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ARTICLE 15

Renforcement du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises de transport

Commentaire : le présent article propose de tripler le montant du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises disposant d'autocars ou de camions de plus de 16 tonnes, ainsi que d'étendre de dégrèvement aux camions de 7,5 à 16 tonnes, d'une part, aux bateaux de marchandises affectés à la navigation intérieure, d'autre part.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre d'un plan d'ensemble destiné à améliorer la situation des transporteurs routiers à la suite de la grève des chauffeurs routiers de novembre 1997, l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 1997 a institué en faveur des entreprises utilisant des véhicules de 16 tonnes et plus un dégrèvement de taxe professionnelle d'un montant de 800 francs par an et par véhicule, arrondi par la suite à 122 euros.

Les véhicules qui donnent droit à dégrèvement en application de ce dispositif, codifié à l'article 1647 C du code général des impôts, sont :

- d'une part, les véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est égal ou supérieur à 16 tonnes ;

- d'autre part, les véhicules tracteurs routiers (destinés à tirer une semi-remorque) dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 16 tonnes.

Ce seuil de 16 tonnes correspondait au plancher retenu par l'article 284 ter du code des douanes pour l'assujettissement à la taxe spéciale sur certains véhicules routiers, dite « taxe à l'essieu ».

Par ailleurs, l'article 110 de la loi n° 98-546 du 1er juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a étendu ce dégrèvement de 122 euros aux autocars routiers dont le nombre de places assises, hors strapontins, est égal ou supérieur à 40.

Les autocars ouvrant droit à ce dégrèvement sont ceux destinés aux transports collectifs de voyageurs, en principe hors des villes, et au tourisme.

En d'autres termes, les autobus destinés aux transports urbains et comportant des places destinées aux voyageurs debout n'ouvrent pas droit au dégrèvement. En pratique, ces derniers se distinguent par la mention « BUS » sur leur carte grise, tandis que les premiers portent la mention « CAR ».

Dans les deux cas (camions et autocars), les véhicules ne sont éligibles au dégrèvement que s'ils présentent le caractère d'une immobilisation corporelle, c'est à dire que les véhicules inscrits en stock d'une entreprise qui exerce une activité de fabrication ou d'achat-revente de véhicules ne sont pas éligibles.

En revanche, il convient de souligner que le dégrèvement bénéficie aussi bien aux entreprises qui exercent à titre principal des activités de transport (de marchandises ou de voyageurs), qu'aux entreprises qui utilisent des véhicules éligibles dans le cadre d'une autre activité (notamment industrielle). Cela justifie au regard des impératifs de neutralité de l'impôt.

On peut par ailleurs préciser que les véhicules éligibles au dégrèvement sont fort logiquement ceux susceptibles d'être retenus pour la détermination de la base d'imposition de l'entreprise au titre de laquelle le dégrèvement est accordé, c'est à dire :

- les véhicules dont l'entreprise est propriétaire ou crédit-preneur au 31 décembre de l'année retenue pour le calcul des bases (c'est à dire l'année n-2), sous réserve que ceux-ci ne soient pas donnés en location pour une durée égale ou supérieure à 6 mois ;

- et les véhicules dont l'entreprise est locataire au 31 décembre de l'année retenue pour le calcul des bases, dès lors que ces véhicules sont pris en location pour une durée égale ou supérieure à 6 mois.

En conséquence, les véhicules acquis, pris en crédit-bail ou pris en location au titre de l'année n-1, qui ne figurent pas dans les bases d'imposition de référence pour la cotisation due en année n, ne sont pas non plus éligibles au dégrèvement.

Cela étant, les entreprises sont éligibles au dégrèvement, même si elles ne sont pas imposées sur leurs équipements et biens mobiliers (EBM), mais seulement sur leurs recettes ou sur leur valeur locative foncière.

Par ailleurs, on peut observer que :

- le dégrèvement ne peut excéder le montant de la cotisation de taxe professionnelle et n'est ni remboursable, ni reportable ;

- le dégrèvement s'impute sur la cotisation de taxe professionnelle au sens large, c'est-à-dire y compris la cotisation nationale de péréquation et les « frais de gestion » (c'est-à-dire des taxes pour frais d'assiette, de non-valeurs et de recouvrement) de la fiscalité directe locale perçus par l'Etat, à l'exclusion toutefois des taxes consulaires ;

- la cotisation de taxe professionnelle prise en compte pour le plafonnement de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée est en principe la cotisation nette de tous les dégrèvements, à l'exception notamment des dégrèvements contentieux, ainsi que des dégrèvements relatifs aux camions et aux autocars, ce qui rend le dispositif plus avantageux pour les contribuables.

Enfin, il convient de relever que le coût de ce dégrèvement est estimé pour 2003 à 31 millions d'euros, 254.000 véhicules étant concernés selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Ce coût est entièrement à la charge de l'Etat, c'est à dire que le recours à la technique du dégrèvement conduit à ce que ces réductions de cotisation de taxe professionnelle soient entièrement neutres en termes de recettes pour les collectivités territoriales et leurs groupements.

En effet, l'Etat, qui établit et collecte la taxe professionnelle, soustrait les dégrèvements des cotisations dues par les entreprises concernées, mais verse aux collectivités territoriales et à leurs groupements le produit de la taxe professionnelle comme si ces dégrèvements n'étaient pas intervenus (cf. l'encadré ci-après).

Les dégrèvements d'impôts locaux

Il n'existe pas de base juridique de la définition des dégrèvements. On peut toutefois en dégager quelques caractéristiques essentielles :

- il s'agit d'un dispositif destiné à réduire la cotisation d'impôt acquittée par un redevable ;

- il est pris en charge par l'Etat ;

- une collectivité ne peut à son initiative procéder au dégrèvement, une telle décision s'exposant à la censure du juge administratif sur le fondement d'une rupture d'égalité devant l'impôt.

Par le biais des dégrèvements, l'Etat se substitue ainsi de manière partielle ou totale au contribuable pour le paiement des impositions locales. Les dégrèvements se distinguent donc des exonérations et des abattements, qui ne sont compensés par l'Etat qu'en cas de disposition législative expresse.

II. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article 15 du projet de loi de finances initiale pour 2005 s'inscrit dans le cadre du « plan de mobilisation et de développement » annoncé le 8 septembre 2004 en faveur du transport routier de marchandises par M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.

Cet article propose tout d'abord d'étendre le champ du dégrèvement aux véhicules routiers dont le poids total en charge, roulant ou autorisé, est égal ou supérieur à 7,5 tonnes (au lieu de 16 tonnes).

Ce seuil de 7,5 tonnes correspond au seuil désormais retenu par la Commission européenne pour déterminer les activités de transport susceptibles d'être affectées par la concurrence internationale.

Ce seuil de 7,5 tonnes correspond aussi au seuil à partir duquel la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, ouvre aux Etats membres de l'Union européenne la possibilité d'établir une différence de fiscalité sur le gazole en faveur des véhicules routiers.

De même, le dispositif de l'article 265 septies du code des douanes, que l'article 16 du présent projet de loi de finances tend à pérenniser, dispose que les entreprises propriétaires de véhicules routiers destinés au transport de marchandises et de véhicules tracteurs routiers peuvent demander le remboursement d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur le gazole pour ceux de leurs véhicules dont le PTAC dépasse également ce seuil de 7,5 tonnes.

Par ailleurs, le présent article du projet de loi de finances proposait initialement de doubler le montant du dégrèvement, qui n'avait pas été révisé depuis 1997, pour le porter de 122 à 244 euros par véhicule.

Le coût de cette mesure était estimé à 80 millions d'euros, ce montant étant calculé comme suit :

(200.000 nouveaux véhicules x 244 euros) + (254.000 véhicules déjà éligibles x 122 euros)

Enfin, cette mesure devait initialement s'appliquer à compter des impositions établies au titre de 2005, c'est à dire à compter des cotisations dues en 2005 et calculées à partir des bases du 31 décembre 2003. Comme les redevables ont déjà déclaré leurs bases de 2003 pour l'établissement de la cotisation due en 2005, cela suppose que les entreprises disposant de camions nouvellement éligibles adressent des déclarations complémentaires pour bénéficier du dégrèvement en 2005.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE À L'INITIATIVE DU GOUVERNEMENT

Dans un contexte de forte hausse du prix du gazole, le gouvernement a introduit, lors de l'examen du dispositif en première lecture à l'Assemblée nationale, un amendement, adopté par l'Assemblée nationale avec un avis favorable de sa commission des finances, tendant à :

- élargir le champ du dégrèvement aux « bateaux de marchandises motorisés et affectés à la navigation intérieure », c'est-à-dire en faveur de la batellerie ;

- avancer aux impositions établies au titre de 2004 (au lieu de 2005) le doublement de 122 euros à 244 euros du montant du dégrèvement ;

- enfin, à porter le montant du dégrèvement à 366 euros à partir des impositions établies au titre de 2005.

Selon les informations transmises à votre commission des finances, environ 1.900 bateaux seraient concernés par l'extension du champ du dégrèvement, pour un coût annuel de 0,46 million d'euros en 2004 et de 0,70 million d'euros à partir de 2005. Ce montant peut être rapproché des crédits prévus sur la période 2004-2007 pour le plan d'aide à la batellerie, qui s'élèvent à 15 millions d'euros.

Par ailleurs, le coût supplémentaire résultant de l'augmentation du montant du dégrèvement de 244 euros à 366 euros pour les camions et les autocars peut être estimé à 55 millions d'euros à partir de 2005.

Au total, le coût du présent article s'établirait ainsi à 81 millions d'euros en 2004 et à 136 millions d'euros à partir de 2005.

Par ailleurs, le présent amendement semble avoir été préparé avec une certaine précipitation, de sorte que le ministère de l'économie et des finances n'a pas encore déterminé les modalités concrètes permettant que l'élargissement du dégrèvement aux camions de 7,5 à 16 tonnes et le doublement de ce montant prennent effet dès les impositions établies au titre de 2004, c'est-à-dire dès les cotisations de taxe professionnelle versées par les redevables en 2004, dont le solde, exigible à partir du 1er décembre, doit être en principe acquitté avant le 15 décembre 2004.

Pour ce faire, trois solutions sont envisageables :

- donner effet au dispositif par voie d'instruction administrative avant le 15 décembre, c'est-à-dire avant son adoption formelle par le Parlement, en application de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales, qui permet aux contribuables de se prévaloir contre l'administration des instructions et des circulaires que celle-ci a publiées, et inviter les entreprises bénéficiaires à défalquer du solde de leur cotisation le dégrèvement supplémentaire résultant de la mesure proposée, tout en transmettant des pièces justificatives valant réclamation ;

- repousser par voie d'instruction, pour les seules entreprises éligibles au dispositif, la date limite de paiement du solde de la cotisation, et les inviter à défalquer du solde de leur cotisation le dégrèvement supplémentaire résultant de la mesure proposée, tout en transmettant des pièces justificatives ;

- procéder au remboursement en 2005 des montants qui auraient dû être dégrevés en 2004, sur demande des entreprises concernées assortie des pièces justificatives.

A priori, la deuxième solution est préférable, car elle est moins complexe en gestion que la troisième solution et plus respectueuse des prérogatives du Parlement que la première.

Enfin, il convient d'observer que le gouvernement n'a pas notifié le présent dispositif à la Commission européenne, mais en a seulement informé celle-ci.

Le gouvernement estime en effet que le présent dispositif ne constitue par une aide d'Etat au sens de l'article 87 du traité CE, dès lors qu'il s'applique « horizontalement » à l'ensemble des entreprises disposant de camions, d'autocars ou de bateaux de transport de marchandises affectés à la navigation intérieure, et non pas aux seules entreprises de transport.

Cette appréciation est confortée par le précédent issu de la création du dégrèvement par la loi de finances rectificative pour 1997, puisque la Commission européenne avait alors été de même seulement informée de la mesure et n'avait pas formellement soulevé d'objections.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A titre liminaire, votre commission des finances rappelle une nouvelle fois qu'elle n'est pas, en principe, favorable à la prise en charge par l'Etat des impôts locaux. Ainsi, elle avait estimé, dans un rapport d'information99(*) exposant sa « doctrine » en matière de fiscalité locale, qu'il était nécessaire de « préserver les assiettes locales en confiant la gestion et le coût de toute nouvelle mesure d'exonération, de dégrèvement ou d'abattement aux collectivités territoriales percevant les impôt correspondants ».

Par ailleurs, notre collègue Yves Fréville a montré, dans un rapport d'information sur les dégrèvements de taxe d'habitation100(*), les effets pervers de la substitution de l'Etat aux contribuables locaux. Il écrit ainsi, en introduction du rapport précité : « La taxe d'habitation n'est plus un vrai impôt local : la moitié des contribuables ne paie plus ou ne paie que partiellement cet impôt qu'en fonction de leurs revenus, sans que subsiste un quelconque lien avec l'impôt sur l'habitation voté par les collectivités locales. Un coin fiscal à la charge de l'Etat a été enfoncé entre la recette perçue par les collectivités locales et l'impôt payé par les contribuables ».

La prise en charge par l'Etat d'une part croissante de la fiscalité locale, dont il est progressivement devenu le premier contributeur, comporte ainsi souvent des effets pervers, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales elles-mêmes :

- elle tend à accroître le volume des dépenses incompressibles pour l'Etat, dans un contexte budgétaire très défavorable, d'une part ;

- elle tend à réduire la base des impôts locaux, dans le cas des exonérations et à des abattements, ou à réduire la responsabilité des élus, dans le cas des dégrèvements, puisque les contribuables dégrevés ne ressentent plus les éventuelles augmentations de la pression fiscale locale, d'autre part.

Dans le cas d'espèce, on peut toutefois observer que ce dernier risque est limité par le caractère forfaitaire du dégrèvement proposé, qui laisse à la charge des contribuables les effets des éventuelles augmentations des taux de taxe professionnelle.

On peut cependant s'interroger sur la pertinence d'un dégrèvement forfaitaire accordé au prorata du nombre de camions, d'autocars ou de bateaux éligibles, quels que soient leur poids total en charge (pour les camions) ou leur jauge (pour les bateaux) et sans qu'il soit tenu compte de leur valeur locative. Le tableau ci-après suggère d'ailleurs que le dégrèvement du présent article est à cet égard singulier.

Les dégrèvements sectoriels de taxe professionnelle

Autres réductions de cotisation

Montant du dégrèvement

Entreprises utilisant des véhicules routiers

(camions ou autocars)

Nombre de véhicules x 122 € (plafonné au montant de la cotisation, sans remboursement ni report, sous réserve de règles particulières de calcul)

Entreprises de transport sanitaire terrestre

50 % de la cotisation

Armateurs

Part de la cotisation relative à la valeur locative des navires de commerce et de leurs équipements embarqués (à compter de 2003)

Immobilisations affectées à la recherche

Part relative à la valeur locative des immobilisations affectées à la recherche (à compter de 2004)

Source : fiche n° 3 de la commission de réforme de la taxe professionnelle

On peut également s'interroger sur les fondements du renforcement du dispositif à l'initiative du gouvernement. En effet, l'anticipation d'un an, l'extension du champ et l'augmentation du montant du prélèvement se justifient selon le gouvernement par l'augmentation du prix du gazole. Cependant, il s'agit là d'un fondement conjoncturel, alors que l'extension du champ et l'augmentation du montant du prélèvement sont des mesures structurelles, a priori pérennes.

On peut aussi s'interroger sur le ciblage du dispositif proposé. Selon les informations transmises à votre rapporteur général, celui-ci est destiné à aider les entreprises qui, du fait de l'intensité de la concurrence ou de la rigidité de leurs contrats, ne peuvent répercuter sur leurs prix la hausse du coût des carburants et connaissent de ce fait des problèmes de trésorerie.

Cela explique notamment que le dispositif bénéficie à la batellerie de transport de marchandises, mais pas à la batellerie de tourisme, cette dernière étant présumée pouvoir répercuter la hausse du gazole sur ses clients.

Cela étant, on peut se demander si le seuil de 7,5 tonnes est approprié. Il convient d'ailleurs de rappeler que notre collègue Alain Lambert, alors rapporteur général de la commission des finances, s'interrogeait non sans prescience dans son rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 1997 sur le seuil de 16 tonnes, en se demandant si ce seuil, qui semblait motivé par des considérations strictement budgétaires, n'était pas de nature à créer des distorsions de concurrence, en dépit de la modicité de l'aide accordée, et en observant que la réglementation relative aux poids lourds comportait deux autres seuils :

- c'est à partir d'un seuil de 3,5 tonnes de poids maximal autorisé et de 14 mètres cubes de volume utile que les véhicules des entreprises exerçant une activité de transport public de marchandises ou une activité de location de véhicules industriels avec conducteur destinés au transport de marchandises sont considérés comme des poids lourds et doivent à ce titre obtenir un certificat d'inscription au registre des transporteurs ou au registre des loueurs auprès du préfet de région ;

- et c'est à partir du seuil de 6 tonnes de poids total autorisé en charge que des autorisations sont nécessaires pour exécuter des transports publics de marchandises.

Par ailleurs, on peut s'interroger sur la cohérence du dispositif proposé avec les orientations générales du gouvernement en faveur du fret ferroviaire.

Enfin, on peut surtout s'interroger sur la cohérence du dispositif proposé avec la réforme de la taxe professionnelle annoncée par le Président de la République le 6 janvier 2004 et qui doit en principe donner lieu à des dispositions législatives courant 2005.

En effet, les professions concernées considèreront le dispositif proposé comme un avantage acquis. Or, la multiplication des intérêts catégoriels et des avantages acquis est évidemment de nature à rendre la réforme de la taxe professionnelle encore plus difficile.

Pour autant, on peut observer que le montant du dégrèvement n'avait pas été revalorisé depuis 1997.

En outre, le dispositif proposé correspond à des engagements envers les transporteurs routiers pris successivement par le gouvernement le 8 septembre 2004, puis le 14 octobre 2004, et réitérés par M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, dans son discours de clôture du congrès de la fédération nationale des transports routiers le 27 octobre 2004.

Et nos transporteurs routiers sont actuellement confrontés à des difficultés considérables liées conjoncturellement à la hausse du prix du gazole, mais aussi, plus structurellement, au développement de la concurrence, parfois déloyale, des transporteurs des nouveaux Etats membres de l'Union européenne, qui bénéficient en tout état de cause de coûts salariaux bien moindres.

On peut d'ailleurs observer que le dispositif proposé s'inscrit dans le cadre d'un plan d'ensemble qui prévoit également la stabilisation de la TIPP sur trois ans à son niveau minimum, la suppression de son plafonnement et la réduction de ses délais de remboursement ; l'assouplissement des normes relatives à la durée du travail dans une logique « gagnant-gagnant » pour les entreprises comme pour leurs salariés ; l'instauration dans chaque région d'un guichet unique pour examiner au cas par cas la situation des entreprises en difficulté et proposer des mesures d'échelonnement des charges fiscales et sociales ; la définition d'un indice gazole de référence et l'étude d'un dispositif législatif permettant aux transporteurs de répercuter mécaniquement aux chargeurs l'évolution de cet indice ; enfin, l'encadrement par décret de la durée du cabotage sur notre territoire et la préparation d'une mesure d'immobilisation sanctionnant l'exercice illégal de la profession ou du cabotage afin de lutter contre le concurrence déloyale.

Afin de soutenir une profession particulièrement menacée et de respecter les engagements pris par le gouvernement, votre commission des finances vous propose ainsi d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 99 Cf. le rapport d'information n° 289 (2002-2003) de M. Jean Arthuis au nom de la commission des finances sur les perspectives d'évolution de la fiscalité locale, annexé au procès-verbal de la séance du 13 mai 2003.

* 100 Cf. « La taxe d'habitation est-elle encore un impôt local ? », rapport d'information n° 71 (2003-2004) de M. Yves Fréville au nom de la commission des finances, annexé au procès-verbal de la séance du 19 novembre 2003.

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