Projet de loi relatif à l'octroi de mer

Rapports législatifs

Rapport n° 357 (2003-2004), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier :
ASSIETTE, TAUX ET MODALITÉS DE RECOUVREMENT DE L'OCTROI DE MER

CHAPITRE PREMIER :
CHAMP D'APPLICATION DE L'OCTROI DE MER

ARTICLE 1er

Définition des opérations imposables

Commentaire : le présent article vise à définir le cadre général des opérations imposables à la taxe dénommée « octroi de mer ». Les activités concernées sont l'importation de marchandises et les productions locales.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article premier de la loi n° 92-676 du 17 juillet 1992 16 ( * ) précise le champ des opérations imposables à la taxe dénommée « octroi de mer ». L'objet du présent article est donc de poser le cadre général de la taxation, avec une définition relativement large des activités concernées.

Le caractère régional de la taxe est rappelé, puisqu'il est fait référence aux régions , dont le pouvoir en la matière est déterminant. Elles sont d'ailleurs citées : la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion.

Les anciens « territoires d'outre-mer », qui bénéficient de l'autonomie fiscale, ne perçoivent pas l'octroi de mer, mais un véritable droit de douane. Le régime juridique de leur fiscalité n'était donc, en aucun cas, concerné par la loi de 1992 précitée, pas plus que par le présent projet de loi.

Les opérations qui donnent lieu à la perception de la taxe sont de trois ordres.

A. L'INTRODUCTION DE MARCHANDISES

Ce terme désigne en pratique les importations , c'est-à-dire l'introduction de marchandises en provenance de l'extérieur. Les zones concernées, qui ne sont pas définies avec précision dans la loi de 1992 précitée, sont en fait à la fois les pays de la Communauté européenne, France métropolitaine comprise, mais également et logiquement le « reste du monde ». Le terme d'introduction est donc à prendre dans son sens le plus littéral : toutes les marchandises qui arrivent dans une des régions soumise à l'octroi de mer.

Ce paragraphe reconduit, en fait, le dispositif prévu à l'article 38 de la loi n° 84-747 du 2 août 1984. Le choix du terme « introduction » de préférence à celui « d'importation » remonte à 1992, c'est-à-dire quelques mois avant la mise en place du marché commun au 1 er janvier 1993. Il convient de signaler que si les départements d'outre-mer font bel et bien parti de l'Union douanière, leur régime fiscal, notamment en matière de TVA, est distinct, la différence de traitement que constitue l'octroi de mer étant explicitement justifiée par l'article 299-2 du Traité instituant les communautés européennes (TCE).

Les départements français d'outre-mer au regard de la TVA

Le régime de la TVA au niveau communautaire est fixé par la directive 77/388/CE du 17 mai 1977 (plus connue sous le nom de «sixième directive TVA »). L'article 3 de cette directive en exclut à l'origine un certain nombre de territoires, donc l'île d'Helgoland en République fédérale d'Allemagne. Les différents territoires mentionnés à cet article sont codifiés en droit français à l'article 256-O du code général des impôts.

L'article premier de la directive 80/368/CEE du 26 mars 1980 (la « onzième directive TVA ») du 26 mars 1980 inclut dans cette liste les départements français d'outre-mer.

En conséquence, le statut particulier de ces départements est donc bien établi en droit communautaire. Ainsi, la TVA est perçue à des taux réduits, voire à taux nul comme en Guyane.

B. LES ACTIVITÉS DE PRODUCTION

Le principe de la taxation des activités de production résulte de la décision du Conseil des communautés européennes du 22 décembre 1989 qui précise que « l'octroi de mer est applicable indistinctement aux produits introduits et aux produits obtenus dans les départements d'outre-mer ». Il s'agit là d'un point fondamental, détaillé dans l'exposé général : l'octroi de mer ne doit pas introduire une distorsion de concurrence entre les productions locales et les productions importées, ce qui serait contraire au droit communautaire.

Afin de respecter la légalité communautaire, il est nécessaire de poser a priori le principe général de la taxation de toutes les activités, puis d'introduire des dispositions dérogatoires en faveur des productions locales , justifiées par le statut particulier reconnu aux régions ultra-périphériques par l'article 299-2 précité du TCE.

La formulation retenue, relativement complexe, puisque sont visées « les livraisons à titre onéreux par des personnes qui y accomplissent des activités de production », reprend en fait celle retenue pour décrire les opérations imposables à la TVA telle qu'elle résulte de l'article 256 du code général des impôts.

Si le régime est donc proche de celui de la TVA, il en diffère cependant sur deux points, qui ont pour objet de restreindre le champ d'application de l'octroi de mer.

Ainsi, d'une part, les activités de production visées sont définies comme des « opérations de fabrication, de transformation ou de rénovation de biens meubles corporels ainsi que les opérations agricoles et extractives », ce qui exclut un certain nombre d'opérations assujetties à la TVA, notamment les activités de service.

D'autre part, et contrairement à la TVA, qui frappe l'ensemble des opérations d'une chaîne de production, de la fabrication initiale des produits incorporés dans un bien jusqu'à la mise à la consommation finale, l'octroi de mer ne s'applique qu'au stade de la production proprement dite.

L'octroi de mer et la fusée

Compte tenu de leur importance, pour la Guyane comme pour l'Europe, les activités du centre spatial de Kourou jouissent d'un régime particulier. En effet, si l'on suit à la lettre les différentes lois relatives à l'octroi de mer, la fusée Ariane devrait être frappée par l'octroi de mer, puisque elle est assemblée et donc « produite » sur place. Cependant, il serait difficilement envisageable de taxer de manière importante une activité aussi stratégique. Deux éléments permettent donc d'exonérer les activités spatiales :

- les exportations ne sont pas frappées de l'octroi de mer , en vertu de l'article 2 de la loi de 1992 précitée et de l'article 4 du présent projet de loi. Or, pour la doctrine fiscale, l'espace est considéré comme une « zone d'exportation ». La fusée Ariane pourrait donc bénéficier de cette disposition ;

- cependant, l'activité du centre spatial nécessite l'importation de très nombreux éléments, qui ne sont pas tous destinés à « aller dans l'espace ». En conséquence, l'article 6 de l'annexe 1 de la convention du 30 mai 1975 portant création d'une agence spatiale européenne prévoit explicitement que tous les éléments nécessaires au fonctionnement du centre spatial sont exonérés de taxes comme de droits de douanes.

L'octroi de mer ne vient donc pas entraver le lancement des fusées européennes.

C. LES OPÉRATIONS DE RACHAT-REVENTE

Les personnes visées par cette condition « achètent, en vue de l'exportation ou de la revente à d'autres assujettis à l'octroi de mer et qui remplissent les conditions prévues au 2 de l'article 3 ». Il faut donc que ces personnes réalisent un chiffre d'affaire supérieur à 230.000 euros (1,5 million de francs dans la version originale de la loi de 1992 précitée) et optent pour l'assujettissement à l'octroi de mer.

Comme le notait dans son rapport 17 ( * ) le rapporteur du projet de loi en 1992, notre ancien collègue Henri Goetschy, « sur le fond, l'application de l'octroi de mer à ces opérations répond au souci de ne pas rompre la chaîne des déductions [...] sur le principe de la TVA ».

Ces trois types d'opération ainsi définis, on peut relever que, en termes de produits, elles ne sont pas comparables.

On peut les classer en un octroi de mer « interne » , qui correspond au produit de la taxation des productions locales , et un octroi de mer « externe » , qui correspond au produit de la taxation des importations.

Le tableau de la page suivante donne, depuis 1998, et pour chaque région, le produit de cet octroi de mer.

Ainsi, il semble que la taxation des activités de « rachat-revente », soit négligeable en termes de produits compte tenu des conditions d'application de la loi, et que les activités de production locales ne représentent pas une partie déterminante, en raison notamment des possibilités d'exonérations et de taux réduits.

Répartition du produit de l'octroi de mer entre l'octroi « interne » et l'octroi « externe » depuis 1998 ( hors DAOM )

(en euros)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Guadeloupe

Externe

107.850.040

111. 979.510

115.663.998

120.291.639

132.156.662

134.784.726

Interne

700.209

628.544

915.058

792.605

950.175

874.086

Total

108.550.249

112.608.054

116.579.056

121.084.244

133.106.837

135.658.812

Guyane

Externe

60.708.928

61.541.648

65.542.541

76.514.725

77.254.270

76.001.703

Interne

3.135.053

3.999.674

4.242.153

2.766.179

5.738.330

4.515.268

Total

63.798.249

65.541.322

69.784.695

79.280.904

82.992.600

80.516.971

Martinique

Externe

121.203.229

127.236.225

131.730.872

135.809.683

143.325.948

146.315.873

Interne

878.848

757.954

837.166

1.001.700

1.137.754

1.178.273

Total

122.082.077

127.994.179

132.568.038

136.811.383

144.463.702

147.494.146

Réunion

Externe

167.184.932

172.428.828

179.327.988

188.394.232

223.304.920

241.208.792

Interne

3.604.907

5.192.605

5.043.059

4.273.512

4.379.311

4.524.846

Total

170.789.839

177.621.432

184.371.047

195.716.525

227.684.231

245.733.638

Total général

465.220.414

483.764.987

503.302.835

529.844.274

588.247.370

609.383.567

On peut donc retenir que les ressources procurées par l'octroi de mer proviennent essentiellement de la taxe qui frappe les introductions de marchandises.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose une nouvelle rédaction pour les opérations imposables, sans que le fond en soit radicalement changé.

Les opérations imposables sont désormais de deux ordres, précisément énumérées au présent article :

- « l'importation de marchandises », dont le champ est précisément défini à l'article 3 du présent projet de loi. La substitution du terme d'importation à celui d'introduction n'en affecte pas le champ, mais rend le dispositif plus cohérent par rapport aux règles applicables en matière communautaire, qui distinguent l'acquisition intracommunautaire de marchandises (entre la France métropolitaine et l'Allemagne par exemple, membres d'un même espace douanier et fiscal pour ce qui ressort de la TVA) de l' importation (par exemple entre la France et le Japon, c'est-à-dire les pays « extérieurs » au marché unique). Cependant, il convient de noter que le terme « importation » appliqué aux départements d'outre-mer possède sa signification propre, d'où la nécessité d'un article pour le définir. A ce stade, il est important de rappeler que si les départements d'outre-mer sont membres de l'Union douanière, ils relèvent de règles fiscales spécifiques ;

- « les livraisons de biens faites à titre onéreux par des personnes qui y exercent des activités de production », c'est-à-dire les activités de production locales , dont le champ est précisément défini à l'article 2 du présent projet de loi. Il n'y a pas de modifications par rapport à la loi de 1992 précitée. Le quatrième paragraphe du présent article introduit cependant par rapport à cette loi une définition de la livraison d'un bien, qui est en fait une reprise exacte de la définition proposée au 1° du II de l'article 256 du code général des impôts sur les opérations imposables à la TVA.

On notera que les opérations de « rachat-revente » (quatrième alinéa de l'article premier de la loi de 1992 précitée) ne rentrent plus dans le champ des opérations imposables à l'octroi de mer. Cette disparition, dont l'impact en termes de ressources de l'octroi de mer devrait être négligeable, procède d'un double souci :

- d'une part, c'est une simplification par rapport au régime actuellement en vigueur, qui devrait permettre d'éviter des opérations avec l'administration fiscale parfois lourdes, y compris pour justifier de la non- imposition ;

- d'autre part, c'est une mesure de cohérence par rapport à la logique du présent projet de loi , qui vise à instaurer des écarts de taxation entre les productions locales et les importations, écarts qui doivent être précisément justifiés.

Il apparaît en fait que la possibilité de déduction tout au long de la chaîne, sur le modèle de la TVA, n'a pratiquement pas pu être utilisée . En effet, il suffit que l'un des acteurs ne soit pas assujetti à l'octroi de mer (en raison par exemple de son chiffre d'affaire) pour que les bénéfices de la déduction perdent leur intérêt.

En tout état de cause, les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estiment que très peu de personnes ont utilisé cette possibilité.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, qui n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale, permet de définir avec précision le champ d'application de l'octroi de mer, en distinguant les deux types d'opérations qui en relèvent, c'est-à-dire les activités de production et les importations .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2

Personnes imposables et définition des activités de production

Commentaire : le présent article vise à préciser le champ des personnes imposables à l'octroi de mer et propose une définition des activités de production.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article, de nature essentiellement technique, précise que le champ d'application de l'octroi de mer, dans le cadre géographique des régions d'outre-mer, pour les activités de production concerne « toute personne [...] quels que soient son statut juridique et sa situation au regard des autres impôts ». Cela confirme donc le caractère général de l'octroi de mer, qui n'entre pas en interférence avec les règles fiscales applicables par ailleurs.

Par rapport à la situation actuelle, s'il n'y a pas de changement en ce qui concerne la pratique, une différence juridique d'importance est apportée.

En effet, l'article 3 de la loi de 1992 précitée dispose que « seules les entreprises dont le chiffre d'affaires relatif à l'activité est supérieur à 530.000 euros [les sommes ont été actualisées lors du passage à la monnaie unique] pour l'année civile précédente sont assujetties à l'octroi de mer. » Cela revient à placer les autres entreprises, celles dont le chiffre d'affaires est inférieur, en situation de « hors champ » . En conséquence, dans le droit actuel, elles n'existent pas au regard de l'octroi de mer, n'étant pas assujetties .

La modification apportée permet de faire rentrer toutes les entreprises dans le champ de l'octroi de mer , ce qui se traduira concrètement pour elles par la nécessité de produire annuellement une « déclaration d'existence » au service des douanes. L'article 5 du présent projet de loi rétablit cependant l'exonération dont elles bénéficient actuellement. L'impact fiscal pour elles est donc nul .

On peut relever que cette « rentrée dans le champ » de toutes les entreprises devrait permettre, à terme, une bien meilleure connaissance du tissu économique ultra marin. A l'heure actuelle, il est extrêmement difficile d'estimer le nombre de ces petites entreprises (moins de 530.000 euros de chiffre d'affaires), même si elles représentent la plus grande partie de l'activité productive. La déclaration d'existence obligatoire devrait permettre en conséquence de remédier à ce problème.

Par ailleurs, le second paragraphe reprend la définition des « activités de production » déjà présente au 2° de l'article premier de la loi de 1992 précitée.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, qui n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale, apporte des précisions juridiques importantes, et devrait, de surcroît, permettre une meilleure connaissance des économies d'outre-mer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

Définition des importations

Commentaire : le présent article permet de préciser le sens du terme « importation » pour l'application de l'octroi de mer, et introduit une terminologie nouvelle pour le territoire unique au regard de l'octroi de mer que constituent la Guadeloupe et la Martinique.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Comme il a été souligné dans le commentaire de l'article premier du présent projet de loi, le terme d' importation est sensiblement différent en ce qui concerne l'octroi mer de sa définition au sens national et communautaire. Le présent article définit donc avec précision, et pour chaque région, la notion d'importation, c'est-à-dire les pays d'où proviennent les produits qui seront taxés de l'octroi de mer .

Si la définition n'est pas présente dans la loi de 1992 précitée , il n'y a cependant pas de modification par rapport à la pratique actuelle.

Les a ), b ) et c ) du I du présent article concernent respectivement la Guadeloupe et la Martinique (dont le statut particulier est pour sa part précisé au II), la Guyane et la Réunion.

A. LA PROVENANCE DES PRODUITS FRAPPÉS DE L'OCTROI DE MER

De manière synthétique, et pour les trois zones concernées (Martinique et Guadeloupe, Guyane, Réunion), la notion d'importation au sens du présent projet de loi concerne l'ensemble des territoires.

Dans le détail, les trois sections du I distingue les « marchandises originaires ou en provenance de » :

- la France métropolitaine ;

- les autres Etats membres de la Communauté européenne ;

- « un territoire mentionné à l'article 256-O du code général des impôts ». Cet article du code général des impôts regroupe les territoires qui, tout en appartenant à des pays membres de la Communauté européenne, sont exclus de l'application des dispositions du traité relatives à la TVA en raison de leur statut particulier 18 ( * ) . On y trouve ainsi notamment le Mont Athos en Grèce, l'île d'Helgoland et le territoire de Busingen dans l'ancienne République fédérale d'Allemagne, ou encore les îles Canaries en Espagne. En tout état de cause, il n'a pas été possible au ministère de l'outre-mer de fournir une évaluation des échanges entre ces territoires et les régions d'outre-mer, mais on peut estimer que le flux est relativement réduit ;

- les Etats n'appartenant pas à la Communauté européenne , « dès lors que, dans ce dernier cas, les marchandises n'ont pas été mises en libre pratique » ce qui signifie que ces marchandises ont rempli les obligations douanières ;

- pour chaque région d'outre-mer, les produits en provenance d'autres régions d'outre-mer sont également frappés de l'octroi . En conséquence, une importation de la Réunion en provenance de la Guyane supportera la taxe. Les échanges entre ces régions revêtent cependant un régime spécifique . En effet, une production locale, à la Réunion par exemple, doit acquitter l'octroi de mer en application du 2° de l'article premier, et une nouvelle fois en application de l'article 3. Cette situation fait donc l'objet d'une réglementation détaillée à l'article 4 du présent projet de loi.

B. LE MARCHÉ UNIQUE ANTILLAIS

Le II du présent article reprend une disposition introduite par l'article 42 de la loi n° 94-638 du 27 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte. Cet article 42 de la loi de 1994 précitée, inséré comme 1 er bis dans la loi de 1992, précise que « pour l'application de la présente loi, les régions de la Martinique et de la Guadeloupe sont considérées comme un territoire unique ». En d'autres termes, la réunion de ces deux régions est, au regard de l'octroi de mer, un unique ensemble.

Cela emporte donc deux conséquences :

- les produits en provenance de l'une ou l'autre de ces régions et à destination de l'une ou l'autre ne sont pas touchés par l'octroi de mer ;

- au regard de l'extérieur, le territoire est unifié.

Le présent article, s'il introduit la terminologie de « marché unique antillais », ne modifie pas la pratique actuelle , issue de la loi de 1994 précitée. Cependant, le chapitre IX du titre I du présent projet de loi (articles 37 à 40) apporte d'utiles compléments.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, qui n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale, permet de définir le champ de la notion d'importation pour l'application de l'octroi de mer avec une grande précision.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

Principe général des exonérations à l'exportation, et relations entre les régions d'outre-mer

Commentaire : le présent article tend à préciser le régime de taxation pour les exportations vers le « reste du monde » et entre les différentes régions d'outre-mer.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le régime proposé par le présent article est particulièrement complexe, mais n'apporte pas de changement par rapport au droit existant défini à l'article 2 de la loi de 1992 précitée et appliquée en intégralité depuis le 1 er janvier 1996.

En préalable, il convient de rappeler que, en application du II de l'article 3 du présent projet de loi, les territoires de la Martinique et de la Guadeloupe forment un ensemble unique au regard de l'octroi de mer baptisé « marché unique antillais » (MUA).

Le principe général est que, dans leurs relations avec le « reste du monde », les exportations (c'est à dire, dans les termes de la loi, les « livraisons dans la région [...] de biens expédiés ou transportés hors de cette région par l'assujetti, par l'acquéreur qui n'est pas établi dans cette région ou pour leur compte ») sont exonérées d'octroi de mer .

Il s'agit d'un principe de bon sens, qui consiste à ne pas surenchérir par une taxe qui leur serait spécifique les produits en provenance des régions d'outre-mer.

Les exportations interrégionales donnent lieu à des problèmes particuliers, en raison des deux différentes manières de taxer un produit à l'octroi de mer, rappelées à l'article premier du présent projet de loi.

En effet, un produit peut être taxé ou à la production (2° de l'article premier du présent projet de loi), ou bien au moment où il est introduit dans une région d'outre-mer comme une importation (1° de l'article premier du présent projet de loi). En l'absence de régime particulier, un même bien, produit dans une région d'outre-mer et exporté dans une autre serait donc taxé deux fois.

Le régime prévu au présent article a donc pour objet d'éviter cette double imposition : dans tous les cas, quelque soit le lieu de production ou d'exportation, le même bien ne sera taxé qu'une seule fois.

L'article prévoit donc des exonérations pour certaines livraisons de biens, qui sont compensées par la taxation sur le lieu de l'importation. L'enjeu de la loi de 1992 était de fixer le lieu d'imposition .

Un département fortement exportateur avait un intérêt budgétaire à taxer le bien au lieu de production, et un département importateur à taxer le bien lors de son entrée sur le territoire. Les deux logiques étant incompatibles, la loi de 1992 a réglé cette difficulté au cas par cas , en considérant tous les cas de figure possibles, afin de parvenir à une situation juridique stabilisée, que le présent projet de loi ne remet pas en question.

De manière générale, la logique qui a déterminé les choix faits est la suivante :

- la Réunion est considéré, au regard des autres régions d'outre-mer, comme un territoire d'exportation. Les productions réalisées en Guyane ou dans le marché unique antillais sont donc taxées à la Réunion, et exonérées sur le lieu de production (1° du présent article) ;

- en ce qui concerne la Guyane et le marché unique antillais , on peut discerner dans le mode de taxation choisi les prémices d'un marché « antillo-guyanais » qui reste à construire . Le principe, simple, est que les produits doivent être taxés, que ce soit à la production ou à l'importation . Dès lors, dans les échanges entre ces deux entités, deux cas de figure peuvent se présenter :

- ou le bien a été taxé en Guyane ou sur le marché unique antillais, et il est donc exonéré lors de son introduction sur l'autre territoire (4° du présent article) ;

- ou le bien n'a pas été taxé (en raison d'exonérations décidées par le Conseil régional ou de plein droit comme pour les petites entreprises), et il sera alors taxé lors de son introduction sur l'autre marché.

Le tableau suivant présente, de manière synthétique, les lieux de taxation, en fonction du lieu de production, tels qu'ils résultent du présent article, sans introduire de modification par rapport à la pratique actuelle .

Le régime des échanges entre les régions d'outre-mer

Lieu de production

Destination

Observations

La Réunion

Marché Unique Antillais (MUA)

Pas de taxation de la production locale, mais l'octroi de mer est perçu à l'entrée sur le marché unique antillais.

Le Réunion

Guyane

Pas de taxation de la production locale, mais l'octroi de mer est perçu à l'entrée en Guyane.

Marché Unique Antillais

La Réunion

Pas de taxation de la production locale, mais l'octroi de mer est perçu à l'entrée à la Réunion.

Marché Unique Antillais

Guyane

L'octroi de mer est perçu à l'entrée en Guyane SAUF si il a déjà été perçu sur la production locale du marché unique antillais.

Guyane

La Réunion

Pas de taxation de la production locale mais l'octroi de mer est perçu à l'entrée à La Réunion

Guyane

Marché Unique Antillais

L'octroi de mer est perçu à l'entrée sur le marché unique antillais SAUF si il a été perçu sur la production locale de la Guyane.

Source : ministère de l'outre-mer

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, qui n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale, permet de régler la question des échanges interrégionaux et de poser le principe général de l'exonération des exportations sans introduire de modification par rapport au droit en vigueur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Exonération d'octroi de mer pour les petites entreprises

Commentaire : le présent article pose le principe général d'une exonération d'octroi de mer pour les entreprises qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 550.000 euros par an. Une modification, introduite par voie d'amendement gouvernemental par l'Assemblée nationale, offre cependant des possibilités aux conseils régionaux de taxer ces entreprises, dans certains cas particuliers.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

L'article 3 de la loi de 1992 précitée prévoit que « seules les entreprises dont le chiffre d'affaires relatif à l'activité de production est supérieur à 530.000 euros sont assujetties à l'octroi de mer ».

A. UNE MODIFICATION ESSENTIELLEMENT JURIDIQUE

Le présent article n'apporte concrètement pas de changement par rapport à la situation antérieure , puisque il exonère d'octroi de mer les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 550.000 euros (une légère réévaluation est donc réalisée par rapport au chiffre d'affaire de 530.000 euros prévu dans la loi de 1992 précitée, la réévaluation tenant compte de l'inflation). La décision 2004/162/CE du Conseil du 10 février 2004 prévoit explicitement en son dix-neuvième considérant (voir la décision en annexe) cette possibilité, sous une contrainte qui sera étudiée en détail dans le commentaire de l'article 29 du présent projet de loi.

Cependant, juridiquement, la situation n'est plus exactement la même . Alors que dans la loi de 1992 précitée, les petites entreprises ne sont pas assujetties, donc n'ont pas « d'existence » au regard de l'octroi de mer, l'article 2 (voir le commentaire à ce propos) du présent projet de loi pose le principe d'un assujettissement de toutes les entreprises, modulé par les exonérations, dont celles du présent article .

En l'occurrence, les entreprises, en dessous d'un certain chiffre d'affaires, étaient placées dans une situation de « hors champ ». Ce n'est plus le cas dans le cadre fixé par le présent projet de loi, puisque les entreprises, quelque soit leur taille, devront présenter à l'administration des douanes une « déclaration annuelle d'existence ».

B. LES PETITES ENTREPRISES DANS LES ECONOMIES D'OUTRE-MER

Les lacunes de l'information statistique en outre-mer sont connues. Il est en effet difficile aux services de l'Etat et de l'INSEE de remplir leurs missions traditionnelles en ce domaine, compte tenu de la spécificité des territoires.

A l'initiative de votre rapporteur, un article 38 a été introduit dans la loi de programme pour l'outre-mer 19 ( * ) , complété par l'article 135 de la loi de finances pour 2004 20 ( * ) . La combinaison de ces deux articles devrait en tout état de cause permettre au législateur, et de manière plus large à l'Etat de mieux appréhender son action dans ces territoires.

Pour une meilleure connaissance de l'impact des politiques publiques en outre-mer

Les deux articles précités sont de nature à permettre, à terme, une meilleure connaissance des économies ultra marines :

- l'article 38 de la loi de programme pour l'outre-mer précitée prévoit, à compter de 2006, la remise d'un rapport tous les trois ans au Parlement permettant d'évaluer « l'impact socio-économique » des différentes mesures de défiscalisation ;

- l'article 135 de la loi de finances pour 2004 prévoit deux annexes générales au projet de loi de finances, qui devront comporter de nombreux éléments statistiques, dont le « détail des statuts fiscaux particuliers ».

En ce qui concerne plus spécifiquement le présent article, il n'a pas été possible aux services du ministère de l'outre-mer de communiquer le nombre d'entreprises actuellement « hors champ », c'est à dire celles dont le chiffre d'affaires est inférieur à 550.000 euros.

Il semble cependant que ce type de petite entreprise représente une majorité significative de l'activité économique outre-mer , d'où l'importance qu'il convient de leur accorder en termes d'emplois comme de développement. L'estimation la plus « fine » que l'on puisse obtenir, et qui a été transmise par le ministère de l'outre-mer à la Commission européenne, donne un ordre de grandeur du chiffre d'affaire total des entreprises exonérées d'octroi de mer d'environ 1,6 milliard d'euros. Ce chiffre prend cependant en compte l'intégralité des exonérations, même si, selon les informations transmises à votre rapporteur, les entreprises « hors champ » dans la loi de 1992 précitée en représente la plus grande partie.

En conséquence, la combinaison de l'article 2 avec ses obligations déclaratives et du présent article, jointe aux deux articles précités dans la loi de programme pour l'outre-mer et dans la loi de finances pour 2004, permettent d'envisager dans les années qui viennent une « mise à niveau » des outils statistiques en outre-mer, ce dont on ne peut que se féliciter.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UNE MODIFICATION RÉDACTIONNELLE

A l'initiative de notre collègue député Didier Quentin, rapporteur au nom de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel qui tend à préciser que le seuil de chiffre d'affaires mentionné au premier alinéa du présent article est relatif à l'activité de production globale de l'entreprise, et non pas seulement à une production particulière.

Cette modification permet de s'assurer que ce seuil de 550.000 euros ne s'apprécie pas « production par production », dans le cas où une entreprise aurait plusieurs activités, mais bien pour l'entreprise dans son ensemble.

B. UNE POSSIBILITÉ DE NON EXONÉRATION DANS CERTAINS CAS

L'exonération de plein droit des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 550.000 euros pose un problème pour les ressources des collectivités concernées, souligné par votre rapporteur dans le commentaire de l'article 29 du présent projet de loi.

1. Un risque qui vient de la combinaison du présent article avec les articles 28 et 29 du présent projet de loi

En effet, le système proposé par le présent projet de loi repose désormais sur des écarts de taxation entre les productions locales et les importations. La fourchette de cet écart est précisément déterminée par l'inscription des productions sur une liste, en annexe de la décision du Conseil du 10 février 2004.

Dans le cas des entreprises exonérées , s'il apparaît que leur production ne sont pas présentes sur les listes, le conseil régional devra abaisser la taxation à l'octroi de mer de l'ensemble des importations équivalentes.

Dans cas en effet, il ne peut y avoir de différences de taxation entre l'entreprise qui produit localement et l'importateur. Le dernier alinéa de l'article 28 prévoit dans ce cas (c'est à dire « les autres produits ») un écart qui ne peut pas dépasser 5 %. Comme le petit producteur est obligatoirement à 0 %, cela donnera des taux pour les importations ne pouvant dépasser 5 %, ce qui serait préjudiciable pour le budget des collectivités concernées.

2. La solution proposée par le gouvernement

Afin d'éviter un risque, limité mais réel, le gouvernement a introduit au présent article un nouvel alinéa qui précise que, « lorsque l'exonération résultant de l'application du premier alinéa aurait pour effet d'impliquer une réduction d'un taux de l'octroi de mer perçu à l'importation , les conseils régionaux peuvent ne pas exonérer de l'octroi de mer les opérations des personnes mentionnées au premier alinéa afin d'éviter cette réduction des taux ».

Il existait plusieurs façons d'éviter une baisse importante des ressources pour les collectivités d'outre-mer. Comme votre rapporteur l'a évoqué dans le commentaire de l'article 29, l'exonération aurait pu être facultative pour ces entreprises, ce qui aurait été source de grande complexité pour les conseils régionaux.

La modification adoptée par l'Assemblée nationale est donc bienvenue, puisqu'elle maintient le principe d'une exonération générale, tout en ouvrant une possibilité aux conseils régionaux d'éviter une baisse des ressources de l'octroi de mer.

Lors de la discussion du projet de loi le 4 juin 2004 à l'Assemblée nationale, Mme la ministre de l'outre-mer a cependant précisé que « cette solution devra demeurer exceptionnelle et, en tout état de cause, le dispositif proposé permettra de n'appliquer que de façon très limitée dans le temps la taxation des livraisons concernées ».

En effet, comme il est précisé dans le commentaire de l'article 29 du présent projet de loi, la possibilité d'introduire une demande motivée d'actualisation des listes de produits pouvant bénéficier d'écarts de taxation devrait permettre de n'appliquer cette nouvelle disposition que de manière très limitée.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article préserve en pratique la compétitivité des petites entreprises, tout en permettant de régulariser leur situation au regard du droit, en combinaison avec l'article 2 du présent projet de loi.

Les dispositions doivent cependant être étudiées en parallèle avec celles de l'article 29 du présent projet de loi afin de comprendre l'architecture générale de cette exonération au regard du droit communautaire.

La modification apportée par le gouvernement lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale, qui devrait rester d'application limitée, permet de plus de lever les incertitudes qui auraient pu peser sur les ressources procurées par l'octroi de mer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6

Possibilité d'exonérations de certaines importations par les conseils régionaux

Commentaire : le présent article tend à permettre aux conseils régionaux d'exonérer d'octroi de mer l'importation de certaines marchandises, compte tenu de leur caractère particulièrement utile au développement économique.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. DISPOSITIF GÉNÉRAL

Les possibilités d'exonérations visées par le présent article sont, à une exception près, déjà prévues au 2° de l'article 2 de la loi de 1992 précitée . Par rapport à la pratique actuelle, il n'y a donc pas de changement, la modification apportée étant a priori déjà pratiquée.

Avant d'en examiner les dispositions dans le détail, il convient de rappeler la nouveauté introduite par la loi de 1992, qui rompait avec la pratique en vigueur.

En effet, sous le régime issu de la loi de 1984, les conseils régionaux exonéraient non pas des produits , mais des opérateurs . L'article 2 de la loi de 1992 précitée étendait donc, à la demande des milieux socio-professionnels, cette possibilité d'exonération à des filières. Il semble que, dans la pratique, cette solution ait donné toute satisfaction, et il est logique qu'elle ne soit pas remise en cause par le présent projet de loi.

Concrètement, les conseils régionaux, à partir de la base légale que leur offre la loi de 1992, rendent une délibération qui inscrit sur la liste des produits exonérés telle ou telle marchandise.

B. LES PRODUITS QUI PEUVENT DÉJÀ ÊTRE EXONÉRÉS

Les exonérations sont possibles pour quatre types de marchandises, et reprennent les cas évoqués dans la loi de 1992 précitée :

- « les matériels d'équipement destinés à l'industrie hôtelière et touristique » ainsi que les « produits, matériaux de construction, engrais et outillages industriels et agricoles », les marchandises concernées étant précisément référencées par deux arrêtés, codifiés aux articles 50 undecies et 50 duodecies de l'annexe IV du code général des impôts (auquel renvoie la référence faite dans le présent article au a ) du 5° du 1 de l'article 295 du code général des impôts). Cette possibilité d'exonération, laissée à la libre appréciation des conseils régionaux, est compatible avec la structure des économies d'outre-mer, dont les deux pôles les plus importants sont l'industrie touristique et l'agriculture. En ce qui concerne le tourisme, votre rapporteur a consacré de longs développements à la crise, mais également aux espoirs dans ce secteur dans son rapport 21 ( * ) consacré à la loi de programme pour l'outre-mer précitée ;

- les « matières premières destinées à des activités locales de production » ;

- les « équipements destinés à l'accomplissement des missions régaliennes de l'Etat » ;

- les « équipements sanitaires destinés aux établissements hospitaliers ».

Les trois possibilités d'exonérations précédentes, à la différence de la première, ne font pas l'objet de renvoi spécifique , ce qui laisse une grande « marge de manoeuvre » au conseil régional. La pratique a montré depuis 12 ans que le système ne posait pas de problèmes majeurs, c'est-à-dire que les conseils régionaux n'avaient pas eu la « tentation » d'inclure dans cette liste des produits qui ne relevaient manifestement d'aucun alinéa de la loi de 1992 précitée.

La logique économique et la logique budgétaire se complètent d'ailleurs sur ce point : compte tenu du poids de l'octroi de mer « externe », une décision d'exonération se traduit par des ressources fiscales en moins .

Par ailleurs, on peut relever que le présent projet de loi prévoit, en son article 50, la possibilité de fixer par décret, « en tant que de besoin, les modalités d'application de la présente loi ». En l'occurrence, et en cas de nécessité, des décrets pourraient donc être pris par le gouvernement.

C. UNE NOUVELLE POSSIBILITÉ D'EXONÉRATION QUI EST CONFORME À LA PRATIQUE ACTUELLE

Le e ) du présent article, dans une formulation particulièrement complexe, règle le régime douanier dit des « retours ». Un exemple permettra d'éclairer cette construction.

Supposons qu'une machine présente en Guadeloupe soit déplacée pour réaliser un chantier, par exemple aux Etats-Unis. Cette machine a déjà acquitté l'octroi de mer, qu'elle ait été importée à l'origine ou produite localement. Lors de son rapatriement à la Guadeloupe, une fois le chantier terminé, l'administration des douanes serait en droit de lui demander d'acquitter de nouveau l'octroi de mer .

On voit bien qu'une telle pratique de la loi serait pour le moins étrange. De fait, il semble que l'administration fiscale ait pris conscience du problème, et ait agi sur ce thème avec bon sens, c'est-à-dire n'ait pas taxé de nouveau à l'octroi de mer la machine concernée. Le e ) du présent article donne donc une assise juridique à une pratique déjà observée.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui permet, pour les régions qui le souhaitent, d'exonérer d'octroi de mer les équipements de l'ensemble des centres de santé publics ou privés et non, seulement, ceux des « établissements hospitaliers ».

Cette modification offre donc de nouvelles possibilités aux régions, tout en corrigeant une formulation pour le moins imprécise.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article préserve la liberté des conseils régionaux, qui décident de l'exonération de certains produits comme c'est le cas actuellement. Cette pratique est conforme aux positions maintes fois exprimées par votre commission des finances.

Le présent article permet de plus de donner une assise juridique à une pratique douanière qui semble pleine de bon sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7

Possibilité d'exonérations par les conseils régionaux
pour certains assujettis à l'octroi de mer

Commentaire : le présent article tend à permettre aux conseils régionaux d'exonérer d'octroi de mer les productions locales, même lorsque le chiffre d'affaire de l'entreprise qui les produit dépasse les 550.000 euros.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

L'article 5 du présent projet de loi prévoit une exonération de droit pour toutes les entreprises dont le chiffre d'affaire est inférieur à 550.000 euros. Il est cependant précisé, dans le commentaire de cet article, que si la pratique actuelle n'est pas modifiée, il existe une différence juridique d'importance, puisque toutes les entreprises rentrent désormais dans le champ de l'octroi de mer.

Le présent article ne modifie pas plus la pratique actuelle . Les conseils régionaux ont d'ores et déjà ( douzième paragraphe de l'article 2 de la loi de 1992 précitée ) la possibilité d'exonérer d'octroi de mer à la production « les opérations définies au 2° de l'article 1 dans les conditions définies à l'article 10 ». Comme les opérations visées sont en fait les activités de production locales, et que l'article 10 concerne les écarts de taux, il n'y a dans cette exonération pas de limite sur le chiffre d'affaire.

Le présent article n'apporte donc pas de modification, mais, rédigé sous sa forme actuelle, participe de l'intelligibilité de la loi.

Concrètement, et en cohérence avec les modalités d'application des exonérations telles qu'étudiées dans le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi, les conseils régionaux, dans leurs délibérations, citent certaines productions locales qui seront exonérées « totalement ou partiellement ».

Deux remarques doivent être faites sur cette exonération :

- par rapport à la rédaction actuelle, il peut sembler que l'exonération, qui est « absolue » à l'article 2 de la loi de 1992 précitée, devient « modulable » dans le présent article. Il semble en fait que l'application, avec notamment le renvoi à l'article 10 de la loi de 1992 précitée offrait la possibilité de moduler les exonérations. De manière synthétique, les conseils régionaux ont et auront la possibilité de faire jouer librement les taux ;

- cette liberté apparente doit cependant se comprendre à la lumière des articles 28 et 29 du présent projet de loi . L'octroi de mer rentre en effet dans un champ communautaire précis, encadré par la décision du Conseil du 10 février 2004, qui encadre la liberté de manoeuvre des conseils régionaux.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Didier Quentin, rapporteur au nom de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui vise à expliciter le fait que les exonérations portent sur des catégories de biens, et non pas sur des entreprises nommément désignées.

La rédaction retenue dans le projet de loi était en effet imprécise sur ce point, et aurait pu conduire à penser que les conseils régionaux exonéraient des entreprises , ce qui aurait été contraire au cadre communautaire de la décision du Conseil du 10 février 2004.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article ne revient pas sur la pratique actuelle. Il apparaît de plus que la rédaction retenue, notamment suite à l'amendement adopté à l'Assemblée nationale, est plus claire. Cependant, afin de comprendre l'architecture générale du projet de loi, il est nécessaire de lire cet article dans son contexte communautaire, transposé notamment aux articles 28 et 29 du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8

Précisions concernant les importations

Commentaire : le présent article règle la question des franchises de douane et de taxes.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article, qui reprend en les adaptant des dispositions présentes à l'article 2 de la loi de 1992 précitée , est destiné à résoudre la question des franchises de douane .

En effet, s'il est admis qu'un touriste qui se rendrait dans une des régions d'outre-mer ne doit pas acquitter l'octroi de mer sur ses effets personnels (ils ne peuvent être assimilés à des importations), une « tolérance » est fixée pour les marchandises d'un faible montant.

La précision introduite au moment de l'examen par l'Assemblée nationale de la loi de 1992 précitée, par voie d'amendement gouvernemental, prenait en compte la disparition des droits de douane, et donc des franchises, au sein du marché unique à partir du 1 er janvier 1993 (soit quelques mois après l'adoption de la loi de 1992).

C'est pour éviter des situations quasi « discriminantes » qu'il existe des franchises de droit et taxes applicables aux importations : en dessous d'un certain seuil, elles ne sont pas taxées. Le présent article a donc pour objet de maintenir le régime en vigueur, en réévaluant légèrement les seuils , et en précisant que ces derniers suivront chaque année l'évolution de l'indice des prix.

Les marchandises concernées sont de deux natures différentes :

- les marchandises transportées par un voyageur , qui ne doivent pas dépasser 880 euros ;

- les « petits envois non commerciaux », qui ne doivent pas dépasser 180 euros.

Au-dessus de ces montants, les marchandises seraient considérées comme des importations, et rejoindraient donc le régime normal de l'octroi de mer.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Didier Quentin, rapporteur au nom de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel qui tend à réparer une imprécision dans le texte du projet de loi.

En effet, l'indice des prix à la consommation hors tabac ne figure pas dans « les états annexés à la loi de finances », mais dans les documents joints au projet de loi de finances de l'année.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article ne modifie le droit actuel que dans les montants autorisés en franchise de douane, et permet d'éviter la mise en place de taxations difficilement contrôlables et, en tout état de cause, d'un impact budgétaire très faible.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 16 Loi relative à l'octroi de mer et portant mise en oeuvre de la décision du Conseil des ministres des communautés européennes n° 89-688 du 22 décembre 1989.

* 17 Rapport n° 443 (1991-1992) sur le projet de loi relatif à l'octroi de mer et portant mise en oeuvre de la décision du Conseil des Communautés européennes n° 89-688 du 22 décembre 1989.

* 18 Voir à ce propos l'encadré de notre commentaire de l'article premier du présent projet de loi.

* 19 Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003.

* 20 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* 21 Rapport n° 296 (2002-2003).

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