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II. LA CHARGE DE LA DETTE ET DES GARANTIES

La charge brute de la dette serait en nette augmentation, selon le projet de loi de finances pour 2005 : son montant s'établirait à 42.356 millions d'euros contre 41.922 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004. Mais le chiffre significatif est celui de la charge nette de la dette7(*) qui s'établirait à 39,85 milliards d'euros avant swaps contre 38,59 milliards d'euros en loi de finances initiale 2004, soit + 3,3 %.

En prenant en compte les gains budgétaires prévus au titre des opérations de swaps, 347 millions d'euros contre 290 millions d'euros en 2004, la charge nette de la dette après swaps8(*) s'établirait à 39.501 millions d'euros en 2005 contre 38.298 millions d'euros en 2004, soit une augmentation prévue de 1,2 milliard d'euros (+ 3,1 %).

A. LES CONTRAINTES

Le volume de la dette et les taux d'intérêt du marché sont les deux contraintes qui s'imposent au gestionnaire de la dette de l'Etat.

La dégradation des déficits de l'Etat en 2002 et 2003 s'est opérée jusqu'à présent, en ce qui concerne la charge de la dette, sous anesthésie budgétaire, en raison du niveau, historiquement bas, des taux d'intérêts. Alors que le déficit budgétaire est désormais contenu, certes à un niveau très élevé, la remontée des taux d'intérêt envisagée par le consensus des économistes pour 2005 fait peser une épée de Damoclès sur le budget de l'Etat. Néanmoins, l'impact d'une hausse de taux sur les charges d'emprunt n'est pas immédiat ni brutal : il y a diffusion progressive dans l'ensemble des compartiments de la dette.

1. Une contrainte de volume très forte

La constatation, chaque année, d'un déficit du budget de l'Etat entraîne une augmentation de la dette en montant nominale. Cette croissance globale s'accompagne d'un changement de sa structure.

a) La croissance de la dette nette de l'Etat

En moins d'un an, la dette nette de l'Etat s'est accrue de près de 67,7 milliards d'euros.

Selon la dernière situation résumée des opérations du Trésor (Journal Officiel du 10 octobre 2004), la dette nette de l'Etat au 31 août 2004 peut être évaluée à 879,91 milliards d'euros contre 819,25 milliards d'euros au 30 septembre 2003.

Evolution récente de la dette nette de l'Etat

(en milliards d'euros)

 

Situation au
30 septembre 2003

Situation au 31 août 2004

Variation

Dette financière négociable

790,35

826,30

+ 35,95

Dette financière non négociable

12,88

13,06

+ 0,18

Dépôts correspondants du Trésor

54,88

47,56

- 7,32

Opérations de placement à court terme et compte à la Banque de France

- 38,87

- 7,01

+ 31,86

TOTAL

819,25

879,91

+ 67,67

Source : situation résumée des opérations du trésor

Il existe bien évidemment un enchaînement logique entre déficits et dette qui explique sur longue période la forte progression de l'endettement public. La dette de l'Etat résulte en effet de l'accumulation des déficits annuels en gestion auxquels s'ajoute le solde des profits et pertes de trésorerie.

Le graphique suivant montre la spirale entre déficit et dette de l'Etat, exprimés l'un et l'autre en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), de 1978 à 2003. La réduction des déficits publics met du temps à se répercuter sur la dette tandis que leur augmentation, pendant les phases de ralentissement économique, en 2002 et 2003 comme en 1991-1992, a un effet immédiat et important, sur l'accroissement de la dette.

Lien entre besoin de financement de l'Etat et dette de l'Etat : les déséquilibres jumeaux

(en points de PIB)

Ce graphique révèle également le défaut majeur de la gestion pluriannuelle des finances de l'Etat depuis 1980. A la fin de chaque période de forte croissance, le déficit se situe très au dessus du niveau qu'il avait atteint lors du pic antérieur (- 0,64 % en 1980, - 1,88 % en 1991, - 2,33 % en 2001).

Mais la dette engendre à son tour les déficits par le jeu de l'effet « boule de neige » qui reprend vigueur en période de stagnation économique ou de croissance molle, lorsque le taux de croissance « g » de l'économie devient inférieur au taux d'intérêt moyen « r » de la dette. Pour que la dette, « D », ne croisse pas plus vite que le PIB, il faut en effet que le solde « S » du budget, charge d'intérêt de la dette exclue soit égal au produit de la dette existante par la différence entre le taux d'intérêt et le taux de croissance : S = D(r-g). Or le ralentissement du taux de croissance « g » au cours des deux dernières années a relevé mécaniquement le niveau du solde positif, charge de la dette exclue, qui serait nécessaire pour stabiliser la dette exprimée en pourcentage du PIB.

Le solde budgétaire pour 2005 déduction faite de la charge de la dette reste légèrement négatif puisqu'il s'élève à - 44,93 + 39,5 = - 5,4 milliards d'euros.

Au sein de la dette des administrations publiques, le poids de la dette de l'Etat est prépondérant.

La dette publique des administrations publiques exprimée en pourcentage du PIB a triplé depuis 20 ans. Elle représentait 20 points de PIB en 1980. Elle a atteint 40 points de PIB en 1992. Elle a dépassé depuis l'année 2003 la zone des 60 points de PIB : elle représentait 63,7 % du PIB en 2003 et représenterait 64,8 % du PIB en 2004 et atteindrait 65,0 % du PIB en 2005. Elle dépassera ainsi depuis trois années le seuil de 60 % figurant parmi les critères du pacte de croissance et de stabilité.

La programmation pluriannuelle des finances publiques 2006-2008 annexée au présent projet de loi de finances pour 2005 montre que ce seuil devrait resté durablement dépassé malgré des dépenses publiques contenues à un rythme de progression annuel de 1,2 % en volume.

Evolution prévue de la dette publique selon la programmation pluri-annuelle 2006-2008

(en points de PIB)

2004

2005

2006

2007

2008

64,8 %

65,0 %

64,6 %

63,6 %

62,0 %

Source : rapport économique, sociale et financier annexé au projet de loi de finances pour 2005

Au sein de la dette publique, la dette de l'Etat représente la majeure partie de la dette des administrations publiques. Afin de minorer le poids de celle-ci, la dette para-étatique9(*) a parfois été externalisée auprès d'organismes divers d'administration centrale (ODAC), tels les organismes de cantonnement et la CADES, créés au milieu des années 1990. S'ils entrent dans la définition de la dette maastrichtienne, ils permettent en affichage de réduire la part de la dette de l'Etat.

Les organismes divers d'administration centrale

Les organismes divers d'administration centrale (ODAC) regroupent des organismes de statut juridique varié - souvent des établissements publics à caractère administratif - , en général dotés de la personnalité juridique, auxquels l'Etat a confié une compétence fonctionnelle, spécialisée, au niveau national. Ils sont financés à plus de 50 % par des subventions de l'Etat ou des contributions obligatoires. Il existe près de 800 organismes de ce type, certains existants dans chaque académie (universités) ou chaque région. Les ODAC peuvent être regroupés par grandes fonctions suivantes : action économique, culture, enseignement-recherche, interventions sociales, logement, santé et transports. On trouvera ci-dessous la liste des principaux ODAC classés selon ces grandes fonctions.

L'action économique

- l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME),
- l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA),
- l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA),
- l'Institut national de la recherche agronomique (INRA),
- l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT),
- l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR),
- l'Association française de la normalisation (AFNOR),
- Charbonnages de France (CDF),
- le Commissariat à l'énergie atomique (CEA),
- le Consortium de réalisation (CDR),
- l'Etablissement public de réalisation de défaisance (EPRD),
- l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR),
- la Société de gestion de garantie et de participations (SGGP),
- la Commission des opérations de bourse (COB),
- l'Institut géographique national (IGN),
- l'Institut national de la propriété industrielle (INPI),
- l'Office des migrations internationales (OMI),
- l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC),
- l'Office national interprofessionnel des fruits et légumes horticulture (ONIFLHOR),
- l'Office national interprofessionnel des laits et produits laitiers (ONILAIT),
- l'Office national interprofessionnel des viandes (OFIVAL),
- l'Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS),
- le Fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM),
- l'Agence nationale pour l'indemnisation des français d'outre-mer (AMIFOM),
- le Fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA),
- le Fonds de garantie contre les actes de terrorisme (FGCAT).

La culture

- les musées nationaux (musée du Louvre, Cité des sciences et de l'industrie,...),
- les théâtres nationaux (théâtre national de l'Opéra, ...),
- les bibliothèques nationales,
- les Centres d'information et de documentation de la jeunesse (CIDJ).

L'enseignement et la recherche

- l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA),
- le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ),
- le Centre national d'enseignement à distance (CNED),
- les écoles nationales (ENA, ENM, ENSP, ...),
- l'enseignement supérieur (enseignement artistique, enseignement supérieur agricole, ...),
- la formation des adultes (formation des personnels enseignants),
- les universités,
- les Centres régionaux de documentation pédagogique (CRDP),
- les Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM),
- les écoles d'architecture,
- les écoles d'infirmières,
- le Centre national d'études spatiales (CNES),
- le Centre national de la recherche scientifique (CNRS),
- l'Etablissement public Météo France (METEO),
- le Collège de France,
- les instituts d'études et de recherche (Institut national des études démographiques, Institut de recherche pour le développement, ...).

Les interventions sociales

- l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE),
- le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA),
- le Fonds action sociale pour les travailleurs immigrés (FAST),
- le Fonds de financement de l'aide personnalisée à l'autonomie (FAPA),
- le Fonds de réserve des retraites (FRR),
- le Fonds de solidarité (FS),
- l'Office national des anciens combattants (ONAC),
- le Fonds spécial d'invalidité (FSI),
- la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

Le logement

- l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH),
- le Fonds national de l'habitation (FNH),
- le Fonds national d'aide au logement (FNAL).

La santé

- l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES),
- l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS),
- l'Agence nationale de recherches sur le sida (ANRS),
- les Agences régionales d'hospitalisation (ARH),
- l'Etablissement français des greffes (EFG),
- le Fonds de financement de la Couverture maladie universelle (CMU),
- l'Institut de veille sanitaire (IVS),
- l'Institut national de la transfusion sanguine (INTS),
- l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM),
- l'Office de protection contre les rayons ionisants (OPRI).

Les transports

- l'Institut du transport aérien (ITA),
- la Société nationale du sauvetage en mer (SNSM),
- les Voies navigables de France (VNF).

Pour mieux apprécier le poids de celle-ci, il convient donc d'additionner la dette relevant de l'Etat et celle relevant des ODAC.

Dette des administrations publiques

(en points de PIB)

Source : comptes nationaux INSEE

Comme le montre le graphique précédent, la progression de la dette des administrations publiques s'explique quasi exclusivement par l'augmentation de la dette totale ou négociable de l'Etat.

b) Les contreparties de la dette de l'Etat

Dans les comptes de la Nation pour 2003, l'INSEE a établi les comptes de patrimoine de l'Etat de 1977 à 2002. Ils mettent en regard l'actif de l'Etat, composé d'actifs financiers et non financiers, et le passif financier (la dette). De manière inquiétante, ces comptes montrent que la croissance de l'endettement n'a pas eu pour contrepartie un accroissement du patrimoine de l'Etat. Au contraire, la valeur nette du patrimoine de l'Etat est devenue négative : elle suit très exactement l'évolution du passif financier.

Comptes de patrimoine de l'Etat : évolution de la valeur nette du patrimoine de l'Etat

(en points de PIB)

Source : INSEE, comptes de la nation 2003

c) Les composantes de la dette de l'Etat

La dette de l'Etat est devenue aujourd'hui une dette négociable dont les titres peuvent s'échanger sur le marché secondaire, ce qui assure sa liquidité10(*). La part de la dette non négociable dans le total décroît régulièrement. Elle ne représentait plus au 31 décembre 2003 que 4,8 % du total11(*).

Progression de la dette de l'Etat depuis 1996

(en milliards d'euros)

Encours de la dette de l'Etat

(en millions d'euros)

 

31/12/1997

31/12/1998

31/12/1999

31/12/2000

31/12/2001

31/12/2002

31/12/2003

Dette négociable (hors titres émis au profit du fonds de soutien des rentes, hors ICNE)

OAT12(*) - valeur actualisée

330 779

363 444

395 087

419 119

442 472

477 787

511 530

BTAN13(*)

142 807

149 524

154 270

154 126

158 374

151 227

165 514

BTF14(*)

41 234

47 194

33 688

43 014

52 440

88 177

106 697

Total (valeur actualisée)

514 819

560 161

583 045

616 259

653 286

717 192

787 741

Dette non négociable

Engagements de l'Etat

5 646

4 277

3 360

2 576

2 100

909

862

Bons du Trésor sur formules

2 139

2 310

2 049

1 756

1 417

557

198

Bons souscrits par des organismes internationaux

8 592

7 596

10 281

12 132

11 196

10 535

9 090

Dépôts des correspondants

63 170

68 792

74 192

68 494

66 156

71 188

56 557

Autres

4 579

4 262

3 967

3 689

3 143

2 857

2 632

Total brut

84 125

87 237

93 849

88 646

84 013

86 046

69 339

A déduire

Créances + solde compte Etat à la Banque de France

-21 029

-34 271

-23 381

-21 452

-13 472

-29 874

- 26 691

Total net

63 096

52 966

70 468

67 194

70 542

56 172

39 648

Dette totale

577 915

613 128

653 513

683 454

723 827

773 364

827 389

Selon la dernière situation résumée des opérations du Trésor (Journal Officiel du 10 octobre 2004), les composantes de la dette brute de l'Etat s'établissent ainsi :

Composantes de la dette brute de l'Etat

(en milliards d'euros et en %)

 

En milliards d'euros

En pourcentage
de la dette brute

Obligations assimilables du Trésor (OAT) 

544,837

61,43 %

Bons à taux annuel (BTAN) 

175,733

19,81%

Bons à taux fixe (BTF) 

105,692

11,92%

Dépôts des correspondants du Trésor

47,563

5,36%

Autres dettes financières non négociables

13,059

1,47%

Total dette brute

886,89

100%

Source : situation résumé des opérations du trésor - 31 août 2004

La dette nette se déduit conventionnellement de la dette brute en soustrayant du total les seules créances résultant des opérations de placement à court terme de l'Etat sur le marché de la pension livrée et le solde créditeur du Trésor auprès de la Banque de France, soit 7,01 milliards d'euros au 31 août 2004.

Dette au 31 août 2004

(en milliards d'euros)

Votre rapporteur spécial tient enfin à souligner deux évolutions importantes de la structure de la dette

La première correspond à la réduction progressive de la part des dépôts des correspondants du Trésor. Si les dépôts des collectivités locales continuent à croître assez régulièrement, la Poste a, avec retard par rapport au contrat passé avec l'Etat, été amenée à ne plus déposer auprès du Trésor les avoirs créditeurs des comptes courants postaux. Le montant de ces dépôts est devenu quasi nul au 30 septembre 2003. Le Trésor public a donc été amené à accroître ses émissions de BTF à moins d'un an pour compenser la réduction des dépôts de la Poste.

Structure de la dette brute en fin d'année

(en % du total)

La seconde est la part croissante de la dette négociable détenue par les non-résidents. Alors que l'on avait assisté à une « renationalisation de la dette de l'Etat entre 1992 et 1996, un mouvement inverse s'effectue depuis, favorisé par la création de la zone euro. De ce fait la dette négociable française s'apparente de plus en plus à une dette extérieure, ce qui implique que la charge d'intérêt correspondante ne s'analyse plus économiquement comme un simple transfert de ressources à l'intérieur du pays entre contribuables et détenteurs de titres, mais comme une dépendance de la Nation toute entière vis-à-vis de l'extérieur.

Le pourcentage de titres de la dette négociable détenue par des non-résidents est ainsi passé de 24,8 % en octobre 1996 à 44 % en août 2004. Selon les informations fournies par l'agence France Trésor, les détenteurs de la dette non négociable de l'Etat sont principalement des institutions financières de l'Union européenne15(*).

Part de la dette négociable détenue par des non-résidents

Source : balance des paiements

Selon les réponse quelque peu optimistes fournies au questionnaire de votre rapporteur spécial, « une forte détention de la dette par des non-résidents ne doit pas inquiéter : en effet, plus la dette sera détenue de manière diversifiée, moins la réponse aux chocs de demande sera uniforme. La détention par les non-résidents contribue ainsi à une meilleure sécurité de refinancement; de plus, elle allège l'offre de titres de taux sur le marché domestique, et, par là, leurs prix ; elle contribue donc à la baisse des taux d'intérêt. »

d) Les engagements hors bilan de l'Etat

En plus de la dette doivent être mentionnés les engagements hors bilan de l'Etat dont l'évaluation figure désormais chaque année dans le compte général de l'administration des finances. Si les engagements hors bilan ne sont pas recensés de manière exhaustive, le compte général de l'administration des finances 2003 fait état d'évaluations s'agissant des retraites, des garanties et des primes d'épargne logement.

Les engagements au titre des retraites des fonctionnaires de l'Etat sont évalués à environ 850 milliards d'euros, soit environ 55 % du PIB16(*) pour un taux d'actualisation réel de 2,5 %. Le compte général de l'administration des finances 2003 propose des simulations pour mesurer l'impact de la réforme des retraites engagée par la loi du 21 août 200317(*) portant réforme des retraites.

L'ordre de grandeur de l'impact de la réforme des retraites sur les engagements de retraite de l'Etat est évalué à près de 100 milliards d'euros, avec une fourchette comprise entre 60 et 110 milliards d'euros selon l'ampleur et le rythme des changements escomptés, soit environ 10 % du montant des engagements avant réforme.

L'impact de la réforme sur le besoin de financement actualisé du régime est évalué à 10 milliards d'euros sur 20 milliards d'euros en 2020, soit un gain d'environ 50 % du besoin de financement tendanciel de 2020 pour le régime de la fonction publique de l'Etat. Pour un taux d'actualisation réel de 2,5 %, l'impact sur le besoin de financement actualisé du régime de la fonction publique est évalué à environ 500 milliards d'euros (on passe ainsi de 1.150 milliards d'euros avant réforme à 630 milliards d'euros après réforme), soit un gain proche de la moitié du besoin de financement actualisé.

Les engagements au titre des retraites des fonctionnaires avant et après réforme

(en milliards d'euros)

 

Taux d'actualisation

 

2,5 %

3 %

3,5 %

Engagements avant réforme
Tendanciel

940

850

780

Engagements après réforme
Scénario de changements de comportements lents

880

800

740

Engagements après réforme
Scénarios de changements de comportements rapides

830

760

700

Source : compte général de l'administration des finances 2003

Le chiffrage des engagements hors bilan au titre des retraites : l'avis de la Cour des comptes dans les réponses adressées à la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de règlement 2003

« Le chiffrage du compte général de l'administration des finances fait appel notamment à un modèle de projection du régime de retraite de la Fonction Publique d'Etat, appelé ARIANE.

S'agissant de l'exercice 2003, la Cour n'a pas été en mesure de porter une appréciation critique sur l'évaluation des engagements de retraite de l' Etat après réforme des droits à pension, qui a fait l'objet d'un ajout tardif au rapport de présentation du Compte Général de l'Administration des Finances (C.G.A.F.).

1) La norme comptable sur les engagements de l'Etat comporte une ambiguïté

Au terme de l'arrêté du 21 mai 2004 portant adoption des règles relatives à la comptabilité générale de l'Etat, les engagements de retraite sont l'un des objets de la norme n° 13 relative aux « engagements à mentionner dans l'annexe ».

En ce qui concerne la méthode retenue, la Cour observe que ces dispositions normatives, applicables le 1er janvier 2006, comportent une ambiguité. Après avoir précisé que l'engagement de l'Etat correspondait à « la différence entre les pensions actualisées qu'il versera et les cotisations actualisées qu'il recevra », la norme n° 13 dispose que le champ retenu pour le calcul des engagements de retraites des fonctionnaires de l'Etat, « est restreint aux seules charges de retraites des fonctionnaires titulaires à l'exclusion des recettes et charges annexes » parmi lesquelles sont citées les cotisations. La norme évoque donc à la fois une charge brute, le montant des retraites, et un solde net, le besoin de financement du régime (pensions - cotisations).

La révision de la norme qui devrait intervenir en 2005 pour tirer les conséquences de la parution attendue d'une nouvelle norme comptable internationale sur les engagements de retraite doit être l'occasion d'en clarifier la rédaction.

Dans son dernier rapport sur l'exécution des lois de finances, la Cour appelle à une clarification de la norme comptable sur les engagements de l'Etat, en ce qui concerne la méthode d'évaluation des engagements de retraites des fonctionnaires18(*).

2) La méthode de calcul utilisée par le modèle ARIANE est présentée comme conforme à la norme comptable internationale actuelle

L'évaluation des engagements de l'Etat en matière de retraite est actuellement conduite en utilisant la méthode dite des unités de crédit projetées. Cette méthode, validée par le comité des normes de comptabilité publique, est préconisée par la norme comptable internationale IAS19(*) 19 pour estimer les avantages du personnel et en particulier les avantages de retraite à prestations définies.

Elle consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d'évaluation. Les pensions futures des actifs, évaluées sur la base de leur évolution de carrière probable à l'aide des paramètres actuels du régime, sont prises en compte au prorata des années de services effectuées à la date d'évaluation sur le nombre d'années de services au moment du départ à la retraite.

Le champ retenu a été restreint aux seules charges de pensions des fonctionnaires titulaires, à l'exclusion des recettes et charges annexes liées aux pensions des fonctionnaires (cotisations, transferts de compensation démographique vieillesse), des subventions et charges de pension actuellement garanties par l'Etat ou susceptibles de l'être à moyen terme, ainsi que des charges de fonctionnement.

Développé depuis 2002, le modèle ARIANE précité vise à fournir une première estimation des engagements de l'Etat et suivre l'évolution du régime en mesurant notamment l'impact de la réforme des retraites.

Les données utilisées portent d'une part sur les actifs (fichiers de paye exploités par l'INSEE, décomposition hommes/femmes, décomposition civils/ militaires/ PTT) et d'autre part sur les retraités (effectifs et flux par âge, indices et taux de liquidation fournies par le Service des pensions). Les hypothèses du modèle sont à la fois démographiques (recrutement, taux de départ en retraite et de mortalité) et financières (progression du salaire moyen, indices et taux de liquidation).

Afin de prendre en compte les changements potentiels de comportement des agents face aux modifications introduites en premier lieu par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le modèle inclut enfin un module spécifique, développé à cette occasion.

Enfin, ce modèle repose sur une actualisation des flux futurs, dont le taux retenu20(*) exerce une très forte influence sur l'évaluation des engagements : une hausse de 1 point, soit un taux de 3,5%, se traduit par une baisse de près de 16% de l'estimation des engagements après prise en compte de la réforme des retraites.

3) Certaines hypothèses retenues par le modèle, notamment pour prendre en compte l'impact de la réforme des retraites, doivent faire l'objet d'investigations complémentaires.

Si l'impact de l'augmentation progressive de la durée de cotisation nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum de la pension, l'instauration à compter de 2006 d'une décote sur les pensions et l'indexation des pensions sur l'évolution des prix peut être mesuré toutes choses égales par ailleurs, ces modifications sont de nature à induire des changements de comportements, dont l'ampleur et le rythme sont difficiles à estimer. L'évaluation des engagements de l'État dépend notamment des hypothèses faites sur une éventuelle augmentation de l'âge moyen de départ en retraite, du fait de la réforme.

Dans le cadre de son programme de travail 2004-2005, la Cour a prévu de conduire une expertise des engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires. »

S'agissant des garanties, le compte général de l'administration des finances, selon la même méthode qu'en 2002, recense différents types d'engagements hors bilan. La dette garantie au sens de la loi du 23 décembre 1946, opérations de crédits à court, moyen et long terme, qui était en forte diminution depuis 10 ans, a augmenté en raison de nouvelles garanties apportées par l'Etat (UNEDIC pour 4 milliards d'euros, ERAP pour 9,4 milliards d'euros). Elle s'établissait en 2003 à plus de 26 milliards d'euros.

D'autres garanties sont recensées au titre des engagements hors bilan. Il s'agit des garanties accordées par l'Etat à des établissements financiers ou à des opérateurs publics ou privés qui sont chargés pour son compte de missions d'intérêt général. Il s'agit essentiellement de l'engagement de rééquilibrer les comptes de la Caisse Centrale de Réassurance (CCR) détenue à 100 % par l'Etat et la COFACE. Les garanties accordées par l'Etat à la CCR portent sur des risques limitativement énumérés (risques exceptionnels de transport, nucléaire, de catastrophes naturelles, d'attentats et d'actes de terrorisme) et ne joue que lorsque le montant des indemnités pour sinistres restant à la charge de la CCR dépasse 90 % des provisions constituées. Au 1er janvier 2004, le seuil prévisionnel d'intervention de l'Etat était de 257 millions d'euros s'agissant des risques exceptionnels de transport et risques nucléaire et de 654 millions d'euros s'agissant du risque catastrophe naturelle. Au 31 décembre 2002, la COFACE garantissait pour le compte de l'Etat un encours total de créance de 25,77 milliards d'euros, l'Etat devant chaque année assurer l'équilibre entre recettes et dépenses au titre de ces créances.

Par ailleurs, au titre des garanties de passif, l'Etat accorde sa garantie aux sommes déposées sur les livrets des caisses d'épargne et aux fonds déposés sur les livrets d'épargne populaire centralisés à la Caisse des dépôts et consignations. L'encours de ces fonds au 31 décembre 2003 était estimé à 214 milliards d'euros.

Enfin, il convient de prendre en compte les engagements liés aux droits à primes acquis dans le cadre des dispositifs d'épargne-logement. Selon les méthodes d'évaluation retenues, qu'elles tiennent compte des droits à prime sur les comptes PEL des épargnants ou qu'elles considèrent le nombre de PEL aujourd'hui ouverts et susceptibles de donner lieu au versement d'une prime, les engagements de l'Etat paraissent voisins de 10 milliards d'euros.

2. Une remontée prévisible des taux d'intérêt, dans des proportions incertaines

Pour 2005, la prévision sur les taux d'intérêt est faite comme les années précédentes depuis 1996 à partir des prévisions du consensus des économistes. Les hypothèses d'évolution des taux d'intérêt montrent un durcissement graduel et modéré des conditions de financement du budget de l'Etat.

Prévision des taux d'intérêt dans le bleu « charges communes »
selon le consensus forecast des économistes21(*)

 

Fin 2002

Fin 2003

2004

2005

Fin 2006

Fin 2007

Fin 2008

Taux à 3 mois

2,67 %

2,03 %

2,2 %

2,4 %

3,42 %

3,95 %

4,33 %

Taux à 10 ans

4,26 %

4,30 %

4,5 %

4,8 %

4,8 %

4,99 %

5 %

Au cours des trois derniers exercices, la prévision du taux à long terme en loi de finances initiale a été supérieure aux taux effectivement constatés durant l'année. Compte tenu des bas niveaux atteints au cours des derniers mois et malgré les incertitudes sur la croissance économique, il paraît peu probable que la baisse des taux se poursuive encore en 2005. Le consensus des économistes prévoit une très légère remontée des taux en 2005, qui s'accentuerait à compter de 2006.

Votre rapporteur spécial a obtenu des simulations permettant de connaître l'impact d'une augmentation des taux d'intérêt au-delà des prévisions de 2005. De façon générale, la charge de la dette de l'année en cours est relativement peu sensible aux variations de taux à moyen terme enregistrées durant l'année.

Ainsi, pour les OTAN et les BTAN, les émissions de l'année n ont globalement peu d'influence sur la charge nette de la dette en n. Compte tenu de phénomènes calendaires tenant aux dates de maturité des lignes abondées ou créées dans l'année (avril, juillet et octobre pour les OAT ; janvier et juillet pour les BTAN) ainsi qu'aux dates auxquelles ces lignes sont abondées, les émissions de l'année sont en effet pratiquement neutres sur le budget de l'année, les recettes de coupons courus à l'émission équilibrant globalement les intérêts versés.

En revanche, une éventuelle hausse de taux en année n aurait un effet sur la charge de la dette à taux variable (TEC10) pour laquelle les fluctuations des taux de marché se répercutent avec trois mois de retard. Le tableau ci-après permet de mesurer cet effet, qui demeure limité compte tenu de la part relative de cette dette dans l'encours global de dette négociable. Enfin, la hausse des taux aurait également un effet direct sur la charge de la dette à court terme.

Au-delà de l'année n, la hausse des taux a un effet sur la charge de la dette à moyen et long terme émise en n. Quant à la charge de la dette à court terme, elle dépend de la hausse des taux de l'année en cours. Le tableau ci-après détaille cet effet en 2006 sous les différentes hypothèses de taux mentionnées.

Impact sur la charge de la dette d'une hausse simultanée de 50 à 200 points de base de tous les taux en 2005 (court, moyen et long terme), hausse étalée sur l'année 200522(*)

(en milliards d'euros)

Hausse des taux

+ 50 points de base

+ 100 points de base

+ 150 points de base

+ 200 points de base

 

2005

2006

2005

2006

2005

2006

2005

2006

Dette à moyen/long terme (encours de la dette à taux variable)

0,04

0,11

0,08

0,22

0,12

0,33

0,17

0,44

Dette à moyen/long terme (émissions 2005)

-

0,37

-

0,74

-

1,11

-

1,48

BTF

0,41

0,50

0,83

0,99

1,24

1,49

1,65

1,98

Source : agence France Trésor

3. Répartition entre effet-volume et effet-taux

Le coût de la dette est donc la résultante d'un effet-volume, qui tient donc à l'accroissement du volume de la dette tel qu'il résulte du besoin de financement de l'Etat, et d'un effet-prix correspondant à l'évolution du taux moyen d'intérêt, applicable à cette dette. Encore faut-il savoir quelle est l'incidence, et dans quelle proportion, de l'effet-taux et de l'effet-volume.

L'analyse n'est pas réellement possible a priori. En revanche, il est possible d'expliquer pour l'évolution constatée entre 2003 et 2004 la part revenant à l'effet volume, à l'effet taux et à l'effet calendaire23(*).

Charge nette de la dette négociable à moyen et long terme

(en millions d'euros)

 

année 2003

année 2004

estimations

Variation

2004/2003

OAT

28.922

29.556

+ 634

BTAN

6.247

6.427

+ 180

TOTAL

35.169

35.983

+ 814

La méthode employée par l'Agence France Trésor

Pour procéder au partage entre les différentes variables qui agissent sur la charge de la dette, il convient de distinguer pour les OAT et BTAN quatre grandes catégories :

- la dette acquise au 31 décembre de l'année n-2 et échue l'année n-1 (A) ;

- la dette acquise au 31 décembre de l'année n-2 et non échue l'année n-1 (B) ;

- les opérations des années n-1 (C) et n (D), qu'il s'agisse d'émissions, de rachats ou d'échanges.

En notant C la charge de la dette et V le volume concerné on a alors les égalités suivantes :

- Cn-1 = Cn-1(A) + Cn-1(B) + Cn-1(C)

- Cn = Cn(B) + Cn(C) + Cn(D)

- Cn - Cn-1 =

(1) Cn(B) - Cn-1(B) +

(2) V(A) x [Cn(C) / V(C)] - Cn-1(A) +

(3) [V(C) - V(A)] x [Cn(C) / V(C)] +

(4) Cn(D) - Cn-1(C)

La différence (1) représente la variation de charge sur la dette pérenne, variation entièrement imputable à un « effet taux» (le volume est par définition constant).

La différence (2) représente le gain (ou le coût) de refinancement moyen de la dette échue en n-1 et est donc également assimilable à un « effet taux ».

La grandeur (3) représente le coût en n du surplus d'émission de n-1 (surplus par rapport aux besoins nés du refinancement de la dette échue en n-1) et est donc assimilable à un « effet volume ».

Enfin, la grandeur (4) représente la variation d'une année à l'autre du coût sur l'année des opérations propres à cette même année. Ce coût dépend évidemment des volumes émis ainsi que des taux, mais il est surtout lié à des phénomènes calendaires.

Décomposition de la variation entre 2003 et 2004 pour les OAT et les BTAN

(en millions d'euros)

 

Variation 2003-2004

OAT

 

+ 634

 

effet "volume"

+ 1.340

 

effet "taux"

- 755

 

effets "calendaires"

+ 49

BTAN

 

+ 180

 

effet "volume"

+ 555

 

effet "taux"

- 353

 

effets "calendaires"

-22

TOTAL

 

+ 814

 

effet "volume"

+ 1.895

 

effet "taux"

- 1.108

 

effets "calendaires"

+ 27

Source : Agence France Trésor

Evolution croisée des taux d'intérêt, de la dette et de la charge de la dette

(en %)

* 7 La charge nette de la dette s'obtient en déduisant les recettes de placement de trésorerie et les recettes de coupons courus. Ces dernières proviennent du fait que l'Etat émet au cours de l'année des titres qui présentent des caractéristiques semblables (on parle de titres assimilables) : payer un « coupon couru » revient pour l'investisseur à acheter le droit de recevoir un coupon plein (portant sur 12 mois) à la date anniversaire du titre et à restituer par avance un trop-perçu d'intérêt venant du fait que le titre a été acheté en cours d'année.

* 8 61 milliards d'euros de swaps avaient été réalisés à la fin 2002, pour un gain budgétaire de 290 millions d'euros en 2004. Depuis l'été 2002, aucun nouveau swap n'a été conclu en raison de la forte volatilité des taux d'intérêt. Le stock actuel de swaps devrait néanmoins engendrer un gain budgétaire en 2005 de 347 millions d'euros. L'écart entre 2004 et 2005 s'explique par le renouvellement des swaps d'échéance 2 ans conclu du dernier trimestre de 2001 et en 2002.

* 9 Il existe encore certains objets juridiques non identifiés qui ne relèvent ni des ODAC, ni de l'Etat, ni du champ de consolidation des entreprises publiques. Ainsi, la dette de 9 milliards d'euros du service annexe d'amortissement de la dette de la SNCF ne figure ni au budget de l'Etat, ni sur les comptes de la SNCF.

* 10 C'est là une différence essentielle avec la dette des collectivités locales contractée auprès d'intermédiaires financiers et non négociable.

* 11 Disparition des fonds issus des comptes chèques postaux notamment.

* 12 Obligations assimilables du Trésor.

* 13 Bons à taux annuel.

* 14 Bons à taux fixe.

* 15 Les statistiques utilisées pour cet indicateur sont les résultats de l'enquête réalisée trimestriellement par la Banque de France sur "les Placements en Valeurs Mobilières des Agents Economiques". Ceux-ci ne comportent pas de décomposition entre zone euro et hors zone euro.

Un sondage mené par le FMI donne une indication sur ce point: 50 % de la détention non résidente pour les obligations françaises (Etat et émetteurs français) serait localisée hors zone euro.

* 16 Le compte général de l'administration des finances 2002 fournissait un chiffre de 700 milliards d'euros, soit environ 50 % du PIB. Le taux d'actualisation retenu était de 3 %.

* 17 Loi n° 2003-775 du 21 août 2003.

* 18 Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2003, rapport sur les comptes de l'Etat, page 74.

* 19 IAS : International Accounting Standards.

* 20 Le taux d'actualisation -hors inflation- retenu en 2003 est de 2,5 %, proche de celui des obligations d'Etat.

* 21 Pour 2004 et 2005, consensus des économistes. Au-delà, taux extraits de la courbe à terme des swaps de taux d'intérêt.

* 22 + ¼ de hausse chaque trimestre (les émissions sont considérées comme également réparties sur tous les trimestres de l'année).

* 23 Modulation de la recette de coupon couru selon la date d'émission ; paiement ou non de l'intérêt annuel selon que l'émission a lieu avant ou après la date anniversaire.

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