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D. UNE MAÎTRISE GLOBALE DES DÉPENSES PUBLIQUES ENCORE PROBLÉMATIQUE

Au-delà de l'Etat, dont la progression des dépenses est stoppée, doit être posée la question des dépenses publiques dans son ensemble et les relations qu'elle entretient avec la dette. Malgré les réformes engagées par le gouvernement en matière de retraites et de dépenses de santé, la maîtrise des dépenses publiques n'est toujours pas assurée en 2005.

1. Les enjeux : quitter le sentier de croissance des dépenses publiques

Si les exercices récents n'ont pas atteint les records des années quatre-vingt dix, le maintien à un aussi haut niveau de la dépense publique en 2005 est assurément critiquable.

Dépenses publiques de 1993 à 2005

(en points de PIB)

Il convient de garder en mémoire en effet la forte progression des dépenses publiques depuis plus de 25 ans. Aucun gouvernement ne s'est durablement écarté de cette tendance de long terme dès lors que sont neutralisés les effets de la conjoncture, très nets sur le graphique ci-dessous.

Evolution de la dépense publique depuis 1978 et courbe de tendance

(en points de PIB)

Entre 1978 et 2003, la dépense publique aura ainsi progressé de 10 points de PIB, répartis ainsi entre les différentes catégories d'administrations publiques. L'Etat affiche une modération apparente, avec une augmentation de 0,7 point de PIB depuis 1978. Ce chiffre modeste ne doit néanmoins pas faire illusion : il convient de prendre en compte également la progression de la dépense des ODAC, qui constituent dans un certain nombre de cas des « bras armés » de l'Etat.

Par ailleurs, l'augmentation sensible des dépenses des collectivités territoriales, de 2,9 points de PIB, doit être comprise dans le cadre des progrès de la décentralisation.

Ce sont surtout les dépenses de sécurité sociale qui ont fortement augmenté sur la période. Elles ont contribué à plus de 60 % de l'inflation des dépenses publiques. Leur maîtrise reste particulièrement difficile.

Les organismes divers d'administration centrale

Les organismes divers d'administration centrale (ODAC) regroupent des organismes de statut juridique varié - souvent des établissements publics à caractère administratif - , en général dotés de la personnalité juridique, auxquels l'Etat a confié une compétence fonctionnelle, spécialisée, au niveau national. Ils sont financés à plus de 50 % par des subventions de l'Etat ou des contributions obligatoires. Il existe près de 800 organismes de ce type, certains existants dans chaque académie (universités) ou chaque région. Les ODAC peuvent être regroupés par grandes fonctions suivantes : action économique, culture, enseignement-recherche, interventions sociales, logement, santé et transports. On trouvera ci-dessous la liste des principaux ODAC classés selon ces grandes fonctions.

L'action économique

- l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME),
- l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA),
- l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA),
- l'Institut national de la recherche agronomique (INRA),
- l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT),
- l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR),
- l'Association française de la normalisation (AFNOR),
- Charbonnages de France (CDF),
- le Commissariat à l'énergie atomique (CEA),
- le Consortium de réalisation (CDR),
- l'Etablissement public de réalisation de défaisance (EPRD),
- l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR),
- la Société de gestion de garantie et de participations (SGGP),
- la Commission des opérations de bourse (COB),
- l'Institut géographique national (IGN),
- l'Institut national de la propriété industrielle (INPI),
- l'Office des migrations internationales (OMI),
- l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC),
- l'Office national interprofessionnel des fruits et légumes horticulture (ONIFLHOR),
- l'Office national interprofessionnel des laits et produits laitiers (ONILAIT),
- l'Office national interprofessionnel des viandes (OFIVAL),
- l'Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS),
- le Fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM),
- l'Agence nationale pour l'indemnisation des français d'outre-mer (AMIFOM),
- le Fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA),
- le Fonds de garantie contre les actes de terrorisme (FGCAT).

La culture

- les musées nationaux (musée du Louvre, Cité des sciences et de l'industrie,...),
- les théâtres nationaux (théâtre national de l'Opéra, ...),
- les bibliothèques nationales,
- les Centres d'information et de documentation de la jeunesse (CIDJ).

L'enseignement et la recherche

- l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA),
- le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ),
- le Centre national d'enseignement à distance (CNED),
- les écoles nationales (ENA, ENM, ENSP, ...),
- l'enseignement supérieur (enseignement artistique, enseignement supérieur agricole, ...),
- la formation des adultes (formation des personnels enseignants),
- les universités,
- les Centres régionaux de documentation pédagogique (CRDP),
- les Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM),
- les écoles d'architecture,
- les écoles d'infirmières,
- le Centre national d'études spatiales (CNES),
- le Centre national de la recherche scientifique (CNRS),
- l'Etablissement public Météo France (METEO),
- le Collège de France,
- les instituts d'études et de recherche (Institut national des études démographiques, Institut de recherche pour le développement, ...).

Les interventions sociales

- l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE),
- le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA),
- le Fonds action sociale pour les travailleurs immigrés (FAST),
- le Fonds de financement de l'aide personnalisée à l'autonomie (FAPA),
- le Fonds de réserve des retraites (FRR),
- le Fonds de solidarité (FS),
- l'Office national des anciens combattants (ONAC),
- le Fonds spécial d'invalidité (FSI),
- la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

Le logement

- l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH),
- le Fonds national de l'habitation (FNH),
- le Fonds national d'aide au logement (FNAL).

La santé

- l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES),
- l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS),
- l'Agence nationale de recherches sur le sida (ANRS),
- les Agences régionales d'hospitalisation (ARH),
- l'Etablissement français des greffes (EFG),
- le Fonds de financement de la Couverture maladie universelle (CMU),
- l'Institut de veille sanitaire (IVS),
- l'Institut national de la transfusion sanguine (INTS),
- l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM),
- l'Office de protection contre les rayons ionisants (OPRI).

Les transports

- l'Institut du transport aérien (ITA),
- la Société nationale du sauvetage en mer (SNSM),
- les Voies navigables de France (VNF).

Evolution des dépenses publiques 1978 -2003 : + 10 points de PIB répartis entre Etat, administrations de sécurité sociale, ODAC et collectivités territoriales

(en points de PIB)

Les dépenses de sécurité sociale, en pourcentage du PIB, sont aujourd'hui supérieures à celles de l'Etat.

Evolution des dépenses publiques par catégorie d'administration publique

(en points de PIB)

Les évolutions prévues pour 2004 et 2005 sont les suivantes et témoignent de la forte pression à la hausse des dépenses d'assurance maladie dont la réforme ne portera ses fruits qu'à moyen terme :

Progression moyenne des dépenses publiques (en volume par an)8(*)

 

Evolution en volume 2004

Evolution en volume 2005

Dépenses publiques dont

1,6 %

1,6 %

Etat

Administrations de sécurité sociale dont :
Assurance Maladie (ONDAM)

Collectivités locales

0 %

2,3 %

5,2 %

5,5 %

0 %

1,8 %

3,2

2,9 %

Source : rapport économique, social et financier

2. La programmation des dépenses publiques 2006-2008

La programmation pluriannuelle des finances publiques 2006-2008 prévoit une progression des dépenses publiques de 1,2 % en volume par an. Cet objectif est très ambitieux lorsque l'on prend la mesure des performances atteintes en 2004 et prévues pour 2005 (1,6 % en volume). Néanmoins, le graphique du 1. (évolution de la dépense publique depuis 1978 et courbe de tendance) montre que, pour la première fois depuis 1978, le niveau de la dépense publique est passé pour 2004 et 2005, soit pendant une période de creux de cycle économique, en dessous de la tendance de long terme. Ceci offre des perspectives prometteuses pour le retour de la croissance si ne se reproduit pas le phénomène constaté sous les gouvernements de Michel Rocard et de Lionel Jospin, d'un débat autour du partage des « fruits de la croissance » et donc du maintien à haut niveau de la dépense structurelle.

En ce qui concerne la dépense de l'Etat, la stabilité des dépenses en volume doit encore être assurée pendant trois années supplémentaires. La dépense d'assurance maladie ne devrait plus progresser en volume que de 2,1 % par an. Les dépenses des collectivités territoriales augmenteraient de 1,8 % par an en volume.

A ces conditions, drastiques, compte tenu des expériences passées, la dépense des administrations publiques s'établirait à 51,7 % du PIB en 2008.

3. Le lien entre croissance des dépenses et endettement public

La dette des administrations publiques s'établirait en 2005 à 65 % du PIB, à comparer avec les 58,8 % de 2002. La progression de l'endettement public a été particulièrement forte et rapide. Son retour en-dessous des 60 % du PIB ne peut être envisagé en 2008, malgré les réformes en matière de dépense publique engagées par le présent gouvernement.

Evolution de la dette publique

(en points de PIB)

Plus fondamentalement, il convient de comparer la relation dépense - dette dans le cas des collectivités territoriales et dans le cas de l'Etat. Si les dépenses des collectivités territoriales progressent sensiblement depuis plusieurs années, leur endettement baisse régulièrement. Il représentait 6,8 % du PIB en 2003, contre 8,5 % en 1997. Compte tenu des règles budgétaires qui leur sont applicables et du comportement des élus locaux, le financement de la dépense n'est pas reporté sur les générations futures. A l'inverse, la dépense de l'Etat est soumise à une discipline forte mais l'endettement augmente fortement, de 44,2 % du PIB en 1997 à 51,3 % du PIB en 2003.

On aboutit dès lors au paradoxe suivant. La dette de l'Etat représentait, en 2003, 80 % de la dette des administrations publiques et 15 % de la formation brute de capital fixe publique. L'investissement des collectivités territoriales représentait les deux tiers de la formation brute de capital fixe publique, et seulement 10 % de la dette.

L'Etat s'endette mais n'investit pas. Les collectivités territoriales investissent mais ne s'endettent pas.

* 8 Pour les différents catégories d'administrations publiques, la progression est calculée à structure courante alors que d'importants transferts interviennent entre ces catégories (transfert du RMI aux départements, rebdugétisation du FOREC). Le chiffre global est lui consolidé. Ne figurent pas par ailleurs dans le tableau les ODAC qui reçoivent en 2005 d'importants transferts des administrations de sécurite sociale vers la CADES.

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