2. Le lancement de la réforme des offices agricoles
a) Des critiques formulées par la Cour des comptes dès 2001
Dans son rapport public pour 2001, la Cour des comptes dresse un bilan de gestion des aides européennes et nationales versées aux agriculteurs.
Chaque année, les aides distribuées, par le biais des offices agricoles, à l'agriculture française représentent près de 10,7 milliards d'euros, soit plus deux fois plus que le budget du ministère de l'agriculture. Selon les conclusions de la Cour des comptes, aucun des organismes payeurs ne dispose d'une « vue d'ensemble des exploitations qu'il aide et n'a les moyens d'instruire et de contrôler » leur distribution. La Cour des comptes met ainsi surtout en cause la gestion des aides européennes, soit plus de 90 % du total, par les différents Offices interprofessionnels.
La Cour des comptes souligne en outre que la gestion des offices se caractérise par « son absence de transparence et par la difficulté d'exercer efficacement les contrôles ». Les offices ne gardent en effet aucune trace dans leurs comptes de plus de 9 milliards d'euros d'aides issues de la PAC, sinon en flux de trésorerie. A cet égard, la Cour des comptes souligne qu' « ils ne connaissent pas réellement les aides payées à tort et n'en poursuivent la récupération qu'imparfaitement » et constate par exemple chez l'Ofival 209,5 millions d'euros d'avances sur des aides à l'exportation consenties sans fourniture.
Environ 20 % des 550 contrôles exercés a posteriori effectués chaque année se traduisent par des demandes de remboursement d'aides indûment perçues.
En outre, faute de contrôle adéquat, l'Union européenne a condamné la France à verser 510 millions d'euros de pénalités pour les années 1993 à 1998.
D'après la Cour des comptes, l'Etat n'a pas adapté le dispositif de paiement et de contrôle à la nouvelle donne résultant du développement des aides directes depuis la réforme de la PAC en 1992 . Il a préféré en confier la distribution aux organismes chargés d'intervenir sur les marchés. Enfin, la Cour des comptes s'interroge sur les avances sur trésorerie coûteuses que font les offices en versant d'un coup, chaque année vers le 15 octobre, 4,6 milliards d'euros d'aides aux céréaliers et producteurs d'oléo-protéagineux.
La Cour des comptes proposait de remplacer la gestion par filière des aides par une attribution globalisée par exploitation qui pourrait nécessiter un regroupement limité des offices .
b) Le rapport gouvernemental sur le fonctionnement des offices agricole d'octobre 2003
Sur le fondement de l'article 112 de la loi de finances pour 2003, un rapport a été transmis en octobre 2003 par le gouvernement au Parlement sur les conditions de fonctionnement des offices agricoles. La rédaction de ce rapport avait été confiée conjointement à l'Inspection générale des finances et à celle de l'agriculture.
Ce rapport souligne l'efficacité des offices actuels tout en indiquant que ponctuellement des progrès sont possibles et en rappelant la difficulté de leur tâche liée à la combinaison des réglementations communautaires et nationales faisant peser une charge telle sur les offices que les économies envisageables sont limitées.
Certaines améliorations sont toutefois proposées :
- la mise en place d'un véritable pilotage des offices ;
- une clarification des liens entre les offices et les services de l'Etat ;
- l'amélioration de la gestion du personnel ;
- une simplification des chaînes de traitement des aides communautaires.
En outre, pour mieux répondre aux évolutions de la politique agricole commune (PAC), le rapport propose trois scénarios de réorganisation des offices :
1- la constitution d'un organisme payeur des aides directes, actuellement payées par l'ONIC, l'ONIOL et l'OFIVAL, et la réorganisation par pôles des autres missions des actuels offices, notamment au titre du développement rural ;
2- un regroupement des offices par pôles (un pôle « grandes cultures », un pole « élevage » et un pôle « productions spécialisées » seraient ainsi identifiés) ;
3- la création d'un office unique pour l'ensemble des aides communautaires qui conduirait à la séparation totale des fonctions d'organisme payeur de celles d'organismes de filière.
Le gouvernement devra trancher entre ces trois scénarios s'agissant de l'évolution des statuts des offices agricoles. Il n'en reste pas moins qu'une rationalisation des coûts de fonctionnement de ces offices semble aujourd'hui inévitable.
Votre rapporteur spécial tient toutefois à rappeler l'importance primordiale des crédits d'orientation des offices s'agissant de l'adaptation structurelle des exploitations et des filières. S'il comprend le souci de rationalisation de la gestion des offices manifesté par le gouvernement, il souhaite que cette rationalisation ne se fasse pas aux dépens de cet objectif d'adaptation .
c) La réorganisation des offices agricoles lancée en 2005
Lors de son audition par votre commission des finances, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a fait part du contenu de la future réforme des offices agricoles .
A cet égard, il a précisé que cette réforme consisterait, d'une part, dans la mise en place d'une agence de paiement unique des aides européennes, d'autre part, dans le maintien du principe d'une concertation interprofessionnelle par politique de filière. Il a indiqué que les intentions du gouvernement étaient, d'abord, de conserver les conseils d'orientation de chacun des six offices agricoles existants, ensuite de regrouper ces six offices en trois structures distinctes, l'une dédiée aux grandes cultures, l'autre dédiée à l'élevage et la dernière dédiée aux cultures spécialisées. Il a indiqué que le regroupement de ces offices aurait lieu à l'horizon 2007.
Cette réforme répond à trois enjeux majeurs : l'évolution de la PAC, le renforcement des actions de développement des filières et la sécurisation du paiement des aides.
(1) Le renforcement des actions de développement des filières
Une organisation par pôle, au champ d'action élargi et plus cohérent, permettra de donner un nouveau dynamisme aux fonctions d'étude, d'expertise et de promotion des filières, alors qu'une gestion de plus en plus complexe et coûteuse des aides communautaires les avait progressivement fait passer au second plan. Ces fonctions sont essentielles dans un environnement économique de plus en plus concurrentiel et exigeant.
Le rôle central que jouent les offices pour animer une concertation permanente entre les pouvoirs publics et les responsables de filières de production sera maintenu et les conseils de direction et les conseils spécialisés qui constituent un lieu privilégié d'échanges entre les différents acteurs sur les orientations à donner aux filières, seront conservés au sein de chaque pôle.
(2) L'adaptation de l'organisation des offices à la réforme de la PAC
Il est primordial que les offices adaptent leurs structures et leurs missions aux évolutions successives qu'a connues la PAC depuis leur création en 1982. L'organisation actuelle est héritée des orientations d'alors, fondées sur un soutien des marchés par filière. Depuis, les réformes successives de la PAC, notamment en 1992 et 2003, ont profondément modifié les outils d'intervention des offices et leur environnement économique et réglementaire.
(3) La sécurisation du paiement des aides
Plusieurs raisons imposent une évolution de la gestion et du paiement des aides communautaires de masse qui seront confiées, par étapes, à une agence de paiement unique.
L'introduction du paiement unique découplé, issu de l'accord de Luxembourg, supprime en effet le lien direct avec les filières de production et renforce simultanément l'exigence de mise en cohérence rappelée par la Commission européenne et les diverses instances de contrôle. Il est également indispensable de mieux fiabiliser encore l'ensemble du dispositif de paiement des aides communautaires et de réduire le poids croissant des refus d'apurement sur le budget de l'Etat.
Dans un premier temps, cette agence sera adossée à l'ONIC-ONIOL qui, compte tenu de son expérience, est le mieux à même d'assurer le paiement de l'aide unique découplée. Elle prendra ensuite progressivement son autonomie, selon un calendrier qui doit tenir compte des échéances retenues pour l'application du découplage et du calendrier de regroupement des offices : en 2006 le pôle ONIC-ONIOL-FIRS assurera le paiement de l'aide découplée. En 2007, le regroupement de toutes les aides de masse, découplées ou non, sera ensuite assuré par l'agence de paiement.
Cette échéance correspond au calendrier prévisionnel du regroupement géographique des offices. Le principe d'un regroupement à Montreuil-sous-Bois, à proximité immédiate de Paris, a fait l'objet d'un agrément du Comité Interministériel pour la Territorialisation de l'Emploi Public (CITEP), le 8 juillet 2003. La procédure de choix d'un promoteur, en cours, va se conclure prochainement par la signature d'un bail.