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ARTICLE 31

Réforme de la dotation globale de fonctionnement des départements

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier l'architecture et la répartition des dotations de la DGF des départements, en organisant la péréquation autour de deux grandes composantes, l'une urbaine, l'autre rurale, et de redéfinir les critères d'attribution de ces dotations, notamment par l'introduction du potentiel financier, comme pour les communes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉFORME DE 2004 A PERMIS DE GLOBALISER LES CRÉDITS DE LA DGF DES DÉPARTEMENTS

La dotation globale de fonctionnement des départements a été profondément modifiée par l'article 49 de la loi de finances initiale pour 2004257(*). Il a en effet été décidé de globaliser les crédits de la DGF afin de dégager des marges de manoeuvre pour la péréquation, et de simplifier l'architecture des dotations au sein de cette DGF afin de la rendre plus lisible.

Ainsi, la loi de finances initiale pour 2004 précitée a intégré, au côté de la dotation forfaitaire (1,28 milliard d'euros) :

- les montants correspondant à la part « impôts ménages » de la dotation de péréquation pour 960 millions d'euros ;

- 95 % de la dotation globale de décentralisation correspondant à la logique de compensation fiscale pour 2,57 milliards d'euros ;

- la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle pour 2,43 milliards d'euros.

De plus, la DGF a été majorée du montant de la garantie de progression des départements et minorée pour les départements contributeurs de leur prélèvement de 2003 au profit de la dotation de fonctionnement minimale (DFM)258(*).

Entre 2003 et 2004, la DGF des départements est ainsi passée de 5,174 milliards d'euros (en comptant les anciens contingents communaux d'aide sociale) à 11,479 milliards d'euros, par intégration des différentes dotations. Le schéma suivant rappelle les dotations introduites en 2004 au sein de la dotation forfaitaire.

La réforme de la DGF des départements en 2004 : une globalisation des crédits

DGF des départements
en 2004

DGF des départements
en 2003

Dotation de péréquation

DFM

Dotation forfaitaire

Dotation de compensation

Garantie de progression minimale

Dotation forfaitaire

Part impôt ménages de la dotation de péréquation

DFM

Part « potentiel fiscal » de la dotation de péréquation

95 % DGD ne correspondant pas à des compensations fiscales

Concours particulier visant à compenser la suppression des CCAS

95 % DGD correspondant à des compensations fiscales

Compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle

B. UNE DGF DES DÉPARTEMENTS DE MÉTROPOLE DIVISÉE EN QUATRE DOTATIONS

La DGF des départements s'organise, depuis la réforme introduite par l'article 49 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée, autour de quatre grandes dotations : la dotation forfaitaire, la dotation de compensation, la dotation de péréquation et la dotation de fonctionnement minimale (DFM).

1. La dotation forfaitaire

Dans les conditions fixées par la loi, il revient désormais au comité des finances locales (CFL) de fixer le taux d'évolution de la dotation forfaitaire entre 60 % et 80 % du taux d'évolution globale de la DGF. En 2004, le CFL a choisi un taux de progression de 75 %, ce qui s'est traduit par une hausse de la dotation forfaitaire des départements de 1,44 %.

La répartition de la dotation forfaitaire entre les départements ne fait appel à aucun critère de ressource ou de richesse, contrairement aux dotations de péréquation. Afin de calculer le montant de la dotation forfaitaire pour 2004, les sommes acquises en 2003 au titre de l'ancienne dotation forfaitaire, de la fraction « impôt ménages » de l'ancienne dotation de péréquation, de la garantie d'évolution, de la dotation de compensation de la part salaire de la taxe professionnelle et de 95 % du montant de la dotation générale de décentralisation correspondant à des compensations fiscales ont été « gelées » pour chaque département afin de constituer une dotation forfaitaire « reconstituée ».

Ce montant sert de base de calcul pour l'évolution de la dotation forfaitaire les années suivantes, pour chaque département. En 2004, elle s'est élevé à 7.288 millions d'euros.

2. La dotation de compensation

La dotation de compensation a été introduite dans l'architecture de la DGF des départements à l'initiative de notre collègue Philippe Adnot, lors de la discussion au Sénat du projet de loi de finances pour 2004.

Elle regroupe pour 2004 les montants perçus en 2003 au titre de deux dotations :

- le concours particulier compensant la suppression des contingents d'aide sociale (CCAS), pour des raisons de principe : en effet, alors que cette dépense, autrefois très dynamique, faisait l'objet d'un accord entre le département et les communes, la réforme de 1999 l'a indexée sur l'évolution de la DGF. On pouvait donc considérer que l'indexation à un niveau plus faible était susceptible d'accroître le décalage entre le dynamisme de la dépense sociale et le montant des ressources correspondantes ;

- 95 % de la part de la dotation générale de décentralisation ne correspondant pas à des compensations fiscales, c'est-à-dire la DGD « historique » créée en 1983 qui avait compensé les transferts de compétences en direction des départements qui n'étaient pas couverts par les transferts de fiscalité.

Cette dotation progresse comme la DGF mise en répartition, soit 2 % en 2004, année pour laquelle elle s'est élevée à 3.184 millions d'euros.

3. La dotation de péréquation

La dotation de péréquation correspond, à partir de 2004, à l'ancienne part « potentiel fiscal » de la dotation forfaitaire. Depuis 2004, elle est alimentée par le différentiel d'indexation entre l'évolution de la DGF et l'évolution de la dotation forfaitaire, le solde étant réparti par le comité des finances locales entre la dotation de péréquation et la dotation de fonctionnement minimale (DFM). En 2004, elle s'élève à 692 millions d'euros, en progression de 8,1 % par rapport à 2003.

La dotation de péréquation est répartie en fonction du potentiel fiscal des départements.

Le potentiel fiscal se calcule en appliquant aux bases brutes d'imposition de chacun des impôts locaux le taux moyen national d'imposition. Depuis 2000, ce produit est majoré du montant connu pour la dernière année de la compensation de la « part salaires » de la taxe professionnelle. En métropole, le taux moyen de potentiel fiscal par habitant dans les départements est de 308,446 euros en 2004.

Les taux moyens départementaux pour les quatre impôts locaux

Taxe foncière sur les propriétés bâties : 0,0880 %

Taxe foncière sur les propriétés non bâties : 0,2120 %

Taxe d'habitation : 0,0629 %

Taxe professionnelle : 0,0737 %

Source : direction générale des collectivités locales (DGCL)

Sa répartition fait l'objet de la formule suivante :

Dotation de péréquation = Pop DGF X (1,5 - ((PF/ 2 PFM)) X VP

Avec :

- pop DGF : population au sens de la DGF ;

- PF potentiel fiscal par habitant du département ;

- PFM : potentiel fiscal moyen par habitant des départements de métropole ;

- VP : valeur du point, soit 10,4344 en 2004. Cette valeur est une donnée générale qui se calcule globalement en divisant la dotation de potentiel fiscal totale par le produit de la population DGF et de l'écart relatif de potentiel fiscal.

Ainsi, la dotation de péréquation est d'autant plus importante que le potentiel fiscal du département est faible par rapport au potentiel fiscal moyen des autres départements.

4. La dotation de fonctionnement minimale

Le financement de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) a été sanctuarisé par la loi de finances initiale pour 2004 précitée. En effet, avant cette date, elle était alimentée par un prélèvement sur la DGF d'un montant de 110,07 millions d'euros en 2003 et majorée par un prélèvement réalisé sur les 10 départements les plus riches, pour 24,39 millions d'euros.

Pour bénéficier de cette dotation, les départements doivent remplir l'une des conditions suivantes :

- leur potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal moyen de l'ensemble des départements, c'est-à-dire, pour 2004, 182,73 euros ;

- leur potentiel fiscal moyen par kilomètre carré est inférieur d'au moins 60 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements, c'est-à-dire 0,012097 euros en 2004.

Un système permet aux départements qui dépasseraient les seuils de ne pas perdre la dotation en une seule fois, afin d'éviter des effets de seuils trop prononcés : la dotation sera ainsi égale, la première année suivant la sortie des barèmes à deux tiers, puis à un tiers la deuxième année, avant de disparaître la troisième année. En 2004, cette garantie n'a pas été utilisée.

En 2004, 24 départements de métropole ont bénéficié d'une attribution de DFM : Alpes de Haute Provence, Hautes Alpes, Ariège, Aude, Aveyron, Cantal, Cher, Corrèze, Corse du Sud, Haute Corse, Creuse, Dordogne, Gers, Indre, Landes, Haute Loire, Lot, Lozère, Haute Marne, Meuse, Nièvre, Orne, Haute Saône et Yonne.

Les modalités de répartition de la DFM, pour les départements éligibles, sont établies par un décret du 17 octobre 1988. Trois critères sont retenus :

- la longueur de la voirie départementale, majorée de 30 % pour la fraction située en montagne, pour 30 % de la dotation ;

- le rapport entre le potentiel fiscal par kilomètre carré de l'ensemble des départements et celui des départements éligibles à la DFM, pour 30 % de la dotation ;

- l'inverse du potentiel fiscal, pour 40 % de la dotation.

En 2004, la DFM s'élève à 173,704 millions d'euros, en hausse de 8,1 % par rapport à 2003.

Structure de la DGF des départements de métropole

(en euros)

Dot de compensation

3.184.464.687

Départements

11.479.767.270

DFM

173.704.800

Dot de péréquation

691.911.128

Dotation forfaitaire

7.484.570.302

C. LA DGF DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

Les quatre départements d'outre-mer, ainsi que les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, perçoivent une dotation forfaitaire suivant les mêmes règles que les départements de métropole.

Cependant, une quote-part des crédits de la dotation de péréquation et de la dotation de fonctionnement minimale leur est réservée, avant leur mise en répartition. Leur quote-part est égale au double du rapport entre la population recensée de chaque département ou collectivité d'outre-mer et de la population nationale, majoré de 10 %. Cette règle particulière est en fait le « droit commun » en ce qui concerne le versement des dotations à l'outre-mer et permet notamment de prendre en compte la difficulté d'estimer la population. Le montant qui leur est réservé s'est élevé à 46,25 millions d'euros en 2004.

La DFM est répartie en tenant compte pour 80 % de la population, pour 10 % de la longueur des voiries, et pour 10 % du potentiel, et les quatre départements d'outre-mer, ainsi que les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon y sont éligibles. Leur quote-part s'élève à 11,613 millions d'euros en 2004.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose une modification profonde de l'architecture de la DGF des départements.

Cette réforme doit être comprise dans le prolongement de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, qui introduit au cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution l'objectif de péréquation : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

L'article 49 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée a, en effet, permis de dégager des marges de progression importantes pour la péréquation, qui est alimentée par le différentiel d'indexation entre la DGF et la dotation forfaitaire. Ainsi, en 2005, la dotation de péréquation et la dotation de fonctionnement minimale ont augmenté de 8,1 %. Comme votre rapporteur général le notait dans son rapport général établi pour la loi de finances pour 2004, « la réforme a le mérite de poser un schéma relativement simple [...]. L'architecture retenue permettra donc de distinguer avec précision à l'avenir les moyens consacrés à la péréquation et à la solidarité entre les départements259(*) ».

Cependant, comme le gouvernement en avait pris l'engagement, cette réforme de l'architecture doit s'accompagner d'une réforme des modalités de répartition interne des dotations. Ainsi, lors de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2004, M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, rappelait la position du gouvernement : « le deuxième sujet que je souhaite aborder a trait à la réforme des concours et à la pérennisation des dispositifs de péréquation entre collectivités. Je tiens à souligner, comme vous, monsieur le rapporteur général, l'importance de la réforme des concours. Comme l'a dit M. Fourcade, président du comité des finances locales, c'est le premier acte de la réforme des finances locales. Là encore, le Gouvernement s'est fondé sur l'article 72-2 de la Constitution, qui dispose que : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. »

« Le Gouvernement vous propose une démarche en deux temps : la première étape est constituée par la réforme de l'architecture des concours de l'Etat aux collectivités, dans le sens qui a été recommandé avec constance par M. le président Arthuis tout à l'heure. A cet égard, ce dernier a insisté sur la nécessité pour la commission des finances de disposer de moyens d'information et sur l'importance de prévoir une « clause de revoyure ». Je reviendrai sur ce dernier point.

« [...] J'en viens à la seconde étape de la démarche du Gouvernement, à savoir la réforme des critères de répartition. Comme le disait M. Jean-Pierre Fourcade, il faudra tirer les leçons de l'histoire, et nous nous y emploierons.

« [...] Mon collègue Patrick Devedjian prépare dans ce domaine un projet de loi, qui sera soumis au Parlement au cours de l'année prochaine. Il s'agira de passer des questions d'architecture d'ensemble aux modalités précises de répartition des dotations, collectivité par collectivité ».

Votre rapporteur général ne peut que se féliciter de voir que les engagements du gouvernement ont été tenus.

Le présent article doit donc se lire en parallèle avec les articles 29 et 30 du présent projet de loi de finances, relatifs respectivement aux communes et aux groupements de communes.

A. LA RÉFORME DE LA DOTATION FORFAITAIRE

Les deux derniers alinéas de l'article L. 3334-3 du code général des collectivités territoriales, qui traitent de la dotation forfaitaire, sont remplacés par le I du présent article. La nouvelle dotation forfaitaire s'articule autour d'une dotation de base et, le cas échéant, d'une dotation de garantie.

Cette réforme s'avère nécessaire. Il apparaît en effet que les modalités de répartition de l'actuelle dotation forfaitaire ne prennent qu'imparfaitement en compte les charges de fonctionnement des départements. Plusieurs raisons peuvent être invoquées. La loi de finances initiale pour 2004 précitée, si elle a simplifié l'architecture de la dotation, a intégré à la dotation forfaitaire des dotations dont la logique initiale n'était pas de mesurer les charges de fonctionnement, comme la part « impôt ménages » de la dotation de péréquation, ou bien la compensation de la « part salaires » de la taxe professionnelle. De plus, l'indexation chaque année suivant un critère de progression uniforme a, au fil du temps, « cristallisé » et renforcé les inégalités initiales.

En 2004, le montant moyen par habitant de la dotation forfaitaire s'élève à 120 euros, avec un minimum de 71 euros et un maximum de 155 euros : il existe donc une dispersion très importante, qui ne paraît pas justifiée au regard des charges de fonctionnement des départements.

1. La dotation de base

Un critère simple a été retenu afin de déterminer le montant de la dotation de base des départements, celui de la population. Ainsi, il est prévu que « chaque département perçoit une dotation de base égale à 70 euros par habitant ».

Le groupe de travail du comité des finances locales avait étudié différents scénarios260(*) afin de clarifier les critères d'attribution de la dotation forfaitaire. Ainsi, il a été envisagé de créer une dotation de base, fonction de la population et de la superficie, à laquelle viendrait s'adjoindre une garantie. Les simulations menées ont montré la difficulté de prendre en compte la superficie, principalement en raison de la grande homogénéité des départements, et du cas de la Guyane (91.000 km²).

En conséquence, la solution retenue consiste à attribuer à chaque département une dotation égale à 70 euros par habitant, sans tenir compte de sa superficie. Il faut relever que ce critère de population permettra à l'avenir de tenir compte des évolutions démographiques, ce qui n'est actuellement pas le cas.

La dotation de base par habitant évoluerait chaque année « selon un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 60 % et 80 % du taux de croissance de la dotation globale de fonctionnement ». Il convient de relever que la décision prise par le comité des finances locales détermine de facto le montant de la progression de la part réservée à la péréquation, puisque cette dernière est alimentée par le différentiel d'indexation entre la DGF et la dotation forfaitaire.

2. Une garantie

Cependant, afin qu'aucun département ne soit pénalisé par le passage à la réforme, il est prévu une dotation de garantie. Cette dotation est calculée de deux manières :

- pour l'année 2005, soit la première année de la réforme, la garantie est égale « à la différence entre le montant qu'il aurait perçu en appliquant à sa dotation forfaitaire de 2004 un taux de progression égal à 60 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement, d'une part, et sa dotation de base pour 2005, d'autre part ». En conséquence, l'attribution de la dotation de base en fonction du nombre d'habitants est soustraite au montant que le département aurait perçu à droit constant. Cette différence est nécessairement positive : en effet, par habitant, le montant le plus faible est de 71 euros. A cette différence, il est appliqué un taux de progression de 60 % du taux d'évolution de la DGF. Ainsi, tous les départements sont assurés de ne pas recevoir moins en 2005 qu'en 2004 ;

- à partir de 2006, le comité des finances locales décide de l'indexation de l'ensemble de la dotation forfaitaire, c'est-à-dire de la somme de la dotation de base et de la garantie pour 2005, et lui applique un taux d'évolution compris entre 60 % et 80 % du taux d'évolution de la DGF.

On remarque que les montants perçus en 2004 sont donc « gelés », et serviront de base de référence pour les années suivantes. Le mécanisme choisi conduit cependant à une montée en puissance progressive de la prise en compte de la population dans la dotation forfaitaire.

B. LA RÉFORME DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION

Le présent article propose de renforcer l'architecture des dotations de péréquation en modifiant leur critère de répartition, d'une part, en divisant ces dotations en deux catégories, l'une destiné aux départements urbains, l'autre aux départements ruraux, d'autre part.

Le troisième alinéa du I du présent article précise que la dotation forfaitaire progresse en 2005 de 60 % du niveau de la progression de la DGF, c'est-à-dire que, pour cette année, le comité des finances locales n'a pas de marge de manoeuvre, puisque ce taux correspond à la progression minimale de la dotation forfaitaire tel que prévu à l'article 49 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée. En conséquence, les dotations de péréquation seront abondées de 129 millions d'euros supplémentaires en 2005. L'année suivante, soit en 2006, le comité des finances locales retrouvera toute latitude pour indexer la dotation forfaitaire entre 60 % et 80 % du taux d'évolution de la DGF.

1. La réforme des critères d'attribution : la prise en compte du potentiel financier

a) Une prise en compte cohérente avec l'introduction de ce critère pour les communes

Le groupe de travail du comité des finances locales a souhaité étendre la notion de « potentiel financier », dont les principes ont été étudiés dans le commentaire de l'article 29 du présent projet de loi de finances pour les communes, aux départements.

Le potentiel fiscal est, dans le droit existant, l'indicateur de référence pour le calcul de la répartition des dotations de péréquation. Or cet indicateur souffre des mêmes défauts pour les départements que pour les communes : censé mesurer la richesse potentielle du département, il ne prend pas en compte plusieurs dotations dont le montant est pourtant relativement prévisible et pérenne.

Il est ainsi relevé par le groupe de travail du comité des finances locales que « en cohérence avec ce qui a été fait pour les communes, l'inclusion dans le potentiel financier des composants de la DGF versées de manière régulière et automatique est apparue nécessaire. Concrètement, il s'agit de la dotation forfaitaire (7,3 milliards d'euros) et de la dotation de compensation (3,2 milliards d'euros), cette dernière évoluant comme la DGF.

« Le groupe de travail a également souhaité que certaines ressources fiscales soient intégrées dans le potentiel financier. Il s'agit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de la taxe sur les publicités foncières, compte tenu de leur masse (4,4 milliards d'euros en 2002) et de leur inégale répartition. En outre, il ne serait pas logique d'intégrer dans le potentiel financier la dotation forfaitaire, qui englobe elle-même désormais la part de DGD correspondant à la diminution des DMTO, si les DMTO qui demeurent n'étaient pas parallèlement pris en compte dans le potentiel financier261(*)».

De facto, la réforme du potentiel fiscal et la création du potentiel financier suivent la logique initiée par le groupe de travail du comité des finances locales.

b) Une actualisation des impositions pour le calcul du potentiel

L'actuel potentiel fiscal est déterminé en appliquant aux bases des quatre taxes directes locales les taux moyens nationaux d'imposition à chacune d'entre elles.

Le a du 2°) du II du présent article ajoute deux nouvelles impositions aux quatre taxes. Il s'agit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de la taxe de publicité foncière, définie au 1° et 2° de l'article 1594 A du code général des impôts. En conséquence, c'est le périmètre du potentiel fiscal qui est modifié, en accord avec les conclusions du groupe de travail du comité des finances locales. Il convient de relever que les départements qui possèdent de fortes bases pour ces deux impositions par rapport à leurs bases d'impôts locaux verront donc leur potentiel fiscal augmenter.

Cette prise en compte va dans le sens d'une plus grande lisibilité du potentiel fiscal. En effet, il mesure la richesse fiscale potentielle d'un département. Or l'article 1594 D du code général des impôts prévoit que les départements peuvent faire varier le taux de la taxe de publicité foncière entre 1 % et 3,60 %. De même, les articles 1594 G, 1594 H et 1594 I du même code offrent aux conseils généraux de larges possibilités d'exonération de taxe de publicité foncière ou de droit d'enregistrement.

En conséquence, il est logique d'intégrer au potentiel fiscal les bases de ces deux ressources fiscales sur lesquelles les départements conservent la maîtrise des taux, afin de parvenir à un indicateur de richesse plus pertinent.

Le b) du 2° du II du présent article majore pour sa part le potentiel fiscal du « montant perçu l'année précédente au titre de la partie de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 3343-3 [du code général des collectivités territoriales] correspondant à la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 ». Il s'agit en fait de tirer les conséquences de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle. La compensation versée vient donc majorer le potentiel fiscal. Il faut rappeler que cette compensation a été globalisée au sein de la dotation forfaitaire des départements par la loi de finances pour 2004.

c) La définition du potentiel financier

Le d) du 2° du II du présent article introduit la notion de potentiel financier, en insérant un deuxième alinéa à l'article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales.

Au potentiel fiscal tel que défini à l'aide des nouveaux critères qui viennent d'être évoqués, il est ajouté deux éléments :

- la dotation de compensation telle que définie à l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales, pour un montant de 3,124 milliards d'euros;

- la dotation forfaitaire, hormis la fraction qui est intégrée au potentiel fiscal, c'est-à-dire les montants résultant de la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle, soit 4,73 milliards d'euros.

Le e) du 2° du II du présent article définit pour sa part le potentiel financier par habitant, obtenu en divisant le potentiel financier par le nombre d'habitant.

C. UNE CLARIFICATION DE L'ARCHITECTURE DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION

La loi de finances initiale pour 2004 précitée a permis de dégager des marges de progression importantes en faveur de la péréquation. Cependant, cette réforme n'était que la « première étape », puisqu'elle ne corrigeait pas les critères d'attribution de la péréquation, critères désormais inscrits à l'article 72-2 de la Constitution.

Le rapport du commissariat général du Plan de 2004262(*) montre que les dotations des départements tendent à corriger 51 % des inégalités de pouvoir d'achat entre départements, mais avec un indice de progressivité plus faible que pour les communes. Le rapport relève ainsi que « les péréquations départementales et régionales relèvent d'une redistribution de type extensif, fondée sur des transferts, en proportion du pouvoir d'achat primaire plus importants, mais dotés d'une capacité péréquatrice intrinsèque plus faible ».

En effet, pour les deux dotations de péréquation départementale, deux types de remarques peuvent êtres faites :

- la dotation de péréquation, attribuée à l'ensemble des départements en fonction de leur potentiel fiscal, souffre, d'une part, du caractère imparfait de cet indicateur (modifié par le présent article), d'autre part, d'une trop faible concentration. Ainsi, elle représente 645,653 millions d'euros en métropole, ce qui conduit à une attribution par habitant extrêmement faible (11,50 euros) ;

- la capacité péréquatrice de la DFM a été décrite en ces termes par nos collègues sénateurs Jean François-Poncet et Claude Belot263(*) : « l'effet péréquateur de la DFM est extrêmement faible pour deux raisons. D'une part, elle ne représente que 5 %, soit une part minime, de la DGF. D'autre part, la corrélation entre les bénéficiaires de la DFM et les départements les plus pauvres, mesurés à partir d'un ensemble d'indicateurs socio-économiques est très faible à deux exceptions près : le taux d'urbanisation et la longueur de la voirie par habitant ». De plus, il convient de rappeler les effets de seuil induits par les conditions d'éligibilité : il existe de forts écarts de dotations entre les 24 départements éligibles et ceux qui ne le sont pas. Ainsi, ces départements reçoivent en 2004 une dotation au titre de la péréquation (somme de la dotation de péréquation proprement dites et de la DFM) égale à 40,4 euros par habitant, les autres de 10,3 euros. On voit donc que, pour des situations qui peuvent être proches, l'écart est susceptible d'aller du simple au quadruple.

1. Une nouvelle architecture basée sur deux dotations

Le 1° du II du présent article procède à une refonte complète de l'architecture des dotations de péréquation, en proposant une nouvelle rédaction de l'article L. 3334-4 du code général des collectivités territoriales.

Il dispose ainsi que la DGF des départements comprend « une dotation de péréquation constituée de la dotation de péréquation urbaine prévue à l'article L. 3334-6-1 et de la dotation de fonctionnement minimale prévue à l'article L. 3334-7 ».

La logique de la nouvelle architecture des dotations de péréquation consiste à instituer deux dotations distinctes : une dotation de péréquation urbaine, réservée aux départements qui remplissent un certain nombre de critères, et une dotation de fonctionnement minimale, spécifiquement destinées aux départements « non urbains ».

En conséquence, et à partir de 2005, les départements recevraient ou la dotation de péréquation urbaine ou la dotation de fonctionnement minimale.

a) La dotation de péréquation urbaine

La dotation de péréquation urbaine est destinée aux départements qui remplissent les critères suivants, définis à l'article L. 3334-6-1 du code général des collectivités territoriales, inséré par le 1 ° du III du présent article :

- une densité de population supérieure à 100 habitants par kilomètre carré ;

- un taux d'urbanisation supérieur à 65 %.

Les critères retenus permettent d'isoler 32 départements urbains (voir tableau ci-après). Il existe donc dorénavant une dotation qui tient spécifiquement compte du caractère urbain des départements, spécificité qui est se retrouve dans le mode de répartition de la dotation.

Le troisième alinéa du 1° du II du présent article précise les masses à répartir au titre de la nouvelle dotation de péréquation urbaine. Pour 2005, il s'agit de la dotation de péréquation perçue par les départements urbains en 2004. En conséquence, la création de cette dotation se fait à enveloppe constante : les 34 départements considérés ont comme « base de départ » les attributions qu'ils recevaient au titre de la péréquation en 2004. Il convient de noter qu'aucun des départements urbains en 2005 et donc éligibles à la dotation de péréquation urbaine ne percevait de DFM en 2004.

Le III du présent article propose d'insérer un nouvel article L. 3334-6-1 au code général des collectivités territoriales. Cet article précise les règles de fonctionnement de la dotation de péréquation urbaine. On peut relever que la condition fixée au deuxième alinéa de cet article, et qui vise à exclure du bénéfice de cette dotation les départements dont le potentiel financier serait supérieur au double du potentiel financier moyen de la catégorie, ne trouve pas, pour l'instant, à s'appliquer.

Pour chaque département éligible, il est calculé un « indice synthétique » qui permet de déterminer le montant de dotation de compensation qui lui revient.

Cet indice est obtenu en effectuant la somme de quatre critères, pondérés par quatre coefficients de pondération. Les coefficients de pondération seront déterminés par décret en Conseil d'Etat, selon le huitième alinéa de l'article L. 3334-6-1 précité.

Les quatre critères retenus sont :

- le rapport entre le potentiel financier par habitant de l'ensemble des départements urbains et le potentiel financier par habitant du département ;

- le rapport entre la proportion du total des bénéficiaires d'aides au logement dans le nombre total de logements du département et cette même proportion dans l'ensemble des départements urbains ;

- le rapport entre la proportion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion dans le département et cette proportion dans l'ensemble des départements urbains ;

- le rapport entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements urbains et le revenu par habitant du département.

On peut relever que le choix de ces indicateurs est conforme à la logique initiée par nos collègues sénateurs Claude Belot et Jean François-Poncet dans leur rapport précité relatif à la péréquation interdépartementale. Il y était en effet noté que « les critères utilisés sont souvent trop grossiers, ou bien, tout en cherchant à refléter la situation socio-économique d'un territoire, sont dépourvus de lien avec les recettes et les dépenses des conseils généraux. En outre, les dotations accordées ne sont pas toujours proportionnées aux inégalités à corriger. Les critères d'attribution doivent donc refléter la réalité du terrain, c'est-à-dire les niveaux de ressources et de charges des départements ».

Cet indice synthétique s'efforce donc d'appréhender à la fois le niveau réel des ressources, mais également des charges supportées par le département. Dans leur analyse, nos collègues sénateurs proposaient de prendre en compte de nombreux autres critères. Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, il semble que les quatre critères retenus aient été les plus « significatifs » pour l'attribution de la dotation de péréquation urbaine.

La masse globale de la dotation de péréquation urbaine évolue chaque année suivant un taux fixé par le comité des finances locales. En effet, ce dernier, après avoir fixé le taux d'évolution de la dotation forfaitaire, et donc pris connaissance des montants disponibles pour la péréquation, décide librement du taux de progression de la dotation de péréquation urbaine et de la DFM pour l'année suivante. Pour mémoire, la nouvelle architecture introduite par la loi de finances initiale pour 2004 précitée a permis une progression des dotations de péréquation de 8,1 % en 2004.

Les deux derniers alinéas de l'article L. 3334-6-1 précité tel que proposés par le présent article instituent en outre deux mécanismes de garantie :

- la première garantie concerne la seule année 2005, et instaure une garantie de « non baisse ». En conséquence, si le calcul de l'indice synthétique devait conduire le département à perdre une partie de l'attribution reçue en 2004, ce dernier montant serait garanti en 2005. Selon les simulations transmises à votre rapporteur général, cinq départements se trouveraient dans ce cas : Le Finistère, L'Ille-et-Villaine, l'Oise, la Haute-Savoie et les Yvelines ;

- la seconde garantie est « pérenne ». Elle instaure, pour les départements qui sortiraient des conditions d'éligibilité, un mécanisme de « sortie » en deux ans : le département recevrait les deux-tiers de sa dotation la première année suivant la sortie, un tiers la deuxième année, avant d'arriver à une dotation nulle la troisième année.

Simulations de la réforme pour les 32 départements « urbains »

(en euros)

Nom département

Pop DGF

Masse
cumulée 04 notifiée

Masse
cumulée 04 notifiée/
habitant

Dotation
de péréquation
urbaine

Dotation de
péréquation
urbaine simulée

Dotation de péréquation
urbaine
simulée/hab.

Variation

%

ALPES MARITIMES

1.163.674

11.688.760

10,03

11.785.361,83

11.785.362

10,13

1,00 %

BOUCHES DU RHONE

1.869.567

19.724.838

10,55

25.265.211,83

25.265.212

13,51

28,09 %

FINISTERE

910.867

10.750.069

11,80

10.750.069

10.750.069

11,80

0,0 %

GARD

677.032

7.668.634

11,33

8.604.108,039

8.604.108

12,71

12,20 %

HAUTE-GARONNE

1.102.941

11.454.488

10,39

13.532.827,38

13.532.827

12,27

18,14 %

GIRONDE

1.360.781

14.839.240

10,90

16.132.788,9

16.132.789

11,86

8,72 %

HERAULT

1.023.228

11.731.199

11,46

13.660.368,44

13.660.368

13,35

16,44 %

ILLE ET VILAINE

915.780

10.347.057

11,30

10.347.057

10.347.057

11,30

0,00 %

ISERE

1.159.743

11.357.369

9,79

11.764.521,3

11.764.521

10,14

3,58 %

LOIRE

755.797

8.316.009

11,00

9.212.445,352

9.212.445

12,19

10,78 %

LOIRE-ATLANTIQUE

1.212.533

13.334.794

11,00

14.199.022,9

14.199.023

11,71

6,48 %

MEURTHE ET MOSELLE

722.753

8.021.795

11,10

8.755.526,612

8.755.527

12,11

9,15 %

MOSELLE

1.042.445

10.966.392

10,52

11.786.651,81

11.786.652

11,31

7,48 %

NORD

2.570.607

29.305.450

11,40

34.688.339,26

34.688.339

13,49

18,37 %

OISE

781.289

8.439.920

10,80

8.439.920

8.439.920

10,80

0,00 %

PAS DE CALAIS

1.488.076

17.425.758

11,71

20.632.375,27

20.632.375

13,87

18,40 %

BAS-RHIN

1.041.875

10.539.327

10,12

11.349.813,69

11.349.814

10,89

7,69 %

HAUT-RHIN

720.613

7.053.742

9,79

7.241.666,955

7.241.667

10,05

2,66 %

RHONE

1.603.489

15.468.350

9,65

17.518.159,21

17.518.159

10,93

13,25 %

HAUTE SAVOIE

741.863

7.440.169

10,03

7.440.169

7.440.169

10,03

0,00 %

PARIS

2.200.971

7.064.378

3,21

16.127.496,52

16.127.497

7,33

128,29 %

SEINE MARITIME

1.263.701

12.365.670

9,79

15.036.226,28

15.036.226

11,90

21,60 %

SEINE-ET-MARNE

1.262.184

13.465.275

10,67

13.828.556,32

13.828.556

10,96

2,70 %

YVELINES

1.375.628

12.306.231

8,95

12.306.231

12.306.231

8,95

0,00 %

VAR

1.073.943

12.071.327

11,24

12.100.402,97

12.100.403

11,27

0,24 %

VAUCLUSE

518.354

5.546.071

10,70

6.534.552,05

6.534.552

12,61

17,82 %

TERRITOIRE DE BELFORT

139.054

1.479.996

10,64

1.622.922,283

1.622.922

11,67

9,66 %

ESSONNE

1.150.919

10.523.626

9,14

11.550.234,74

11.550.235

10,04

9,76 %

HAUTS DE SEINE

1.461.614

6.436.415

4,40

10.855.799,66

10.855.800

7,43

68,66 %

SEINE ST DENIS

1.395.971

12.855.075

9,21

19.457.272,38

19.457.272

13,94

51,36 %

VAL DE MARNE

1.237.046

11.352.910

9,18

12.847.259,16

12.847.259

10,39

13,16 %

VAL D'OISE

1.118.761

11.630.930

10,40

13.478.663,86

13.478.664

12,05

15,89 %

TOTAL

37.063.099

362.951.274

 
 

418.852.021

 
 

Source : direction générale des collectivités locales (DGCL)

b) La dotation de fonctionnement minimale : une dotation « non urbaine »

Le 2° du III du présent article modifie l'article L. 3334-7 du code général des collectivités territoriales, qui détermine l'organisation de la DFM.

Ainsi, les conditions d'éligibilité à la DFM, qui étaient extrêmement restrictives, sont supprimées. La définition qui en est donné est « en creux » : « la dotation de fonctionnement minimale est attribuée aux départements ne répondant pas aux conditions démographiques mentionnées au premier alinéa de l'article L. 3334-6-1 ».

En conséquence, tous les départements qui ne sont pas considérés comme urbains au regard de la définition qui en est donné par le présent article sont éligibles à la DFM. En raison de leur extrême hétérogénéité, on ne peut pas cependant qualifier cette dotation de « rurale » : il y a une définition de l'urbanité, pas de la ruralité.

Ainsi, les départements sont tous éligibles à l'une ou l'autre des dotations.

L'article L. 3334-7 précité prévoit que la DFM ne peut être attribuée aux départements dont le potentiel financier par habitant est supérieur au double du potentiel financier moyen des départements éligibles. Cette clause, symétrique à celle définie pour les départements urbains, ne trouve pas davantage à s'appliquer en 2005.

A l'opposé des départements urbains, il n'est pas prévu d'indice synthétique pour déterminer la répartition de cette dotation, la seule innovation consistant en la substitution du potentiel fiscal par le potentiel financier tel que défini par le présent article.

Par conséquent, les attributions individuelles resteront calculées en considérant, en plus du potentiel financier, la longueur des voiries, selon la formule actuellement utilisée, soit le produit entre la longueur des voiries départementales en mètre et la valeur du point, déterminée par l'intermédiaire de l'enveloppe globale de la catégorie. Un autre critère est actuellement utilisé, qui mesure le potentiel fiscal par kilomètre carré, l'article L. 3334-7 précité ouvrant la possibilité de le prendre en considération par l'utilisation du terme « notamment ».

Les ressources globales affectées à la DFM sont constituées de celles de « l'ancienne DFM » et de celles des dotations de péréquation reçues en 2004 par les départements qui y seront éligibles. De la même manière que pour les départements urbains, la réforme s'effectue donc à « enveloppe constante ». Il faut relever que l'accroissement des masses disponibles pour la péréquation est obtenu par l'indexation de la dotation forfaitaire sur 60 % de l'évolution de la DGF.

La progression de la DFM est encadrée pour l'année 2005, par le d) du 2° du III du présent article. Ainsi, tous les départements sont assurés de progresser de 6 % au minimum par rapport à 2004, et ne peuvent voir la dotation progresser de plus de 30 %.

Plusieurs remarques peuvent être faites à propos de cette réforme de la DFM :

- elle permet, à terme, de supprimer les effets de seuil qui se sont avérés préjudiciables pour les départements qui n'étaient pas éligibles à la DFM ;

- à terme également, elle ouvre la possibilité d'un rattrapage des départements qui n'étaient pas éligibles à la DFM, et dont on a vu que les attributions de péréquation étaient sensiblement inférieures. Ainsi, la dotation moyenne des départements éligibles à la nouvelle DFM, soit 64 concernés, serait de l'ordre de 20 euros par habitant en 2005.

Simulation de la réforme pour les 64 départements éligibles à la DFM264(*)

(en euros)

 

Nom du département

Pop DGF

Masse cumulée 04 notifiée

Masse cumulée 04 notifiée/hab.

DFM simulée

DFM simulée/hab.

Variations

01

AIN

545.127

5.593.321

10,26

6.526.797

11,97

16,69%

02

AISNE

548.128

6.375.382

11,63

7.482.602

13,65

17,37%

03

ALLIER

360.460

4.084 .46

11,33

4.901.455

13,60

20,00%

04

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

176.714

8.347.636

47,24

10.017.163

56,69

20,00%

05

HAUTES-ALPES

169.197

8.489.525

50,18

9.780.821

57,81

15,21%

07

ARDECHE

321.522

3.688.176

11,47

4.425.811

13,77

20,00%

08

ARDENNES

296.341

3.219.321

10,86

3.863.185

13,04

20,00%

09

ARIEGE

161.649

8.233.350

50,93

9.435.649

58,37

14,60%

10

AUBE

300.750

3.317.428

11,03

3.980.914

13,24

20,00%

11

AUDE

371.861

9.890.05

26,60

11.120.265

29,90

12,44%

12

AVEYRON

292.197

10.505.691

35,95

12.101.493

41,42

15,19%

14

CALVADOS

720.029

8.375.049

11,63

9.495.194

13,19

13,37%

15

CANTAL

170.551

11.075.593

64,94

12.682.264

74,36

14,51%

16

CHARENTE

351.458

3.920.360

11,15

4.704.432

13,39

20,00%

17

CHARENTE-MARITIME

641.790

7.752.986

12,08

8.865.666

13,81

14,35%

18

CHER

330.193

8.686.654

26,31

9.823.272

29,75

13,08%

19

CORREZE

255.114

8.746.808

34,29

9.986.228

39,14

14,17%

20A

CORSE-DU-SUD

151.205

7.846.507

51,89

8.821.555

58,34

12,43%

20B

HAUTE-CORSE

174.938

9.086.082

51,94

10.211.296

58,37

12,38%

21

COTE-D'OR

526.783

5.716.565

10,85

6.859.878

13,02

20,00%

22

COTES-D'ARMOR

590.988

7.273.435

12,31

8.323.040

14,08

14,43%

23

CREUSE

141.535

13.122.994

92,72

14.892.142

105,22

13,48%

24

DORDOGNE

419.482

10.399.016

24,79

11.692.523

27,87

12,44%

25

DOUBS

514.590

5.175.887

10,06

6.171.371

11,99

19,23%

26

DROME

459.032

4 558.505

9,93

5.470.206

11,92

20,00%

27

EURE

564.20

6.377.447

11,30

7.307.722

12,94

14,59%

28

EURE-ET-LOIR

426.158

4.814.542

11,30

5.777.450

13,56

20,00%

32

GERS

182.226

10.902.01

59,83

12.344.573

67,74

13,23%

36

INDRE

245.273

9.238.424

37,67

10.538.209

42,97

14,07%

37

INDRE-ET-LOIRE

574.130

6.484.214

11,29

7.387.006

12,87

13,92%

39

JURA

266.651

2.919.541

10,95

3.503.449

13,14

20,00%

40

LANDES

372.767

8.848.006

23,74

10.038.000

26,93

13,45%

41

LOIR-ET-CHER

331.510

3.743.709

11,29

4.492.451

13,55

20,00%

43

HAUTE-LOIRE

236.106

8.487.611

35,95

9.723.439

41,18

14,56%

45

LOIRET

640.884

6.739.076

10,52

7.672.057

11,97

13,84%

46

LOT

182.003

9.271.292

50,94

10.518.897

57,80

13,46%

47

LOT-ET-GARONNE

316.135

3.783.693

11,97

4.540.432

14,36

20,00%

48

LOZERE

91.628

14.542.629

158,71

16.482.751

179,89

13,34%

49

MAINE-ET-LOIRE

748.110

8.846.058

11,82

10.036.352

13,42

13,46%

50

MANCHE

519.339

5.395.572

10,39

6.474.686

12,47

20,00%

51

MARNE

574.196

6.404.524

11,15

7.401.647

12,89

15,57%

52

HAUTE-MARNE

202.601

8.857.478

43,72

10.117.865

49,94

14,23%

53

MAYENNE

296.912

3.447.669

11,61

4.137.203

13,93

20,00%

55

MEUSE

197.930

9.104.096

46,00

10.350.160

52,29

13,69%

56

MORBIHAN

721.753

8.531.308

11,82

9.640.015

13,36

13,00%

58

NIEVRE

247.044

8.851.560

35,83

10.070.176

40,76

13,77%

61

ORNE

310.434

9.661.000

31,12

10.882.551

35,06

12,64%

63

PUY-DE-DOME

643.941

6.990.820

10,86

8.388.984

13,03

20,00%

64

PYRENEES-ATLANTIQUES

645.202

7.081.061

10,97

8.133.269

12,61

14,86%

65

HAUTES-PYRENEES

250.301

2.879.128

11,50

3.454.954

13,80

20,00%

66

PYRENEES-ORIENTALES

487.763

5.762.042

11,81

6.567.905

13,47

13,99%

70

HAUTE-SAONE

239.330

8.264.886

34,53

9.358.567

39,10

13,23%

71

SAONE-ET-LOIRE

572.291

6.480.331

11,32

7.776.397

13,59

20,00%

72

SARTHE

549.919

6.202.731

11,28

7.132.070

12,97

14,98%

73

SAVOIE

478.519

4.733.591

9,89

5.680.309

11,87

20,00%

79

DEUX-SEVRES

354.813

4.209.224

11,86

5.051.069

14,24

20,00%

80

SOMME

578.461

6.639.642

11,48

7.607.003

13,15

14,57%

81

TARN

365.996

4.368.744

11,94

5.242.493

14,32

20,00%

82

TARN-ET-GARONNE

218.516

2.499.429

11,44

2.999.315

13,73

20,00%

85

VENDEE

642.520

7.566.067

11,78

8.628.586

13,43

14,04%

86

VIENNE

416.392

4.769.066

11,45

5.722.879

13,74

20,00%

87

HAUTE-VIENNE

371.982

4.229.032

11,37

5.074.838

13,64

20,00%

88

VOSGES

398.239

4.323.326

10,86

5.187.991

13,03

20,00%

89

YONNE

359.693

9.063.079

25,20

10.228.845

28,44

12,86%

Source : direction générale des collectivités locales (DGCL)

c) L'évolution des deux dotations

Le deuxième alinéa de l'article L. 3334-4 du code général des collectivités territoriales proposé par le présent article précise les règles d'évolution des deux dotations. Les deux dotations de péréquation sont abondées par le différentiel d'indexation entre la dotation forfaitaire des départements et celle de la DGF. A partir de 2006, il reviendra donc au comité des finances locales de déterminer l'évolution globale des masses, par l'intermédiaire de son choix d'indexation de la dotation forfaitaire.

Le comité des finances locales détermine, de plus, la manière dont il convient de répartir cette évolution entre la dotation de péréquation urbaine et la dotation de fonctionnement minimale. En 2004, il avait choisi un taux de progression identique, soit 8,1 %.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements sur le présent article.

Le premier amendement, adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du gouvernement, vise à compléter le 1° du II du présent article par un alinéa précisant que les départements d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de la dotation dans des conditions inchangées par rapport au droit existant. En conséquence, les départements d'outre-mer ne sont pas considérées comme des départements urbains, ou éligibles à la DFM comme les autres, mais continuent à faire l'objet de règles particulières.

Le deuxième amendement, adopté à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, avec l'avis favorable du gouvernement, vise à lisser la prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal des droits de mutation, en prenant la moyenne sur les cinq dernières années. Il permet donc de mieux appréhender la variabilité de ces recettes.

Le troisième amendement, adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du gouvernement, tend à écrêter les hausses de DFM pour les départements non urbains non plus à 130 % mais à 120 %. Cela permet de limiter les hausses, puisqu'il semble que beaucoup de départements connaissaient une croissance de leur DFM supérieure à 30 %, et en conséquence de rendre la péréquation plus égalitaire.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est tout à fait favorable à l'esprit de cette réforme, qui vise à clarifier et simplifier les dotations de péréquation.

Plusieurs points particulièrement positifs doivent être soulignés.

En ce qui concerne la dotation forfaitaire, l'introduction d'un critère simple, qui est une dotation de base de 70 euros par habitant, offre au système une bien meilleure lisibilité, et permet de prendre en compte à chaque recensement les évolutions de population. De plus, l'institution d'une garantie assure qu'aucun département ne verra sa dotation baisser dans le futur, ce qui est normal compte tenu du caractère d'aide au fonctionnement d'une dotation de ce type.

Votre rapporteur général note cependant une difficulté particulière, par ailleurs signalée dans le rapport du groupe de travail du comité des finances locales. Ce dernier note en effet, à propos de l'attribution d'une dotation de base par habitant : « dans tous les cas de figure, il faut toutefois souligner la spécificité du département de Paris, dont la population s'élève à 2,2 millions d'habitants, mais dont la dotation forfaitaire actuelle s'établit à 16 millions d'euros. Une part attribuée en fonction du nombre d'habitants conduirait donc nécessairement à un surcoût très important au titre de ce département. Il faut relever parallèlement que la commune de Paris bénéficie au contraire d'une dotation forfaitaire très élevée (1,2 milliard d'euros en 2004)265(*) ». Le présent article, s'il n'était pas modifié, conduirait donc à une dotation de base pour Paris de 154 millions d'euros266(*),  c'est-à-dire que sa dotation forfaitaire serait multipliée par 10. Comme cette dotation est comprise dans une enveloppe constante, il y a le risque, en l'état, de voir le système « exploser ».

En conséquence, votre apporteur général vous propose un premier amendement, qui permet à la dotation de Paris de progresser à partir de 2005 au niveau de l'indexation de la dotation forfaitaire, soit 1,97 % en 2005.

En ce qui concerne les dotations de péréquation, votre rapporteur général se félicite que la réforme introduite par le présent article apporte des solutions à la fois concrètes et réalistes aux différents problèmes évoqués par l'architecture actuelle. Les deux points suivants doivent notamment être soulignés.

D'une part, l'introduction de critères pour l'attribution de la dotation de péréquation urbaine, dans une logique inspirée par les conclusions de nos collègues sénateurs Claude Belot et Jean François-Poncet, permet de mesurer de manière plus pertinente la réalité, non seulement des ressources, mais également des charges supportées par les départements urbains. Il faut de plus se féliciter de voir prise en compte par le législateur la spécificité des départements urbains, ce qui n'était pas le cas auparavant.

D'autre part, l'élargissement de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) à l'ensemble des départements « non urbains » évite les « effets de seuil » qui ont pu nuire aux départements dont les caractéristiques les rapprochaient des départements éligibles à l'ancienne DFM, sans qu'ils le soient pour autant. Ainsi, votre rapporteur général constate que les plus fortes hausses prévues sont la plupart du temps au bénéfice des départements qui avaient les dotations les plus basses, ce qui instaure un réel mécanisme de « rattrapage » progressif.

Cependant, votre rapporteur général note qu'il n'existe pas pour les départements éligibles à la DFM de garantie « pérenne ». Cela est d'autant plus regrettable que la prise en compte, même progressive des DMTO dans le calcul du potentiel fiscal peut conduire à faire baisser rapidement la dotation de certains départements du bénéfice de la DFM en 2006.

En conséquence, votre rapporteur général vous propose un deuxième amendement créant une garantie de « non baisse ». Concrètement, les départements ne pourraient pas voir leur dotation baisser d'une année sur l'autre.

En ce qui concerne plus spécifiquement la dotation de péréquation urbaine, les simulations fournies par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur montrent que les nouvelles règles d'attribution vont conduire à de très fortes hausses pour deux départements, Paris et les Hauts-de-Seine, respectivement de 128,29 % et de 68,66 %. Il n'est pas certain que « l'esprit » de la péréquation serait alors respecté. En conséquence, votre rapporteur général vous propose un troisième amendement qui vise à limiter à 5 % la hausse de la dotation de péréquation urbaine des départements dont le potentiel financier par habitant est supérieur à 150 % du potentiel financier moyen par habitant des départements267(*). Il faut relever que les sommes épargnées seront redistribuées au profit des autres départements, ce qui permettra à leurs dotations de croître de manière plus significative, et d'en écarter un certain nombre d'une progression nulle en 2005 et d'une application des mécanismes de garanties à partir de 2006.

De plus, afin d'éviter de trop fortes hausses sur certains autres départements, et par symétrie avec le mécanisme de la DFM, votre rapporteur général vous propose un écrêtement généralisé de la dotation de péréquation urbaine à partir de 20 %.

Simulations des amendements proposés sur le dotation de péréquation urbaine pour 2005

(en euros)

Nom département

Pop DGF

Masse
cumulée 04 notifiée

Rappel des propositions du PLF

Simulation avec un écrêtement en 2005
à 20 %

Simulation pour 2005 avec :
- un écrêtement à 20 %
- un écrêtement à 5 % si potentiel financier > 1,5 fois la moyenne

DPU simulée

var

DPU simulée

var

ALPES MARITIMES

1.163.674

11.688.760

1,00 %

12.548.774

7,54 %

12.672.496

8,60 %

BOUCHES DU RHONE

1.869.567

19.724.838

28,09 %

23.669.806

20,00 %

23.669.806

20,00 %

FINISTERE

910.867

10.750.069

0,0 %

11.399.075

6,04 %

11.504.255

7,02 %

GARD

677.032

7.668.634

12,20 %

9.161.451

19,47 %

9.202.361

20,00 %

HAUTE-GARONNE

1.102.941

11.454.488

18,14 %

13.745.386

20,00 %

13.745.386

20,00 %

GIRONDE

1.360.781

14.839.240

8,72 %

17.177.812

15,76 %

17.347.173

16,90 %

HERAULT

1.023.228

11.731.199

16,44 %

14.077.439

20,00 %

14.077.439

20,00 %

ILLE ET VILAINE

915.780

10.347.057

0,00 %

11.007.590

6,38 %

11.114.639

7,42 %

ISERE

1.159.743

11.357.369

3,58 %

12.526.584

10,29 %

12.650.087

11,38 %

LOIRE

755.797

8.316.009

10,78 %

9.809.194

17,96 %

9.905.905

19,12 %

LOIRE-ATLANTIQUE

1.212.533

13.334.794

6,48 %

15.118.784

13,38 %

15.267.844

14,50 %

MEURTHE ET MOSELLE

722.753

8.021.795

9,15 %

9.322.678

16,22 %

9.414.592

17,36 %

MOSELLE

1.042.445

10.966.392

7,48 %

12.550.148

14,44 %

12.673.883

15,57 %

NORD

2.570.607

29.305.450

18,37 %

35.166.552

20,00 %

35.166.552

20,00 %

OISE

781.289

8.439.920

0,00 %

8.984.491

6,45 %

9.072.746

7,50 %

PAS DE CALAIS

1.488.076

17.425.758

18,40 %

20.910.910

20,00 %

20.910.910

20,00 %

BAS-RHIN

1.041.875

10.539.327

7,69 %

12.085.013

14,67 %

12.204.163

15,80 %

HAUT-RHIN

720.613

7.053.742

2,66 %

7.710.756

9,31 %

7.786.778

10,39 %

RHONE

1.603.489

15.468.350

13,25 %

18.562.020

20,00 %

18.562.020

20,00 %

HAUTE SAVOIE

741.863

7.440.169

0,00 %

7.884.779

5,98 %

7.956.834

6,94 %

PARIS

2.200.971

7.064.378

128,29 %

8.477.254

20,00 %

7.417.597

5,00 %

SEINE MARITIME

1.263.701

12.365.670

21,60 %

14.838.804

20,00 %

14.838.804

20,00 %

SEINE-ET-MARNE

1.262.184

13.465.275

2,70 %

14.724.320

9,35 %

14.869.491

10,43 %

YVELINES

1.375.628

12.306.231

0,00 %

13.096.035

6,42 %

13.224.034

7,46 %

VAR

1.073.943

12.071.327

0,24 %

12.884.223

6,73 %

13.011.252

7,79 %

VAUCLUSE

518.354

5.546.071

17,82 %

6.655.285

20,00 %

6.655.285

20,00 %

TERRITOIRE DE BELFORT

139.054

1.479.996

9,66 %

1.728.049

16,76 %

1.745.087

17,91 %

ESSONNE

1.150.919

10.523.626

9,76 %

12.298.417

16,86 %

12.419.670

18,02 %

HAUTS DE SEINE

1.461.614

6.436.415

68,66 %

7.723.698

20,00 %

6.758.236

5,00 %

SEINE ST DENIS

1.395.971

12.855.075

51,36 %

15.426.090

20,00 %

15.426.090

20,00 %

VAL DE MARNE

1.237.046

11.352.910

13,16 %

13.623.492

20,00 %

13.623.492

20,00 %

VAL D'OISE

1.118.761

11.630.930

15,89 %

13.957.116

20,00 %

13.957.116

20,00 %

Source : direction générale des collectivités locales (DGCL)

Le tableau ci-avant permet de mesurer, pour chacun des 32 départements urbains, les effets, d'une part, d'un écrêtement sur tous les départements à 20 %, et, d'autre part, les effets combinés d'un écrêtement de 5 % de Paris et des Hauts-de-Seine et de 20 % des autres.

Le rappel des propositions du texte initial permet de comparer les situations des 32 départements urbains avec la réforme proposée et dans le texte du projet de loi. On peut constater des différences sensibles pour la plupart des départements. Ainsi, en plus de Paris et des Hauts-de-Seine, écrêtés à 5 %, 12 départements sont écrêtés à 20 %, mais il faut remarquer que seuls 3 d'entre eux voient ainsi leur dotation de péréquation progresser moins fortement (c'est-à-dire que 3 départements, sans compter Paris et les Hauts-de-Seine étaient susceptibles, dans le projet du gouvernement de voir leur dotation progresser de plus de 20 %).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 257 Loi n° 2003-1311 du 31 décembre 2003.

* 258 Voir notre commentaire sur l'article 31 de la loi de finances initiale pour 2004.

* 259 Rapport général, tome II, p. 390 (2003-2004).

* 260 Rapport du groupe de travail sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, p. 52-53.

* 261 Rapport du groupe de travail du comité des finances locales sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, p. 54.

* 262 Evaluation des effets péréquateurs des concours de l'Etat aux collectivités locales, Guy Gilbert et Alain Guengant, 2004, p. 107.

* 263 La péréquation interdépartementale, vers une nouvelle égalité territoriale, rapport d'information n° 40 (2003-2004).

* 264 Les simulations présentées dans ce tableau tiennent compte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale qui limite l'évolution maximale à 120 %, voir infra.

* 265 Rapport du groupe de travail du comité des finances locales sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, p. 53.

* 266 C'est-à-dire 2,2 millions d'habitants multipliés par 70 euros.

* 267 Il s'agirait, pour l'année 2005, des départements de Paris et des Hauts-de-Seine.

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