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ARTICLE 32

Reconduction du contrat de croissance et de solidarité

Commentaire : le présent article tend à reconduire, pour l'année 2005, le contrat de croissance et de solidarité qui définit la croissance globale des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

L'organisation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales fait l'objet, depuis 1996, d'une démarche contractuelle. Le dispositif, intialement intitulé pacte de stabilité financière, porte désormais le nom de « contrat de croissance et de solidarité ».

Ainsi que le rappelle la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2003, « le principe du contrat de croissance et de solidarité consiste à regrouper dans une même enveloppe tous les concours financiers de l'Etat dont l'évolution suit une règle d'indexation spécifique fixée par la loi, de telle sorte que l'ensemble progresse selon une indexation prévue à l'avance (soit l'inflation à laquelle s'ajoutent 33 % de l'évolution du PIB). Comme cette indexation est inférieure à celle des principales dotations qui composent l'enveloppe « normée » (la DGF progresse en fonction de l'inflation à laquelle s'ajoutent 50 % de l'évolution du PIB), une des dotations de l'enveloppe sert de variable d'ajustement »268(*).

A. LES PRINCIPES RÉGISSANT L'ENVELOPPE NORMÉE ET L'INDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales est régie par un mécanisme dit de « l'enveloppe normée », qui consiste à regrouper une grande partie des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, et à appliquer à cet ensemble une norme de progression annuelle, définie en fonction d'indices macro-économiques.

Les dotations comprises dans cette enveloppe évoluent en fonction d'indexations prévues par la loi, à l'exception d'une d'entre elles, la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui joue le rôle de « variable d'ajustement », et dont le montant est donc déterminé par la différence entre le montant total de l'enveloppe normée et la somme des dotations indexées qui la composent.

L'objectif de l'enveloppe normée consistait à permettre une maîtrise de l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, la variable d'ajustement permettant « d'absorber » les conséquences, pour le budget de l'Etat, de l'augmentation du montant des dotations indexées, qui évoluent plus rapidement que l'ensemble de l'enveloppe.

Un autre objectif consistait à permettre aux collectivités territoriales d'avoir une vision pluriannuelle de l'évolution des concours qu'elles reçoivent de l'Etat, en fixant une norme de progression pluriannuelle. Pour les années 1996-1998, ont été appliquées les règles du « pacte de stabilité », définies par l'article 32 de la loi de finances pour 1996. Pour les années 1999-2001 ont été appliquées celles du « contrat de croissance et de solidarité », définies par l'article 57 de la loi de finances pour 1999.

Le contrat de croissance et de solidarité a repris les principes du mécanisme introduit en 1996 par le pacte de stabilité. Ainsi :

- sont distinguées des dotations « sous enveloppe » et hors enveloppe ;

- l'enveloppe normée regroupe des dotations faisant l'objet d'une indexation spécifique, mais évolue selon un taux de progression défini chaque année en fonction d'indices macro-économiques ;

- le respect de la progression ainsi définie de l'enveloppe normée est assuré par une variable d'ajustement, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Les règles du contrat de croissance et de solidarité sont toutefois plus avantageuses, pour les collectivités territoriales, que celles du pacte de stabilité qui l'a précédé : alors que la progression de l'enveloppe normée ne tenait compte, dans le pacte de stabilité, que de l'indice de progression des prix hors tabac, le contrat de croissance et de solidarité a prévu de tenir compte, en outre, du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB). Cette prise en compte a été progressive, puisque le taux de croissance du PIB a été intégré pour le calcul de l'indice de progression du contrat de croissance et de solidarité à hauteur de 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % à compter de 2001269(*).

B. LA RÉDUCTION JUSQU'EN 2003 DU PÉRIMÈTRE DE L'ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Depuis 2001, les règles d'évolution de l'enveloppe normée sont définies de manière annuelle : l'article 39 de la loi de finances pour 2002 a reconduit pour un an les dispositions applicables en 2001, l'article 51 de la loi de finances pour 2003 a reconduit, pour une année, les règles applicables en 2002, et l'article 57 de la loi de finances pour 2004 a reconduit ces règles pour une année supplémentaire.

On notera que la règle de progression de l'enveloppe normée s'est appliquée à une part décroissante des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales jusqu'en 2004 (62 % dans la loi de finances pour 1997 contre 52 % dans la loi de finances pour 2003). Pour mémoire, les concours financiers de l'Etat non compris dans le champ de l'enveloppe normée sont le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les compensations d'exonérations fiscales (à l'exception toutefois de la dotation de compensation de la taxe professionnelle - DCTP -, qui constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité) et les dégrèvements d'impôts locaux.

Par ailleurs, le périmètre de l'enveloppe normée ne comprend pas la totalité du montant des dotations qui la composent. Ainsi, les abondements exceptionnels de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en sont exclus, de même que la fraction du prélèvement sur les recettes de l'Etat correspondant au produit de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste, les majorations exceptionnelles dont a bénéficié le Fonds national de péréquation (FNP), transformé en dotation nationale de péréquation par la loi de finances pour 2004, les ajustements à la baisse du montant de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI), la fraction de la DCTP correspondant à la réduction pour embauche et investissement (REI) et à la compensation des conséquences de l'arrêt du Conseil d'Etat Commune de Pantin  ainsi que les mesures nouvelles majorant le montant de la dotation générale de décentralisation (DGD), s'agissant par exemple, en 2003, de l'intégration dans la DGD « formation professionnelle » du coût des primes d'apprentissage.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LES CONCOURS INTÉGRÉS DANS L'ENVELOPPE NORMÉE DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

Le I du présent article modifie le II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 afin :

- de reconduire pour l'année 2005 le mécanisme d'indexation de l'enveloppe normée prévu par cet article ;

- de préciser, afin de neutraliser l'effet éventuel des modifications proposées par le présent projet de loi de finances, que cette indexation s'effectue « à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale ».

Les dotations comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité sont les suivantes :

- la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;

- la dotation spéciale instituteurs (DSI) ;

- la dotation élu local ;

- la dotation globale d'équipement (DGE) ;

- les dotations d'équipement scolaire des départements (DDEC) et des régions (DRES) ;

- les dotations générales de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD « formation professionnelle ») ;

- la dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle ;

- la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), hors sa fraction correspondant à la réduction pour création d'entreprise

On rappellera enfin, pour mémoire, que, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2004, la réforme de l'architecture des dotations de l'Etat a intégré plusieurs concours de l'Etat au sein la dotation globale de fonctionnement, dont :

- la compensation de la suppression de la part « salaires » des bases de la taxe professionnelle versée en 2003, en application du I de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 ;

- la compensation de la suppression de la taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçue par les régions en application du II de l'article 39 de la loi de finances pour 1999 ;

- la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation perçue par les régions en application du a et du II de l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000 ;

- les compensations des baisses de DCTP subies soit par les communes qui étaient éligibles en 1998 à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou à la première fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR), soit par leurs groupements, si une commune au moins de ceux-ci répond aux conditions précitées, soit par les communes éligibles en 1998 à la seconde fraction de la DSR et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique, versées par le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) en application du 2° bis de l'article 1648 du code général des impôts ;

- les dotations de péréquation du fonds national de péréquation (FNP), devenu dotation nationale de péréquation (DNP) dont sont déduits des montants pris en compte la majoration exceptionnelle de 22,867 millions d'euros prévue par l'article 129 de la loi de finances pour 1999. Il convient de noter que cette majoration avait été mise en oeuvre de 1999 à 2001 et avait été reconduite pour l'année 2002 et 2003270(*). Par ailleurs, n'a pas été pris en compte le prélèvement opéré sur le fonds en application du III de l'article 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire. Cette disposition prévoyait la compensation aux collectivités territoriales, par le FNP, des exonérations de taxe professionnelle liées aux extensions d'activités en zone de redynamisation urbaine (I bis de l'article 1466 A du code général des impôts) et en zone de revitalisation rurale (article 1465 A du code général des impôts) ;

- 95 % de la dotation générale de décentralisation (DGD), dont les crédits figurent, jusqu'à cette année, au chapitre 41-56 du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et, de manière plus marginale, au chapitre 41-10 du budget du ministère de la culture et de la communication. Sont toutefois maintenus en dehors de la DGF les crédits correspondants aux concours particulier de la DGD, qui répondent à des modalités de répartition spécifique (concours particulier versé en faveur des ports maritimes de pêche et de commerce en application de l'article 1614-8 du code général des collectivités territoriales et du concours particulier relatif aux bibliothèques, prévu à l'article 1614-14 du code général des collectivités territoriales)271(*), le solde de la DGD étant maintenu pour absorber les ajustements annuels en matière de compétences transférées.

B. LE CALCUL DU MONTANT DE L'ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT

L'évolution des montants des concours financiers de l'Etat compris dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité est définie en fonction de la croissance prévisionnelle des prix pour l'année suivante et de la croissance prévisionnelle du PIB pour l'année en cours, puisque le II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004, dont les dispositions sont modifiées pour être rendues applicables en 2005 par le I du présent article, dispose que les dotations sous enveloppe « forment un ensemble dont le montant s'accroît, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, par application d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de 33 % du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente associés au projet de loi de finances de l'année de versement ». Pour l'année 2005, le calcul de l'indice de progression de l'enveloppe normée est donc bien :

(Evolution prévisionnelle de l'indice des prix pour 2005) +
1/3 x (taux de croissance prévisionnel du PIB en 2004), soit :

1,8 % + (1/3 x 2,5 %) = 2,625 %

Le taux de progression du contrat de croissance et de solidarité sera donc, pour l'année 2005, de 2,625 %, soit la croissance la plus importante enregistrée depuis la création du contrat de croissance et de solidarité, qui est près de un point supérieure à celle de 2004 (1,67 %). Cette « performance » s'explique par :

- l'indexation plus favorable de l'enveloppe normée depuis 2001 (la croissance du PIB n'était en effet prise en compte qu'à hauteur de 20 % en 1999 et 25 % en 2000) ;

- la croissance prévisionnelle du PIB pour l'année 2004, dont le niveau (2,5 %) est nettement supérieur à celui des années précédentes.

On notera que ce taux de progression correspond à la différence entre l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité en 2005 et celle qui résulte de la DGF révisée pour l'année 2004 (cf. infra). De la loi de finances initiale pour 2004 à la loi de finances initiale pour 2005, la progression de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité est de 2,87 %.

La reconduction des dispositions relatives au contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2005 se traduit, ainsi que le rappelle l'exposé des motifs du présent article, par une progression de 1.223 millions d'euros de l'enveloppe normée des concours de l'Etat, par rapport à la loi de finances pour 2004 ; le montant total des concours inscrits dans l'enveloppe normée serait donc de 43.902,85 millions d'euros en 2005.

Lors de la réunion du comité des finances locales du 21 septembre 2004, M. Jean-François Copé, ministre délégué aux libertés locales, rappelait qu'« avec une hypothèse d'inflation pour 2005 de 1,8 et une progression du PIB de 2,5, compte tenu d'une révision à la hausse de ces mêmes indices pour 2004, l'enveloppe normée du contrat de croissance va progresser au total de 2,87 % contre 1,7 % en 2004 et 2,3 % en 2003. 2,87 %, c'est évidemment un taux de croissance qui est très important, et naturellement ensuite, au sein de cette enveloppe, chaque dotation évolue selon ses propres règles, le respect de la norme globale d'évolution étant assurée, chacun en connaît le fonctionnement, par l'ajustement de la DCTP. Ce qui veut dire que l'enveloppe normée va atteindre 43,9 milliards d'euros en 2005, hors ajustement, et au sein de cette enveloppe, la DGF qui représente comme vous le savez 85 %, c'est la part la plus importante, va être indexée sur l'inflation et 50 % de la croissance. Ce qui veut dire un taux de croissance pour 2005 de 3,29 % contre 1,93 en 2004 ; soit au total pour la DGF un montant de 37,9 milliards d'euros en 2005 contre 36,7 milliards en 2004, ce qui veut dire 1,2 milliard précisément d'augmentation.

« Tout ça veut dire que nous avons de quoi mettre en place une véritable politique de péréquation à travers une réforme des critères d'attribution de la DGF (...) »272(*)

Toutefois, si l'on tient compte des ajustements résultant notamment des modifications de périmètre liées au financement des transferts des compétences relatives à la formation professionnelle et à l'apprentissage aux régions, ainsi qu'au remplacement d'une partie de la DGF des départements par une fraction de tarif de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur, proposé par l'article 34 du présent projet de loi de finances, le montant des crédits inclus dans l'enveloppe normée s'établirait à 43.667,36 millions d'euros en 2005.

Le tableau ci-après détaille les composantes du contrat de croissance et de solidarité et leur évolution entre 2004 et 2005.

Contrat de croissance et de solidarité en 2005

(en millions d'euros)

 

LFI 2004 (a)

LFI 2004 révisée (b)

PLF 2005
(c)

Evolution
en % p/r LFI 2004 révisée
(c)/(b)

Evolution
en %p/r LFI 2004
(c)/(a)

I - ENVELOPPE NORMÉE

 
 
 
 
 

Dotation globale de fonctionnement (DGF)

36.740,187

36.825,693

37.948,877

+ 3,05

 + 3,29

Dotation spéciale instituteurs (DSI)

199,295

214,295

221,345

+ 3,29

 

Dotation élu local

47,163

47,163

48,715

+ 3,29

+ 3,29

Compensation part salaires de la TP pour les FDPTP

109,158

109,158

112,749

+ 3,29

+ 3,29

Dotation globale d'équipement (DGE) des départements et des communes en AP

904,469

904,469

931,602

+ 3,00

+ 3,00

Dotations régionale et départementale d'équipement scolaire (DRES) en AP

597,784

597,784

615,718

+ 3,00

+ 3,00

Dotation département d'équipement des collèges (DDEC)

296,856

296,856

305,762

+ 3,00

+ 3,00

Dotation générale de décentralisation (DGD) (1)

797,162

797,162

823,387

+ 3,29

+ 3,29

Dotation générale de décentralisation Corse (DGD Corse) (1)

245,004

245,004

253,064

+ 3,29

+ 3,29

Dotation de décentralisation (DGD) formation professionnelle

1.372,120

1.372,120

1.417,260

+ 3,29

+ 3,29

Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors réduction pour création d'entreprise (ancienne REI)

1.370,171

1.370,171

1.224,367

- 10,64

- 10,64

SOUS-TOTAL I

42.679,369

42.779,875

43.902,846

+ 2,625

+ 2,867

II - AJUSTEMENTS

 
 
 
 
 

- DSI

 
 

- 47,278

 
 

- Reliquats du CNFPT

 
 

- 9,512

 
 

- DGD Intérieur (2)

 
 

13,507

 
 

- DGD Intérieur - loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales (3)

 
 

21,246

 
 

- DGD Corse (4)

 
 

4,001

 
 

- DGD formation professionnelle (primes d'apprentissage)

454,266

454,266

722,435

 
 

- DGD formation professionnelle (CIVIS)

36,020

36,020

110,734

 
 

- DGD formation professionnelle - réforme de la taxe d'apprentissage

 
 

- 197,919

 
 

- Minoration de la DGF correspondant au transfert de la TCA

 
 

- 880,000

 
 

SOUS-TOTAL II

490,286

490,286

- 262,786

 
 

TOTAL I + II (hors régularisation)

43.169,655

43.270,161

43.640,060

+ 0,855

+ 1,090

III - MAJORATIONS EXCEPTIONNELLES

 
 
 
 
 

- Majoration exceptionnelle de la DSU et de la DSR et de la dotation d'aménagement (5)

51,000

51,000

9,512

 
 

- Majoration exceptionnelle au titre du contentieux « Pantin » (fraction 16 %)

35,580

35,580

17,790

 
 

SOUS-TOTAL III

86,580

86,580

27,302

- 68,466

 

TOTAL I + II + III
(hors régularisation négative)

43.256,235

43.356,741

43.667,362

+ 0,716

+ 0,950

(1) y compris les crédits inscrits sur le budget de la Culture.

(2) loi du 11 octobre 1985 du 2 décembre 1992 et transports scolaires à Mayotte.

(3) compensation en DGD prévue par les articles spécifiques de la loi.

(4) loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

(5) dont 9,512 millions d'euros issus du reliquat du CNFPT.

Hypothèses économiques retenues au 15 septembre 2004

 

2003

2004

2005

DGF (indice définitif en 2003, révisé en 2004)

2,50 %

1,95 %

3,05 %

Satellites de la DGF

2,29403 %

1,93051 %

3,28983 %

Formation brute de capital fixe des administrations publiques

2,60 %

3,70 %

3,00 %

Enveloppe (prix + 33 % du PIB)

1,896 %

1,665 %

2,625 %

Prix hors tabac de N

1,90 %

1,70 %

1,80 %

PIB en volume de N

0,50 %

2,50 %

2,50 %

Source : Document remis au Comité des finances locales lors de sa séance du 21 septembre 2004

Le II du présent article prévoit que le respect de la norme globale du contrat de croissance et de solidarité se traduit par un ajustement sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), en disposant que « en 2004 et en 2005, le taux d'évolution » de la DCTP « est celui qui permet de respecter la norme d'évolution fixée au II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), compte tenu du montant total des autres dotations (...) ».

Ainsi, en application des dispositions prévues par le présent article, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) devrait passer de 1.370,17 millions d'euros à 1.224,37 millions d'euros, soit une diminution de 10,64 %.

Il convient de rappeler que la dotation de compensation de la taxe professionnelle vise à compenser les pertes de recettes fiscales des communes résultant des mesures d'allégement de la taxe professionnelle adoptées par le législateur.

Elle comporte quatre fractions, correspondant à une série de modifications de la législation applicable à la taxe professionnelle :

- la compensation du plafonnement des taux communaux de la taxe professionnelle ;

- la compensation de la réduction de la fraction imposable des salaires ;

- la compensation de l'abattement général de 16 % sur les bases de taxe professionnelle ;

- la compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI).

Depuis la mise en place du pacte de stabilité financière entre l'Etat et les collectivités locales, instauré par l'article 32 de la loi de finances initiale pour 1996, les trois premières fractions de la DCTP, jusqu'alors indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, servent de variable d'ajustement dans le cadre de la mise sous enveloppe des dotations dites « actives » de l'Etat aux collectivités territoriales.

En 2004, la DCTP s'est établie à 1.370 millions d'euros, en tant que variable d'ajustement de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité.

En 2005, la DCTP s'établira, avant abondement au titre de la jurisprudence « Pantin », à 1.224 millions d'euros, soit une diminution de 10,64 % par rapport à 2004. Par ailleurs, elle bénéficiera d'un abondement de 18 millions d'euros au titre du règlement du contentieux « Pantin », pour s'établir au total à 1.242 millions d'euros.

Evolution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors REI et après prélèvement au profit du financement des CA) depuis 1998

Source : Rapport de l'Observatoire des finances locales pour l'année 2004, présenté par Joël Bourdin, sénateur, juin 2004

La DCTP est, logiquement, en diminution constante depuis qu'elle constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité. En effet, dès lors que la quasi-totalité des dotations comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée bénéficient d'une indexation plus favorable que l'enveloppe elle-même, une telle diminution est inéluctable, en l'absence d'abondement supplémentaire de la part de l'Etat. Par ailleurs, et de manière quelque peu paradoxale, la DCTP résiste d'autant mieux que la croissance est réduite, puisqu'un faible différentiel de croissance entraîne un décalage moins important entre l'indexation de la DGF et celle de l'ensemble de l'enveloppe, et donc, un moindre besoin d'ajustement. Ainsi, pour l'année 2004, une diminution de « seulement » 3,46 % des crédits de la DCTP était nécessaire pour permettre le respect de la norme de progression de l'enveloppe normée, qui n'était que de 1,67 % en raison de la faible croissance prévisionnelle.

C. LE CALCUL DU MONTANT DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT (DGF)

Conformément au premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement (DGF) évolue, depuis 1996, en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement de la DGF (soit 2005), et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours (soit 2004), sous réserve que celui-ci soit positif.

L'article précité prévoit également que cet indice prévisionnel est appliqué à la DGF de l'année en cours, dont le montant doit être révisé pour tenir compte des derniers taux d'évolution connus constituant l'indice de l'indexation de l'année en cours. Cet indice ajusté doit alors être appliqué au montant définitif de l'année précédente (soit 2003).

1. Le « recalage » du montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l'année 2004

En application du 1° de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales précité, le montant de la DGF pour l'année 2004 est révisé, afin de tenir compte du montant définitif de la DGF 2003, tel qu'il peut être calculé à partir des derniers indices économiques connus.

Dans la mesure où le taux d'évolution du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année 2004 est passé à + 1,7 %, contre + 1,5 % prévu en loi de finances pour 2004, il convient de réviser le montant de la DGF pour l'année 2004, à partir du montant définitif de la DGF pour 2003, soit 36.121,327 millions d'euros.

En appliquant à ce montant l'indice d'actualisation de la DGF révisé, soit prix 2004 + ½ PIB 2003 = 1,7 % + 0,25 % = 1,95 %, au lieu de l'indice prévisionnel de la loi de finances pour 2004, soit 1,75 %, on obtient le montant révisé de la DGF pour l'année 2004, soit 36.825,693 millions d'euros.

Ce montant, comparé au montant ouvert par la loi de finances initiale pour 2004, hors majorations exceptionnelles (36.740,187 millions d'euros), fait apparaître une augmentation de la DGF pour 2004 de 85,506 millions d'euros.

2. La régularisation de la DGF pour 2003

L'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'il est procédé chaque année, avant le 31 juillet, au calcul de la régularisation de la DGF afférente à l'exercice précédent. Cette régularisation intervient lorsque l'indice, calculé sur la base du taux d'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation des ménages hors tabac relatif à cet exercice (2004) et sur la base du taux d'évolution du PIB en volume de l'année précédente (2003), tels qu'ils sont constatés à cette date, appliqué au montant de la dernière dotation définitive connue (2003), entraîne un produit différent du montant prévisionnel de la DGF inscrit en loi de finances.

La régularisation de la DGF 2003, actée par le Comité des finances locales lors de sa réunion du 20 juillet 2004, a conduit à retenir un taux d'évolution définitif de 2,5 % (soit évolution des prix 2003 : + 1,9 % majorée de la moitié du PIB total en volume 2002 : + 1,2 %) contre + 2,1 % en loi de finances initiale pour 2003. Le montant de cette régularisation s'est ainsi élevé à 76,979 millions d'euros, après déduction de la surestimation de la DGF 2004 de 23,868 millions d'euros. Le montant de la DGF 2003 définitive atteint 18.913,009 millions d'euros et le montant de la DGF 2003 rebasée pour tenir compte de la réforme d'architecture engagée par la loi de finances pour 2004 s'établit donc à 36.740,188 millions d'euros.

Pour la répartition de la régularisation de la DGF pour 2003, on notera que l'Assemblée nationale a adopté un amendement à l'article 29 du présent projet de loi de finances pour 2005, dérogeant aux dispositions de droit commun figurant aux articles L. 1613-2 et L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales273(*), et prévoyant d'affecter la part de la régularisation revenant aux communes et aux EPCI à la dotation globale de fonctionnement mise en répartition en 2005, pour accompagner le financement de la réforme des dotations. Les départements recevront quant à eux la régularisation de la DGF pour 2003 dans les conditions de droit commun prévues aux articles L. 1613-2 et L. 2234-1 du code général des collectivités territoriales.

3. Le montant prévisionnel de la DGF pour 2005

Le montant prévisionnel de la DGF pour l'année 2005 est obtenu en appliquant le taux d'évolution de la DGF pour 2005 au montant révisé de la DGF pour l'année 2004.

Le taux d'évolution de la DGF pour l'année 2005 est égal à : prix 2005 + ½ PIB 2004 = 1,8 % + 2,5 % = 3,05 %.

Appliqué au montant révisé de la DGF 2004, on obtient un montant prévisionnel de la DGF pour l'année 2005 de : 36.825,693 x 3,05 % = 37.948,877 euros, soit une progression de 3,29 % par rapport au montant de DGF ouvert par la loi de finances pour 2004.

Par ailleurs, il convient de rappeler que l'article 34 du présent projet de loi de finances prévoit une minoration de 880 millions d'euros de la DGF des départements, auquel se substituerait une part de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

4. L'indexation des autres dotations comprises dans le contrat de croissance et de solidarité

Plusieurs dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont indexées sur le taux d'évolution de la DGF soit+ 3,29 % pour l'année 2005 : la dotation spéciale instituteurs (DSI), les dotations générales de décentralisation (DGD) et la dotation élu local.

La dotation spéciale instituteurs, instaurée par la loi du 2 mars 1982, est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement ou, par défaut, de l'indemnité en tenant lieu, dont bénéficient les instituteurs. Cette dotation, prélevée sur les recettes de l'Etat, évolue comme la DGF, l'article 1er de la loi n° 85-1268 du 2 novembre 1985 relative à la DGF disposant que « la DSI évolue chaque année comme la DGF », mais qu'« elle est diminuée chaque année par la loi de finances, du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles ». Le montant fixé en loi de finances initiale est ensuite susceptible d'être ajusté en loi de finances rectificative pour tenir compte du nombre définitif d'instituteurs intégrés dans le corps des professeurs d'école (qui ne bénéficient pas d'un logement) et des départs à la retraite.

Le montant de la DSI pour l'année 2005 s'élève, en appliquant au montant ouvert en loi de finances pour 2004 le taux de progression de la DGF (soit + 3,29 %), à 221,34 millions d'euros. Toutefois, en tenant compte de l'intégration des instituteurs dans le corps de professeurs des écoles, ce montant est fixé à 174,07 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, en diminution de 18,77 % par rapport à 2004. En particulier, un abattement de 9,512 millions d'euros est opéré sur la DSI au titre des reliquats de gestion du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) afférents à l'année 2003, que le IV de l'article 29 du présent projet de loi de finances propose d'affecter à la dotation d'aménagement en 2005274(*).

Le montant total des dotations générales de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD formation professionnelle) s'établit à 2.494 millions d'euros pour l'année 2005. On rappellera que la réforme de l'architecture des dotations effectuée en loi de finances pour 2004 a fusionné 95 % de la DGD dans la DGF, le solde étant destiné au financement des transferts ultérieurs de compétences.

S'agissant de la dotation élu local, son montant s'établit à 48,715 millions d'euros pour l'année 2005. On rappellera que cette dotation est attribuée, en métropole, aux communes de moins de 1.000 habitants ayant un potentiel fiscal par habitant inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 1.000 habitants. Dans les DOM-TOM, les collectivités territoriales de Saint-Pierre et Miquelon, ainsi que les communes de moins de 5.000 habitants bénéficient de la dotation.

La dotation globale d'équipement (DGE) des départements et des communes, ainsi que la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) sont indexées sur la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, dont la progression prévue s'établit à 3 % pour l'année 2005. La DGE s'élève, en autorisations de programmes (AP) à 931,602 millions d'euros (soit 441,371 millions d'euros pour la DGE des communes et 490,231 millions d'euros pour la DGE des départements) ; la DRES, à 615,718 millions d'euros, et la DDEC, à 305,762 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA RÉFORME DE L'ARCHITECTURE DES DOTATIONS DE L'ETAT A REDONNÉ DU SENS AU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

La progression du coût des compensations d'exonération d'impôts locaux, qui résulte des suppressions successives d'impôts locaux au cours de la précédente législature, a conduit à réduire la part de l'enveloppe normée dans le montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, qui était ainsi passée de 62 % en 1997 à 52 % en 2003. L'utilité pour l'Etat d'un mécanisme de pilotage global des concours financiers, mis en oeuvre à travers le pacte de stabilité puis le contrat de croissance et de solidarité, perdait ainsi peu à peu de son sens : alors que les dotations de l'Etat « sous enveloppe » voyaient leur progression encadrée, les compensations d'exonérations et de suppression d'impôts locaux évoluaient pour leur part en fonction de l'indice de progression de la DGF, supérieur au taux d'indexation du contrat de croissance et de solidarité.

La réforme de l'architecture des dotations engagée par la loi de finances pour 2004 a entraîné l'intégration de nombreux concours de l'Etat aux collectivités territoriales au sein de la DGF, augmentant ainsi sensiblement la part des concours financiers de l'Etat incluse dans l'enveloppe normée soumise aux règles d'indexation du contrat de croissance et de solidarité. Cette part est ainsi passée de 52 % en 2003 à 72,7 % en 2004 et 71,1 % en 2005.

La réforme engagée par la loi de finances pour 2004 a donc permis de redonner un peu de son sens au contrat de croissance et de solidarité.

B. LA PRÉVISIBILITÉ FAIT TOUTEFOIS DÉFAUT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

En dépit des progrès susmentionnés, le fonctionnement actuel de l'enveloppe normée demeure éloigné de la logique qui avait présidé à sa création. En effet, la mise en place de l'enveloppe normée répondait à deux préoccupations : d'une part, faire participer les collectivités locales à l'effort de maîtrise des finances publiques en fixant un plafond aux dépenses de l'Etat au titre des concours financiers qu'il leur apporte, et, d'autre part, leur permettre de disposer d'une meilleure prévisibilité quand à l'évolution de leurs ressources, l'indexation de l'enveloppe normée ayant été fixée, à l'origine, pour une durée de trois ans.

Or, si l'augmentation du volume des concours financiers de l'Etat compris dans le périmètre de l'enveloppe normée permet de redonner du sens à l'objectif de « plafonnement » de l'évolution des concours aux collectivités territoriales, l'objectif de prévisibilité des dotations n'est pas pleinement respecté. En effet, le contrat de croissance et de solidarité n'est reconduit chaque année, depuis l'année 2002, que pour une année supplémentaire. Par ailleurs, les collectivités territoriales, si elles connaissent relativement tôt les intentions du gouvernement quant à la reconduction des règles du contrat de croissance et de solidarité pour l'année suivante ne sont jamais certaines de la reconduction des abondements exceptionnels des dotations.

C. UN SIGNAL POSITIF EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

En dépit des contraintes budgétaires, le gouvernement a décidé de maintenir l'effort en faveur des collectivités territoriales, en reconduisant en 2005 les règles du contrat de croissance et de solidarité, selon les mêmes modalités d'indexation qu'en 2004. Votre rapporteur général considère qu'il s'agit d'un signal positif en direction des collectivités territoriales. En effet, alors que le budget de l'Etat est soumis depuis deux ans à une contrainte de « croissance zéro » en volume, tel n'est pas le cas, des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, dont la progression est nettement supérieure à celle des prix.

Votre rapporteur général se félicite donc de la reconduction du contrat de croissance et de solidarité pour une année supplémentaire. En revanche, il considère, comme l'année dernière, que les demandes visant à porter à hauteur de 50 % la prise en compte de la croissance du produit intérieur brut dans l'indexation de l'enveloppe normée sont totalement irréalistes, compte tenu du contexte dégradé des finances publiques que connaît notre pays et de la nécessité de réduire les déficits publics.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 268 In « L'exécution des lois de finances pour l'année 2003 - rapport sur les résultats et la gestion budgétaire », juin 2004, page 82.

* 269 Par ailleurs, on rappellera que le III de l'article 57 de la loi de finances pour 1999 avait prévu un dispositif visant à réduire de moitié les baisses de DCTP des communes les plus défavorisées. Ce dispositif a été supprimé, à l'initiative de l'Assemblée nationale, par l'article 51 de la loi de finances pour 2003, qui a reconduit le contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2003.

* 270 La reconduction de cette majoration pour les années 2002 et 2003 résulte de l'application, respectivement, de l'article 40 de la loi de finances pour 2002 et de l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2003.

* 271 Pour mémoire, on rappellera que ces concours répondent à des règles particulières ; ainsi, le taux de concours au titre des ports maritimes de commerce et de pêche est obtenu, selon les modalités prévues par les articles R. 1614-58 à R. 1614-63 du code général des collectivités territoriales, en divisant le montant des crédits inscrits au budget de l'Etat (y compris les reports de l'exercice antérieur) au titre du concours particulier par le montant estimé des dépenses d'investissement d'infrastructure portuaire, directes ou subventionnées, prévues pour l'exercice considéré. Pour l'année 2004, ce taux de concours a été fixé à 35,72 %. S'agissant des bibliothèques, le concours particulier comporte trois parts distinctes. Pour l'année 2003, le taux de concours a été fixé pour la première part, en application de l'article R. 1614-79 du code général des collectivités territoriales, à 3,27 %.

* 272 Compte rendu de la réunion du Comité des finances locales du 21 septembre 2004.

* 273 Conformément aux dispositions de l'article L. 1613-2, en cas de régularisation positive, le montant est réparti entre les bénéficiaires de la DGF. En application de l'article L. 2234-1 du code général des collectivités territoriales tel que modifié par l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2001, cette répartition est effectuée au prorata des attributions initiales de DGF de l'année au titre de laquelle est faite la régularisation. En revanche, si la régularisation est négative, elle s'impute sur la masse à répartir de la DGF du plus prochain exercice.

* 274 Pour mémoire, le IV de l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 dispose que « la dotation versée au Centre national de la fonction publique territoriale en application de l'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs est minorée de l'intégralité du reliquat comptable afférent à l'année 2003. La dotation d'aménagement prévue à l'article L. 2334-13 du code général des impôts est majorée à due concurrence ».

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