III. DES PROBLÈMES RÉCURRENTS DE LISIBILITÉ
Les lois autres que les lois de finances ont souvent un impact important sur l'évolution du solde budgétaire.
D'un point de vue agrégé, on peut considérer qu'elles n'ont pas d'impact sur les dépenses de l'Etat, celles-ci évoluant à un taux global fixé de manière indépendante : les dépenses nouvelles doivent ainsi être financées par de moindres dépenses.
En revanche, ces lois ont un impact important sur les recettes de l'Etat.
Votre commission des finances n'a pas pu, à ce stade, faire d'analyse détaillée de l'impact des différentes lois. Il est cependant possible de s'appuyer sur les rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution (dits « rapports PO ») pour 2004 et 2005, afin de disposer de quelques ordres de grandeur.
Le graphique ci-après synthétise les données disponibles, relatives aux décisions prises par l'actuelle législature.
Ces chiffres doivent être considérés avec prudence , le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution pour 2005 12 ( * ) n'effectuant pas d'analyse rétrospective pour l'année 2004, ce qui amène à se contenter des données du projet de loi de finances pour 2004, et donc à compléter de manière indépendante l'estimation de l'impact en 2004 des lois ordinaires votées en 2004.
Par ailleurs, ces données ne permettent pas d'individualiser l'impact de la loi de finances rectificative pour 2003. En outre, par convention, on a retenu pour le projet de loi de cohésion sociale un impact 2006 égal à l'impact 2005.
Les mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires de l'Etat prises par l'actuelle législature
(en millions d'euros)
(1) Loi pour l'initiative économique, loi d'orientation pour l'outre-mer, loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme et à l'habitat, loi pour le mécénat, loi sur la rénovation urbaine
Sources : rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution pour 2004 et 2005 ; impact de la loi consommation et investissement : réponse du gouvernement à une question posée par votre commission des finances dans le cadre de la préparation du débat d'orientation budgétaire pour 2005 ; impact du PJL cohésion sociale / projet de loi de finances pour 2005
A. LA MULTIPLICATION DES DÉPENSES FISCALES VOTÉES HORS BUDGET
1. 30 % des mesures nouvelles d'une année donnée ne proviennent pas d'une loi de finances
En 2004 et 2005, seulement 70 % des mesures nouvelles - en l'occurrence, des diminutions nettes de prélèvements obligatoires - votées par l'actuelle législature proviendraient d'une loi de finances initiale. Comme on l'a indiqué, les rapports PO ne permettent pas cependant d'identifier l'impact, pour l'année 2004, des lois votées en 2004. Le graphique ci-avant ne prend en compte que la loi relative à la relance de la consommation et de l'investissement, dont le coût budgétaire pour 2004 a été évalué à 60 millions d'euros par le gouvernement 13 ( * ) .
Dans le cas de l'année 2006, si la loi de finances initiale pour 2006 comprenait des réductions d'impôt identiques à celles figurant dans le présent projet de loi de finances, le total des mesures nouvelles en 2006 serait analogue à celui prévu pour 2005.
2. Dans le cas des lois votées en 2004, 20 % des mesures nouvelles proviendraient d'autres lois que de lois de finances
Si l'on prend en compte les seules lois votées en 2004 , en dehors de la prochaine loi de finances rectificative, les mesures nouvelles relatives à l'année 2005 s'élèvent à 2 milliards d'euros pour le présent projet de loi de finances, contre 790 millions d'euros , soit plus du tiers de cette somme, pour la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement précitée et le projet de loi relatif à la cohésion sociale.
Pour l'année 2005, plus de 20 % des mesures nouvelles votées en 2004 l'auront donc été en dehors d'une loi de finances.
3. En 2005, seulement un tiers des mesures nouvelles proviendraient du présent projet de loi de finances
Dans le cas de l'année 2005 , le présent projet de loi de finances propose de réduire les prélèvements obligatoires de l'Etat d'environ 2 milliards d'euros. Cela est légèrement supérieur à la réduction découlant des lois de finances initiales antérieures (1,6 milliard d'euros), ainsi que de celles provenant des autres lois ( 1,7 milliard d'euros).
Ainsi, en 2005, seulement un tiers des mesures nouvelles proviendront du présent projet de loi de finances.
Ce double phénomène - mesures votées en-dehors d'une loi de finances, mesures votées dans une loi de finances mais entraînant des mesures nouvelles pour les exercices ultérieurs - ne favorise pas la lisibilité des finances de l'Etat.
* 12 Rapport d'information n° 52 (2004-2005).
* 13 Réponse au questionnaire adressé par votre commission des finances en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2005.