B. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ET DE LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME
1. La mise en oeuvre de la LOLF
a) Un budget de transition vers la LOLF
Le présent projet de budget anticipe la mise en oeuvre des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances de diverses manières :
- par le développement des expérimentations des actions et programmes de la nouvelle nomenclature budgétaire qui concerneront 16.967 emplois et 2.523 millions d'euros, soit 52 % du budget. Ces expérimentations se traduisent par la création de huit chapitres nouveaux correspondant soit à des actions de futurs programmes de la mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », soit à des programmes entiers de cette même mission ministérielle ou des trois autres missions interministérielles auxquelles participera le ministère de l'agriculture.
Votre rapporteur spécial tient toutefois à souligner que ces expérimentations, pour nécessaires qu'elles soient, rendent très difficile la lecture du présent projet de budget ainsi que les comparaisons des crédits d'une année sur l'autre. Il estime qu'un effort de lisibilité accrue et de pédagogie dans la présentation des crédits aurait été plus que nécessaire ;
- par la présentation d'un avant-projet annuel de performance relatif à l'agriculture, à la pêche, à la forêt et aux affaires rurales , qui expose la stratégie du ministère de l'agriculture pour ses programmes et ses actions compris dans cette mission, ainsi que les objectifs et les indicateurs qui y sont associés ;
- par la mise en place d'un plan de développement du contrôle de gestion : les directions d'administration centrale qui ont nommé un contrôleur de gestion préparent la mise en place d'indicateurs et de tableaux de bord. Ce travail est en voie d'achèvement à la direction des affaires budgétaires (DAF). En outre, les travaux sont largement engagés dans les services déconcentrés où les indicateurs ont été déterminés.
b) La nouvelle nomenclature budgétaire proposée pour les crédits du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
L'organisation du budget du ministère de l'agriculture en missions et programmes a fait l'objet d'une validation interministérielle le 16 juin 2004 après avoir été présentée aux commissions des finances des deux assemblées 1 ( * ) . La structuration des programmes du ministère est dorénavant stabilisée, et une expérimentation a eu lieu en 2004 afin de préfigurer les programmes relatifs à l'enseignement agricole.
(1) La mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales »
La mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » est une mission ministérielle composée de quatre programmes, de taille inégale.
Déclinaison de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » en programmes
(en euros)
|
Programmes |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
|
Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural |
1.617.160.031 |
1.535.662.779 |
|
Valorisation des produits, orientation et régularisation des marchés |
739.141.292 |
710.481.406 |
|
Forêt |
347.611.347 |
325.298.574 |
|
Soutien des politiques de l'agriculture |
398.974.619 |
410.496.814 |
|
Total |
3.102.887.289 |
2.981.939.573 |
Source : avant-projet annuel de performance
Le programme 1 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche, et développement rural » , de loin le plus volumineux, vise à répondre aux attentes de la société en matière de développement durable des territoires ruraux et des ressources halieutiques. L'objectif est de développer l'emploi en milieu rural et la vitalité des territoires ruraux en intégrant les aspects de la viabilité économique des exploitations, la dimension sociale et les contraintes environnementales de l'agriculture. Ce programme se décline en sept actions : l'action « soutien aux territoires ruraux et aux acteurs ruraux », l'action « politique du cheval », l'action « appui au renouvellement des exploitations agricoles », l'action « modernisation et maîtrise des pollutions », l'action « mesures agroenvironnementales et territoriales », l'action « gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture », enfin une action spécifique dédiée aux dépenses de personnel et de fonctionnement pour la mise en oeuvre par les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et du CNASEA de ces politiques et de celles des programmes « valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » et « forêt ».
Le programme 2 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » vise à soutenir et favoriser un développement économique des exploitations et des entreprises à la fois orientées vers des produits de qualité mais aussi capables de s'adapter aux marchés nationaux et internationaux souvent instables. Il s'inscrit dans le cadre du principal volet de la politique agricole commune. Ce programme se décline en quatre actions : l'action « adaptation des filières à l'évolution des marchés », l'action « gestion des aléas de production », l'action « promotion des produits et du modèle agro-alimentaire français », enfin l'action « gestion des aides nationales et communautaires ».
Le programme 3 « Forêt » vise à identifier au sein d'une entité distincte les crédits dédiés à la politique forestières, à l'exception des dépenses de personnel et de fonctionnement des DDAF pour la mise en oeuvre de cette politique. Ce programme se décline en quatre actions : l'action « développement économique de la filière bois » avec le double objectif d'amélioration de la compétitivité de la filière et d'accroissement de la récolte de bois, l'action « gestion du patrimoine forestier public », l'action « amélioration de la gestion et de l'organisation de la forêt privée », enfin l'action « prévention des risques et protection de la forêt ».
Le programme 4 « Soutien des politiques de l'agriculture » est le programme « support » du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et correspond aux crédits non ventilables a priori dans les programmes opérationnels, à savoir les crédits afférents aux fonctions de contrôle et de pilotage des politiques, les crédits mutualisés contribuant au fonctionnement et à la modernisation des services ou à la formation des agents, enfin les moyens en personnel et en fonctionnement des directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF). Ce programme se décline en quatre actions : l'action « moyens de l'administration centrale », qui englobe la totalité des charges de personnel et de fonctionnement de l'administration centrale ainsi que des services et conseils, l'action « évaluation de l'impact des politiques publiques et information économique », l'action « moyens des DRAF », enfin l'action « moyens communs ».
Votre rapporteur spécial ne peut que constater la taille disproportionnée du programme 1 qui se justifie toutefois par la volonté du ministère de l'agriculture de regrouper au sein de ce programme des actions afférentes à la mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires d'aides en faveur des exploitants agricoles à l'exception des actions de la politique forestière identifiée au sein d'un programme spécifique pour plus de lisibilité .
Il constate également qu'il n'a pas été possible d'identifier au sein du programme forêt les crédits de personnel et de fonctionnement des DDAF dédiés à la forêt, puisque ces crédits figurent uniformément au sein du programme 1. Il comprend néanmoins la justification de cette impossibilité, rappelée par le ministre de l'agriculture lors de son audition par votre commission des finances, le 3 novembre 2004, selon lequel, les directions départementales de l'agriculture comptent peu d'effectifs uniquement dédiés à la politique forestière, ce qui a rendu difficile leur identification au sein du programme forêt .
(2) Les trois missions interministérielles concernées
Une partie des crédits du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales se trouve éclatée en trois missions interministérielles. Il s'agit de :
- la mission interministérielle « Enseignement scolaire » qui comprend un programme spécifique « Enseignement technique agricole », pour un montant s'élevant à 1,82 milliard d'euros en 2005 ;
- la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » qui comprend un programme spécifique « enseignement supérieur et recherche agricoles », pour un montant s'élevant à près de 230 millions d'euros en 2005 ;
- la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » qui comprend un programme spécifique « sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » pour un montant s'élevant à près de 500 millions d'euros en 2005.
Votre rapporteur spécial se félicite de la prise en compte de la dimension agricole dans les deux missions interministérielles consacrées à l'enseignement car il s'agissait d'une demande exprimée par votre commission des finances au moment de l'examen de la nouvelle nomenclature budgétaire .
c) Les objectifs et indicateurs de performance du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
(1) La finalité commune des objectifs et des indicateurs
Les objectifs et indicateurs doivent :
- traduire la recherche constante, par le responsable de programme, d'une amélioration de l'utilisation des crédits qui lui sont confiés ;
- et montrer comment l'effet des politiques publiques, en la qualité des services rendus, peut être accru, au moindre coût.
Dans cette perspective, ces objectifs ne doivent pas être des objectifs d'activité ou de mise en oeuvre des moyens du ministère (qui relèveraient plutôt d'un dispositif de contrôle interne), mais :
- des objectifs d'efficacité socio-économique, énonçant le bénéfice attendu de l'action de l'Etat pour le citoyen et la collectivité, en termes de modification de la réalité culturelle ;
- des objectifs de qualité de service, soulignant la qualité attendue du service rendu à l'usager ;
- et des objectifs d'efficience de gestion exprimant les gains de productivité attendus dans l'utilisation des moyens employés, en rapportant les produits obtenus, en l'activité constatée, aux ressources consommées.
Dans la mesure où ces objectifs et indicateurs sont encore susceptibles d'être modifiés, votre rapporteur spécial ne se livrera pas à un examen détaillé de chacun d'entre eux, mais attirera l'attention sur certains points .
(2) Première appréciation de l'avant-projet annuel de performance
Dans sa réponse au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial, les services du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales indiquent que ce dernier « s'est assuré de la fiabilité des indicateurs présentés en vérifiant la méthode de sélection et construction des informations qui les alimenteront, en particulier leur stabilité indispensable pour une appréciation diachronique des réalisations. Il a privilégié le recours à des sources présentant des garanties d'indépendance, qu'elles soient extérieures à l'administration ou, comme c'est le cas des services statistiques, statutairement indépendantes ».
A ce stade de la réflexion, votre rapporteur spécial est en mesure de constater que :
- certains objectifs associés d'indicateurs donnent pleine satisfaction : il s'agit des objectifs et indicateurs qui ne sont pas purement quantitatifs mais qui donnent une réelle information quant au coût de gestion de certaines politiques. Ainsi par exemple, au sein du programme 1 de la mission ministérielle, l'objectif quatre « Mettre en oeuvre les politiques nationales et communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service » associé à l'indicateur « Frais de gestion des aides/montant des aides versées » permet d'obtenir une information utile et précieuse sur l'efficience des services du ministère amenés à gérer le versement des aides nationales et communautaires aux exploitants agricoles. Il en va de même pour l'objectif 4 « Mettre en oeuvre les politiques communautaires (1 er pilier) dans des conditions optimales de coût et de qualité de service » du programme 2 ;
- certains objectifs associés d'indicateurs mériteraient d'être précisés ou corrigés : il s'agit notamment des objectifs associés d'indicateurs ne donnant qu'une information sur le volume de l'activité réalisée par les services du ministère et non sur l'efficacité de cette activité, ou bien d'objectifs et d'indicateurs traduisant un état donné. Par exemple, au sein du programme 1, l'indicateur « Etat des ressources halieutiques exploitées par les navires français » associé à l'objectif « Concilier activités économiques et préservation des milieux » apparaît particulièrement flou et difficilement mesurable. De même, les indicateurs visant à mesurer l'évolution du nombre de consultations des sites internets du Service des nouvelles de marché et de la statistique agricole, sont du purs indicateurs d'activité et mériteraient d'être précisés par exemple en introduisant un ratio entre l'évolution du nombre de consultations et le coût de gestion de ces sites internets afin de mesurer la réelle efficience de ces instruments informatiques.
d) Bilan de l'expérimentation conduite en 2004
En 2004, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales avait conduit une expérimentation préfigurant la mise en oeuvre de la LOLF par le biais de la création d'un chapitre 39-01 « Programme formation, recherche et développement » globalisant la quasi totalité des crédits de l'enseignement agricole, hors crédits d'investissement.
Bilan de l'expérimentation des règles
de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
menée par la Direction générale de l'enseignement et
de la recherche
Au début de l'année 2003, le ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales a décidé d'expérimenter sur les crédits gérés par la Direction générale de l'enseignement et de la recherche, dès 2004, les principes de présentation et de gestion posés par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF).
Cette expérimentation ne pouvait cependant être que partielle, l'application des règles fixées par le nouveau texte, avant l'échéance du 1 er janvier 2005 qu'il fixe, étant limitée par les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 encore applicable. Au-delà de cette limite juridique, l'organisation actuelle des procédures et des services et le contexte technique apportent eux-mêmes certaines limites à la conduite de l'expérimentation.
Ce premier bilan, établi au mois de novembre 2004, a pour objet de rappeler les étapes passées de la mise en place du dispositif et de faire le point de manière synthétique sur les résultats d'ores et déjà acquis, les difficultés rencontrées et celles restant à surmonter. Il est établi au regard des deux objectifs cardinaux de la nouvelle loi organique :
- améliorer la lisibilité et la transparence du budget au travers d'une meilleure appréhension du coût des politiques publiques en rapport avec les résultats attendus puis observés,
- renforcer la responsabilité des gestionnaires publics en augmentant leur latitude dans l'emploi des moyens qui leur sont alloués.
Un inventaire des mesures ou ensemble de mesures susceptibles de constituer des « unités de gestion de crédits » a été réalisé . Il a été retenu pour cadre :
- du suivi de la mise en place des moyens auprès des opérateurs locaux, établissements publics ou ordonnateurs secondaires, cette présentation ayant fait l'objet d'une note de service diffusée dans l'ensemble des services centraux et déconcentrés,
- de la préparation du projet de loi de finances pour 2005 (budgétisation au premier euro).
Pour la gestion 2005, le même schéma sera reconduit en tenant compte de la segmentation en deux programmes de l'enseignement et de la recherche agricoles finalement adoptée par le gouvernement pour la présentation du PLF 2005 :
- un programme Enseignement technique agricole placé au sein de la mission interministérielle Enseignement scolaire ,
- un programme Enseignement supérieur et recherche agricoles , placé au sein de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur universitaire .
Un cadre budgétaire provisoire comportant un chapitre 39-01 a été défini pour les besoins de l'expérimentation en 2004. Ce chapitre regroupait les moyens de l'unique programme Formation, recherche et développement agricoles alors envisagé pour l'ensemble des activités de la DGER.
Au sein de ce chapitre, 15 articles permettaient à la fois d'identifier les différentes actions au sein du programme et d'isoler les crédits de personnel, ces derniers n'étant pas susceptibles de bénéficier de redéploiements en gestion (règle de la fongibilité asymétrique).
La portée de ce dispositif expérimental a été limitée en 2004 par l'absence de protocole établissant les responsabilités décisionnelles au sein du ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales pour la mise en oeuvre effective de la fongibilité au sein de ce chapitre, conjuguée aux mesures de régulations budgétaires.
La souplesse de gestion dont disposent les ordonnateurs secondaires a été en 2004, encadrée de fait par la spécialité des crédits au niveau de l'article de prévision. Il en sera de même en 2005 compte tenu de la reconduction mutatis mutandis du schéma de présentation du budget, en deux chapitres correspondant chacun à un des programmes administrés par la DGER.
Cette expérimentation a mis en lumière la difficulté de répartition des dépenses de personnels. Des travaux sont encore nécessaires au sein du ministère pour aboutir à la ventilation des emplois budgétaires et des emplois effectifs entre les différents programmes, puis au sein de chaque programme. Compte tenu de la prépondérance des charges directes de personnel (futur titre II de la LOLF) dans l'ensemble du programme (60 %), il ne fait aucun doute que cette question de la répartition des emplois est centrale pour la mise en oeuvre future de la LOLF.
Au-delà de cette difficulté, la gestion, pour l'essentiel, des personnels et des crédits de personnels (95 %) par la direction générale de l'administration pour le compte de la direction générale de l'enseignement et de la recherche est un test des futurs mandats de gestion, cadre opérationnel de gestion des compétences respectives des divers responsables de l'administration centrale. A cet égard, le ministère de l'Agriculture mettra en place un dispositif de suivi en temps réel de l'ensemble des données sur l'évolution constatée et prévisionnelle des effectifs et des dépenses. Il associera les directions gestionnaires et la direction des affaires financières chargée de la synthèse.
Le financement de certaines dépenses liées aux programmes « enseignement » sur le programme support du ministère de l'Agriculture, l'Alimentation, la Pêche et les Affaires rurales est un autre point qui devra être analysé.
Ce programme support retrace les moyens des services centraux et des services régionaux. Le rattachement des frais de déplacement liés à la formation continue des enseignants et ATOSS, à l'activité de l'inspection de l'enseignement agricole, ou encore à l'organisation des concours, au programme support (considérant qu'il s'agit de fonctionnement) ou au programme enseignement technique (considérant qu'il s'agit de crédits d'intervention) doit faire l'objet d'un choix éclairé. Quelle que soit la solution retenue, cela n'empêche nullement l'établissement d'un compte rendu des coûts complets de la politique s'appuyant sur les analyses du contrôle de gestion.
Les travaux relatifs à la mise en oeuvre du contrôle de gestion et de la mesure de la performance , ont porté sur les points suivants.
- Définition des objectifs et indicateurs figurant aux projets annuels de performance joints au PLF 2005.
- Information, sensibilisation, mobilisation des responsables et fonctionnaires des services centraux et déconcentrés, des établissements d'enseignement supérieur, des proviseurs, des corps d'inspection.
- Segmentation et analyse des coûts : une grille d'analyse du « système de production » de la DGER a été établie en vue de la mise en oeuvre du contrôle de gestion au sein des services.
La poursuite de l'expérimentation en 2005 doit privilégier la réalisation du système d'information destiné aux indicateurs de performance. Le planning de mise en place du contrôle de gestion a été conçu pour permettre le remplissage des premiers indicateurs des tableaux de bord de pilotage à partir du 1 er janvier 2005, notamment pour permettre de renseigner le maximum d'indicateurs liés au rapport de performance de la loi de finances de 2005.
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
* 1 Cf. rapport d'information de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, au nom de la commission des finances du Sénat, n° 292 (2003-2004).