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2. Les enjeux financiers de cette décentralisation

Au cours de l'année 2004, votre rapporteur spécial a interrogé le ministère de l'équipement au sujet des enjeux financiers de la décentralisation d'une partie du réseau routier national. Les réponses obtenues permettent d'apporter les informations suivantes.

a) Les enjeux en matière d'entretien

(1) Dotation dite « globalisée »

Les crédits dits de « dotation globalisée » sont attribués sur la base de ratios unitaires, selon la hiérarchie des voies, pour les dépenses d'entretien courant des chaussées, dépendances et équipements, les opérations préventives sur les chaussées (hors bretelles) et les opérations de viabilité hivernale.

La part transférable est évaluée, sur une base de connaissance du patrimoine au 1er janvier 2002, à 148,5 millions d'euros sur les 340 millions d'euros de dotation actuelle correspondant aux dépenses citées ci-dessus. Ce chiffre correspond à une seule année budgétaire. Il reste à effectuer une moyenne sur cinq années, comme prévu par la loi précitée relative aux libertés et responsabilités locales.

(2) Dotations spécifiques gérées en direction centrale

S'agissant des programmes spécifiques tels que la rénovation des centres d'exploitation, la réhabilitation des chaussées, le renforcement des ouvrages d'art et la mise en sécurité des tunnels et les aménagements de sécurité, un test effectué sur les mises en place de ces programmes a conduit à évaluer la part à transférer suivante, à appliquer à la moyenne des cinq années précédent le transfert :


· Centres d'exploitation : 44 % Chapitre 53-46/30


· Renforcement des ouvrages d'art : 10 % Chapitre 53-46/40


· Mise en sécurité des tunnels : 10 % Chapitre 53-46/40


· Réhabilitation des chaussées : 46 % Chapitre 53-46/50


· Aménagements de sécurité : 38 % Chapitre 53-46/60

Le ministère de l'équipement précise que ces pourcentages sont donnés à titre indicatif puisque calculés à partir d'un sondage sur les années 2001 et 2002.

(3) Dépenses d'exploitation

S'agissant, enfin, des dotations affectées par la direction de la sécurité et de la circulation routières (DSCR), le ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer précise qu'il ne sera possible de déterminer de façon précise les montants devant être transférés que lorsque le réseau transféré sera déterminé avec précision. Toutefois, les systèmes de gestion de trafic et d'information routière sont essentiellement mis en oeuvre sur les autoroutes et voies les plus circulées, correspondant au réseau devant rester dans le domaine routier national, à l'exception notable des feux tricolores, que l'on ne trouve pas sur le réseau autoroutier. Une première approximation, très sommaire, a permis d'estimer que 80 % des investissements et dépenses de fonctionnement, réalisées ces dernières années, l'ont été sur le réseau qui devrait rester dans le réseau routier national.

La compensation des dépenses d'entretien et de réhabilitation, d'après les dispositions de la loi n° 2004-809 relative aux libertés et responsabilités locales

Le paragraphe III de l'article 121 de la loi précitée relative aux libertés et responsabilités locales dispose :

« Pour ce qui concerne les crédits d'investissement, le transfert aux départements des routes, de leurs accessoires et de leurs dépendances s'accompagne du transfert concomitant des ressources équivalentes, calculées hors taxes et hors fonds de concours, à celles qui étaient consacrées aux dépenses d'entretien préventif et curatif, de réhabilitation, d'exploitation et d'aménagements liés à la sécurité routière et à la prise en compte des risques naturels, des voiries transférées. Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent III. »

Les dispositions soulignées ont été ajoutées lors de la discussion parlementaire, en première lecture, à l'Assemblée nationale, afin d'étendre le champ de la compensation.

b) Les enjeux en matière d'investissement

Comme il est indiqué dans l'encadré ci-dessus, la loi relative aux libertés et responsabilités locales ne prévoit d'attribuer de compensation qu'au titre de l'entretien et de la réhabilitation, entendu dans un sens élargi par l'Assemblée nationale lors de la discussion du projet de loi.

La loi ne prévoit donc pas d'attribuer aux départements de ressources au titre des investissements routiers consacrés au développement du réseau transférable.

En effet :

- d'une part, le développement du réseau ne résulte pas de l'exercice d'une compétence transférée, contrairement à l'entretien et à la maintenance ;

- d'autre part, une éventuelle compensation au titre de l'investissement de développement conduirait à des résultats absurdes. Fondée sur des principes privilégiant l'analyse rétrospective, elle amènerait l'Etat à transférer les moyens les plus importants dans les départements où les investissements récents ont été les plus significatifs et à transférer très peu dans ceux où les investissements récents ont été faibles.

Le principe retenu consiste, après achèvement des CPER actuels, à décroiser les financements entre l'Etat et les départements pour le développement du réseau :

- d'une part, l'Etat ne participe plus au financement sur le réseau transféré ;

- d'autre part, les départements ne participent plus au financement sur le réseau structurant ;

- les régions (et, le cas échéant, les agglomérations) restent, au contraire, des partenaires financiers, tant pour l'Etat que pour les départements.

D'après les informations fournies par le ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, une analyse prospective montre que, pour une large majorité de départements, les comptes sont proches de l'équilibre, ce qui leur permet de disposer des moyens nécessaires à la réalisation des aménagements que l'Etat aurait effectué si ces routes étaient restées nationales (cf. encadré ci-dessous).

Effets de la décentralisation sur le financement des investissements routiers
Analyse par département

Afin de préparer l'élaboration des contrats Etat-régions 2000-2006, la direction des routes avait élaboré en 1997-1998 des rapports d'orientation multimodaux (ROM)3(*) pour chaque région qui évaluait, à l'horizon de trois plans, soit pour la période 2000-2020, les investissements nécessaires pour chaque axe du réseau routier national.

Hors Ile-de-France4(*), ces ROM prévoyaient 31,9 milliards d'euros d'investissement pour le réseau non concédé sur la période 2000-2020. Sur le même périmètre, les investissements contractualisés représentent 10,5 milliards d'euros pour la période 2000-2006 (ce qui correspond assez bien au rythme envisagé dans les ROM).

Naturellement, les évaluations figurant dans les ROM, datant de 1998 peuvent avoir été modifiées depuis pour certains axes. Néanmoins, l'audit mené par l'inspection générale des finances et le CGPC en 2003 a confirmé la robustesse globale de cet outil en matière d'évaluation des besoins futurs.

Pour évaluer les financements à mobiliser dans les années à venir, par chaque département sur le réseau national transférable, au-delà de l'achèvement des CER en cours, ont été pris en compte :

- l'évaluation des besoins issue des ROM concernant ce réseau, déduction faite des investissements réalisés dans le cadre des CER actuels,

- de nouvelles clefs de financement, la part désormais assurée par le département étant la somme de celles antérieurement5(*) prises en charge par le département et par l'Etat (la réciproque étant vraie pour le réseau conservé par l'Etat).

Dans la mesure où le rythme général annuel d'investissement est un paramètre déterminant, deux hypothèses ont été considérées :

- une réalisation des investissements conforme au rythme annuel initialement prévu par les CER actuels, conduisant à l'achèvement théorique des opérations recensées dans les ROM en 2020,

- un rythme conforme à l'exécution des lois de finances depuis 2000 (période 2000-2004)6(*) inférieur de 25 % au rythme théorique précédent.

Pour chaque département, les besoins de financement annuels résultant de cette analyse ont été confrontés aux ressources potentielles, constituées de la reconduction des apports du département dans le cadre du CER actuel7(*), ainsi que du FCTVA.

Une analyse semblable est menée pour l'Etat.

La comparaison des dépenses avec les ressources prévisibles permet d'établir comme suit le bilan prévisionnel annuel pour l'Etat, les régions, les départements et les villes :

- au rythme annuel d'exécution des lois de finances.

(en millions d'euros par an)

Bilan prévisionnel

Etat

Régions

Départements

Autres
(Villes, Europe)

Total

Dépenses

430

396

285

80

1.191

Ressources annuelles

470

437

315

93

1.315

Bilan

+ 40

+ 41

+ 30

+ 13

+ 124

- au rythme théorique des CER (et des ROM).

(en millions d'euros par an)

Bilan prévisionnel

Etat

Régions

Départements

Autres
(Villes, Europe)

Total

Dépenses 2007-2020

552

514

376

103

1.545

Ressources annuelles

606

570

412

120

1.708

Bilan

+ 54

+ 56

+ 36

+ 17

+ 163

Les bilans sont globalement positifs pour chacun des types de partenaires, le solde total de 124 millions d'euros par an représentant le montant de TVA récupérée annuellement par les collectivités (dans l'hypothèse d'un maintien du rythme actuel). Si l'on affecte ces pertes de recettes de TVA à l'Etat le bilan de l'Etat est négatif de 84 millions d'euros par an.

Ces excédents pour la globalité des départements et des régions masquent des disparités limitées entre départements. En effet, seulement six départements (cf. annexe 2) présentent un déficit annuel nettement supérieur à 10 % de leur budget d'investissement routier de l'exercice 2001, si l'on ramène les prévisions de réalisation des ROM au rythme actuel des dépenses.8(*)

Pour les six départements en situation défavorable, le déséquilibre théorique résulte du niveau d'investissement élevé sur le réseau transféré par l'Etat et de la conservation par l'Etat des ressources qu'il lui a consacré pendant 5 ans.

Pour l'Aisne, l'impact est dû au transfert de la RN 31 pour laquelle l'Etat avait prévu des aménagements importants dans le ROM alors que le département de l'Aisne n'a pas participé financièrement au contrat Etat-région Picardie 2000-06.

Pour les Alpes de Haute-Provence et les Hautes-Alpes, ce déséquilibre est dû au transfert de la RN94 pour laquelle l'Etat avait prévu des aménagements importants dans le ROM alors que ces départements n'ont que très peu participé financièrement au contrat Etat-région PACA 2000-06.

En Haute-Marne, l'impact s'explique par le transfert de la RN67 pour laquelle des investissements importants restent à investir au-delà du contrat en cours. Par ailleurs, le budget routier de ce département est faible, 2.600 euros/km en 2001 pour une moyenne nationale de 8.500 euros/km.

Dans l'Oise, la situation est identique à celle de l'Aisne (impact du transfert de la RN31 et participation actuelle au CER très faible).

Dans l'Yonne, l'importance de l'impact s'explique surtout par la faiblesse du budget routier du département 950 euros/km en 2001 pour une moyenne nationale de 8.500 euros/km.

En conclusion, le principe de décroisement présente des impacts défavorables limités, concernant moins de dix départements dont les situations seraient à examiner dans le cadre plus global de l'ensemble des transferts financiers envisagés lors de la décentralisation en tenant compte des possibilités de modulation des participations des régions.

Par ailleurs, il convient de noter que même dans l'hypothèse d'un transfert par l'Etat des moyens consacrés au réseau transféré la situation de ces départements ne s'améliorerait pas nettement. En effet, les départements des Hautes-Alpes, de la Haute-Marne, de l'Oise et de l'Yonne demeureraient à des niveaux de déséquilibre important supérieur à 20 %.

Source : ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer (direction des routes)

Votre rapporteur spécial s'interroge sur les principes retenus pour la compensation financière des compétences nouvelles des départements, dans le domaine routier. En effet, cette compensation privilégiera, à l'évidence, les collectivités dont les routes étaient déjà les mieux entretenues. A l'inverse, les départements dont les routes sont actuellement les plus dégradées, en raison d'un entretien insuffisant, seront encore pénalisés.

* 3 Multimodaux et non pas seulement routier, dans le cadre d'un exercice associant plusieurs DAC. Seuls les éléments concernant l'investissement routier sont évoqués ici.

* 4 Le cas de la région Ile-de-France est particulier car les départements ne financent quasiment pas les investissements routiers, la participation de la région étant en moyenne de 70 %.

* 5 C'est-à-dire sur la période du CER actuel (2000-2006).

* 6 Pour 2004 : prévision.

* 7 Par hypothèse, les partenaires autres que l'Etat (essentiellement régions) continuent à participer, sans modification des taux.

* 8 Montant des budgets investissements routiers 2001 : source DGCL - DESL : « les finances des départements en 2001 ».

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