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ARTICLE 14

Crédit de taxe professionnelle pour le maintien de l'activité dans des zones d'emploi en grande difficulté

Commentaire : le présent article a pour objet de créer un crédit de taxe professionnelle d'un montant de 1.000 euros par salarié et par an, dans la limite de 100.000 euros par période de trois années consécutives, en faveur de certaines entreprises industrielles et de services établies dans trente zones d'emploi reconnues en grande difficulté au regard des délocalisations.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UN CRÉDIT DE TAXE PROFESSIONNELLE POUR CERTAINS ÉTABLISSEMENTS

Comme le relevait déjà en 1997 le Conseil des impôts dans son quinzième rapport, relatif à la taxe professionnelle, le code général des impôts comporte pléthore d'exonérations, d'abattements et de dégrèvements en matière de taxe professionnelle, qui résultent aussi bien de l'héritage de la patente que de la sédimentation de nouveaux dispositifs.

En revanche, le code général des impôts ne prévoyait jusqu'ici aucun crédit d'impôt en matière de taxe professionnelle.

Le présent article vise à remédier à cette omission.

Il tend en effet à insérer dans le code général des impôts un nouvel article 1647 C sexies accordant à certains établissements un crédit de taxe professionnelle pris en charge par l'Etat.

Conformément à la pratique relative à la création de crédits d'impôt en matière d'impôt sur les sociétés, ce régime serait créé pour cinq années, soit 2005-2009, certaines entreprises étant toutefois susceptibles d'en bénéficier jusqu'en 2011 dans des conditions qui seront exposées ci-après.

Les établissements éligibles à ce crédit de taxe professionnelle seraient ceux qui répondent aux quatre conditions cumulatives suivantes :

- être redevable de la taxe professionnelle ou en être temporairement exonéré en application des articles 1464 B à 1464 G et 1465 à 1466 E du code général des impôt concernant notamment les entreprises nouvelles (pour deux ans) ; les médecins et auxiliaires médicaux s'installant pour la première fois dans une commune de moins de 2.000 habitants (pour deux ans) ; les installations de désulfurisation ou de conversion profonde du gazole ou du fioul lourd (pour dix ans) ; les installations de stockage de gaz liquéfié (pendant cinq ans) ; les équipements de manutention portuaire (pendant cinq ans) ; enfin, certaines entreprises s'étendant, se créant ou s'implantant dans une zone éligible à la prime d'aménagement du territoire, dans les territoires ruraux de développement prioritaire, dans les zones urbaines sensibles ou en Corse (pendant cinq ans au maximum), ainsi que dans les zones franches urbaines (pendant sept ans). A contrario, les redevables définitivement exonérés de taxe professionnelle ne seraient donc pas éligibles au dispositif ;

- être localisé, au sens de l'article 310 HA de l'annexe II du code général des impôts, qui définit l'établissement productif comme une installation utilisée par l'entreprise en un lieu déterminé ou une unité de production intégrée dans un ensemble industriel lorsqu'elle peut faire l'objet d'une exploitation autonome, dans une des « zones d'emploi reconnues en grande difficulté au regard des délocalisations », dont la définition sera détaillée ci-après ;

- être un établissement affecté à une activité mentionnée au premier alinéa de l'article 1465 du code général des impôts, c'est à dire à une activité industrielle ou de recherche scientifique et technique ou de services de direction, d'études, d'ingénierie et d'informatique. On peut rappeler que les activités industrielles s'entendent des activités qui concourent directement à la transformation des matières premières ou de produits semi-finis en produits fabriqués et dans lesquels le rôle du matériel ou de l'outillage est prépondérant.  Le IV du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts exclut toutefois du champ du dispositif les activités de construction automobile, de construction navale, de fabrication des fibres synthétiques et de sidérurgie, car ces activités sont exclues du champ d'application du régime communautaire dit « de minimis » dans lequel s'inscrit le dispositif proposé (cf. infra) ;

- enfin, relever d'une entreprise. Les redevables qui ne sont pas des entreprises ne sont donc pas éligibles. Par exemple, les activités des établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche gérés par des services d'activités industrielles et commerciales (SAIC) sont exclues du crédit de taxe professionnelle même si elles ne sont pas entièrement exonérées de taxe professionnelle sur délibération des collectivités territoriales concernées.

B. LE MONTANT DU CRÉDIT DE TAXE PROFESSIONNELLE PROPOSÉ : 1.000 EUROS PAR AN ET PAR SALARIÉ DANS LA LIMITE DE 100.000 EUROS SUR TROIS ANNÉES CONSÉCUTIVES

Le premier alinéa du I du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise que le montant du crédit de taxe professionnelle serait égal à 1.000 euros par an par salarié employé depuis au moins un an au 1er janvier de l'année d'imposition dans un établissement éligible.

Ce montant correspond à un peu moins de 5 % du coût pour l'employeur d'un salarié rémunéré au SMIC.

Le second alinéa du I précise que « les emplois transférés à partir d'un autre établissement de l'entreprise situé dans une zone d'emploi autre que celles qui, l'année du transfert, ont été reconnues en grande difficulté n'ouvrent pas droit au crédit d'impôt ». A contrario, les salariés transférés à partir d'un autre établissement de l'entreprise, mais affectés depuis au moins un an dans un ou plusieurs établissements successifs situés tous dans une zone éligible, ouvrent droit au crédit d'impôt.

Le nombre de salariés serait calculé selon les règles définies par l'article 310 HA de l'annexe II du code général des impôts, c'est à dire que « les travailleurs à mi-temps ou saisonniers [seraient] retenus à concurrence de leur durée du travail ».

Il convient par ailleurs de relever le décalage de deux ans entre les bases de taxe professionnelle et le nombre de salariés pris en compte pour le calcul du crédit de taxe professionnelle. On peut en effet rappeler que, pour la généralité des redevables, ce sont les bases de l'année n-2, établies et déclarées en année n-1, qui donnent lieu à la cotisation acquittée en année n. En revanche, le dispositif proposé par le présent article prévoit que ce soit le nombre de salariés présents depuis plus d'un an au 1er janvier de l'année n qui donne lieu à un crédit d'impôt imputable sur la cotisation de cette même année n.

En pratique, le III du dispositif proposé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise toutefois, dans le souci de limiter les démarches déclaratives des redevables éligibles, que le nombre de salariés au 1er janvier d'une année n pris en compte pour le crédit de taxe professionnelle de cette même année n, devra être reporté dans la déclaration n° 1003 transmise avant le 1er mai de cette année n relative aux bases de l'année n-1 et à l'imposition au titre de l'année n+1.

En d'autres termes, la déclaration transmise à l'administration une année n servira aussi bien à déterminer le crédit de taxe professionnelle de cette même année n que la cotisation de taxe professionnelle due l'année suivante. En particulier, les redevables éligibles pourront bénéficier du crédit de taxe professionnelle dès 2005, sous réserve de mentionner leur nombre de salariés concernés sur leur déclaration relative à la cotisation exigible en 2006.

Quoi qu'il en soit, le montant du crédit de taxe professionnelle est plafonné.

En effet, le IV du dispositif proposé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise que les entreprises ne pourront bénéficier du crédit de taxe professionnelle que dans les limites prévues par le règlement n° 69/2001 de la Commission européenne du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du Traité CE aux aides dites de minimis (cf. l'encadré ci-après), de sorte que le bénéfice du crédit d'impôt proposé serait en tout état de cause limité à 100.000 euros par entreprise (et non par établissement) pour chaque période de trois années consécutives.

En outre, il convient de souligner que ce plafond serait réduit à due concurrence des autres aides d'Etat reçues dans le cadre d'autres régimes relevant du règlement de minimis, quelles que soient leur provenance et leur forme (ce qui inclut notamment certaines aides apportées par les collectivités territoriales).

Cette disposition dispense la France de notifier à la Commission européenne le présent projet de crédit de taxe professionnelle.

La règle dite « de minimis »

Le premier alinéa de l'article 87 du Traité CE stipule que « sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

Par ailleurs, le troisième alinéa de l'article 88 du Traité CE stipule que la Commission européenne « est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides », cependant que « l'État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que [la] procédure ait abouti à une décision finale ». En d'autres termes, les Etats membres sont contraints de notifier à titre préalable à la Commission européenne toute aide ou tout régime d'aide aux entreprises afin que celle-ci puisse examiner leur compatibilité avec les règles instituées par l'article 87 du Traité CE avant leur entrée en vigueur.

La Commission européenne interprète généralement les dispositions précédentes de manière relativement stricte, en présumant que toutes les aides d'Etat sont a priori susceptibles de fausser ou de menacer de fausser la concurrence au sein du marché commun.

Dans un souci de simplification administrative, aussi bien pour les Etats membres que pour les services chargés du contrôle des aides d'Etat, la Commission européenne a toutefois introduit en 1992 une règle dite « de minimis », formalisée dans la recommandation de 1996 (JOCE n° C 68 du 6 mars 1996), puis dans le règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission du 12 janvier 2001, selon laquelle les aides d'un faible montant bénéficient d'une présomption inverse.

Le règlement du 12 janvier 2001 autorise ainsi les aides ou les combinaison d'aides dont le montant total octroyé à une même entreprise « n'excède pas 100.000 euros sur une période de trois ans ». Corollairement, ce règlement dispense les Etats membres de notifier à la Commission européenne les régimes d'aides aux entreprises plafonnés à 100.000 euros par période glissante de trois années consécutives.

Il convient toutefois de souligner que ce montant « de minimis » de 100.000 euros par entreprise sur trois années consécutives ne s'apprécie pas régime d'aide par régime d'aide, mais en cumulant l'ensemble des aides relevant du régime « de minimis » apportées à une même entreprise quelles que soient leur forme ou leur objectif.

C. LA DÉFINITION DES TRENTE ZONES D'EMPLOI RECONNUES EN GRANDE DIFFICULTÉ AU REGARD DES DÉLOCALISATIONS

Le II du dispositif proposé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise le processus de délimitation des « zones d'emploi reconnues en grande difficulté au regard des délocalisations ».

Ces zones sont issues des « territoires dans lesquels la majorité des actifs résident et travaillent », cette terminologie absconse recouvrant en fait une notion précise, à savoir les zones d'emploi définies par l'INSEE et délimitées conjointement par l'INSEE et par les services statistiques du ministère chargé du travail.

Selon l'INSEE, « le découpage en zones d'emploi constitue une partition du territoire adaptée aux études locales sur l'emploi et son environnement. Les déplacements domicile-travail constituent la variable de base pour la détermination de ce zonage. Le découpage respecte nécessairement les limites régionales, et le plus souvent les limites cantonales (et donc a fortiori départementales). Il était recommandé de ne pas créer de zones réunissant moins de 25.000 actifs. Défini pour la France métropolitaine, il comporte actuellement 348 zones ».

On peut observer que ces zones d'emploi ne sont définies par l'INSEE que pour la France métropolitaine. En conséquence, il résulte de la rédaction du présent article que le crédit de taxe professionnelle proposé ne pourrait pas concerner les départements d'outre-mer. Il convient par ailleurs de remarquer que les zones d'emploi définies par l'INSEE sont de taille très disparate, puisque leur nombre d'emplois variait en 2002 de 3.074 (pour la zone Sartene-Propriano, en Corse) à 1.688.492 (pour Paris).

Quoi qu'il en soit, le II du dispositif proposé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise que les 30 zones éligibles au crédit de taxe professionnelle seraient choisies chaque année, entre 2005 et 2009, par voie réglementaire.

En premier lieu, 20 de ces 30 zones éligibles seraient choisies selon des critères statistiques parmi les zones d'emploi :

- caractérisées au 30 septembre de l'année précédente par « un taux de chômage supérieur de deux points au taux national », le taux de chômage retenu étant le taux de chômage au sens du Bureau international du travail (BIT), disponible en décembre ;

- et par « un taux d'emploi salarié industriel d'au moins 10 % », le secteur industriel étant défini selon les catégories de la nomenclature d'activités française (NAF, révision 1), adaptée de la nomenclature européenne (NACE, révision 2) et approuvée par le décret n° 2002-1622 du 31 décembre 2002.

Enfin, pour ne retenir que 20 zones parmi les zones précédentes, à supposer qu'elles soient chaque année plus de 20, ce qui est extrêmement probable, un dernier classement sera effectué selon le critère « de la plus faible évolution de l'emploi salarié sur une durée de quatre ans », les chiffres retenus étant ceux au 30 septembre. Le présent article ne précise toutefois pas comment seraient départagées d'éventuelles zones ex-aequo.

Par ailleurs, dix autres zones (selon le dossier de presse) ou au plus dix zones (selon la rédaction du présent article), seraient choisies chaque année par voie réglementaire indépendamment des critères précédents parmi les zones « dans lesquelles des restructurations industrielles en cours au 30 septembre de l'année précédente risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi ».

Il convient d'observer que la notion de restructuration ne s'entendrait pas ici au sens juridique (c'est-à-dire ne recouvrirait pas seulement les opérations juridiques de fusion, de scission, d'apport partiel d'actifs ou de reprise d'entreprise en difficulté), mais au sens économique du terme.

En pratique, compte tenu des dates de disponibilité des statistiques nécessaires au choix des 20 zones retenues en fonction de critères objectifs, la liste des 30 zones éligibles pourrait être publiée en janvier de chaque année.

On peut d'ailleurs se demander pourquoi les dix zones retenues selon les critères plus subjectifs précités devraient être choisies parmi les zones connaissant des restructurations industrielles au 30 septembre de l'année précédente.

En effet, cette rédaction prive le gouvernement de la capacité de répondre rapidement à des restructurations annoncées après le 30 septembre de l'année précédente.

En conséquence, votre commission de finances vous proposera un amendement tendant à préciser que ces dix zones sont choisies parmi les zones dans lesquelles « des restructurations industrielles en cours risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi ».

D. LES CONDITIONS D'IMPUTATION ET DE REPRISE DU CRÉDIT D'IMPÔT

Le IV du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise que le crédit de taxe professionnelle s'imputerait sur l'ensemble des sommes figurant sur l'avis d'imposition et mises à la charge du redevable, c'est à dire, outre la cotisation de taxe professionnelle, la cotisation nationale de péréquation, les taxes consulaires et les taxes pour frais d'assiette, de non-valeurs et de recouvrement perçues par l'Etat.

Le crédit de taxe professionnelle s'imputerait après le dégrèvement au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée et après les dégrèvements de taxe professionnelle des articles 1647 C à 1647 C quinquies du code général des impôts, c'est à dire les dégrèvements en faveur des entreprises disposant de camions ou d'autocars ; en faveur des entreprises de transport sanitaire terrestre ; en faveur des armateurs ; au titre des immobilisations affectées à la recherche ; enfin, au titre des investissements nouveaux.

Cet ordre d'imputation serait favorable aux redevables, dès lors que le dernier alinéa du IV du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts dispose que le crédit d'impôt non imputé est remboursé, tandis que les dégrèvements existants ne sont pas remboursables et que le dégrèvement en faveur des entreprises de transport sanitaire terrestre est proportionnel au montant de la cotisation due.

Par ailleurs, le bénéfice du crédit d'impôt peut être perdu dans les deux cas suivants :

- le V du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts dispose que « si pendant la période d'application du crédit d'impôt ou pendant les cinq années suivant la fin de celle-ci, le redevable transfère hors de l'espace économique européen [c'est à dire hors de l'ensemble formé par l'Union européenne, l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège] les emplois ayant ouvert droit au crédit d'impôt, il est tenu de reverser les sommes dont il a bénéficié à ce titre ».

A contrario, une entreprise n'est aucunement tenue de reverser le crédit d'impôt dont elle aurait bénéficié au cours des années précédentes au titre d'emplois qu'elle supprime ou qu'elle décide de transférer dans d'autres pays de l'espace économique européen, notamment vers les nouveaux pays membres de l'Union européenne ;

- il résulte logiquement de la rédaction proposée pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts, que le redevable perd le bénéfice du crédit d'impôt dès lors que sa zone d'établissement n'est plus reconnue comme une zone en grande difficulté au regard des délocalisations.

Cependant, le II du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts dispose que, par exception, « lorsqu'une zone d'emploi n'est plus reconnue en difficulté, les salariés situés dans cette zone continuent à ouvrir droit au crédit d'impôt pendant un an pour les établissements en ayant bénéficié au titre de deux années et pendant deux ans au titre des établissements en ayant bénéficié au titre d'une année ou n'en ayant pas bénéficié ».

Cette rédaction conduit à ce que tous les établissements établis dans une zone devenue éligible seulement en 2009, soient assurés de bénéficier du dispositif jusqu'en 2011. De même, les établissements établis dans une zone devenue éligible seulement en 2008 seraient assurés de bénéficier du crédit de taxe professionnelle jusqu'en 2010.

E. L'ÉVALUATION DU COÛT DU DISPOSITIF

Le gouvernement a annoncé que le coût du dispositif proposé pouvait être estimé à 330 millions d'euros par an en 2005, ce coût étant bien sûr à la charge de l'Etat et non pas des collectivités territoriales.

En réponse aux questions de votre rapporteur général, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a précisé les hypothèses et la méthodologie retenues pour ce chiffrage (cf. l'encadré ci-après).

Compte tenu toutefois du nombre des régimes d'aides relevant du règlement de minimis, on peut penser que ce chiffrage risque d'être surestimé, sauf si les entreprises ne respectent pas, volontairement ou involontairement, le plafond de 100.000 euros sur trois années consécutives pour l'ensemble des aides concernées.

Inversement, ce chiffrage pourrait être sous estimé si les zones d'emplois retenues étaient des bassins industriels traditionnels dont le nombre d'emplois était sensiblement supérieur à la moyenne.

Le chiffrage du dispositif

« Le chiffrage de la mesure a été effectué à partir de données INSEE sur le nombre d'emplois industriels par zone en 2002, étant entendu que dans les zones étudiées le taux de chômage est supérieur ou égal au taux métropolitain plus deux points (348 zones au total).

Hypothèse sur le nombre de salariés concernés

Dans cette étude, il est notamment indiqué que le nombre total de salariés dans le secteur industriel pour les zones en cause s'élève à 3.967.982, soit une moyenne par zone de (3.967.982/348) salariés ou 11.400 salariés.

Le II 1) de l'article 14 du PLF prévoit l'éligibilité des 20 zones connaissant la plus faible évolution de l'emploi salarié sur une durée de quatre ans. Le II 2) de l'article susvisé précise que les zones recouvrent également dans la limite de dix zones, des zones dans lesquelles des restructurations industrielles en cours au 30 septembre de l'année précédente risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi. Le dispositif est donc susceptible de concerner un total de trente zones.

Sur la base du nombre moyen de salariés par zone précédemment déterminé, le nombre de salariés correspondant aux 30 zones s'élève à (30 x 11.400) salariés, soit 342.000 salariés.

Le champ d'application de la mesure exclut parmi les activités industrielles celles relevant de la construction automobile, de la construction navale, de la fabrication des fibres artificielles ou synthétiques et de la sidérurgie. En revanche, certaines prestations de services mentionnées au premier alinéa de l'article 1465 du code général des impôts sont concernées par la mesure (recherche scientifique et technique, services de direction, d'études, d'ingénierie et d'informatique). Pour le chiffrage, il est estimé que le gain généré par l'exclusion des activités industrielles susmentionnées est compensé par le coût induit par l'éligibilité des prestations susvisées.

Estimation du coût de la mesure

Le nombre de salariés concernés par la mesure est ainsi estimé à 342.000. Le crédit d'impôt par salarié s'élevant à 1.000 euros le coût de la mesure hors limitation de minimis peut être estimé à (342.000 x 1.000) euros, soit 342 millions d'euros.

Le crédit d'impôt étudié s'applique toutefois dans les limites prévues par le règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis. Il est difficile de chiffrer l'impact du plafond de 100.000 euros sur une période de trois ans prévu par ce règlement. Le plafond ne concerne pas exclusivement les aides fiscales.

La prise en compte de la règle de minimis induit un gain pour l'Etat d'un montant faible au titre du budget 2005, cet impact étant a priori amené à monter en charge au titre des années suivantes. Dans ces conditions, le coût de la mesure a été arrondi à 330 millions d'euros pour 2005.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre un amendement purement rédactionnel présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances et un avis de sagesse du gouvernement, qui a levé le gage, un amendement présenté par notre collègue député Richard Mallié tendant à permettre aux collectivités territoriales concernées de compléter financièrement le dispositif.

Concrètement, cet amendement a introduit dans le présent article deux paragraphes IV et V non codifiés disposant respectivement :

- « le représentant de l'Etat propose aux collectivités territoriales percevant la taxe professionnelle de participer à ce dispositif, le crédit d'impôt pouvant être majoré de 500 euros » ;

- « le crédit d'impôt n'est pas restituable ».

Ces modifications visent à permettre aux préfets des régions et de départements comportant des zones d'emploi éligibles de solliciter les collectivités territoriales concernées pour qu'elles abondent le crédit de taxe professionnelle, à hauteur de 500 euros supplémentaires par salarié et par an, cet abondement n'étant toutefois pas remboursable, s'il ne peut être imputé.

A cet égard, notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a indiqué lors de l'examen du présent article vendredi 26 octobre en séance publique à l'Assemblée nationale que « la commission a trouvé très intéressante l'idée de notre collègue Mallié, qui porte sur un point essentiel : à partir du moment où l'on décide collectivement de faire un effort sur certaines zones, cet effort doit être assumé à la fois par l'État et par les collectivités.

En matière de dégrèvement de taxe professionnelle, notre collègue propose que, dans la mesure où les collectivités locales le décident et l'assument, puisqu'il n'y aura évidemment pas de compensation, l'effort de l'État soit accompagné au niveau local.

Ce serait d'autant plus normal qu'il est dans l'intérêt des collectivités locales de favoriser le maintien des entreprises dans ces secteurs. Et si un telle politique réussit, elles en tireront les premiers bénéfices : maintien sur place des salariés, des employeurs et de certaines activités. Les commerces locaux résisteront, les logements continueront d'être habités et on pourra stopper le processus de déclin ».

L'Assemblée nationale a ensuite adopté le présent article 14 ainsi modifié.

On peut toutefois relever que cet article n'a pas soulevé l'enthousiasme.

Ainsi, notre collègue député Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale a-t-il déclaré, lors de l'examen du présent article le vendredi 26 octobre en séance publique à l'Assemblée nationale :

« Si je suis pleinement convaincu de l'objectif à atteindre, je le suis moins pour l'outil utilisé. En même temps, je reconnais que la mesure alternative n'est pas facile à trouver, compte tenu de la contrainte européenne et de la nature même de la cible à atteindre... Aussi, monsieur le secrétaire d'État, ne pourrions-nous pas trouver, à la faveur de la navette entre l'Assemblée et le Sénat - car il est impossible de rédiger cela aujourd'hui -, des solutions permettant de dégager une partie de cette somme importante de 330 millions d'euros au bénéfice des hommes et des femmes qui ont besoin de la solidarité nationale lorsqu'ils sont victimes de délocalisations industrielles ? J'aimerais que le gouvernement travaille sur cet objectif et nous fournisse des éléments de réponse lorsque le texte nous reviendra du Sénat ».

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire, a d'ailleurs pris des engagements en réponse : «  je souhaite dire au président Méhaignerie que le gouvernement retient ses suggestions. Nous étudierons les questions qu'il a évoquées dans les délais qu'il a indiqués ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ

A titre liminaire, on peut s'interroger à double titre sur la conformité du dispositif proposé à notre Constitution.

Tout d'abord, on peut s'interroger sur la conformité du dispositif au regard du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. Il convient en effet de rappeler que la quasi-totalité des régimes récents d'exonération ou de dégrèvement de taxe professionnelle bénéficient soit à des équipements spécifiques dont la diffusion répond à un intérêt général (comme les installations de manutention portuaire ou de désulfurisation du gazole), soit à des activités économiques placées dans des situations particulières (comme le transport routier), soit, pour les mesures relatives à certaines zones, aux seules reprises, créations ou des extensions d'entreprises (comme dans les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire, dans les zones de revitalisation rurale ou dans les zones urbaines sensibles en application respectivement des articles 1465, 1465 A et 1466 A du code général des impôts).

En d'autres termes, les allègements de taxe professionnelle prévus pour certaines zones du territoire métropolitain trouvent traditionnellement leur contrepartie plus ou plus explicite dans un développement local de l'activité économique et de l'emploi.

En revanche, dans le dispositif proposé, la contrepartie du crédit de taxe professionnelle est relativement ténue, puisque les entreprises sont éligibles dès lors seulement qu'elles emploient des salariés depuis plus d'un an dans un établissement d'une zone éligible.

Certes, les bénéficiaires sont tenus de reverser le crédit de taxe professionnelle si, dans les cinq années suivant la fin de celui-ci, ils transfèrent hors de l'espace économique européen les emplois ayant ouvert droit au crédit d'impôt.

Cependant, les bénéficiaires conservent a contrario le bénéfice du crédit de taxe professionnelle même s'ils transfèrent, dès le 2 janvier de l'année d'octroi de ce crédit d'impôt, tous les emplois ayant donné lieu à ce crédit d'impôt dans un autre Etat membre de l'Union européenne (notamment dans l'un des dix nouveaux Etats membres) ou bien dans une zone d'emploi non éligible.

En outre, on peut douter de la capacité de l'administration fiscale française à récupérer le crédit d'impôt auprès d'une entreprise qui se délocaliserait en tout ou partie en Chine, quelques années après en avoir bénéficié, et même de sa capacité à connaître de semblables situations. Les procédures administratives de contrôle et de mise en recouvrement du crédit de taxe professionnelle pourraient d'ailleurs être plus coûteuses que le montant du crédit d'impôt éventuellement récupéré.

De même, on peut s'interroger sur la capacité de l'administration fiscale à vérifier que certains salariés ouvrant droit au crédit d'impôt (commerciaux, informaticiens ou plus généralement, personnes exerçant des fonctions support) n'aient pas été transférés d'un autre établissement situé en zone non éligible.

Quoi qu'il en soit, on peut également s'interroger sur la conformité du dispositif au regard du principe constitutionnel de légalité de l'impôt.

En effet, comme le rappelle régulièrement le Conseil constitutionnel, le pouvoir de déterminer le champ d'application d'un avantage fiscal  n'appartient qu'à la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution, et ne saurait donc être conféré à une autorité ministérielle (cf. par exemple la Décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987 relative à la loi de finances pour 1988).

Or la rédaction retenue pour qualifier les dix zones « dans lesquelles des restructurations industrielles en cours au 30 septembre de l'année précédente risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi » est tellement floue qu'elle laisse au gouvernement une grande marge de manoeuvre pour déterminer ces zones par décret.

On peut d'ailleurs se demander si cette souplesse, qui risque de conduire à une censure partielle du dispositif par le Conseil constitutionnel, n'est pas un piège, car elle soumettra chaque année le gouvernement à d'intenses pressions, aussi bien de la part des collectivités territoriales que des entreprises. A la limite, on pourrait d'ailleurs voir certaines entreprises annoncer des plans de restructuration peu avant la date du 30 septembre afin de bénéficier du dispositif pour elles-mêmes et leurs sous-traitants.

Il est vrai que ce risque est tempéré par la complexité du dispositif proposé et par la modicité de l'aide apportée.

On peut en effet douter que le montant de l'aide, soit au maximum 100.000 euros par période de trois années consécutives, infléchisse les stratégies de localisation et de délocalisation des groupes industriels et ce, d'autant plus que tous les établissements de plus de 100 salariés auront atteint ce plafond dès 2005, et ne pourront donc pas bénéficier de nouveau du dispositif avant 2008.

En outre, votre rapporteur général se doit de nouveau de rappeler, comme il l'a déjà fait dans son commentaire de l'article 10 du présent projet de loi de finances, que la gestion d'aides accordées sous le régime de minimis est en principe extrêmement complexe pour l'Etat, comme pour les entreprises bénéficiaires.

En effet, l'article 3 du règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 relatif aux aides de minimis dispose :

« 1. Lorsqu'un État membre octroie une aide de minimis à une entreprise, il l'informe du caractère de minimis de cette aide ; l'entreprise concernée lui fournit des informations complètes sur les autres aides de minimis qu'elle a reçues au cours des trois années précédentes. L'État membre ne peut lui accorder la nouvelle aide de minimis qu'après avoir vérifié que cette nouvelle aide ne porte pas le montant total des aides de minimis perçues au cours de la période de référence de trois ans au-delà du plafond de [100.000 euros]...

3. Les États membres enregistrent et compilent toutes les informations concernant l'application du présent règlement. Ces dossiers contiennent toutes les informations nécessaires pour établir si les conditions du présent règlement ont été respectées. Les informations sont conservées, en ce qui concerne les aides de minimis individuelles, pendant une période de dix ans à compter de la date à laquelle l'aide a été octroyée et, pour ce qui est des régimes d'aides de minimis, pendant une période de dix ans à compter de la date d'octroi de la dernière aide individuelle au titre du régime en question. Sur demande écrite de la Commission, les États membres concernés lui communiquent, dans un délai de vingt jours ouvrables ou tout autre délai plus long fixé dans cette demande, toutes les informations que la Commission considère comme nécessaires pour lui permettre de déterminer si les conditions du présent règlement ont été respectées, en particulier le montant total des aides de minimis octroyées à une entreprise donnée ».

On peut d'ailleurs se demander, dans le cas d'espèce, si les dispositions précitées de l'article 3 du règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 relatif aux aides de minimis ne requièrent pas des services fiscaux la vérification, préalable à l'octroi du crédit de taxe professionnelle, du respect par chaque entreprise demanderesse du plafond de 100.000 euros sur trois années consécutives pour l'ensemble des aides de minimis dont elle a bénéficié, même si cela risquerait d'alourdir encore davantage une procédure déjà fort complexe au regard des montants financiers en jeu. Dans le cas contraire, la responsabilité de l'Etat pourrait être en effet engagée.

Quoi qu'il en soit, il résulte des dispositions du règlement de minimis précitées que les entreprises éligibles au crédit d'impôt doivent, en principe, avant de demander le bénéfice du crédit de taxe professionnelle, calculer chaque année le montant de l'ensemble des autres aides de minimis qu'elles ont reçues au cours des trois dernières années et ce, sous peine d'engager également leur responsabilité.

Or ce calcul est dans le cas d'espèce d'autant plus malaisé que les demandes de crédit de taxe professionnelle, jointes aux déclarations de taxe professionnelle, seraient formulées au niveau de chaque établissement, tandis que le calcul du respect du plafond de minimis doit être effectué au niveau de l'entreprise.

En outre, votre rapporteur général rappelle que les entreprises ne savent souvent pas, en pratique, si les aides de toute nature qu'elles ont reçues de l'Etat ou des collectivités territoriales relèvent ou non du régime de minimis, car de nombreux dispositifs d'aide ont été implicitement placés sous ce régime.

Dans le contexte d'un projet de loi de finances qui multiplie les dépenses fiscales placées sous le régime de minimis, l'article 10 (crédit d'impôt pour les entreprises qui se relocalisent en France), l'article 12 (allègements de charges pour les pôles de compétitivité) et le présent article 14 relevant en tout ou partie de ce régime, votre commission des finances vous propose ainsi, afin de réduire l'insécurité juridique des contribuables, un amendement tendant à prévoir la publication par le gouvernement, avant le 31 mars de chaque année, de la liste de l'ensemble des aides de toute nature accordées par l'Etat relevant du régime de minimis, à charge pour les collectivités territoriales de faire de même sous leur propre responsabilité.

Enfin, votre commission des finances rappelle qu'elle n'est pas, par principe, favorable à la prise en charge par l'Etat des impôts locaux, car celle-ci tend à accroître le volume des dépenses incompressibles de l'Etat tout en réduisant la responsabilité des élus.

Dans le cas d'espèce, votre commission des finances se demande d'ailleurs si la compensation du crédit de taxe professionnelle proposé constitue ou non une ressource propre pour les collectivités territoriales au sens de l'article 72-2 de la Constitution (les dégrèvements constituant une ressource propre, mais pas les compensations d'exonération). En effet, si la compensation du crédit de taxe professionnelle ne devait pas être reconnue comme une ressource propre, on pourrait s'interroger de nouveau sur la constitutionnalité du dispositif proposé.

Plus généralement, votre commission des finances s'interroge aussi sur la cohérence du dispositif proposé avec la perspective d'une réforme de la taxe professionnelle annoncée le 6 janvier 2004 par le Président de la République à l'occasion de ses voeux aux forces vives de la Nation.

En effet, la rédaction du présent article semble reposer sur l'idée selon laquelle la taxe professionnelle existera toujours en 2011 selon les modalités actuelles et on peut se demander ce qui se passerait si celle-ci devait être effectivement remplacée d'ici là par un prélèvement nouveau :

- la définition de ce prélèvement devrait-elle reprendre le dispositif de crédit d'impôt prévu ? Si oui, selon quelles modalités ?

- dans le cas contraire, par exemple si la taxe professionnelle était remplacée par un autre impôt local à partir de 2006, les entreprises qui n'auraient été éligibles au dispositif qu'en 2005, soit une année, auraient-ils « droit » en application du II du dispositif proposé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts, à bénéficier du crédit d'impôt pendant deux années supplémentaires ?

Ces questions ne sont pas seulement techniques. En effet, l'analyse économique souligne que les allègements de la fiscalité ou des charges sociales pesant sur les entreprises sont d'autant plus efficaces qu'ils sont perçus comme étant lisibles et pérennes.

Inversement, les mesures peu lisibles ou dont la pérennité n'est pas assurée ne sont pas prises en compte dans les calculs économiques des entreprises, dont elles n'infléchissent donc pas les décisions, de sorte que ces mesures se traduisent seulement par des effets d'aubaine.

En conclusion, votre rapporteur général se doit d'exprimer son réel scepticisme quant à l'intérêt pratique d'un dispositif exagérément complexe et difficilement applicable, et rappelle que seule une réforme fiscale de grande envergure (baisse des charges sociales et baisse de l'impôt sur les sociétés) renforcera un jour la compétitivité des entreprises françaises.

Pour autant, il comprend que le gouvernement veuille proclamer un effort de solidarité nationale proposé en faveur des bassins industriels en difficulté.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La rédaction du dispositif adopté par l'Assemblée nationale tendant à permettre au représentant de l'Etat de proposer aux collectivités territoriales percevant la taxe professionnelle de participer au crédit d'impôt, en le majorant d'un montant, non restituable, de 500 euros, soulève deux séries de difficultés.

En premier lieu, cette rédaction soulève un problème de principe puisqu'elle suggère que la participation des collectivités territoriales au dispositif pourrait être conditionnée à leur saisine par le préfet de région ou de département, ce qui contreviendrait au principe constitutionnel d'autonomie des collectivités territoriales.

En second lieu, cette rédaction laisse de nombreuses questions en suspens : comment s'articuleraient les contributions respectives des régions, des départements, des EPCI et des communes concernées ? Quel serait l'ordre d'imputation des contributions respectives de l'Etat et des différentes collectivités locales participant au dispositif ? Si le montant cumulé du crédit de taxe professionnelle accordé par l'Etat et du crédit de taxe professionnelle accordé par les collectivités territoriales dépasse la cotisation de taxe professionnelle du redevable, celui-ci se verrait-t-il rembourser la différence par l'Etat ou bien le crédit d'impôt accordé par les collectivités territoriales, non remboursable, serait-t-il réduit à due concurrence ?

Au-delà de ces difficultés rédactionnelles, les modifications apportées par l'Assemblée nationale rencontrent six objections dirimantes :

- la création d'un complément de crédit de taxe professionnelle accordé par les collectivités territoriales serait extrêmement difficile à gérer par les services de l'Etat chargés du recouvrement de la taxe professionnelle, comme par les collectivités territoriales concernées. En effet, les zones d'emploi éligibles ne seront connues qu'au début de chaque année, c'est-à-dire après l'adoption des budgets primitifs des collectivités territoriales concernées, dont l'équilibre serait ainsi remis en cause. En outre, on peut se demander selon quelles modalités le coût du crédit d'impôt supplémentaire serait partagé entre les collectivités territoriales ;

- les collectivités territoriales invitées à prendre à leur charge le crédit d'impôt supplémentaire sont, par construction, des collectivités comprenant des zones d'emplois en grande difficulté, voire, pour les communes ou les EPCI, peuvent être incluses dans des zones d'emploi en grande difficulté. En conséquence, la création d'un crédit de taxe professionnelle supplémentaire réduirait les recettes fiscales de collectivités territoriales et d'EPCI déjà relativement pauvres pour une mesure d'une efficacité économique incertaine ;

- par surcroît, compte tenu du plafonnement de l'aide à 100.000 euros sur trois années consécutives, la participation des collectivités territoriales viendrait souvent en substitution de celle de l'Etat. Par exemple, une entreprise de 33,33 salariés équivalent temps plein pourrait a priori bénéficier pendant trois ans du crédit de taxe professionnelle accordé par l'Etat pour un montant cumulé de 100.000 euros (soit 33.330 euros trois années de suite). Si les collectivités territoriales concernées abondaient le dispositif à hauteur de 500 euros par salarié, la même entreprise ne pourrait toujours bénéficier du dispositif qu'à hauteur de 100.000 euros sur trois années consécutives, mais percevrait en fait 50.000 euros la première année (soit 1.500 euros x 33,33 salariés), 50.000 euros la deuxième année et 0 euro la troisième année (puisqu'elle aurait atteint son plafond). Au total, cela ne changerait que la situation de trésorerie de l'entreprise. En revanche, l'Etat réduirait ses dépenses fiscales d'un tiers, au détriment des collectivités territoriales, ce qui irait à rebours des objectifs de solidarité nationale du dispositif initialement proposé ;

- pour cette raison, on peut d'ailleurs craindre que l'Etat, à l'instar de ses pratiques récurrentes en matière d'investissements routiers ou de contrats de plan Etat-régions, ne conditionne le choix des dix zones éligibles définies selon des critères subjectifs à la participation financière des collectivités territoriales concernées ;

- la faculté offerte aux collectivités territoriales d'accorder un crédit de taxe professionnelle supplémentaire pourrait ainsi accroître la concurrence fiscale entre celles-ci ;

- enfin, force est de constater que l'ajout de cet étage supplémentaire au dispositif proposé n'est pas de nature à simplifier la réforme de la taxe professionnelle.

En conséquence, même si votre commission des finances estime indispensable que les collectivités territoriales participent au développement économique de leurs territoires, notamment au travers d'une fiscalité maîtrisée, elle n'en estime pas moins préférable d'en revenir pour cet article au dispositif initialement envisagé par le gouvernement, et vous proposera donc un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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