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B. UN CAS TYPE DE MESURE EXCEPTIONNELLE : LA SOULTE D'EDF

1. Rappels juridiques

La loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques précise les conditions de la garantie du maintien des avantages sociaux des salariés des industries électriques et gazières (IEG), dans ses articles 16 à 23.

A compter du 1er janvier 2005, le fonctionnement du régime d'assurance vieillesse, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles des IEG, actuellement prévu par la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz14(*), est assuré par la caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG).

Il est prévu de préserver les « droits spécifiques » du régime spécial d'assurance vieillesse des IEG, c'est-à-dire les prestations de ce régime non couvertes par le régime général de sécurité sociale et les régimes de retraite complémentaire.

Afin de compenser le coût de ces droits spécifiques pour la caisse nationale d'assurance vieillesse, l'article 19 de la loi précitée prévoit que « des conventions financières » déterminent « les conditions et les modalités selon lesquelles la CNIEG verse, le cas échéant, conformément au principe de stricte neutralité financière, à la CNAVTS (...) des contributions exceptionnelles, forfaitaires et libératoires destinées à couvrir les charges de trésorerie et les charges permanentes résultant de la situation démographique, financière et économique respective [de la CNAVTS] et du régime des industries électriques et gazières ainsi que du niveau et de la structure des rémunérations respectifs de leurs affiliés ».

Le montant de ces contributions exceptionnelles et le calendrier de versement sont déterminés, pour la CNAVTS, « par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale ».

2. La « soulte » proposée pour 2005

Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances repose sur l'hypothèse d'une soulte de 6,9 milliards d'euros. Cependant, le 14 octobre 2004, le gouvernement et la CNAVTS ont convenu de porter ce montant à 7,7 milliards d'euros. Dans les deux cas, la soulte est de l'ordre de 0,4 point de PIB. Il s'agit là de la seule soulte au titre de la CNAVTS. Aucune soulte n'a été inscrite au titre de l'AGIRC-ARRCO.

L'article 28 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 fixe les modalités de versement de cette soulte. Celle-ci serait versée non par EDF à la CNAVTS, mais par la CNIEG, récemment créée, au fonds de réserve pour les retraites (FRR), mis en place au sein du fonds de solidarité vieillesse (FSV)15(*) par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 et transformé en établissement public administratif de l'Etat par la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.

3. La réduction du déficit public par la soulte : une pratique conforme aux principes d'Eurostat

a) Le gouvernement considère la soulte comme une recette des ODAC

La soulte étant versée au FSV, qui est un établissement public administratif de l'Etat, le gouvernement la considère comme une recette des organismes divers d'administration centrale (ODAC).

Cette soulte ne constitue pas un prélèvement obligatoire, contrairement aux cotisations désormais versées au titre du régime de retraite d'EDF.

Les cotisations versées au titre du régime de retraite d'EDF constituent des prélèvements obligatoires

Les cotisations versées au titre du régime de retraite d'EDF sont désormais versées à une administration publique, la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, et entrent donc dans le champ des prélèvements obligatoires. Selon le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution pour 2005, ces cotisations augmenteront les prélèvements obligatoires de 700 millions d'euros en 2005.

b) Une pratique conforme aux principes d'Eurostat, qui servent de base à la procédure de déficit excessif

Le fait de considérer la soulte comme une recette des administrations publiques, réduisant le déficit public à due concurrence, est conforme aux principes d'Eurostat. Ainsi, la France devrait cesser au début de l'année 2006 de faire l'objet d'une procédure de déficit excessif.

Comme la Banque de France le rappelle dans un récent Bulletin16(*), il s'agit d'une pratique déjà ancienne dans l'Union européenne. Six Etats membres y ont déjà eu recours, les principaux cas étant ceux de France Télécom en 1997 (0,45 % du PIB français) et de Belgacom en 2003 (1,2 % du PIB belge). Eurostat considère que de telles opérations réduisent le déficit des administrations publiques17(*).

Ainsi, le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au présent projet de loi de finances indique que la prise en compte de la soulte du régime de retraites d'EDF est conforme aux « principes adoptés par Eurostat pour des opérations équivalentes ».

Le RESF précise qu'il s'agit d'un transfert en capital, « reçu par les administrations publiques au moment du transfert des obligations de pension, quel que soit le moment où les versements seront effectivement opérés ».

c) Une amélioration ponctuelle du solde structurel des administrations publiques

D'un point de vue économique, la « soulte » d'EDF contribue à l'amélioration du solde structurel. En effet, le solde structurel se définit comme celui qui serait observé si le PIB était égal à son niveau potentiel.

Ainsi, le gouvernement estime qu' « en 2005, le solde structurel s'améliorerait de 0,6 point de PIB », le versement de la soulte EDF induisant en 2005 « une amélioration ponctuelle du solde structurel de 0,4 point de PIB ».

d) L'interprétation des organes communautaires

Contrairement au gouvernement, la Commission européenne et le Conseil des ministres de l'Union européenne risquent de considérer que la soulte d'EDF ne réduit pas le déficit structurel.

En effet, comme le souligne la Banque de France dans le Bulletin précité, les mesures budgétaires exceptionnelles ne sont pas systématiquement considérées comme réduisant le déficit public structurel. Selon la Banque de France, le problème de l'imputation des mesures budgétaires exceptionnelles est particulièrement « d'actualité depuis la décision de l'Eurogroupe d'octobre 2002 demandant aux pays en déficit de réduire d'au moins 0,5 point de PIB par an au minimum leur déficit ajusté du cycle. Afin d'éviter de respecter nominalement cet objectif par le recours à des mesures budgétaires exceptionnelles, la Commission européenne a proposé d'exclure systématiquement les opérations budgétaires exceptionnelles du calcul de la partie structurelle du déficit. Cette proposition a été, en partie, validée par le Conseil européen de Bruxelles du 21 mars 2003, qui appelle à une appréciation des mesures exceptionnelles dans l'examen de la situation budgétaire des pays membres « au cas par cas et selon leur mérite » ».

La soulte du régime de retraite d'EDF étant la contrepartie d'un changement du régime juridique de cette entreprise, et donc d'une réforme tout à fait substantielle, elle devrait être considérée comme réduisant le déficit public structurel.

e) La France respectera-t-elle en 2005 l'engagement pris le 25 novembre 2003 en matière de réduction du déficit structurel ?

Si l'année 2006 devrait être celle de la fin de la procédure de déficit excessif contre la France, du fait du retour en 2005 du déficit public en dessous de la limite de 3 % du PIB, la France pourrait ne pas respecter en 2005 l'engagement pris le 25 novembre 2003 en matière de réduction du déficit structurel. Cette interprétation dépendra totalement de l'interprétation qui prévaudra en ce qui concerne la soulte EDF. Il est vrai que ce non-respect n'est pas passible de sanctions.

Les « conclusions » du Conseil « Ecofin » du 25 novembre 2003 recommandent en effet à la France « de réaliser en 2005 une réduction de son déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,6 point de pourcentage du PIB ou d'un montant plus élevé de manière à ce que le déficit des administrations publiques soit ramené en dessous de 3 % du PIB ».

Par ailleurs, à l'occasion de la réunion précitée de l'Eurogroupe du 7 octobre 2002, la France s'est engagée à réduire son déficit structurel de 0,5 point de PIB par an à partir de l'année 2004 et à atteindre l'équilibre budgétaire en 200718(*). Cet objectif de réduction annuelle a été respecté par les programmes de stabilité ultérieurs de la France, présentés à la fin des années 2003 (réduction du déficit structurel de 0,5 point par an sur la période 2004-2006) et 2004 (réduction du déficit structurel de 0,6 point par an sur la période 2005-2007), et du programme pluriannuel des finances publiques présenté dans le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances (réduction du déficit structurel de 0,5 point par an sur la période 2006-2008).

Or, la réduction du déficit structurel prévue pour 2005, de 0,6 point de PIB si l'on prend en compte la soulte, n'est plus que de 0,2 point de PIB si l'on considère que celle-ci n'améliore pas le solde structurel.

Certes, les conclusions précitées n'ont pas de valeur juridique, la Cour de justice des Communautés européennes les ayant annulées dans son arrêt du 13 juillet 2004. Cette annulation vient du fait que les conclusions du Conseil européen modifiaient implicitement les recommandations qu'il avait lui-même précédemment adoptées (le 21 janvier 2003 dans le cas de l'Allemagne et le 3 juin 2003 dans celui de la France), sur la base de l'article 104 alinéa 7 du traité CE, demandant à la France et à l'Allemagne de mettre fin à leur déficit excessif « dès que possible » dans le cas de l'Allemagne, et « au plus tard pour l'exercice 2004 » dans le cas de la France. Or, le Conseil européen n'avait pas le droit de modifier ces recommandations sans une nouvelle proposition de la Commission européenne19(*).

D'un point de vue juridique, dans le cas de la France la seule obligation demeurant en vigueur est la recommandation lui demandant de mettre fin à son déficit excessif « au plus tard pour l'exercice 2004 ». Bien entendu, cette dernière échéance n'est aujourd'hui plus d'actualité20(*).

La réduction structurelle du déficit public pour l'année 2005 n'en est pas moins insuffisante, par rapport aux engagements « politiques » du 25 novembre 2003.

Il est vrai que, compte tenu du récent affaiblissement politique de la Commission européenne en matière de mise en oeuvre du pacte de stabilité, ces engagements passeront probablement au second plan, l'essentiel aux yeux de la Commission européenne étant le respect du plafond de 3 % du PIB.

* 14 Loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz.

* 15 Le FSV a été créé par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993, afin de financer les avantages vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de vieillesse de base de la sécurité sociale. Ses réserves devraient s'élever 19,7 milliards d'euros à la fin de l'année 2004.

* 16 Bulletin de la Banque de France, n° 128, août 2004.

* 17 Décisions du 21 octobre 2003 et du 25 février 2004.

* 18 L'Allemagne, l'Italie et le Portugal - les autres pays actuellement en déficit - s'étant engagés à mener une telle politique dès l'année 2003, et à atteindre l'équilibre budgétaire en 2006.

* 19 Par ailleurs, les « conclusions » ont été adoptées selon les modalités de vote prévues pour une décision de mise en demeure (la majorité qualifiée des douze Etats membres de la zone euro), qui sont différentes de celles prévues pour l'adoption de recommandations pour la correction du déficit excessif (majorité qualifiée des quinze Etats alors membres de l'Union européenne).

* 20 Selon certains juristes, une voie de sortie consisterait pour la Commission européenne à reformuler des recommandations sur la base de cet article 104 alinéa 7, qui fixerait pour la France l'année 2005 comme celle de fin de la situation de déficit excessif. Cette solution est d'ailleurs implicitement suggérée par l'arrêt de la Cour de justice, qui reproche au Conseil européen d'avoir modifié selon une procédure illégale les recommandations prises sur la base de l'alinéa précité.

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