AUDITION DE M. HERVÉ GAYMARD, MINISTRE DE L'AGRICULTURE, DE L'ALIMENTATION, DE LA PÊCHE ET DES AFFAIRES RURALES ET DE M. NICOLAS FORISSIER, SECRÉTAIRE D'ETAT À L'AGRICULTURE, À L'ALIMENTATION, À LA PÊCHE ET AUX AFFAIRES RURALES
Réunie le mercredi 3 novembre 2004 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l'audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, et de M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales , sur les crédits de leur département ministériel.
Avant de présenter le projet de budget de son ministère pour 2005, M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales , a souhaité rappeler que les concours publics en faveur de l'agriculture regroupaient, d'une part, des fonds nationaux provenant à la fois de l'Etat et des collectivités territoriales, d'autre part, des fonds communautaires. Il a indiqué qu'en 2003, la France avait versé 15,1 milliards d'euros au budget communautaire et reçu en retour 13,1 milliards d'euros. Parallèlement, il a précisé que la France bénéficiait environ du quart du budget agricole de l'Union européenne, qui représentait lui-même la moitié du budget communautaire.
S'agissant des chiffres du budget de l'agriculture pour 2005, il a précisé que l'ensemble des concours publics s'élèverait à 29,7 milliards d'euros, dont 10,5 milliards d'euros en provenance du budget communautaire, 12,5 milliards d'euros consacrés à la protection sociale agricole, 4,88 milliards d'euros inscrits au budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales proprement dit, 600 millions d'euros au titre des contributions des autres ministères et 900 millions d'euros au titre des contributions des collectivités territoriales.
Puis M. Hervé Gaymard a présenté les mesures budgétaires prioritaires de son ministère pour 2005. Il a indiqué que la première de ces priorités était le lancement de l'assurance récolte, pour un coût budgétaire de 10 millions d'euros en 2005, montant qui pourrait toutefois être abondé en loi de finances rectificative pour 2004. Il a précisé que la deuxième priorité du ministère consistait dans la création d'un fonds unique « bâtiments d'élevage », résultant du constat d'une dispersion et d'une insuffisance des fonds existant en la matière. Il a indiqué que ce fonds entraînerait une dépense de l'ordre de 80 millions d'euros en 2005 et que cette dépense se distinguait de celle allouée au programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA). Il a ensuite cité la troisième priorité du budget du ministère de l'agriculture pour 2005, à savoir l'engagement d'une politique volontariste dans le domaine phytosanitaire, avec une augmentation de 7 % de la dotation dédiée à cette politique. Enfin, il a présenté la quatrième mesure budgétaire prioritaire, à savoir le renforcement de l'enseignement supérieur et de la recherche agricoles.
Il a relevé que ces priorités n'éclipsaient pas, pour autant, les autres actions traditionnellement menées par le ministère de l'agriculture, dont il a affirmé qu'elles étaient consolidées dans le projet de budget pour 2005. Parmi ces actions, il a notamment cité les aides agro-environnementales comme la prime herbagère, les indemnités compensatoires de handicap naturel, la politique forestière avec la consolidation du versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts (ONF), majoré de 20 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, l'adaptation des entreprises de pêche et la préservation de la ressource halieutique, enfin la poursuite des efforts en faveur d'une agriculture de qualité.
Il a précisé que, malgré un léger repli apparent par rapport à 2004, le projet de budget pour 2005 était globalement en reconduction par rapport à 2004 en raison de crédits reportés fin 2004, à hauteur de 90 millions d'euros.
Enfin, M. Hervé Gaymard a présenté le projet de budget pour 2005 de son ministère en fonction de la nouvelle maquette budgétaire issue de l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ainsi, il a précisé que l'actuel budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales correspondaient à sept programmes répartis en quatre missions, dont trois missions interministérielles : la mission ministérielle « agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », la mission interministérielle « sécurité sanitaire », la mission interministérielle « enseignement scolaire » et la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur ». Il a déclaré être très satisfait de cette présentation LOLF et plus particulièrement de l'intégration des crédits de l'enseignement agricole au sein de deux missions interministérielles.
Puis M. Nicolas Forissier a jugé que l'intégration des crédits de l'enseignement agricole, technique et supérieur, au sein de deux missions interministérielles distinctes, permettrait une comparaison entre ces crédits et ceux dédiés à d'autres formes d'enseignement. Il a, en outre, rappelé que l'enseignement agricole représentait en 2005 le quart des crédits du budget du ministère de l'agriculture et mobilisait la moitié de ses effectifs.
A cet égard, il a souhaité faire deux remarques sur le budget de l'enseignement agricole. D'une part, il a indiqué que la recherche et l'enseignement supérieur constituaient une des priorités du ministère et que les moyens qui leur étaient dédiés en 2005 marquaient une progression de 7 % par rapport à 2004. Il a rappelé que, s'agissant de la recherche agricole, les crédits d'investissement seraient en augmentation de 30 %, avec comme priorité la recherche appliquée. D'autre part, il a relevé que les crédits dédiés à l'enseignement technique agricole seraient en augmentation de 2,3 % en 2005. S'agissant de l'enseignement public, il a précisé que la mesure principale consisterait dans le remplacement des maîtres d'internat et surveillants d'externat par des assistants d'éducation, mesure particulièrement nécessaire dans l'enseignement agricole où la majorité des élèves était interne. S'agissant de l'enseignement privé, il a indiqué que le projet de budget pour 2005 tenait compte de la poursuite de l'actualisation des subventions de fonctionnement aux établissements de l'enseignement privé, pour un montant de 2,8 millions d'euros. Il a également précisé que le gouvernement tiendrait ses engagements en réservant les dotations nécessaires aux établissements sous contrat et aux maisons familiales et rurales, conformément à la convention signée en juillet 2004 avec les représentants de ces organismes.
Puis un large débat s'est instauré.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture , a interrogé le ministre et le secrétaire d'Etat sur quatre points. Tout d'abord, il a souhaité savoir quelles conséquences tirerait le gouvernement du rapport d'information qu'il avait publié, ainsi que M. Marc Massion, rapporteur spécial du commerce extérieur, au nom de la commission des finances du Sénat en octobre 2004, intitulé « De nouvelles perspectives pour SOPEXA ». Puis, s'agissant du déficit d'exécution du BAPSA pour 2004, estimé à 900 millions d'euros par la commission des comptes de la sécurité sociale le 21 septembre 2004, et du déficit prévisionnel, en 2005, du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), estimé à 1,5 milliard d'euros, il a souhaité savoir quelles étaient les mesures de financement envisagées par le gouvernement et si l'évolution de la structure de financement du régime de protection sociale agricole dans le sens d'une surreprésentation des taxes sur le tabac au sein de ses recettes était pertinente. Il a également demandé au ministre de présenter les contours de la future réforme des offices agricoles. Enfin, il a souhaité savoir quels étaient les aménagements envisageables de la déduction pour aléas pratiquée par les agriculteurs afin de leur permettre de faire face à l'évolution du prix du gazole.
En réponse, M. Nicolas Forissier a d'abord indiqué qu'il avait lu le rapport d'information de la commission des finances du Sénat sur SOPEXA avec beaucoup d'attention et que ce rapport serait très utile au gouvernement pour assurer sa démarche s'agissant de la redéfinition du périmètre d'actions de SOPEXA et de ses relations avec UBIFRANCE. Il a également précisé que l'évolution des relations entre l'Etat et SOPEXA faisait actuellement l'objet d'une discussion entre le gouvernement et les dirigeants et membres du conseil d'administration de SOPEXA. Il a jugé nécessaire de mettre en place un cahier des charges permettant de définir un contrat de prestations pluriannuel entre l'Etat et SOPEXA. Il a également estimé que cette société devait conserver des actions d'une double nature : des actions propres et des actions mises en oeuvre pour le compte de la puissance publique. A cet égard, il a rappelé que SOPEXA était une structure compatible avec les règles du commerce international fixées par l'OMC, et qu'il était donc indispensable de conserver cet outil de promotion agro-alimentaire, dans un contexte de concurrence internationale accrue en la matière. S'agissant du calendrier de mise en oeuvre de la réforme de SOPEXA, il a observé que des pistes de réforme avaient déjà été définies lors de l'inauguration du Salon international de l'alimentation (SIAL) le 17 octobre 2004. Il a espéré qu'une réforme de SOPEXA pourrait être engagée début 2005.
Puis M. Hervé Gaymard a rappelé que le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) avait été remplacé, dans la loi de finances initiale pour 2004, par un établissement public administratif, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), car il ne correspondait pas à la définition des budgets annexes figurant dans l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959. Il a jugé que le BAPSA avait donné satisfaction pendant plus de quarante ans à la fois aux agriculteurs et aux parlementaires. En outre, il a indiqué que le FFIPSA avait été mis en place dès le 1er janvier 2004 dans le but d'assurer le financement de la mensualisation des retraites agricoles et qu'il remplacerait définitivement le BAPSA à compter du 1er janvier 2005.
S'agissant de la gestion budgétaire du régime de protection sociale agricole en 2004 et 2005, il a confirmé les chiffres du besoin de financement donnés par M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, à hauteur de 900 millions d'euros en 2004 et 1,5 milliard d'euros en 2005. Il a précisé que ce besoin de financement était lié à une moins-value des recettes issues du droit de consommation sur les tabacs et pas à un « emballement » des dépenses d'assurance maladie.
S'agissant de l'évolution de la structure de financement du régime de protection sociale agricole, il a précisé que le faible rendement des taxes sur les tabacs devait inciter le gouvernement à réfléchir à une autre source de financement pérenne. Il a indiqué être en faveur d'une affectation d'une partie du produit de la TVA et a estimé que, s'agissant du risque vieillesse, le mécanisme de compensation démographique entre régimes devait être revu. Puis il a souhaité faire deux remarques : d'une part, il a jugé que, par nature, la dépense sociale différait de la dépense budgétaire, d'autre part, il a observé que la structure des recettes importait peu du moment que le financement était lisible et clair. Enfin, il a déclaré que le besoin de financement du régime de protection sociale agricole en 2004 et 2005 ne remettrait pas en cause le niveau des prestations sociales versées aux agriculteurs.
M. Hervé Gaymard a ensuite fait part du contenu de la future réforme des offices agricoles. A cet égard, il a précisé que cette réforme consisterait, d'une part, dans la mise en place d'une agence de paiement unique des aides européennes, d'autre part, dans le maintien du principe d'une concertation interprofessionnelle par politique de filière. Il a indiqué que les intentions du gouvernement étaient, d'abord, de conserver les conseils d'orientation de chacun des six offices agricoles existants, ensuite de regrouper ces six offices en trois structures distinctes, l'une dédiée aux grandes cultures, l'autre dédiée à l'élevage et la dernière dédiée aux cultures spécialisées. Il a indiqué que le regroupement de ces offices aurait lieu à l'horizon 2007.
Enfin, s'agissant des aménagements possibles de la déduction pour aléas (DPA) afin de permettre aux agriculteurs de faire face à l'évolution du prix du gazole, il a indiqué qu'un accord avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie était intervenu afin de modifier le décret définissant les aléas entrant dans le champ d'application de la DPA et d'y inclure le cas d'une hausse du prix du gazole supérieure à 5 % durablement.
M. Gérard César, rapporteur pour avis du budget de l'agriculture au nom de la commission des affaires économiques , a interrogé M. Hervé Gaymard sur les conditions de mise en oeuvre de l'assurance récolte.
En réponse, M. Hervé Gaymard a déclaré que toutes les conditions de mise en oeuvre du mécanisme d'assurance récolte n'avaient pas encore été définies. Il a, toutefois, indiqué que le principe retenu avait été de limiter le dispositif d'assurance récolte aux seules cultures de vente, de rendre l'application du système progressive sur cinq ans, sans le rendre immédiatement obligatoire, de plafonner la participation budgétaire de l'Etat à 130 millions d'euros par an à l'horizon 2010, enfin, de mettre en place une franchise à hauteur de 25 %. En outre, il a indiqué que deux offres assurantielles à destination des agriculteurs existaient à l'heure actuelle sur le marché, une offre de Groupama, globale et multisectorielle, et une offre du Crédit agricole, privilégiant une approche filière par filière, production par production.
Pour conclure, il a précisé que la montée en puissance du dispositif d'assurance récolte serait supervisée par une institution indépendante.
M. Aymeri de Montesquiou s'est déclaré inquiet quant aux coûts de gestion induits par la mise en oeuvre de l'assurance récolte et a estimé que l'enveloppe budgétaire de 130 millions d'euros à l'horizon 2010 annoncée par le ministre serait sans doute insuffisante. Il s'est également interrogé sur le fait de savoir si la mise en oeuvre de la LOLF ne permettait pas de plaider en faveur de l'adossement du régime de protection sociale agricole au régime général de la sécurité sociale. Enfin, il a souhaité savoir quelles seraient les actions menées par le ministère de l'agriculture en faveur des jeunes agriculteurs et plus particulièrement en faveur des installations agricoles.
M. Yann Gaillard s'est félicité du niveau du versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts (ONF) dans le projet de budget pour 2005. Il a toutefois regretté la baisse des crédits dédiés aux travaux forestiers estimant que cette baisse ne favoriserait pas la régénération des forêts. Il a indiqué que le marché du bois avait subi une réelle dégradation en 2004 et que les recettes issues des ventes de bois avaient baissé de 7 % pour les forêts communales et de 11 % pour les forêts domaniales, soit une perte de 20 millions d'euros pour l'office national des forêts. Enfin, il a fait part des difficultés rencontrées pour mettre en place une filière interprofessionnelle forêt-bois.
M. Roger Besse a souhaité obtenir des précisions quant à l'annonce faite par le Président de la République à propos de la suppression progressive de la taxe sur le foncier non bâti (TFNB) et sur le mécanisme de compensation envisagé pour les collectivités territoriales afin de respecter les dispositions de l'article 72-2 de la Constitution.
M. Michel Moreigne a souhaité savoir si le nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles allait être contraint d'emprunter pour faire face à son besoin de financement. Il s'est également interrogé sur l'avenir de la Mutualité sociale agricole (MSA) et sur celui du Centre national d'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).
Enfin, M. Jean Arthuis, président , a souhaité interroger M. Hervé Gaymard sur quatre points : d'abord les efforts réalisés par le ministère de l'agriculture en 2005 en termes de maîtrise des dépenses de fonctionnement et notamment de rationalisation des effectifs, puis la mise en oeuvre de la LOLF et notamment l'impossibilité d'identifier au sein du programme « Forêt » de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » les crédits de la politique forestière dédiés aux moyens de personnel et de fonctionnement des services déconcentrés, également le bilan de la réforme du financement du service public de l'équarrissage au regard notamment des relations entre la production et la grande distribution, enfin les suites données au rapport d'information de la commission des finances du Sénat sur l'évolution des missions du CNASEA, s'agissant notamment des critiques formulées par la Cour des comptes à l'encontre de la gestion du CNASEA, et de l'attribution par le ministère de l'agriculture d'une subvention de fonctionnement historiquement sous-basée.
En réponse à M. Aymeri de Montesquiou , M. Hervé Gaymard a précisé que la gestion du système d'assurance récolte ne serait pas assurée par l'Etat mais par les assureurs et que, par conséquent, l'Etat n'aurait à supporter aucun frais de gestion du système. S'agissant de la participation budgétaire au financement de la mise en oeuvre du système d'assurance récolte, il a indiqué que la contribution de l'Etat serait associée aux cotisations acquittées par les agriculteurs, à un niveau comparable à celui qui prévalait s'agissant du financement du Fonds national de garantie des calamités agricoles.
A propos du régime de protection sociale agricole, il a souligné que la question du maintien d'un régime autonome de protection sociale pour les agriculteurs était récurrente. A cet égard, à l'attention de M. Michel Moreigne également, il a souhaité rappelé que la gestion de ce régime par la MSA était exemplaire à plusieurs points de vue, s'agissant notamment du niveau des coûts de gestion et de la proximité établie avec l'assuré social. Il a estimé nécessaire de conserver un régime spécifique de protection sociale agricole.
Enfin, s'agissant des mesures en faveur des jeunes agriculteurs, il a observé qu'il existait deux types de frein à l'installation, un frein d'ordre économique et un frein lié aux conditions actuelles de vie et de travail des agriculteurs, notamment des éleveurs. Il a rappelé que les dernières mesures prises par le gouvernement avaient été, d'une part, le versement en une fois de la dotation pour jeunes agriculteurs (DJA), d'autre part, l'exclusion de la DJA du calcul de l'assiette des cotisations sociales agricoles, conformément aux dispositions de l'article 4 du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux. Il a reconnu que la fiscalité de la transmission des exploitations pouvait, aussi, être un frein à l'installation. Enfin, il a indiqué que, s'agissant de la gestion des droits à paiement unique, dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme de la PAC, l'installation des jeunes agriculteurs serait favorisée afin d'écarter le risque de spéculation.
En réponse à M. Yann Gaillard , M. Hervé Gaymard a indiqué qu'un abondement du versement compensateur pourrait être envisagé dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2004. Il a également déploré la difficulté à structurer la filière forêt-bois.
En réponse à M. Roger Besse , il a indiqué que la réflexion sur la suppression de la TFNB aurait lieu dans le cadre du groupe de travail « Agriculture, territoires et société » mis en place dans le but de préparer le débat sur le futur projet de loi de modernisation et d'orientation agricole. En tout état de cause, il a précisé que la suppression de la TFNB devrait être progressive, sur trois ans, à l'horizon 2007.
En réponse à M. Michel Moreigne , il a indiqué que le nouveau FFIPSA aurait la possibilité de contracter des emprunts de trésorerie à court terme. Il a insisté sur la nécessité d'affecter des ressources pérennes au FFIPSA.
A cet égard M. Jean Arthuis, président , est intervenu pour souligner que la possibilité pour le FFIPSA de contracter des emprunts ne faisait, en définitive, qu'aggraver le niveau d'ensemble du déficit public.
En réponse aux questions précédemment posées par M. Jean Arthuis, président , M. Hervé Gaymard a d'abord souligné que la diminution nette des effectifs du ministère de l'agriculture en 2005 serait de 200 postes, l'effort étant concentré sur l'administration centrale, grâce notamment au regroupement de certaines directions.
En outre, il a indiqué que la subvention de fonctionnement du CNASEA serait augmentée de 7,89 millions d'euros entre 2004 et 2005, puisqu'elle passait de 49 millions d'euros au sein du budget pour 2004, à 56,89 millions d'euros au sein du projet de budget pour 2005. Il a précisé qu'aucune idée de réforme du CNASEA n'était aujourd'hui envisagée mais qu'il faudrait, un jour, revoir totalement l'organisation des services publics de l'agriculture mise en place dans les années soixante. A cet égard, il a estimé qu'il conviendrait de se fonder sur les besoins des agriculteurs et d'en déduire l'organisation administrative pertinente.
S'agissant de la mise en oeuvre de la LOLF, il a indiqué que les directions départementales de l'agriculture comptaient peu d'effectifs uniquement dédiés à la politique forestière, ce qui avait rendu difficile leur identification au sein du programme forêt. Il a également précisé que ses services pourraient fournir à la commission des finances du Sénat une note sur le bilan de l'expérimentation LOLF, mise en oeuvre dans la cadre de la loi de finances initiale pour 2004, ayant consisté dans la fongibilité au sein d'un même chapitre budgétaire de l'ensemble des crédits destinés à l'enseignement technique agricole.
Enfin, M. Hervé Gaymard a rappelé que le financement du service public de l'équarrissage (SPE) avait été initialement mis en place, dans l'urgence, il y a huit ans. Il a précisé que ce mode de financement avait dû évoluer sous la pression communautaire et en raison du risque de condamnation de la France par la CJCE. Il a indiqué que le principe retenu par le gouvernement, au moment de la réforme du financement du SPE en 2004, avait été celui du « pollueur / payeur », ce qui avait abouti à la création de la nouvelle taxe d'abattage, perçue au niveau des abattoirs. Il a observé que ce coût aurait dû être répercuté « en pied de facture », au niveau de l'aval. Toutefois, il a précisé que, dans certains cas, la grande distribution avait refusé de prendre en charge le coût ainsi répercuté. Il a reconnu que le système mis en place au moment du vote de la loi de finances initiale pour 2004 était imparfait et qu'il devait évoluer dans le sens d'un moindre coût pour la collectivité d'une part, pour les producteurs d'autre part. Enfin, il a indiqué que, dans le récent « rapport Canivet » sur les rapports entre production et grande distribution, deux sujets avaient retenu son attention, d'abord l'acceptation du principe des remises pratiquées par les industries agro-alimentaires, ensuite la définition de critères d'objectivation des situations de crises pour les produits frais.
M. Jean Arthuis, président , a remercié le ministre pour la qualité et l'exhaustivité des réponses qu'il avait apportées aux nombreuses questions des sénateurs.