MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS
L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits du titre IV du budget des transports et de la sécurité routière, d'un montant de 13.500 euros sur le chapitre 44-20 « Interventions dans le domaine des transports et de la sécurité routière », dont 11.000 euros sur l'article 30 « Actions de concertation et d'animation » et 2.500 euros sur l'article 50 « Actions d'incitation en matière de sécurité routière » qui relève du fascicule « Routes et sécurité routière ».
II. ADOPTION D'UN ARTICLE ADDITIONNEL RATTACHÉ
L'Assemblée nationale a adopté un article 73 nonies (nouveau) disposant que le gouvernement dépose, chaque année, sur le bureau de l'Assemblée nationale et sur celui du Sénat, un rapport sur le financement et le fonctionnement de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France. Cet article vise à garantir une bonne information du Parlement, ce que votre commission des finances ne peut qu'approuver.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 9 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission des finances a procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer - II Transports et sécurité routière : Transports terrestres et intermodalité, sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur spécial.
A titre liminaire, M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a souhaité rendre hommage à M. Jacques Oudin, ancien rapporteur spécial des crédits des transports terrestres, dont l'expertise était reconnue de tous et qui s'était consacré avec passion à cette question stratégique des transports.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a indiqué qu'il avait souhaité profiter de son rapport spécial sur les crédits des transports terrestres et de l'intermodalité pour faire un point d'étape, une « sorte de photographie » de la situation de ce secteur vital pour notre économie, auquel l'Etat contribuait activement.
En premier lieu, il a rappelé que le gouvernement avait commandé, en septembre 2002, un audit des grands projets d'infrastructures et que cet audit avait permis d'évaluer le montant total des investissements à engager, sur la période 2001-2020 :
- 63 milliards d'euros, dont 23 milliards d'euros à la charge de l'Etat pour les routes ;
- 25 milliards d'euros, dont 12 milliards d'euros à la charge de l'Etat pour le secteur ferroviaire ;
- enfin, 2,7 milliards d'euros à la charge de l'Etat pour les voies navigables.
Par conséquent, il a indiqué que l'Etat devrait mobiliser 37,5 milliards d'euros d'ici 2020.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a ajouté que ce rapport d'audit avait été complété par une étude prospective de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) et que la commission des finances avait, suite à ces deux rapports, entendu une communication de M. Jacques Oudin sur la politique financière des transports, le 20 mai 2003.
Il a rappelé que l'ensemble des travaux menés au cours de l'année 2003 avait abouti au Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, qui avait adopté des orientations et approuvé des cartes de planification des infrastructures nationales à long terme.
Pour mener cette politique, M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a indiqué que le gouvernement avait décidé la création d'une Agence pour le financement des infrastructures de transport en France (AFITF). Il a précisé que cette agence devait mobiliser, grâce aux dividendes des sociétés d'autoroutes, un volume global de subventions de 7,5 milliards d'euros sur la période 2004-2012, permettant de soutenir un programme de travaux de l'ordre de 20 milliards d'euros. Il a souligné que la création de l'AFITF, au 1 er janvier 2005, était la principale nouveauté de ce budget et a indiqué que le volet législatif de cette réforme, à savoir l'affectation à l'agence de recettes, était inscrit à l'article 41 du projet de loi de finances initiale pour 2005. Il a précisé que les ressources prévues pour l'agence en 2005 étaient les suivantes :
- une dotation en capital de 200 millions d'euros ;
- le montant des dividendes versés par les sociétés autoroutières, évalué à 280 millions d'euros ;
- le montant d'une redevance domaniale évaluée à 155 millions d'euros.
Enfin, il a ajouté que l'AFITF serait autorisée à emprunter, en anticipant sur le produit des dividendes, dans la limite d'un plafond fixé en loi de finances et que ce plafond serait de 635 millions d'euros l'année prochaine. Il a jugé utile de bien mesurer, à terme, les conséquences de l'autorisation ainsi donnée à l'agence d'emprunter, puisqu'il s'agirait d'une dette de l'Etat, ce qui devrait inciter à la plus grande prudence. Néanmoins, le rapporteur spécial a estimé que la création de l'AFITF aurait le mérite de rendre plus visible l'effort en matière d'infrastructures, même si cette réforme ne pouvait être considérée comme un modèle sur le plan de l'orthodoxie budgétaire.
En deuxième lieu, M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a indiqué que le financement du secteur ferroviaire avait été modifié par la loi de finances initiale pour 2004. Il a recommandé que cette clarification soit, à l'avenir, poursuivie et a ajouté que le rapport spécial sur les crédits des transports terrestres comporterait un bilan des relations financières entre l'Etat, la SNCF et RFF, ainsi qu'une description précise de la situation de chaque acteur. Le rapporteur spécial a constaté que les contributions de l'Etat au transport ferroviaire représenteraient près de 6,5 milliards d'euros en 2005, soit 85 % du budget des transports terrestres et 73 % du budget des transports, des routes et de la sécurité routière. Il a précisé que cette contribution budgétaire au ferroviaire allait :
- au régime de retraite de la SNCF pour 39 % ;
- au désendettement de RFF et de la SNCF pour 23 % ;
- et à l'investissement pour seulement 18 %.
S'agissant plus spécialement de la situation financière de la SNCF, le rapporteur spécial a fait état du résultat net de l'opérateur ferroviaire, qui s'élevait à 50 millions d'euros en 2003, tandis que son résultat courant demeurait déficitaire de 204 millions d'euros. Il a précisé que l'impact des mouvements sociaux sur ce résultat était estimé à 250 millions d'euros. Il a indiqué, en outre, que l'endettement total de la SNCF s'élevait à 16 milliards d'euros, répartis dans les comptes de l'établissement pour 7,3 milliards d'euros et dans le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) pour 8,8 milliards d'euros.
Il a ensuite évoqué l'ambitieux plan de redressement du fret ferroviaire, présenté au conseil d'administration de la SNCF le 19 novembre 2003. Il a indiqué que ce plan nécessitait un apport en capital de 1,5 milliard d'euros sur trois ans, dont 800 millions d'euros seraient payés par l'Etat, après approbation par la Commission européenne. Il a indiqué que ce plan avait été qualifié de « plan de la dernière chance », d'aucuns estimant, en effet, que le redressement du fret était un enjeu crucial, dont l'urgence était accrue par le contexte de libéralisation.
En troisième lieu M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a évoqué la situation du transport fluvial, signalant la mise en place d'un contrat d'objectifs et de moyens, en cours de finalisation, entre l'Etat et Voies navigables de France (VNF), pour la période 2005-2008. Il a rappelé que le CIADT du 18 décembre 2003 avait pris deux décisions d'équipement importantes : d'une part, la réalisation de l'écluse fluviale de Port 2000 au Havre et, d'autre part, le construction du canal Seine-Nord Europe.
Il a ensuite abordé la question des transports collectifs franciliens, actuellement en situation de transition, puisque le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) était entré dans une phase de contractualisation renouvelée et que l'horizon de la décentralisation se rapprochait, le retrait complet de l'Etat du conseil d'administration du STIF étant prévu, au plus tard le 1 er juillet 2005, lorsque celui-ci deviendrait un établissement public territorial, à l'image de l'évolution déjà à l'oeuvre en province. Evoquant la situation financière dégradée de la RATP, le rapporteur spécial a indiqué que son résultat net était de 6,5 millions d'euros et que son endettement s'élevait à 4 milliards d'euros. Il a précisé que l'Etat contribuerait au STIF pour l'exploitation à hauteur de 788 millions d'euros en 2005.
S'agissant des transports collectifs urbains des régions, M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a rappelé que leur financement avait été modifié l'année dernière, les subventions de l'Etat étant progressivement supprimées et remplacées par des prêts de longue durée. Il a remarqué qu'une dotation de 65 millions d'euros avait été inscrite en loi de finances rectificative pour 2003, afin de permettre à l'Etat de financer les opérations sur lesquelles il s'était engagé. Il a indiqué qu'au cours de l'année trois enveloppes de prêts, d'un montant de 500 millions d'euros chacune, avaient été mises en place : l'une par la Caisse des dépôts et consignations, l'autre par Dexia Crédit local et, enfin, la dernière en date par les Caisses d'épargne, avec un adossement sur les ressources de la Banque européenne d'investissement (BEI).
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a ensuite évoqué la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), en ce qui concernait le budget des transports terrestres. Il a observé que ce budget s'articulerait désormais autour de trois programmes : « transports terrestres et maritimes », « passifs financiers ferroviaires » et « régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ». Il a jugé que ces programmes étaient cohérents mais, qu'étant donné le regroupement des transports terrestres, de la route et de la mer, il faudrait exiger du gouvernement une déclinaison par mode de transport pour avoir une parfaite vue du sujet. Plus généralement, il a estimé que les modalités de mise en oeuvre de la LOLF auraient l'immense mérite de montrer que le budget des transports était massivement consacré à la dette et au régime de retraite, les investissements constituant la variable d'ajustement.
Au sujet des indicateurs de performance, il a indiqué que leur élaboration n'était pas achevée, mais a néanmoins précisé qu'ils s'orientaient vers des calculs de taux de réalisation de la planification des investissements, certes très intéressants, mais malheureusement largement dépendants du niveau des crédits ouverts. Il a considéré que les indicateurs de productivité, d'efficacité et de satisfaction des usagers étaient plus significatifs que les indicateurs portant sur la mise à disposition des crédits.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a jugé, en conclusion, que ce budget était un budget de transition, comme l'avait d'ailleurs indiqué M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Il a rappelé que ce budget traduisait :
- une nouvelle politique de financement des infrastructures, avec la création de l'AFITF ;
- une clarification à poursuivre du financement du secteur ferroviaire ;
- une mise en oeuvre de la LOLF satisfaisante mais à parfaire.
Il a donc proposé l'adoption des crédits des transports terrestres et de l'intermodalité.
Un large débat s'est ensuite instauré.
Après avoir remercié le rapporteur spécial, M. Jean Arthuis, président , a souligné la faiblesse des marges de manoeuvre du budget des transports terrestres, dont seulement 18 % étaient consacrés à l'investissement. Il s'est inquiété du niveau de la dette ferroviaire, d'autant qu'il a considéré qu'il fallait également prendre en compte la composante « sociale » de cette dette, s'agissant des retraites. Revenant sur la création de l'AFITF, il s'est demandé si, à l'avenir, le produit d'éventuelles cessions de participations dans les sociétés d'autoroute ne pourrait pas être affecté à cette agence.
M. Maurice Blin , après avoir félicité le rapporteur spécial pour la clarté de sa présentation, a exprimé trois interrogations : d'une part, il s'est étonné du délabrement d'un certain nombre de lignes ferroviaires et s'est demandé, par ailleurs, ce que le TGV rapportait à la SNCF ; d'autre part, il s'est inquiété de la situation du fret en France, comparativement à la situation dans d'autres pays européens ; enfin, il a demandé des précisions sur le déséquilibre financier de la caisse de retraite de la SNCF.
Après avoir souligné la concision des propos du rapporteur spécial, M. Michel Sergent s'est interrogé sur l'ouverture de capital des sociétés autoroutières, craignant que cette évolution ne soit préjudiciable à l'Etat en réduisant la « manne financière » procurée par ces sociétés. Il s'est interrogé sur la création éventuelle d'une redevance pour les poids lourds. Il a également demandé des précisions sur le bilan de la régionalisation des transports collectifs.
M. Philippe Adnot , s'est également inquiété de la situation du fret ferroviaire. Il s'est interrogé sur le plan de redressement, mis en oeuvre par la SNCF, que d'aucuns avait qualifié de « plan de la dernière chance ».
M. Auguste Cazalet s'est interrogé sur la crédibilité de promesses à très long terme dans le domaine des infrastructures.
M. Claude Belot a noté la progression très rapide de l'endettement de la SNCF au cours de la dernière décennie. Il a jugé que la situation du fret provenait en grande partie des règles de priorité de la circulation ferroviaire, estimant que la réalisation de lignes dédiées au fret était indispensable.
M. Jean-Jacques Jégou a approuvé la nécessité et l'urgence du plan de redressement du fret ferroviaire, jugeant que le transport routier de marchandises constituait un danger, tant sur le plan de la sécurité routière que sur celui de la protection de l'environnement.
Répondant aux interrogations formulées par ses collègues, M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a rappelé que l'AFITF ne bénéficierait pas, dans l'immédiat, de produits de cessions d'actifs. Il a rappelé que l'ouverture du capital de la société des Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (SAPRR) et celle de la société d'autoroutes du Nord et de l'Est de la France (SANEF) se feraient par augmentation de capital, n'affectant pas le montant des dividendes versés à l'Etat. Il a indiqué, qu'au contraire, ces opérations devaient consolider la structure financière des sociétés et ainsi optimiser les revenus de l'Etat. Sur le principe même de la création de l'AFITF, il s'est montré réservé du strict point de vue de l'orthodoxie budgétaire, puisque la création de cette agence était indéniablement contraire au principe d'universalité, même si elle permettrait sans doute de clarifier, à l'avenir, le schéma de financement des infrastructures.
Répondant à M. Maurice Blin , M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a indiqué qu'une nouvelle ligne budgétaire, consacrée à la régénération ferroviaire, avait été créée en 2004 et qu'elle était dotée de 900 millions d'euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2005. Au sujet de la rentabilité du TGV, il a fait part du résultat d'une enquête menée par la Cour des comptes sur le TGV Méditerranée, qui avait établi que le bénéfice actualisé de cette opération était proche de zéro, aussi bien pour la SNCF et RFF que pour l'ensemble de la collectivité nationale. Il a souhaité que la SNCF fournisse des données de comptabilité analytique, afin que l'impact des lignes de TGV sur ses comptes puisse être mieux appréhendé et a précisé qu'il entendait oeuvrer en ce sens, en sa qualité de rapporteur spécial. Enfin, il a indiqué que le déséquilibre démographique de la caisse de retraite de la SNCF se traduisait par l'existence d'un salarié pour 1,8 retraité.
S'agissant du fret, il a estimé que l'Etat ne pouvait contribuer indéfiniment à une activité qui demeurait, en l'état actuel, insuffisamment productive. Il a jugé qu'il existait d'importantes marges de progrès en termes de productivité pour le fret et a ajouté que l'enjeu était, d'abord, un enjeu de management, puisqu'il s'agissait de faire comprendre que, si le fret français n'était pas compétitif, il risquait de disparaître. Il a jugé que le plan de redressement s'inscrivait logiquement dans le contexte de libéralisation du fret ferroviaire au niveau européen, cette libéralisation constituant une puissante incitation pour la SNCF à améliorer sa compétitivité.
Répondant à M. Michel Sergent , M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a jugé que l'expérience allemande de redevance spécifique pour les poids lourds n'était pas totalement concluante et que, par conséquent, ce sujet demeurait pour l'instant en phase d'étude. S'agissant de la régionalisation des transports collectifs de province, il a espéré que les usagers ne soient pas pénalisés par un dialogue parfois difficile entre les différents acteurs impliqués.
Enfin, au sujet des comptes de la SNCF, il a souhaité poursuivre le travail de questionnement accompli par M. Jacques Oudin auprès de l'opérateur public. Il a notamment estimé nécessaire de pouvoir disposer de données de comptabilité analytique. Il a jugé indispensable que la relation de confiance entre l'Etat et la SNCF se renforce, pour faire face aux défis à venir.
M. Jean Arthuis, président , a félicité le rapporteur spécial pour sa volonté d'oeuvrer en faveur d'une plus grande clarté des comptes de la SNCF.
Après avoir pris acte de l' avis favorable donné par M. Alain Lambert, rapporteur spécial , à l'adoption de ces crédits , la commission a alors décidé de réserver sa position sur le budget des transports terrestres et de l'intermodalité, jusqu'à l'examen des crédits des routes et de la sécurité routière , prévu pour le mercredi 24 novembre 2004 .
Le mercredi 24 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.
Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, et a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 73 nonies (nouveau) rattaché. Elle a, par ailleurs, décidé de recommander au Sénat d'adopter un article additionnel après l'article 73 nonies, tendant à ce que le gouvernement dépose, avant le 30 juin 2005, un rapport définissant les modalités d'intégration de la dette du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF à la dette publique ou à la dette de l'établissement public précité.
Réunie le mardi 9 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer - II Transports et sécurité routière : Transports terrestres et intermodalité, sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur spécial.
Le mercredi 24 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.
Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, et a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 73 nonies (nouveau) rattaché. Elle a, par ailleurs, décidé de recommander au Sénat d'adopter un article additionnel après l'article 73 nonies, tendant à ce que le gouvernement dépose, avant le 30 juin 2005, un rapport définissant les modalités d'intégration de la dette du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF à la dette publique ou à la dette de l'établissement public précité.