Projet de loi de finances pour 2005 : Transports terrestres et intermodalité

II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR NATURE

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires , qui s'élèvent à 6,3 milliards d'euros hors transferts , sont en hausse de 0,34 % pour 2005, et constituées en quasi-totalité de dépenses d'intervention publique (99,9 %).

Elles représentent 83 % des crédits des transports terrestres contre 93 % en 2003, en raison de la création en 2004 d'une nouvelle ligne d'investissement au profit de la régénération des infrastructures ferroviaires (titre VI).

Les dépenses ordinaires sont presque exclusivement des dépenses du titre IV, les dépenses du titre III étant limitées à 80.300 euros, représentant des pensions versées par l'Etat au titre des chemins de fer d'intérêt local. Les dépenses de personnel du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer sont décrites dans le fascicule consacré aux services communs et à l'urbanisme.

Le détail des crédits est le suivant :

- l'aide à la formation professionnelle dans le domaine des transports terrestres (chapitre 43-10) est très sensiblement réduite (- 69 %), ce qui poursuit la tendance observée les années précédentes. Au total, ces crédits auront diminué de 4,9 millions d'euros en quatre ans, après avoir connu une forte hausse en 2001 (+ 3,84 millions d'euros) qui visait à accompagner la généralisation de l'obligation de formation professionnelle initiale et continue à tous les conducteurs routiers professionnels quels que soient leur statut et leur activité ;

- les interventions dans le domaine des transports combinés (45-41) sont réduites de moitié, à 16 millions d'euros ;

- comme les années précédentes, on constate une réduction de la contribution aux charges d'infrastructures ferroviaires versée par l'Etat à Réseau ferré de France (45-43/10). La contribution, réduite de 85 millions d'euros, s'élèvera à 1,24 milliard d'euros (- 6,4 %). La réduction est moins forte que les années précédentes (- 328 millions d'euros en 2005, - 25 millions d'euros en 2003, - 109 millions d'euros en 2001, - 221,6 millions d'euros en 2002), mais correspond, comme à l'accoutumée, à l'augmentation des péages versés à RFF prévue pour 2005 , dans la perspective d'un transfert de charges des contribuables vers les usagers. L'augmentation des péages versés à RFF sera de 118 millions d'euros. Cette augmentation sera compensée, pour les régions, par une augmentation de la dotation générale de décentralisation ;

- la contribution au désendettement de la SNCF (45-43/20), ligne qui alimente le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) est, comme toujours, stable à 677,2 millions d'euros ;

- une nouvelle ligne budgétaire est apparue en loi de finances initiale pour 2004, consacrée au désendettement de RFF (45-43/30) . Cette ligne est stable à 800 millions d'euros. Présentée la contrepartie du relèvement de la fiscalité sur le gazole, cette contribution budgétaire a été rendue nécessaire par l'épuisement du compte d'affectation spéciale des produits de privatisations, le compte n° 902-24, qui, jusqu'en 2003, devait permettre de verser chaque année une dotation à RFF ;

Au total, le chapitre 45-43 (« contribution aux charges d'infrastructures ferroviaires et au désendettement ») représente 2,7 milliards d'euros, soit 35,7 % du budget des transports terrestres. Les deux contributions au désendettement représentent, à elles seules, 1,5 milliard d'euros, soit 19,8 % du budget des transports terrestres.

- la contribution de l'Etat à l'exploitation des transports collectifs en Ile-de-France (46-41) est augmentée de 41,4 millions d'euros pour 2005. Elle s'élève ainsi à 787,9 millions d'euros.

Il s'agit d'une part, de la contribution aux charges d'exploitation du STIF, d'autre part d'une compensation versée à la région Ile-de-France en contrepartie de la compétence qu'elle s'est vu reconnaître par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Par ailleurs, en 2005, le STIF allouerait 1.927 millions d'euros TTC à la RATP et 1.280 millions d'euros TTC à la SNCF, au titre de l'exploitation de leurs réseaux.

- les compensations pour tarifs sociaux (46-42) s'élèvent à 109 millions d'euros, soit une diminution de 5,1 % ;

- enfin, les charges de retraites de la SNCF (47-41/10) progressent de 84 millions d'euros, pour s'établir à 2,51 milliards d'euros, soit 33,7 % du budget des transports terrestres . Depuis 2000, les charges de retraites ont progressé de près de 300 millions d'euros en loi de finances initiale.

- le chapitre consacré aux subventions au régime de retraite de la SNCF et à divers régimes particuliers des transports a été complété par un nouvel article (47-41/50) destiné au financement d'un dispositif d'aide aux conjoints de bateliers pour la prise en charge de leur cotisation retraite. Cette aide ne sera pas versée directement aux personnes mais à l'ORGANIC.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital progressent de 5,2 % en crédits de paiement à 1,29 milliard d'euros pour 2005, et diminuent de 2,8 % en autorisations de programme à 1,4 milliard d'euros. Les dépenses en capital représentent 17 % des crédits du budget des transports terrestres ^{19 ( * )} .

Les dépenses en capital du titre V sont faibles et diminuent très sensiblement pour 2005. Elles ne représentent (hors expérimentation LOLF) que 10,1 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse de 33 %, et 20 millions d'euros en autorisations de programme, ce qui correspond à une hausse de 4,7 %. L'essentiel des dotations ira aux études et travaux en matière de transports collectifs en Ile-de-France (53-47/90) où la dotation est réduite à 4,8 millions d'euros en crédits de paiement (- 38 %) et portée à 12 millions d'euros en autorisations de programme (+ 21 %). Il s'agit de l'exécution des engagements contractualisés de l'Etat. L'autre moitié des dotations concernera des aménagements destinés au contrôle routier (53-47/70 : 1,9 million d'euros,), des investissements sur les voies navigables (53-46/80 : 1,2 million d'euros, en baisse de 53,3 %) et des études en matière de transports ferroviaires et combinés (53-47/80) qui chutent à 460.000 euros (- 26 %).

Toutefois, le titre V est complété cette année par un chapitre 59-03 d'expérimentation LOLF dans le domaine des voies navigables . Il s'agit d'une expérimentation portant sur l'action « Infrastructures fluviales et portuaires ». Une dotation de 72,2 millions d'euros est inscrite sur cette ligne budgétaire. Elle se décompose de la façon suivante :

- 50 millions d'euros en AP et en CP, provenant de l'article 63-44/50 du budget des transports terrestres (subventions aux infrastructures de voies navigables) ;

- 18 millions d'euros transférés des chapitres de rémunération gérés par la direction du personnel (section I. Services communs et urbanisme), correspondant à la rémunération de 659,3 équivalents temps plein (ETP);

- 4 millions d'euros provenant des chapitres de fonctionnement gérés par la direction du personnel (section I. Services communs et urbanisme).

Hors expérimentation LOLF, les dépenses en capital comprennent donc essentiellement des subventions d'investissement du titre VI , consacrées aux transports urbains, aux transports interurbains et, depuis 2004, aux travaux de régénération des infrastructures ferroviaires (chapitre 63-45) :

- les subventions aux transports urbains (chapitre 63-43) diminuent de 54,3 % en crédits de paiement à 72,6 millions d'euros et de 55,8 % en autorisations de programme, à 49,6 millions d'euros. Les transports collectifs en site propre de province (63-43/40) et les plans de déplacement urbains (63-43/30) ne font plus l'objet d'autorisations de programme mais sont encore subventionnés en crédits de paiement à hauteur de 30 millions d'euros pour les premiers (- 45,7 %) et 3,7 millions d'euros pour les seconds (- 82 %). Les infrastructures de transports collectifs en Ile-de-France (63-43/10) passent à 38,1 millions d'euros en 2005 (- 53,7 %) en crédits de paiement et à 48 millions d'euros en autorisations de programme (- 53,7 %).

- les subventions aux transports interurbains (chapitre 63-44) s'élèvent à 461,5 millions d'euros hors « transferts » (+ 4,7 %). Les comparaisons sur ce chapitre sont affectées d'une part, par la création de l'AFITF, d'autre part, par l'expérimentation LOLF dans le domaine des voies navigables.

L'essentiel est constitué de la subvention aux infrastructures de transport ferroviaire (article 63-44/30), qui diminue notablement en raison de « transferts » à l'AFITF qui prendra en charge la totalité des subventions en faveur du TGV Est ou de la liaison Perpignan-Figueras pour ne mentionner que les plus grosses opérations.

Evolution des crédits de l'article 63-44/30

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005 hors « transferts »	« transferts »	PLF 2005 après « transferts»
Infrastructures de transport ferroviaire
AP	189,7	230,0	-19,5	210,5
CP	151,7	79,3	-15,9	63,4
TGV Est
AP	165,0	165,0	-165,0	0,0
CP	165,0	165,0	-165,0	0,0
Total
AP	354,7	395,0	-184,5	210,5
CP	316,7	244,3	-180,9	63,4

Le tableau ci-dessus indique, qu'à périmètre constant , les subventions d'investissement aux transports interurbains s'élèvent à 244,3 millions d'euros, ce qui représente une baisse de 23 %. Les AP augmentent, quant à elles, de 11,4 % , passant à 395 millions d'euros.

Les crédits ont été réduits de 177,5 millions d'euros en AP et CP, en raison de la création de l'AFITF . Ils ont été réduits de 7 millions d'euros supplémentaires en AP et de 2,7 millions d'euros supplémentaires en CP, en raison du transfert des dépenses d'investissement de transport ferroviaire relatives au programme exceptionnel d'investissement (PEI) en faveur de la Corse vers le chapitre 67-50 du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

La subvention aux infrastructures de voies navigables (63-44/50) s'élève à 51,2 millions d'euros, à périmètre constant, ce qui représente une augmentation de 16,4 % en crédits de paiement. En autorisations de programme, on observe une baisse de 22,5 %. Cette ligne budgétaire fait toutefois l'objet d'un transfert de 50 millions d'euros en AP et en CP vers le chapitre 59-03 d'expérimentation du programme « Transports terrestres et maritimes » (cf. ci-dessus).

La subvention aux équipements de transport combiné (63-44/60) s'élève à 9,5 millions d'euros en AP, soit une baisse de 24,6 %, et à 9,4 millions d'euros en CP (- 31 %).

- Un nouveau chapitre (63-45) a été créé en loi de finances initiale pour 2004, consacré aux subventions aux travaux de régénération de RFF . Cette ligne s'élève, pour 2005, à 900 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement, ce qui représente une stabilité en AP et une augmentation de 33 % en CP.

B. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGATS

Présentation du budget des transports terrestres par agrégat

(en millions d'euros)

	2004	2005	Evolution
Modernisation et développement des infrastructures des réseaux ferroviaires et des voies navigables
moyens paiement DO+CP	3 844,60	3759,256	-2,22%
AP	1 327,73	1189,408	-10,42%
Transport de voyageurs
moyens paiement DO+CP	918,185	869,065	-5,35%
AP	127,557	66,65	-47,75%
Transport de marchandises
moyens paiement DO+CP	56,125	32,313	-42,43%
AP	16,8	12,75	-24,11%
Politiques sociales
moyens paiement DO+CP	2 704,80	2788,64	3,10%
total DO+CP	7 523,71	7 449,27	-0,99%
total AP	1 472,08	1 268,81	-13,81%

Ce tableau reprend les chiffres du « bleu budgétaire », ce qui signifie que certaines évolutions sont peu significatives, étant donné les changements de périmètre décrit ci-dessus. Il faut donc se référer au A. pour l'analyse des évolutions.

1. Modernisation et développement des réseaux d'infrastructures

Cet agrégat regroupe les crédits consacrés par l'Etat aux investissements sur les réseaux nationaux d'infrastructures de transports terrestres, à savoir le réseau ferroviaire et celui des voies navigables.

Concernant le réseau ferroviaire , il s'agit de la contribution aux charges d'infrastructures ferroviaires et au désendettement, aux études en matière de transports ferroviaires et combinés, et aux subventions d'investissement aux transports interurbains.

Les dotations recouvrent plus précisément :

- le concours annuel de l'Etat à RFF (45-43/10) pour lui permettre de limiter son déficit courant et de faire face aux coûts d'exploitation et d'entretien du réseau qu'il sous-traite à la SNCF (contribution aux charges d'infrastructures : 1,24 milliard d'euros) ;

- la contribution au désendettement de la SNCF (45-43/20) c'est-à-dire la contribution annuelle au service annexe d'amortissement de la dette de la SNCF qui est la partie de la dette ferroviaire non transférée à RFF mais « sortie » de la dette de la SNCF et dont la prise en charge est de faite assurée par l'Etat, pour 677,2 millions d'euros annuels (la dette du SAAD s'élève à 8.769 millions d'euros au 31 décembre 2003) ;

- la contribution au désendettement de RFF (45-43/30) pour 800 millions d'euros, ligne créée en 2004, en raison de la suppression des dotations en capital du compte d'affectation spéciale n° 902-24 ;

- les dotations aux investissements (63-44/30), pour un montant de 63,4 millions d'euros ;

- concernant les voies navigables , il s'agit des crédits d'entretien préventif, réhabilitation et aménagements de sécurité des infrastructures et des subventions d'investissements pour les infrastructures de voies navigables (53-46/80), qui s'élèvent à 1,2 million d'euros ;

- les subventions aux travaux de régénération de RFF (63-45) pour 900 millions d'euros en crédits de paiement et 900 millions d'euros en autorisations de programme.

2. Transport de voyageurs

Cet agrégat regroupe les moyens accordés aux transports collectifs en Ile-de-France, aux transports collectifs urbains de province, aux transports collectifs interurbains, aux études et recherches dans le domaine des transports terrestres.

La contribution de l'Etat à l'exploitation des transports collectifs en Ile-de-France (46-41) s'élève à 787,9 millions d'euros. Elle est complétée par une subvention d'investissement (63-43/10) de 38,1 millions d'euros et par des dotations pour études et travaux (53-47/90) de 4,8 millions d'euros.

Les moyens en faveur du transport de voyageurs en Ile-de-France s'élèvent donc à 830,8 millions d'euros pour 2004, soit une diminution de 0,7 %.

Les subventions aux transports urbains de province s'élèvent à 30 millions d'euros pour les transports en site propre (63-43/40), auxquels il faut ajouter 3,7 millions d'euros pour les plans de déplacement urbain (63-43/30), 1,4 million d'euros pour les transports collectifs régionaux et départementaux (63-44/10) et 1,8 million d'euros de crédits d'études (53-47/10). Les investissements aux transports collectifs urbains de province sont supprimés à compter de 2004.

Les moyens en faveur du transport de voyageurs en province s'élèvent donc à 36,8 millions d'euros pour 2004, soit une diminution de 54 %.

3. Transport de marchandises

Cet agrégat regroupe les crédits en faveur de la modernisation et de l'adaptation du secteur des transports de marchandises, les crédits en faveur du contrôle des transports terrestres et du développement du transport combiné. Ces crédits représentent au total 32,3 millions d'euros en moyens de paiement, soit une baisse de 42 % par rapport à 2004, et 12,7 millions d'euros en moyens d'engagement, soit une baisse de 24 %.

L'agrégat « transport de marchandises » représente 0,42 % budget des transports terrestres, ce qui symbolise la très grande faiblesse des moyens accordés à ce secteur.

L'essentiel de l'agrégat est constitué par les interventions dans le domaine des transports combinés , soit 16 millions d'euros au titre des interventions (45-41) et 9,4 millions d'euros au titre des infrastructures et équipements (63-44/60), c'est-à-dire pour l'entretien et la construction de terminaux de transports combinés et l'aide à l'investissement des transporteurs routiers en matériel adapté au transport combiné.

Il faut rappeler qu'en 2002, les subventions au transport combiné avaient été divisées par trois, ce qui avait été présenté comme la conséquence du réexamen des aides directes à la SNCF exigé par la Commission européenne. En effet, depuis 1995, les aides à l'exploitation en matière de transport combiné étaient versées à la SNCF. Depuis 2002, elles sont attribuées directement aux opérateurs de transport combiné, dans le cadre d'un nouveau régime d'aides approuvé par la Commission européenne le 30 avril 2003.

Les actions de promotion dans le domaine des transports (1,5 million d'euros), la dotation au comité national routier (1,5 million d'euros), les équipements destinés au contrôle routier (1,9 million d'euros) et l'aide au développement de la productivité des transports terrestres (0,8 million d'euros) complètent l'agrégat. Toutes ces dotations budgétaires sont réduites pour 2005.

Enfin, les interventions en faveur de la batellerie s'élèvent à 1 million euros, en augmentation de 70 %.

4. Politiques sociales

Cet agrégat regroupe les crédits de compensation des tarifs sociaux et les subventions aux régimes de retraites :

• L'Etat a, en effet, institué des tarifs sociaux accordés à certaines catégories de la population. Il en compense le coût à la SNCF pour les services nationaux de voyageurs et aux conseils généraux pour l'exploitation des lignes de substitution. Une partie des crédits (180 millions d'euros) a été transférée, à l'occasion de la régionalisation, vers la DGD. En 2005, le montant de la compensation versée par l'Etat (chapitre 46-42) s'élève à 109 millions d'euros.

• Le régime de retraite de la SNCF est structurellement déséquilibré, du fait de sa structure démographique (1 cotisant pour 1,8 retraités) et des avantages particuliers attachés à ce régime (retraite entre 50 et 55 ans, mode de calcul des compensations...). L'Etat prend en charge la part de ce déséquilibre structurel non financée par les compensations démographiques entre régimes (solde entre les dépenses et les recettes internes et externes de la caisse de retraite). Le nombre de bénéficiaires de ce régime s'élève à 314.500 en 2003, pour 174.800 cotisants. La contribution de l'Etat (47-41) s'élève à 2.515 millions d'euros en 2005, contre 2.431 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004. Les charges du régime de retraite de la SNCF s'élèveront, en 2004, d'après les prévisions fournies à votre rapporteur spécial, à 4.589 millions d'euros, en hausse de 1,1 %, ce qui signifie que la contribution de l'Etat représente 54 % du montant total des charges du régime.

Evolution des comptes de la caisse des retraites de la SNCF entre 1994 et 2004

(en millions d'euros)

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Prévisions

CHARGES

. Pensions

4 130,1

4 172,1

4 225,8

4 235,9

4 258,1

4 280,5

4 287,6

4 355,4

4 431,3

4 483,8

4 535,5

. Frais de gestion

24,4

24,6

25,2

23,8

24,6

24,9

26,0

25,3

25,2

25,3

26,0

. Charges financières

34,5

10,2

16,5

12,7

9,0

8,0

. Charges exceptionnelles (dotation aux prov.)

17,3

17,1

18,5

19,0

19,7

19,4

19,3

19,4

TOTAL "CHARGES"

4 154,5

4 196,7

4 251,1

4 277,0

4 299,8

4 358,3

4 342,8

4 417,0

4 488,6

4 537,4

4 588,9

PRODUITS

. Cotisations salariales et patronales

1 308,7

1 318,1

1 350,9

1 356,1

1 380,6

1 400,9

1 434,6

1 482,4

1 518,7

1 538,4

1 547,1

. Cotisations complémentaires

55,6

67,1

77,4

84,0

94,4

107,6

120,8

145,8

158,3

172,7

186,7

. Cotisations rétroactives

3,7

23,5

9,1

. Produits divers

5,1

4,8

4,7

4,8

4,8

4,8

5,5

5,7

6,1

6,1

6,5

. Compensation inter-régime

52,9

50,2

56,5

38,0

13,7

9,6

11,5

6,1

-3,8

1,4

1,9

. Compensation entre régimes spéciaux

662,3

703,0

703,9

705,6

675,5

653,1

568,5

494,9

508,5

414,0

379,1

. Droits constatés à l'ouverture

16,8

. Reprise de provision - risque/charges except

17,3

17,1

18,5

18,4

19,7

19,4

19,3

. Contribution aux charges financières

44,7

16,5

12,7

9,0

8,0

CONTRIBUTION DE L'ETAT

2 069,8

2 053,4

2 057,5

2 071,5

2 113,5

2 165,1

2 134,8

2 223,4

2 259,2

2 376,2

2 440,3

TOTAL "PRODUITS"

4 154,5

4 196,7

4 251,1

4 277,0

4 299,8

4 358,3

4 342,8

4 417,0

4 488,6

4 537,4

4 588,9

Source : ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer

Perspectives démographiques et financières du régime de retraite de la SNCF

Source : ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer

* ¹⁹ Ce chiffre a plus que doublé par rapport à la loi de finances initiale pour 2003, du fait de l'individualisation des crédits accordés à RFF au titre de ses dépenses de régénération.