EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 24 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et articles 71 et 72 rattachés, sur le rapport de M. Joël Bourdin , rapporteur spécial.
M. Joël Bourdin , rapporteur spécial, a d'abord rappelé que le budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales était, pour 2005, de 4,88 milliards d'euros, en baisse de près de 2 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004, mais en quasi-reconduction si l'on tenait compte des reports significatifs, à hauteur de 90 millions d'euros, de l'année 2004 sur l'année 2005.
Malgré les contraintes budgétaires, nationales et internationales, existantes et grâce à la mise en oeuvre d'une politique de rationalisation des coûts budgétaires et de meilleure gestion des effectifs, il a estimé que ce projet de budget permettait la définition d'objectifs prioritaires clairs.
Avant d'étudier le projet du budget de l'agriculture pour 2005, il a souhaité s'arrêter sur la réforme de la politique agricole commune (PAC), décidée par le Conseil européen des ministres de l'agriculture le 26 juin 2003 à Luxembourg et dont il a estimé que les conséquences futures sur l'agriculture française seraient très importantes.
Il a précisé que l'entrée en vigueur de cette réforme serait progressive. Il a rappelé que certains éléments de cette réforme étaient intervenus dès 2004 (notamment la réforme des organisations communes de marché : lait et céréales), tandis que les aspects horizontaux (découplage, modulation, conditionnalité des aides) entreraient en vigueur à partir de 2005, avec la possibilité de différer la mise en place du découplage des aides à 2007.
Il a constaté que la nouvelle politique agricole commune introduisait deux mesures principales, d'une part le découplage des aides, d'autre part, la conditionnalité des aides désormais soumises au respect des règles essentielles de la législation européenne, notamment en matière d'environnement et de bien-être des animaux. Il a, en outre, relevé que le découplage introduisait le principe de « droit à paiement unique » d'aides par exploitation, fixé sur la base d'une période de référence 2000 à 2002. Il a précisé que l'année 2005 permettrait une simulation en grandeur réelle de la réforme et que chaque agriculteur connaîtrait précisément les caractéristiques de son exploitation au regard des droits à paiement qu'il pourrait faire valoir pour bénéficier des aides uniques.
Enfin, il a souligné que, d'après les informations fournies par le ministère de l'agriculture, l'accord de Luxembourg devrait permettre de maintenir le budget communautaire affecté aux agriculteurs français à 9,5 milliards d'euros en 2007.
Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a indiqué que le projet de budget de l'agriculture pour 2005 permettait la mise en oeuvre de quatre mesures définies comme prioritaires par le ministre de l'agriculture.
Il a indiqué que la première de ces mesures prioritaires consistait dans le lancement de l'assurance récolte.
Ainsi, il a précisé qu'un produit d'assurance multirisques et multi cultures serait proposé, à compter de 2005, aux agriculteurs et encouragé par l'Etat par une prise en charge partielle des cotisations, à hauteur de 10 millions d'euros en 2005, cette somme pouvant être abondée par la suite, en loi de finances rectificative.
Il a relevé que toutes les conditions de mise en oeuvre du mécanisme d'assurance récolte n'étaient toutefois pas encore été définies. Il a rappelé que M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, auditionné par la commission des finances le 3 novembre 2004, avait indiqué que le principe retenu avait été de limiter le dispositif d'assurance récolte aux seules cultures de vente, de rendre l'application du système progressive sur cinq ans, sans le rendre immédiatement obligatoire, de plafonner la participation budgétaire de l'Etat à 130 millions d'euros par an à l'horizon 2010, enfin, de mettre en place une franchise à hauteur de 25 %. En outre, le ministre avait indiqué que deux offres assurantielles à destination des agriculteurs existaient à l'heure actuelle sur le marché, l'une globale et multisectorielle, l'autre privilégiant au contraire une approche filière par filière, production par production.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a estimé qu'il conviendrait, à l'avenir, de veiller à la pluralité des offres sur le marché et à ce que les conditions de mise en oeuvre de l'assurance récolte ne lèsent pas les agriculteurs, notamment en cas de catastrophes naturelles.
Puis, il a présenté la deuxième mesure prioritaire du budget, à savoir la création d'un fonds unique consacré à la rénovation des bâtiments d'élevage.
Il a souligné qu'en raison de l'importance des besoins de modernisation des exploitations, le projet de budget pour 2005 prévoyait la mise en place d'un plan d'aide aux bâtiments d'élevage bovin, ovin et caprin concernant l'ensemble du territoire à compter du 1er janvier 2005 en vue d'améliorer les conditions d'élevage des animaux et d'intégrer les mesures environnementales requises.
Il a précisé que les aides financières consacrées à ce plan seraient amplifiées en 2005 et 2006 et de façon plus importante à compter de 2007 par une augmentation du niveau de cofinancement communautaire pour atteindre un montant d'aide estimé à 120 millions d'euros en régime de croisière.
Puis il a évoqué la troisième mesure prioritaire consistant dans l'engagement d'une politique volontariste dans le domaine phytosanitaire.
Il a constaté que les crédits en faveur de la politique dans le domaine phytosanitaire connaissaient une augmentation significative dans le projet de budget pour 2005, de l'ordre de 8 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004, et qu'elles s'élèveraient à 15,1 millions d'euros en 2005.
Il a indiqué que trois actions principales seraient concernées par cette politique : la santé des végétaux et des produits d'origine végétale, la protection du consommateur et de l'exploitant agricole avec notamment le renforcement de la surveillance et de la gestion des risques liés à l'accumulation dans les végétaux de pesticides provenant de sols contaminés, enfin le respect de l'environnement.
Enfin, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a cité la quatrième et dernière mesure prioritaire du projet de budget pour 2005, à savoir le renforcement de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole.
Il a souligné que les moyens dédiés à l'enseignement supérieur et à la recherche agricole marqueraient en 2005 une progression de 7 % par rapport à 2004. En outre, s'agissant de la recherche agricole, il a indiqué que les crédits d'investissement seraient en augmentation de 30 %, avec comme priorité la recherche appliquée.
Il a précisé que le projet de budget se fixait comme objectifs, d'une part, de donner une réelle visibilité à l'enseignement supérieur agricole, d'autre part, de développer des coopérations entre la formation, la recherche et l'économie locale.
Enfin, il a rappelé qu'afin de rendre à ce programme sa véritable dimension et de mieux identifier les moyens qui lui seraient consacrés, 120 emplois seraient intégrés à l'enseignement supérieur et à la recherche agricole.
Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , s'est félicité de la volonté du ministère de réformer certains vecteurs traditionnels de la politique agricole.
A cet égard, il a évoqué notamment la réforme de la politique de rationalisation et de maîtrise des coûts de fonctionnement des offices agricoles entamée en 2004 par le ministère, sur le fondement d'un rapport remis par le gouvernement au Parlement en octobre 2003 soulignant l'efficacité de l'action menée par les offices mais indiquant des marges de progression possibles. Il a précisé, qu'en 2005, les subventions aux offices diminuaient de plus de 6 %.
En outre, il a rappelé que, lors de son audition par la commission des finances, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales avait fait part du contenu de la future réforme des offices agricoles. A cet égard, il avait précisé que cette réforme consisterait, d'une part, dans la mise en place d'une agence de paiement unique des aides européennes, d'autre part, dans le maintien du principe d'une concertation interprofessionnelle par politique de filière. Il avait également indiqué que les intentions du gouvernement étaient, d'abord, de conserver les conseils d'orientation de chacun des six offices agricoles existants, ensuite de regrouper ces six offices en trois structures distinctes, l'une dédiée aux grandes cultures, l'autre dédiée à l'élevage et la dernière dédiée aux cultures spécialisées. Il a indiqué que le regroupement de ces offices aurait lieu à l'horizon 2007.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a souhaité réaffirmer que les crédits des offices étaient d'une importance primordiale s'agissant de l'adaptation structurelle des exploitations et des filières. Il a précisé que la réforme devait donc permettre de rationaliser le fonctionnement des offices tout en préservant leur rôle de régulateur en cas de crise grave du marché.
Puis il a évoqué la deuxième réforme emblématique engagée par le ministère de l'agriculture, à savoir la réforme du financement du service public de l'équarrissage.
Il a indiqué que l'application au 1er janvier 2004 des nouvelles lignes directrices agricoles européennes sur les aides d'Etat dans ce secteur avait imposé de revoir le financement de ce service public dans la voie de la prise en charge par les opérateurs économiques des coûts de traitement de leurs déchets produits.
Il a rappelé, en effet, que la Commission européenne autorisait les aides à l'élimination des cadavres testés au regard des encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) mais imposait, pour les autres espèces, que les éleveurs participent directement, à hauteur de 25 % des coûts de transformation et d'incinération, ou de façon alternative, que l'aide soit financée à 100 % par un prélèvement obligatoire sur les filières viande en excluant la distribution.
Il a souligné qu'au 1er janvier 2004, le financement du service public de l'équarrissage avait donc été revu, de manière à préserver un niveau satisfaisant de sécurité sanitaire. Il a précisé que la taxe d'abattage, prélevée au niveau des abattoirs, mise en place par la loi de finances initiale pour 2004 en remplacement de la taxe sur les achats de viande, devrait rapporter 156 millions d'euros par an et serait complétée par 54 millions d'euros d'aide d'Etat, dont 29 millions d'euros pour la filière bovine et 13 millions d'euros pour la filière porcine. Il a indiqué que la Commission européenne avait décidé le 30 mars 2004 d'approuver, au titre des règles communautaires sur les aides d'Etat, les mesures en faveur des éleveurs et des entreprises d'abattage, financées par la nouvelle taxe d'abattage ainsi que par des contributions budgétaires directes.
En outre, il a rappelé que le gouvernement avait mis en place, dans le respect du droit européen et national, un dispositif visant à encourager la répercussion, vers l'aval des filières, de la taxe d'abattage, en décrétant une obligation d'information, sur les factures, des charges dont les abattoirs s'acquittaient au titre du service public de l'équarrissage. Toutefois, il a souligné que, lors de son audition par la commission des finances, M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales avait précisé que, dans certains cas, la grande distribution avait refusé de prendre en charge le coût ainsi répercuté et qu'il avait reconnu que le système mis en place au moment du vote de la loi de finances initiale pour 2004 était imparfait et qu'il devait évoluer dans le sens d'un moindre coût pour la collectivité d'une part, pour les producteurs d'autre part.
Dès lors, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a souhaité qu'une réflexion approfondie sur l'évolution du financement du service public de l'équarrissage et ses conséquences sur les éleveurs puisse être menée par le ministère de l'agriculture en 2005.
Enfin il a évoqué la troisième réforme d'envergure nécessaire comme étant celle de la politique de promotion des produits agro-alimentaires français. A cet égard, il a rappelé avoir effectué, en 2004, avec M. Marc Massion, rapporteur spécial du commerce extérieur, une mission de contrôle budgétaire sur les subventions publiques versées à SOPEXA et plus généralement sur l'efficacité de la politique nationale de soutien à la promotion des produits agro-alimentaires français à l'étranger. Il a indiqué qu'il était ressorti de cette mission plusieurs propositions de changement qui devraient être prochainement prises en compte par le ministre, notamment la sortie des organismes publics du capital social de SOPEXA, la révision des modalités du soutien financier de l'Etat à SOPEXA ainsi que la meilleure adaptation du réseau international de SOPEXA.
Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a précisé, qu'outre le lancement de ces réformes indispensables, certaines politiques sectorielles méritaient encore d'être consolidées.
A cet égard, il a évoqué notamment la politique de la pêche, en soulignant qu'il s'agissait d'un secteur qui connaissait de réelles difficultés, d'ordre à la fois conjoncturel et structurel. Il a précisé que la réforme de la politique commune de la pêche au niveau communautaire imposait une restructuration de la profession qui devait pouvoir être accompagnée par les pouvoirs publics. Il a indiqué que le projet de budget pour 2005, avec des crédits afférents à la politique de la pêche à hauteur de 32,4 millions d'euros, devrait permettre de poursuivre l'effort en faveur de ce secteur économique dont l'importance était cruciale dans de nombreuses zones littorales. Il a également souligné que de nouveaux crédits d'initiative nationale étaient prévus pour les sorties de flotte, ainsi que pour le soutien à la filière, la modernisation des navires et des structures professionnelles à terre.
S'agissant de la politique forestière, il a relevé que le projet de budget pour 2005 s'inscrivait dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques qui conduisait, en moyenne, à une légère baisse des crédits destinés à la forêt et à la filière bois.
Outre l'accent mis sur la réduction des dépenses de fonctionnement, tant pour l'administration forestière que pour les établissements publics et organismes forestiers de développement, il a indiqué qu'une diminution plus marquée avait été opérée sur les travaux d'investissement, tant pour la production forestière que pour les entreprises d'exploitation et de première transformation du bois.
Il a constaté que le plan décennal de reconstitution de la forêt détruite par les tempêtes de 1999 se poursuivait et continuait de mobiliser d'importants cofinancements communautaires. Il a précisé que les autres investissements en forêt privée et publique bénéficiaient également d'un soutien, notamment celui lié à la prévention des risques, tout comme la filière forêt-bois dont le dynamisme était soutenu par l'action de divers organismes techniques et de recherche cofinancés par l'Etat. Enfin, il s'est félicité de la majoration de 20 millions d'euros par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004 du versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts, cet établissement public étant ainsi affermi pour la mise en oeuvre de son plan de modernisation de l'organisation et de la gestion.
Enfin, il a évoqué la question de la protection sociale agricole en soulignant que le régime de protection sociale des non-salariés agricoles se trouvait dans une situation financière préoccupante. Il a en effet indiqué que le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, le FFIPSA, qui avait remplacé le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), connaîtrait un besoin de financement de l'ordre de 1,5 milliard d'euros en 2005, après un déficit du régime de protection sociale agricole de 900 millions d'euros en 2004.
Il a indiqué qu'un rapport devrait être remis au Parlement, au plus tard le 31 mars 2005, sur la situation et les perspectives du FFIPSA. A cet égard, il a estimé qu'une réflexion devait être menée sur la structure de financement de ce régime et que des solutions de financement pérenne devaient être proposées afin de ne pas pénaliser les exploitants bénéficiaires des prestations sociales agricoles.
Enfin, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a souhaité aborder les implications de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sur le projet de budget de l'agriculture pour 2005.
Il a précisé que ce projet de budget anticipait la mise en oeuvre des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances de diverses manières.
A cet égard, il a d'abord évoqué le développement des expérimentations des actions et programmes de la nouvelle nomenclature budgétaire qui concernerait plus de la moitié du budget. Il a indiqué que ces expérimentations se traduisaient par la création de huit chapitres nouveaux correspondant, soit à des actions de futurs programmes de la mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », soit à des programmes entiers de cette même mission ministérielle ou des trois autres missions interministérielles auxquelles participerait également le ministère de l'agriculture.
Il a toutefois tenu à souligner que ces expérimentations, pour nécessaires qu'elles fussent, rendaient très difficile la lecture du projet de budget ainsi que les comparaisons des crédits d'une année sur l'autre. Il a estimé qu'un effort de lisibilité accrue et de pédagogie dans la présentation des crédits aurait été plus que nécessaire.
Puis il a précisé que la présentation d'un avant-projet annuel de performance relatif à l'agriculture, à la pêche, à la forêt et aux affaires rurales permettait d'exposer la stratégie du ministère de l'agriculture pour ses programmes et ses actions compris dans cette mission, ainsi que les objectifs et les indicateurs qui y étaient associés.
Enfin, il a souligné la mise en place par le ministère de l'agriculture d'un plan de développement du contrôle de gestion.
S'agissant plus spécifiquement des objectifs et indicateurs associés aux programmes et actions de la mission ministérielle « agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », il a indiqué, à ce stade de sa réflexion, que certains objectifs associés d'indicateurs donnaient pleine satisfaction, notamment ceux qui n'étaient pas purement quantitatifs mais donnaient une réelle information quant au coût de gestion de certaines politiques. Néanmoins, il a souligné que certains objectifs associés d'indicateurs mériteraient d'être précisés ou corrigés, notamment ceux ne donnant qu'une information sur le volume de l'activité réalisée par les services du ministère et non sur l'efficacité de cette activité, ou bien d'objectifs et d'indicateurs traduisant simplement un état donné.
Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a précisé que deux articles étaient rattachés au budget de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales pour 2005.
Il a indiqué que l'article 71 du projet de loi de finances pour 2005 visait à supprimer l'article L. 654-16 du code rural qui disposait qu'en cas de préjudice, une indemnité était accordée aux communes dont les abattoirs avaient été supprimés soit d'office, soit spontanément par elles avec l'accord du gouvernement. Il a souligné que la mise aux normes communautaires des abattoirs était désormais achevée et que cette mesure n'avait donc plus d'objet et équivalait à la prise en charge par l'Etat des conséquences financières et sociales de la fermeture de services communaux. Il a relevé que le dispositif prévu à l'article L. 654-17 du même code demeurait en vigueur et permettait au ministre chargé de l'agriculture d'accorder des primes forfaitaires de fermeture volontaire et des subventions pour la conversion des abattoirs.
Puis il a indiqué que l'article 72 du projet de loi de finances pour 2005 visait à fixer le plafond de l'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture pour 2005 à 1,8 %, contre 1,5 % en 2004.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a proposé à la commission d'adopter ces deux articles sans modification, de même que le projet de budget de l'agriculture pour 2005, estimant qu'il répondait, dans un contexte budgétaire national et communautaire restrictif, aux grandes priorités de l'agriculture française.
Puis un large débat s'est instauré.
M. Jean Arthuis, président , s'est félicité de la qualité et de la précision de la présentation ainsi faite. Puis il est revenu sur la mise en place du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) en estimant que ce fonds aurait à subir, à l'avenir, des charges d'emprunt très importantes.
M. François Trucy s'est interrogé sur les crédits dévolus à l'élimination des farines animales et a souhaité savoir à quoi correspondaient ces crédits pour 2005.
En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a rappelé que l'utilisation des farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage avait été définitivement interdite en 2001. Il a indiqué que les crédits dévolus à l'élimination des farines animales s'élevaient pour 2005 à près de 52 millions d'euros et qu'ils comprenaient, notamment, un dispositif d'aide à l'incinération des farines animales, à la reconduction des loyers de stockage des farines ainsi qu'au financement du déstockage.
M. Yves Fréville a souhaité savoir si les indicateurs retenus dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF permettraient de mesurer l'efficacité des services du ministère de l'agriculture, notamment au regard du rapport entre le montant des aides distribuées et les effectifs du ministère. Il a également rappelé que le ministère de l'agriculture était celui qui employait le plus de statisticiens.
En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a d'abord rappelé que, pour 2005, les effectifs du ministère de l'agriculture subiraient une baisse nette de 200 emplois. Puis il a affirmé qu'il serait attentif à l'évolution des indicateurs du ministère, notamment à ceux permettant de mesurer l'efficacité de l'activité du ministère.
A cet égard, M. Jean Arthuis, président , a souhaité que puisse être approfondie la question des effectifs employés par le ministère de l'agriculture, ainsi que celle du poids de la « technostructure » au sein de ce ministère.
Puis M. Yann Gaillard a souligné qu'il était inexact d'évoquer une majoration du versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts, mais qu'il fallait plutôt parler d'une reconduction de ces dépenses en raison de l'abondement qui avait eu lieu en loi de finances rectificative pour 2003. En outre, il a tenu à souligner le peu de lisibilité du bleu budgétaire s'agissant des crédits dédiés à la politique forestière.
En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a indiqué que la majoration de 20 millions d'euros qu'il avait évoquée devait s'entendre par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004, comme cela était la règle. De plus, il a relevé que le peu de lisibilité des crédits affectés à la politique forestière provenait de l'expérimentation menée en 2005 au titre de la LOLF et de leur fongibilité au sein d'un nouveau chapitre unique. Il a indiqué qu'il était très difficile, dans ces conditions, de mener un travail d'analyse et de comparaison des crédits dans la continuité.
M. Michel Moreigne a souhaité tempérer les remarques précédentes de ses collègues s'agissant de la « suradministration » agricole. Il a rappelé que les contrôles de l'administration étaient toujours très importants et a très vivement déploré le dramatique incident qui avait conduit à la mort de deux inspecteurs du travail tués par un exploitant agricole dans son département. S'agissant du FFIPSA, il a jugé critiquable qu'une telle structure, à peine installée, fasse l'objet d'un tel besoin de financement. Il s'est interrogé sur la possibilité d'une reprise de la dette du FFIPSA.
A ce sujet, M. Jean Arthuis, président , a rappelé que l'ancien budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) faisait l'objet jusqu'en 2003 d'une affectation de TVA. Il a estimé que la question que posait M. Michel Moreigne était plus largement celle de la fiscalisation des prestations sociales agricoles.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a précisé que le remplacement du BAPSA par le FFIPSA n'avait pas changé la nature du problème qui était celui du déséquilibre démographique caractérisant le régime de protection sociale agricole ainsi que celui du financement pérenne de ce régime.
Puis la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du budget de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales pour 2005 ainsi que l'adoption, sans modification, des articles 71 et 72 rattachés.
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Réunie le jeudi 25 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, tel qu'amendé par l'Assemblée nationale, ainsi que son adoption sans modification des articles 71 et 72 rattachés. Elle a adopté l'article 72 bis (nouveau) visant à modifier l'article 1619 du code général des impôts, introduit par la loi de finances rectificative pour 2003 et créant une taxe fiscale affectée à l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), et l'article 72 ter (nouveau) visant à modifier l'article L. 641-9-1 du code rural, inséré par la loi de finances rectificative pour 2002, qui établit au profit de l'Institut national des appellations d'origine (INAO) un droit acquitté par les producteurs des produits bénéficiant d'une indication géographique protégée (IGP).