C. LES DÉFICITS DU FONDS DE SOUTIEN À L'EXPRESSION RADIOPHONIQUE
1. Le principe du fonds : le soutien aux radios locales associatives
Dans ce contexte d'évolution du paysage radiophonique, les dotations du fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER) consistent en des subventions à l'installation et des aides à l'équipement des radios locales associatives à faibles ressources publicitaires.
Le FSER a été créé par le décret n° 97-1263 du 29 décembre 1997 modifié, pris en application de l'article 80 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication.
Le fonds était alimenté jusqu'au 31 décembre 2002 par une taxe parafiscale assise sur les sommes, hors commission d'agence et hors TVA, payée par les annonceurs pour la diffusion de leurs messages publicitaires par voie de radiodiffusion ou de télévision .
Le produit de la taxe est affecté à la première section du compte d'affectation spéciale n° 902-32, dont la deuxième section relative au fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse est analysée par votre rapporteur spécial dans son rapport spécial « Presse ».
La transformation de cette ressource en taxe fiscale par la loi de finances pour 2003, conformément aux dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), n'a pas changé son affectation.
Aux ressources issues de la taxe sur les recettes publicitaires s'ajoutent diverses recettes, provenant principalement des restes à recouvrer de la précédente taxe parafiscale perçus tardivement ou à la suite de contrôles, ainsi que certains remboursements de subventions par les radios.
L' aide est attribuée aux radios hertziennes éditées par une association et accomplissant une mission de communication sociale de proximité lorsque leurs ressources commerciales sont inférieures à 20 % du chiffre d'affaires total .
L'attribution des aides intervient sur proposition d'une commission composée de onze membres, nommés pour trois ans par arrêté du ministre de la culture et de la communication, et dont la direction du développement des médias des services du Premier ministre assure le secrétariat :
- un président, membre du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes ou de la Cour de Cassation ;
- quatre représentants de l'Etat (représentant les ministres en charge respectivement du budget, des affaires sociales, de la culture et de la communication) ;
- quatre représentants des radios associatives ;
- deux représentants des régies publicitaires.
2. Des aides multiformes
Le fonds de soutien à l'expression radiophonique locale verse différents types d'aides : des subventions d'installation, des subventions de fonctionnement et des aides à l'équipement.
L'aide au titre des subventions d'installation concerne uniquement les radios associatives nouvellement autorisées par le CSA. Son montant maximal s'élève à 15.250 euros.
Chaque subvention de fonctionnement est constituée de deux parts : une subvention principale et des majorations.
La subvention principale est versée chaque année aux radios remplissant les critères d'éligibilité du FSER. Le montant de cette subvention est fixé selon un barème établi par la commission compte tenu des produits d'exploitation normale et courante de la radio.
La commission peut majorer, dans la limite de 60 % de son montant, cette subvention de fonctionnement en fonction des efforts effectués par la radio en matière de formation professionnelle, d'éducation, de culture, de projet radiophonique collectif, de diversification de ses ressources, de communication sociale de proximité et d'intégration.
Mises en place en 1998, les aides à l'équipement ont pour but de contribuer au financement du renouvellement du matériel des radios éligibles au FSER. La commission finance ces investissements à hauteur de 50 % pour un montant d'aide plafonné à 15.250 euros. L'aide, versée en deux tranches de 60 % et 40 % chacune, peut être attribuée tous les cinq ans aux radios qui en font la demande.
Le plafond des aides à l'équipement, relativement bas et identique à celui des subventions d'installation, est adapté à la finalité de la taxe : soutenir des radios locales associatives de dimensions relativement modestes.
3. Une situation financière caractérisée par des déficits croissants
En 2003, la commission du FSER a attribué plus de 24 millions d'euros d'aides selon les trois formes précitées :
- les subventions d'installation , dont ont bénéficié 10 radios pour un montant total de 152.000 euros (soit 0,6 % de l'ensemble des aides accordées par le FSER) ;
- les subventions de fonctionnement , dont la part principale est versée chaque année aux radios remplissant les critères d'éligibilité du FSER, selon un barème établi par la commission : 574 radios ont obtenu une subvention de fonctionnement pour un montant total de plus de 20 millions d'euros en 2003 ; les majorations ont concerné 358 radios pour un montant total de 3,2 millions d'euros la même année, soit au total 23,2 millions d'euros (représentant 96,7 % des aides du FSER) au titre des subventions de fonctionnement ;
- les subventions d'équipement ont bénéficié à 108 radios en 2003, pour un montant total de 671.000 euros (soit 2,8 % de l'ensemble des aides du fonds en 2003).
S'agissant des ressources, de janvier 2003 à janvier 2004 inclus , les recettes du FSER issus du produit de la taxe ont représenté, après déduction de 2,5 % prélevés par la direction générale des impôts, 20,08 millions d'euros, en retrait de 2,02 millions d'euros par rapport aux recettes prévues en loi de finances initiale pour 2003 (soit 22,1 millions d'euros) .
Les restes à recouvrer de taxe parafiscale ont toutefois atteint 5,63 millions d'euros au cours de la même période, portant le total des ressources à 25,7 millions d'euros.
Si ces restes à recouvrer ont permis d'équilibrer l'activité du fonds en 2003, l'activité du FSER subit un effet de ciseaux :
- d'une part, les dépenses du FSER augmentent régulièrement (18,5 millions d'euros en 2000 ; 21,1 millions d'euros en 2001 ; 22,7 millions d'euros en 2002 ; 24,2 millions d'euros en 2003), même si l'extension du dispositif d'aide en 2003 ne rend pas les comparaisons entièrement pertinentes pour cette dernière année ;
- d'autre part, les ressources stagnent, à 22 millions d'euros dans les budgets prévisionnels 2003, 2004 et 2005 4 ( * ) , les ressources effectives issues du produit de la taxe n'ayant atteint que 20,1 millions d'euros en 2003.
Ce décalage entre les ressources et les dépenses pose, à court terme, la question de la pérennité d'un dispositif d'aide dont l'extension montre certes la vitalité du tissu local associatif, mais aussi le caractère limitatif d'une ressource affectée , non retracée au budget général de l'Etat.
Les associations représentatives des radios locales associatives ont ainsi attiré l'attention de votre rapporteur spécial sur les déficits prévisibles du FSER, estimés par ces associations à 3 millions d'euros en fin d'année 2004 et 7 millions d'euros fin 2005 . Pour pallier ces difficultés, l'Assemblée nationale a adopté un article 73 ter rattaché au budget de la communication audiovisuelle, tendant à créer de nouvelles tranches d'imposition, dont les dispositions sont analysées dans la partie du présent rapport spécial consacré aux modifications apportées par l'Assemblée nationale.
Cette situation pose également la question du dynamisme de la taxe publicitaire ; comme pour la taxe sur le hors média dont le produit alimente le fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse, il est possible que l'ensemble des redevables ne s'acquittent pas de cette taxe . La relative faiblesse des montants semble toutefois expliquer l'absence de contrôles fiscaux spécifiques.
Il s'ajoute, dans le cas de la taxe publicitaire, un phénomène difficilement mesurable : les redevables de la taxe sont les annonceurs de messages publicitaires, notamment par voie radiophonique, dont les intérêts économiques ne coïncident pas nécessairement avec le maintien des radios locales associatives existantes .
* 4 Plus précisément, les ressources se sont élevées à 22,1 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003 et 22,4315 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004 et dans le cadre du présent projet de loi de finances.