu'il réaménagerait une dette de 1,2 milliard d'euros contractée à son égard par l'assurance chômage. Le nouvel arrêté d'agrément, publié au Journal Officiel le 29 mai, s'applique rétroactivement à compter du 1er janvier 2004.

En conséquence, les demandeurs d'emplois en cours d'indemnisation au 1er janvier 2003 et qui ont perdu leur allocation depuis le 1er janvier 2004 vont être rétablis dans leurs droits. Les ASSEDIC vont donc leur verser un complément d'allocations chômage.

Cependant, depuis le 1er janvier, environ 70.000 personnes privées de leur allocation chômage ont bénéficié d'une des allocations de solidarité visées aux articles L. 351-10 (allocation de solidarité spécifique), L. 351-10-1 (allocation équivalent retraite) ou L. 351-10-2 (allocation de fin de formation) du code du travail. Ces allocations sont versées par les ASSEDIC pour le compte de l'État.

La réintégration, à effet rétroactif, de ces demandeurs d'emploi dans le régime d'assurance chômage prive de tout fondement juridique le versement de ces allocations de solidarité. Le code du travail est en effet clair sur ce point : ce versement ne peut intervenir qu'au profit de personnes ayant épuisé leur droit à l'allocation d'assurance. Mais il ne prévoit pas de procédure de répétition de l'indu qui permettrait de récupérer les sommes versées, que l'on peut évaluer à environ 86 millions d'euros.

L'article 2 de la proposition de loi vise à permettre cette restitution, en autorisant les ASSEDIC à effectuer une compensation entre le reliquat d'allocation chômage dû aux assurés et les sommes perçues désormais sans fondement au titre des allocations de solidarité.

Il est toutefois exclu d'exiger un remboursement de la part des demandeurs d'emploi lorsque les sommes versées au titre de la solidarité sont supérieures au reliquat d'allocation chômage qui leur est dû.

Une convention à négocier entre l'État et l'UNEDIC fixera les conditions de reversement au budget de l'État des sommes ainsi récupérées.

II - La position de votre commission

La décision du Gouvernement de réintégrer les « recalculés » dans le régime d'assurance chômage apparaît équitable : beaucoup de demandeurs d'emplois pensaient, de bonne foi, avoir acquis un droit à une certaine durée d'indemnisation et ont durement ressenti le fait d'être brutalement privés de leur allocation.

Il n'est cependant pas justifié que les allocataires rétablis dans leurs droits conservent parallèlement le bénéfice d'allocations de solidarité qu'ils n'auraient in fine pas dû recevoir. Ce cumul serait d'ailleurs contraire aux dispositions susmentionnées du code du travail.

Ne pas procéder à la récupération romprait l'égalité entre les allocataires « recalculés » et les autres demandeurs d'emploi indemnisés, car seuls les premiers bénéficieraient à la fois d'une allocation chômage et d'une allocation de solidarité. Par ailleurs, soucieuse d'une bonne gestion des deniers publics, votre commission ne peut qu'approuver le principe d'un reversement au budget de l'État de prestations sociales indûment perçues. Peut-être serait-il judicieux à cet égard d'introduire dans notre code du travail une procédure de répétition de l'indu pour les allocations de solidarité versées aux travailleurs privés d'emploi, afin d'éviter à l'avenir ce type d'intervention circonstancielle de la part du législateur.

Votre commission souhaite toutefois apporter un amendement de précision à cet article. En effet, le deuxième alinéa de l'article L. 351-10-1 du code du travail prévoit que l'allocation équivalent retraite peut être cumulée avec l'allocation d'assurance chômage lorsque celle-ci ne permet pas à son bénéficiaire d'atteindre un certain niveau de revenu, actuellement fixé à 877 euros par mois. L'actuelle rédaction de la proposition de loi pourrait laisser croire que l'intention du législateur est d'autoriser la récupération des prestations versées en application de cette disposition. Il vous est donc proposé de préciser que la récupération n'interviendra que lorsque le rétablissement des allocataires dans le régime d'assurance chômage prive de fondement légal les allocations de solidarité qu'ils ont perçues.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé et vous demande d'adopter la présente proposition de loi dans la rédaction qu'elle vous soumet.

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