Allez au contenu, Allez à la navigation



 

    retour sommaire suite

C. UNE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE SANS VRAIES MESURES STRUCTURELLES ?

1. L'objectif d'un remplacement d'un départ à la retraite sur deux n'est pas atteint

Dans sa lettre de cadrage pour le budget 2005 en date du 20 mai 2004, le Premier Ministre écrivait : « le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, s'il ne peut constituer une règle générale, et doit être mis en perspective avec les singularités de chaque métier au sein des ministères, peut constituer une référence ».

Les effectifs autorisés devraient diminuer en 2005 de 7.188 emplois, compte non tenu du solde relatif aux mesures d'ordre (+ 341). Ce chiffre, s'il ne représente que 0,3 % des emplois inscrits au budget 2004, marque néanmoins une amplification des efforts de réduction des effectifs publics depuis deux ans, même s'il ne permet pas de compenser les quelques 22.000 emplois créés au cours des deux dernières années de la précédente législature.

Évolution nette des emplois budgétaires civils (hors mesures d'ordre)

Rapporté au nombre de départs à la retraite des agents civils prévus en 2005, ce chiffre représente 10,4 % des départs. 89,6 % des départs à la retraite des agents civils de l'Etat seront donc remplacés en 2005.

Ceci ne permettra pas de maîtriser la dépense de l'Etat liée à la fonction publique et aux pensions. Les économies sur crédits de rémunération engendrées par la suppression des 7.188 emplois budgétaires ne compensent pas l'accroissement tendanciel des charges de pension : les coûts de personnel continuent à dériver, même s'ils sont très légèrement freinés.

Départs à la retraite des agents civils de l'Etat à l'horizon 2010

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

53.900

55.900

59.100

60.100

62.067

65.333

62.767

61.833

Le taux de remplacement des départs à la retraite varie très fortement selon les ministères. Seuls les ministères des affaires étrangères, de la culture, de l'économie, des finances et de l'industrie et de l'équipement respectent peu ou prou le principe du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux fixé par le Premier Ministre.

Taux de remplacement des départs à la retraite en 2005 par ministère

(en %)

Ministère

Nombre de départs à la retraite prévus en 20055(*)

Evolution des effectifs en 2005

Taux de remplacement des départs à la retraite

Affaires étrangères

200

- 100

50,0%

Agriculture

900

- 303

36,3%

Culture

200

- 90

55,0%

Economie Finances Industrie

4.800

- 2.210

54,0%

Enseignement scolaire

36.600

- 4.816

86,8%

Enseignement supérieur et recherche

3.800

+ 1.000

Non significatif
(accroissement des effectifs)

Emploi

600

- 164

72,7 %

Santé

Equipement

2.300

- 1.401

39,1 %

Intérieur

6.900

+ 737

Non significatif
(accroissement des effectifs)

Justice

1.600

+ 1.069

Non significatif
(accroissement des effectifs)

SGPM, Outre mer, Mer

100

- 17

73,1 %%

Défense (agents civils)

1.100

n.c.

n.c.

Total agents civils hors PTT

59.100

- 6.170

89,6 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Il convient pourtant de rappeler l'impact budgétaire qui peut être attendu d'une démarche de non-remplacement partiel des départs à la retraite des fonctionnaires.

Les tableaux ci-dessous précisent les économies6(*), en millions d'euros, à attendre du remplacement de 95 %, 75 %, 50 % et 0% des départs par rapport à une stabilisation des effectifs.

Remplacement de 95 % des départs à la retraite

(économies en millions d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Nombre de départs remplacés

67.435

72.944

76.487

77.199

77.165

76.145

Economie sur l'année

90

97

102

103

103

101

Réduction cumulée des crédits de LFI associée

90

189

294

403

513

625

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Remplacement de 75 % des départs à la retraite

(économies en millions d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Nombre de départs remplacés

53.238

57.587

60.385

60.947

60.920

60.115

Economie sur l'année

448

485

509

513

513

506

Réduction cumulée des crédits de LFI associée

448

943

1.470

2.013

2.566

3.124

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Remplacement de 50 % des départs à la retraite

(économies en millions d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Nombre de départs remplacés

35.492

38.391

40.257

40.631

40.613

40.076

Economie sur l'année

897

970

1.017

1.027

1.026

1.013

Réduction cumulée des crédits de LFI associée

897

1.885

2.940

4.026

5.133

6.248

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Aucun départ à la retraite remplacé

(économies en millions d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Nombre de départs remplacés

0

0

0

0

0

0

Economie sur l'année

1.794

1.940

2.035

2.054

2.053

2.026

Réduction cumulée des crédits de LFI associée

1.794

3.770

5.880

8.052

10.266

12.497

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Par ailleurs, le tableau ci-dessous permet de mesurer d'une autre manière les efforts respectifs des différents ministères. Si en volume, quatre ministères (défense, économie, finances et industrie, enseignement scolaire et équipement) principalement contribuent à l'effort de réduction net des effectifs, une analyse en pourcentage souligne les efforts de trois grands ministères.

Les ministères des affaires étrangères de l'économie, des finances et de l'industrie et de l'équipement connaîtront ainsi une réduction de leurs effectifs supérieure à 1 %, dans la continuité des efforts accomplis en 2004.

Evolution des effectifs des ministères en volume et en pourcentage 2004/2005

En revanche, le ministère de l'éducation nationale, qui représentera en 2005, 51 % des effectifs de l'Etat, fournit un effort de réduction de ses effectifs très minime en pourcentage. C'est pour l'essentiel ce ministère, qui, faute de réforme structurelle de son organisation et de ses missions, en remplaçant la quasi-intégralité de ses départs à la retraite, ne permet pas d'atteindre l'objectif d'un remplacement d'un départ à la retraite sur deux. C'est évidemment la réforme de ce ministère qui conditionne la réduction de la dépense de fonction publique.

Les ministères régaliens - intérieur et justice - connaîtront eux une progression nette de leurs effectifs conformément aux engagements du gouvernement.

Le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat estime que les 500 mesures prises au titre des stratégies ministérielles de réforme se traduiront par un gain de 10.000 emplois équivalent temps plein à l'horizon 2007, ce qui reste faible par rapport aux enjeux d'un réelle maîtrise de la dépense publique.

2. La forte baisse des crédits d'intervention aboutit à un paradoxe

Les crédits du titre IV connaîtraient dans le projet de loi de finances pour 2005 une diminution de 4,56 %, qui s'explique en majeure partie par les expériences de globalisation des crédits menés dans le cadre de la préparation de l'application de la LOLF. Cette évolution n'est donc pas significative.

En application de l'article 66-1 de la LOLF, le gouvernement a fourni en annexe au projet de loi de finances pour 2005, à titre indicatif, une présentation des crédits selon la nomenclature qui deviendra applicable à compter de 2006. Selon cette nomenclature, hors remboursements et dégrèvements, les dépenses d'intervention (désormais titre 6) passeraient de 81,84 milliards d'euros en 2004 à 82,9 milliards d'euros en 2005, soit une hausse de 1,3 % en valeur, et une diminution sensible en volume. Ceci poursuit la tendance observée en 2003 d'une maîtrise des dépenses d'intervention.

En cours d'exécution, les mesures de régulation budgétaire nécessaires au respect de la norme de dépense conduisent à des annulations, dans des proportions non négligeables. La norme de dépense votée par le Parlement est en effet un plafond qui n'entraîne pas pour autant obligation de dépenser.

Dès lors, on aboutit à une situation paradoxale où des fonctionnaires de l'Etat, dont les effectifs restent relativement stables, gèrent des crédits d'intervention en forte diminution, d'où une sous-activité qui, en toute logique, devrait se traduire par des baisses d'effectifs...

3. Les dépenses informatiques, instrument de la réforme de l'Etat

Le rapport d'information de votre commission des finances du Sénat relatif aux dépenses d'informatisation de l'Etat « Pour un Etat en ligne au service des citoyens »7(*) recommande de porter le niveau des dépenses informatiques à 1 % des dépenses du budget général afin d'engendrer les gains de productivité nécessaires à une reformatage des administrations d'Etat. Il préconise également de sanctuariser, et donc de préserver de la régulation budgétaire, les crédits informatiques dont le retour sur investissement est prouvé, afin de préserver la capacité de l'Etat à se réformer.

Si aucun d'engagement n'est possible à ce stade sur le second point, un effort en termes de dépenses informatiques aurait pu être évoqué à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2005. Rien ne permet d'indiquer à ce stade que ces dépenses porteuses d'avenir ont été réévaluées à un niveau suffisant, et comparable à celui des organisations privées.

* 5 Les prévisions de départs en retraite indiquées ci-dessous ont été estimées au vu des mesures prises par la loi portant réforme des retraites. Cependant, les comportements des agents étant difficilement prévisibles, ils doivent être utilisés avec toutes les réserves nécessaires. L'impact relatif aux mesures d'abaissement d'âge pour les agents ayant commencé à travailler jeune et ayant eu une longue carrière n'est pas inclus car la ventilation par ministère n'est pas possible à ce stade.

* 6 Le coût unitaire utilisé est le coût marginal de création des emplois, différencié par ministère. L'économie du non remplacement de l'agent partant étant égale au coût de son remplaçant, les rémunérations moyennes des agents recrutés par ministère ont été estimées à partir des fichiers de paie. Les coûts utilisés sont des coûts en année pleine, ils ne prennent donc en compte ni les dates des départs et ni celles des recrutements. Les coûts unitaires ont été calculés hors évolution du point fonction publique et hors mesures catégorielles. En revanche, l'économie dégagée par le non remplacement des agents est revalorisée chaque année du GVT positif (2 %/an). On a considéré que les primes variaient proportionnellement aux rémunérations principales. Enfin, les coûts tiennent compte des charges de l'Etat employeur. Les flux de départs considérés sont les départs à la retraite (civils + militaires) estimés par le comité d'orientation des retraites (avant réforme des retraites et avant prise en compte de l'effet "départ anticipé pour carrière longue").

* 7 Rapport d'information n° 422 (2003-2004) de notre collègue Jean Arthuis.

    retour sommaire suite