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B. LA PERSISTANCE DE DÉSÉQUILIBRES STRUCTURELS

1. Le risque de banalisation des déficits courants par suite de la focalisation du débat sur le solde structurel

Les documents budgétaires relatifs au déficit et à son évolution placent au coeur de leur analyse la notion de solde structurel. Qu'il s'agisse du rapport économique, social et financier ou du rapport sur les comptes de la nation 2003, il est d'emblée rappelé que le solde des administrations publiques est affecté par la position de l'économie dans le cycle.

Les développements qui suivent sur les différentes méthodes pour corriger le solde effectif des variations conjoncturelles ont pour conséquence de déplacer le débat du concept comptable de déficit budgétaire à celui, économique, de solde structurel.

Si l'on reconnaît volontiers le bien-fondé de la dissociation du solde budgétaire effectif entre une composante structurelle et une composante conjoncturelle -s'agissant d'une méthode retenue par la plupart des grandes instances économiques internationales-, il faut bien admettre que cela détourne l'attention des questions de financement.

Le calcul du solde structurel dépend du taux de croissance potentiel retenu pour l'économie française. Doit-on prendre 2,25 %, comme le fait le gouvernement, pourquoi pas un peu plus ou un peu moins ? Il y a là une question, à première vue technique, dont dépend l'appréciation de la performance du gouvernement en matière budgétaire.

Taux de croissance de l'économie française depuis 1990

(en % aux prix de 1995)

Source : Eurostat

Le tableau ci-dessus montre que, depuis 1990, le taux de croissance moyen de l'économie française est proche de 1,9 % et en tous cas inférieur à 2 %, ce qui veut dire que, en prenant pour référence comme taux de croissance potentiel de 2,25 %, on se situe à 0,35 % au dessus de la croissance réellement observée. Il en résulte une surestimation de la part conjoncturelle du déficit et corrélativement une sous-estimation de la part structurelle du déficit. Ainsi, à l'aune des déficits structurels, la gravité de la situation de l'économie française apparaît-elle systématiquement sous-estimée.

Cela est d'autant plus important qu'il résulte implicitement des analyses développées dans les deux documents précités, que seul le solde structurel dépend du gouvernement et que la composante conjoncturelle est pour ainsi dire une donnée exogène, qui n'entre pas dans l'appréciation de la performance gouvernementale.

Aussi justifiée soit-elle, cette attitude accrédite l'idée que le solde structurel est la seule mesure de la réussite et de l'échec d'un gouvernement, au point que l'on en oublie qu'un déficit, quels que soient sa nature ou son origine, doit être financé.

Peut-on juger une politique uniquement à l'aune d'un taux de croissance potentiel ne tenant pas compte des aléas de l'économie réelle ? S'en contenter, c'est faire de l'économie virtuelle dans la mesure où les chocs aléatoires qui viendront freiner la croissance sont inévitables. Se référer à un schéma idéal « zéro aléa » pour définir sa politique budgétaire est à cet égard peu conforme au principe de précaution prôné par votre commission des finances.

Sans doute cette attitude s'explique-t-elle par le fait que la croissance de référence annoncée par le gouvernement influe sur la croissance réelle de l'économie. Mais cela n'en reste pas moins discutable : pour prendre une image, c'est un peu comme si pour calculer la durée de voyage d'un véhicule, on se calait sur la vitesse théorique indépendamment des conditions de circulation. Certes, celles-ci ne dépendent pas du conducteur, mais c'est aussi à lui de s'y adapter. Légitimer la prise en compte du taux de croissance potentiel par rapport à un taux de croissance tendanciel au motif qu'il ne faut pas faire d'effets d'annonce négatifs, paraît relever de la « méthode Coué ».

Décomposition du solde structurel

(en milliards d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2005

Certes, en dépit de ces limites, la notion de solde structurel conserve une signification en tendance : sa réduction reste une amélioration, sauf si elle intègre des mesures exceptionnelles.

La notion d'effort structurel que le gouvernement s'est efforcé d'introduire pour le projet de loi de finances pour 2004 est, elle aussi, non dénuée d'un certain arbitraire.

Chercher à isoler ce qui, dans la dépense publique, est sous le contrôle ou non des autorités budgétaires, débouche sur des distinctions subtiles d'où il résulte qu'à la limite, on ne peut juger de la performance d'un gouvernement que par rapport aux dépenses qu'il maîtrise, ce qui prête à des interprétations diverses. C'est ce que fait le gouvernement lorsqu'il estime, comme dans le tableau ci-dessus, que la variation constatée du solde structurel est la résultante de mouvements de sens inverse : des mesures nouvelles de prélèvements, d'une part, et des évolutions spontanées défavorables d'autre part, qui viennent en atténuer les effets.

Toutes ces subtilités théoriques montrent qu'il est difficile de mesurer objectivement la performance des autorités budgétaires, ce qui est paradoxal au moment où, avec la LOLF, on passe d'une logique de moyens à une logique de résultats. Enfin des discours aussi technocratiques semblent contredire la volonté de transparence proclamée par la loi organique.

2. Le recours aux mesures exceptionnelles

Le bulletin de la Banque de France d'août 2004 insiste sur l'impact des mesures budgétaires exceptionnelles sur la lisibilité des déficits publics. La multiplication de ces mesures dites « one-off » est un effet pervers des règles du Pacte de stabilité et de croissance. La tentation est forte en effet de chercher des moyens de respecter nominalement les règles du pacte quitte à en trahir l'esprit.

L'Italie a ouvert la voie en 1997 lorsqu'elle a décidé de créer une « eurotaxe » pour se qualifier pour l'euro. En 2000, quatre pays, l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et l'Italie, ont également eu recours à ce type de recettes non récurrentes avec la commercialisation des licences UMTS.

En 2003, les recettes budgétaires exceptionnelles de l'Italie ont atteint 2,2 points de PIB, ce qui a permis de limiter le déficit à 2,4 % du PIB. Le Portugal a pu contenir son déficit public à 2,8 % du PIB par suite de la mise en oeuvre de mesures exceptionnelles représentant environ 2 points de PIB.

Tout se passe donc comme si le procédé avait tendance à se répandre en Europe pour permettre aux pays membres de l'Union européenne et de la zone euro de respecter formellement les seuils de déficit prévus au titre du pacte de stabilité.

La France ne fait pas exception à la règle puisque le changement de statut d'EDF et de GDF devrait conduire au versement d'une soulte d'au moins 7 milliards d'euros, en contrepartie de la reprise des engagements du personnel salarié de ces deux entreprises.

Ce genre de recettes ponctuelles ne résout en rien les déséquilibres structurels. D'une façon générale, il s'agit de mesures « cosmétiques », qui faussent les comparaisons dans le temps ou entre les pays et empêchent de juger de la situation financière réelle des Etats.

Ainsi, le projet de budget 2005 du gouvernement de M. Silvio Berlusconi devrait-il, en principe, permettre de maintenir le déficit des comptes publics au-dessous des 3 % du PIB, à 2,7 % du PIB, sur la base d'une croissance de 1,2 % en 2004 et de 2,1 % en 2005.

Le gouverneur de la Banque d'Italie, M. Antonio Fazio, s'est inquiété à la mi-octobre 2004 de la situation des comptes publics italiens et a attiré l'attention sur le risque de dérive dans les années à venir si des mesures correctrices ne sont pas prises. Selon les informations que celui-ci aurait communiquées au Parlement, le déficit public italien représente 3,5 % du PIB au premier semestre, contre 1,7 % un an plus tôt : « La situation des comptes publics à la moitié de l'année est grave », a-t-il déclaré. « Si nous ne réagissons pas, le déficit du secteur public atteindrait 6 % du PIB ». On note qu'il s'est félicité de ce que le gouvernement italien ait fixé à 2 % le plafond de la croissance des dépenses courantes, hors santé et retraites, de l'Etat en 2005, estimant d'ailleurs que le respect de cette règle devrait être soumis à un pilotage mensuel, de préférence par une autorité indépendante. Selon lui, la règle des 2 % « peut être un instrument efficace pour l'équilibre des finances publiques ».

Le cas de l'Italie témoigne des limites d'un pilotage du solde au moyen de mesures exceptionnelles. Certaines de ces mesures peuvent avoir par ailleurs un impact favorable sur les finances publiques d'un point de vue structurel. Les privatisations23(*), qui procèdent d'un recentrage de l'action des administrations sur leur vocation fondamentale, l'optimisation du patrimoine public et notamment du patrimoine immobilier, s'inscrivent dans des politiques de modernisation de l'Etat. Il n'en reste pas moins qu'elles n'affectent pas les données sous-jacentes de l'équilibre budgétaire.

Plus grave encore est sans doute le fait que certaines de ces mesures peuvent avoir une contrepartie différée consistant en des dépenses supplémentaires ou des moins-values de recettes. La puissance publique doit arbitrer entre le bénéfice de la perception de recettes immédiates et un flux de recettes ou de dépenses supplémentaires futures.

Nul doute qu'une partie de ces opérations peut aboutir à constituer une forme de passif hors bilan de l'Etat. Les soultes perçues par l'Etat pour la reprise des obligations de régime de retraite rentrent à l'évidence dans ces catégories.

3. La spirale de la dette alimentée par des déficits primaires chroniques et les déficits de fonctionnement

En revanche, il est un indicateur sur lequel on communique peu en dépit de sa signification très concrète, c'est le solde primaire du budget de l'Etat.

Quand il y a déficit primaire, cela veut dire que la totalité des charges d'intérêts de l'année, mais aussi une partie des autres dépenses ordinaires, doivent être financées par l'emprunt. Un pays qui emprunte pour rembourser ses dettes n'est pas sur le chemin de l'assainissement financier.

Le tableau ci-dessous montre que sur dix ans nous n'avons connu que trois années de solde primaire positif. On note d'ailleurs que les excédents primaires dégagés en 1999, 2000 et 2001, soit une quinzaine de milliards d'euros, sont beaucoup plus faibles que les déficits primaires cumulés des autres années qui se montent à 80 milliards d'euros.

Solde primaire du budget en exécution 1995-2005

(en milliards d'euros)

Source : Cour des comptes - commission des finances

Au déficit historique de 2003 de - 19 milliards d'euros a succédé une nette amélioration en 2004 où, compte tenu des annonces faites par le gouvernement, et en supposant que la charge de la dette soit à peu près conforme aux prévisions de la loi de finances initiale, le déficit primaire devrait se monter à environ 8 milliards d'euros.

Toutes choses égales par ailleurs, on devrait voir se poursuivre cette tendance favorable en 2005, puisque le déficit primaire devrait, sur la base des chiffres du projet de loi de finances initial, être de l'ordre de 2,6 milliards d'euros.

Le rétablissement de l'équilibre primaire doit être une priorité, à court terme, de la politique gouvernementale. A défaut, la progression de l'endettement devient autoentretenue.

PLF 2005 : PRÉSENTATION EN SECTION DE FONCTIONNEMENT ET D'INVESTISSEMENT

Dépenses de la section de fonctionnement en loi de finances initiale (1999-2005)

(en milliards d'euros)

 

LFI 1999

LF1 2000

LFI 2001

LFI 2002

LFI 2003

LFI 2004

PLF 2005

1. Charges à caractère général

9,65

10,07

10,58

11,49

11,73

12,36

13,15

Matériels et fonctionnement civils

6,59

7,04

7,56

8,25

8,28

8,78

9,50

Fonctionnement des armées

3,06

3,04

3,02

3,24

3,45

3,58

3,66

2. Charges de personnel

99,41

102,78

104,33

109,66

112,33

114,66

117,11

3. Autres charges de gestion courante

86,61

82,56

85,79

85,28

87,08

92,20

91,88

4. Charges financières

38,61

38,40

39,36

39,56

41,28

40,99

42,36

5. Reversements sur recettes

37,92

40,27

42,94

47,69

48,14

57,42

57,95

TOTAL

272,21

274,08

282,99

293,67

300,56

317,63

322,44

Evolution de la décomposition des dépenses de la section de fonctionnement en loi de finances initiale (1999-2005)

Evolution de la décomposition des dépenses de la section d'investissement en loi de finances initiale (1999-2005)

(en milliards d'euros)

 

Dépenses

 

LFI 1999

LF1 2000

LFI 2001

LFI 2002

LFI 2003

LFI 2004

PLF 2005

1. Dépenses d'investissement

25,69

25,71

26,17

25,67

27,42

29,71

30,22

- Equipement civil

12,58

13,07

13,45

13,40

13,78

14,81

15,02

- Equipement militaire

13,11

12,65

12,72

12,27

13,64

14,90

15,20

2. Dépenses opérations financières

45,87

64,63

66,09

67,53

76,90

70,50

77,10

TOTAL

71,56

90,34

92,26

93,20

104,32

100,21

107,32

Evolution de la décomposition des recettes de la section d'investissement en loi de finances initiale (1999-2005)

(en milliards d'euros)

 

Recettes

 

LFI 1999

LF1 2000

LFI 2001

LFI 2002

LFI 2003

LFI 2004

PLF 2005

Déficit section de fonctionnement

- 10,28

- 7,03

- 2,27

- 5,42

- 17,17

- 25,37

- 14,68

Cession d'immobilisations financières

2,67

2,58

4,04

5,43

8,00

4,00

4,00

Ressources d'emprunt

79,17

94,79

90,49

93,19

113,50

121,58

118,00

TOTAL

70,56

90,34

92,26

93,20

104,32

100,21

107,32

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Comme le rappelle le rapport économique, social et financier, il existe un solde stabilisant de la dette des administrations publiques : lorsque le taux de croissance nominale du PIB est inférieur au taux d'intérêt apparent de la dette, l'endettement des administrations publiques tend à augmenter par suite d'un effet boule de neige. En d'autres termes, plus la différence entre le taux de croissance de l'économie et le taux d'intérêt apparent de la dette est élevé, plus le solde primaire stabilisant est faible.

En 2003, il aurait fallu un déficit égal à 1,3 point de PIB pour que le solde primaire ne se détériore pas, à comparer au déficit effectif de 4,1 points de PIB accusé cette même année. Compte tenu de la croissance relativement élevée prévue pour 2004 et 2005, il ne serait plus que de 2,8 points de PIB, ce qui reste légèrement inférieur au solde effectif prévu pour la même année.

En tendance, sur la base d'une croissance potentielle du PIB de 2,5 %, d'une inflation de 1,5 % et d'une dette publique de l'ordre de 65 points de PIB, le solde stabilisant tendanciel s'établirait à 2,5 % du PIB. On voit donc qu'avec 2,9 % l'année prochaine par l'effet d'une mesure exceptionnelle, il ne sera pas facile de parvenir à une simple stabilisation de notre dette.

La situation est d'autant plus préoccupante que l'économie mondiale pourrait bien connaître une remontée des taux d'intérêt qui ferait alors sentir ses effets sur une charge de la dette masquée ces dernières années par la faiblesse du loyer de l'argent.

Les déficits primaires sont alimentés par des déficits de fonctionnement. Après avoir triplé entre la loi de finances pour 2002 et la loi de finances pour 2003 et avoir encore crû de près de 50 % entre 2003 et 2004, le déficit de fonctionnement devrait refluer en 2005 pour s'établir à 14,7 milliards d'euros, soit le cinquième du recours à l'emprunt prévu en 2004 (la plus forte proportion depuis 1998).

Il faut noter que l'on ne dispose pas, comme la fait remarquer la Cour des comptes dans son rapport préliminaire sur les résultats de l'exécution des lois de finances pour 2003, de décomposition du budget de l'Etat en section de fonctionnement et d'investissement au stade de la loi de règlement. Or, il peut y avoir un écart important entre la prévision et l'exécution : ainsi, a-t-elle calculé que déficit pour 2003 estimé à 17,2 milliards d'euros en loi de finances initiale atteindrait 28,1 milliards, soit une différence de l'ordre de dix milliards d'euros.

Evolution du déficit de fonctionnement de l'Etat

(en milliards d'euros)

 

LFI 1998

LFI 1999

LFI 2000

LFI 2001

LFI 2002

LFI 2003

2003 révisé

LFI 2004

PLF 2005

Déficit de fonctionnement

15,0

10,3

7,0

2,3

5,4

17,2

27,2*

25,4

14,7

Nouveaux emprunts

92,7

79,2

94,8

90,5

93,2

113,5

119,5

121,6

118

Part des dépenses de fonctionnement dans le recours à l'emprunt (en %)

16,2

13,0

7,4

2,5

5,8

15,1

22,8

20,5

12,5

* L'estimation révisée du déficit de fonctionnement de 2003 tient compte de la seule dégradation des recettes de 10 milliards d'euros.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

4. La tentation des allègements fiscaux en période haute du cycle

Comme l'indique le rapport économique, social et financier page 118 (tome I), « les baisses d'impôt engagées en phase haute du dernier cycle ont posé deux types de problèmes. Elles ont d'abord entravé le jeu des stabilisateurs automatiques, conférant ainsi à la politique budgétaire un caractère pro-cyclique. En recyclant des surplus conjoncturels de recettes, par nature temporaires, en dépense ou en baisses d'impôts pérennes, cette démarche contribue à dégrader structurellement la situation de nos finances publiques ».

Les mêmes causes produisant les mêmes effets, on voit que la phase de haute conjoncture que nous traversons actuellement va autoriser des allègements fiscaux durables. Certes, une part non négligeable du contenu de la loi n° 2004-804 pour le soutien à la consommation et à l'investissement du 9 octobre 2004 consiste en des mesures temporaires. Force est de reconnaître que tel n'est pas le cas du présent projet loi de finances. Il y a là matière à critiquer une attitude trop peu prudente, selon votre rapporteur général.

Les quelque 15 milliards d'euros de surplus qui devraient découler pour 2005 du retour de la croissance en 2004 vont, en définitive, se traduire par une augmentation des ressources de l'ordre de 10 milliards d'euros, dès lors que l'on tient compte de l'effet des mesures fiscales nouvelles, soit - 2 milliards d'euros, et de l'impact des transferts de recettes à la sécurité sociale aux départements pour 2,5 milliards d'euros.

C'est la raison pour laquelle la contribution de l'augmentation des ressources au rétablissement de l'équilibre de nos finances publiques apparaît en définitive relativement modérée.

* 23 On note que, du point de vue de la mesure du déficit budgétaire, le produit de la vente de titres ne saurait être considéré comme une recette publique ayant un impact sur le solde. Le transfert du produit de la cession n'a pas d'effet direct sur le déficit mais seulement indirect en ce qu'il réduit la dette et la charge d'intérêts qui en résultent.

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