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Article 11
(art. L. 323-8-3 et L. 323-11 du code du travail)
Articulation entre politique générale de l'emploi et actions spécifiques
en faveur de l'emploi des personnes handicapées

Objet : Cet article prévoit la conclusion d'une convention triennale d'objectifs entre l'État et l'AGEFIPH, ainsi qu'un conventionnement des organismes du réseau Cap Emploi, afin d'améliorer l'articulation entre la politique générale de l'emploi et les actions spécifiques en faveur des personnes handicapées.

I - Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale

Afin d'améliorer l'articulation des mesures spécifiques en faveur des personnes handicapées avec la politique générale de l'emploi mise en oeuvre par l'État, le présent article prévoit deux séries de mesures :

- la première vise à prévoir la conclusion d'une convention triennale entre l'État et l'association pour la gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) : elle donne ainsi une base légale à une pratique en vigueur depuis 1999 ;

- la seconde dispose que les organismes de placement spécialisés, c'est à dire les actuelles équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR) et les actuels organismes d'insertion et de placement (OIP), qui concourent au service public de l'insertion professionnelle des personnes handicapées, devront de ce fait conclure une convention quadripartite avec l'État, l'AGEFIPH et l'ANPE, ce conventionnement leur ouvrant droit à un financement par l'AGEFIPH.

 En première lecture, le Sénat avait surtout souhaité encadrer de façon précise l'activité de l'AGEFIPH et la manière dont elle attribue ses financements, sur la base des fonds récoltés auprès des entreprises ne respectant pas l'obligation d'emploi. Après un débat particulièrement animé, la solution extrême d'une transformation de cette association en établissement public sous la tutelle de l'État avait finalement été écartée au profit d'une soumission de l'AGEFIPH à un contrôle annuel de la Cour des comptes.

Le Sénat s'était également attaché à mieux définir la mission des organismes de placement spécialisés, aujourd'hui regroupés sous la label Cap Emploi, en leur confiant expressément non seulement un rôle en matière d'insertion professionnelle des personnes handicapées mais également une mission d'accompagnement dans l'emploi de celles-ci.

Il avait enfin précisé que les conventions individuelles passées entre l'AGEFIPH et les Cap Emplois, sur la base desquelles sont définies les conditions de financement de ces structures, devaient impérativement se conformer aux orientations fixées par la convention de niveau supérieur passée entre l'État et l'AGEFIPH. Il s'agissait d'éviter que l'association, comme elle a eu tendance à le faire par le passé, n'interprète restrictivement sa compétence en matière de financement de l'accompagnement vers et dans l'emploi des personnes handicapées.

 L'Assemblée nationale a adopté huit amendements à cet article :

- le premier remplace le contrôle annuel des comptes de l'AGEFIPH par la Cour des Comptes instauré par le Sénat par une obligation, pour l'association, de procéder à une évaluation annuelle des actions qu'elle mène en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées, évaluation rendue publique dans son rapport d'activité, et par une soumission de l'association au contrôle administratif et financier de l'État ;

- les deuxième et troisième amendements visent à transformer la convention d'objectifs entre l'État et l'AGEFIPH en une convention tripartite associant le fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique : les députés ont en effet estimé qu'il convenait de prévoir un document unique d'orientation associant la fonction publique de façon à assurer la cohérence d'ensemble de la politique en faveur de l'emploi des personnes handicapées ;

- le quatrième, adopté à l'initiative de Mme Christine Boutin, précise que la convention d'objectif entre l'État et l'AGEFIPH fixe non seulement les engagements réciproques des deux partenaires pour assurer la cohérence des actions de droit commun de la politique de l'emploi et les actions spécifiques aux personnes handicapées mais également les moyens financiers nécessaires pour respecter ces engagements ;

- le cinquième confie à la convention entre l'État, l'AGEFIPH et le fonds le soin de fixer les grands principes de la répartition des compétences entre le service public de l'emploi et les organismes de placement spécialisés et confirme que ces organismes regroupent les actuels EPSR et OIP gérés par des associations. Cette dernière précision n'est d'ailleurs pas sans ambiguïté, puisqu'à l'heure actuelle une proportion non négligeable d'EPSR a un statut d'établissement public ;

- le sixième donne une valeur législative au comité de pilotage composé des représentants de l'État, de l'AGEFIPH et des organismes de placement spécialisés dont la mission est d'assurer le suivi de la convention. Le maintien de cette instance créée à l'initiative de l'État en 1999, lors de la conclusion de la première convention entre l'État et l'AGEFIPH, avait déjà été annoncé dans l'exposé des motifs du présent projet de loi ;

- le septième précise les missions des organismes de placement spécialisés : dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 323-11 du code du travail confie à ces organismes, auxquels sont adjoints des « services d'insertion professionnelle » que le texte ne définit d'ailleurs pas, une mission de préparation, d'accompagnement, de suivi durable dans l'emploi et de participation au dispositif d'insertion professionnelle et d'accompagnement pendant la période d'adaptation au poste de travail.

- le dernier prévoit enfin la conclusion d'une convention entre les centres de préorientation, les organismes de placement spécialisés et les services associatifs d'insertion d'une part, la maison départementale des personnes handicapées, d'autre part.

II - La position de votre commission

Les amendements apportés par l'Assemblée nationale soulèvent plusieurs questions, s'agissant notamment de la participation du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique à la convention d'objectifs passée entre l'État et l'AGEFIPH et du périmètre et des missions des organismes de placement spécialisés.

Si votre commission approuve la volonté des députés d'assurer la cohérence des actions entreprises par les trois principaux acteurs de l'insertion professionnelle des personnes handicapées que sont l'État, l'AGEFIPH et le fonds « Fonction Publique », il lui semble que la convention d'objectifs passée entre l'État et l'AGEFIPH n'en est pas le bon support.

Cette convention d'objectifs joue en effet un rôle interne, en précisant - outre la question de la coordination des actions - les obligations de l'association en matière de transmission des comptes ou encore de résultats chiffrés. Elle a donc le même rôle que la convention d'objectifs et de moyens passée entre l'État et un établissement public. Or, même si plusieurs établissements publics interviennent dans un même domaine et que leurs actions doivent être coordonnées, l'État n'en continue pas moins à signer une convention par établissement. Il doit en être de même pour l'AGEFIPH et le fonds « Fonction publique ».

C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose de modifier ce dispositif sur deux points :

- elle vous propose d'abord de créer une convention de coopération entre l'AGEFIPH et le fonds « Fonction publique », afin d'assurer une cohérence de leurs actions en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées. Cette convention aurait également pour objectif de déterminer la répartition des obligations de l'association et du fonds à l'égard des organismes de placement spécialisés, ceux-ci étant des opérateurs chargés d'une mission générale de préparation à l'emploi, sans distinction de secteur d'emploi et dont le financement doit, dès lors, être partagé entre les deux fonds ;

- par coordination, elle vous propose de supprimer le fonds « Fonction Publique » des parties à la convention d'objectifs entre l'État et l'AGEFIPH et de préciser que la question de la cohérence des actions respectives de l'État et de l'AGEFIPH ne constitue qu'un des aspects de ladite convention.

La mission du comité de pilotage, créé par les députés, et les conditions d'association des organismes de placement spécialisé à ce comité demandent à être précisées. Si, en effet, la mission du comité de pilotage est de suivre la mise en oeuvre de la convention d'objectifs entre l'État l'AGEFIPH, il n'est pas possible, en droit, d'y associer les organismes de placement spécialisés qui, en tant qu'opérateurs financés par l'AGEFIPH, ne sont pas partie à ladite convention. Le même raisonnement pourrait également s'appliquer à un comité de pilotage chargé non de suivre l'application de la convention entre l'État et l'AGEFIPH mais la convention tripartite entre l'État, l'AGEFIPH et le fonds « Fonction publique », dont votre commission propose la création.

Votre commission considère qu'en réalité, la mission d'un tel comité de pilotage ne doit pas être d'assurer le suivi de telle ou telle convention mais de veiller à la cohérence des actions de terrain entre le service public de l'emploi et les organismes de placement spécialisés. Si une telle mission est confiée au comité de pilotage, alors l'association des organismes de placement spécialisés à ce comité est pleinement justifiée. Votre commission vous proposera donc un amendement tendant à modifier dans ce sens la mission du comité de pilotage.

Votre commission estime par ailleurs nécessaire de clarifier la question des organismes habilités à intervenir dans le domaine de la préparation, de l'accompagnement vers et dans l'emploi, du placement et de l'adaptation au poste de travail, initialement regroupés dans le projet de loi initial sous le vocable unique d' « organismes de placements spécialisés ».

Seuls pouvaient se prévaloir de ce nouveau titre les organismes, quelle que soit leur forme juridique, qui auraient été conventionnés à cet effet, ce conventionnement leur ouvrant en outre un droit automatique au financement par l'AGEFIPH. Or, face à l'inquiétude des actuels Cap Emploi, les députés ont tenu à préciser que le nouveau vocable recouvrait les structures antérieurement dénommées « équipes de préparation et de suite du reclassement professionnel » (EPSR) et « organismes d'insertion et de placement » (OIP), tout en étant conscients que d'autres structures menaient des actions pertinentes et pouvaient légitimement demander à être conventionnées. C'est la raison pour laquelle ils ont mentionné, à côté des organismes de placement spécialisés, les services d'insertion professionnelle gérés par des associations.

Votre commission considère qu'énumérer des sous-catégories d'organismes de placement spécialisés tout en créant, à côté de cette catégorie générale, des services d'insertion professionnelle n'a aucun sens et alourdit inutilement cet article. Il convient de conserver une certaine liberté de conventionnement : selon les départements, les structures les mieux placées pourront être soit des EPSR, soit des OIP, soit d'autres types de structures.

Il convient toutefois de souligner que les actuels Cap Emplois ont fait un effort important de professionnalisation et se sont soumis à des contraintes de territorialisation depuis plusieurs années. Ils constituent, à ce titre, les organismes qui offrent actuellement le maximum de garanties pour assurer la mission d'insertion et d'accompagnement prévue par la loi. C'est la raison pour laquelle votre commission estime que ces structures seront les principaux organismes sur lesquelles le dispositif d'insertion devra s'appuyer.

Enfin, par coordination avec les dispositions proposées concernant l'articulation des actions entre l'État, l'AGEFIPH et le fonds « Fonction publique » et considérant que les organismes de placement spécialisés seront naturellement amenés à intervenir pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique, elle vous propose de prévoir un financement de ces structures par ledit fonds, dès lors qu'elles auront été conventionnées à cet effet.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

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