Projet de loi de finances pour 2005 : Fonction publique et réforme de l'Etat

CHAPITRE DEUX

LES DÉPENSES DE FONCTION PUBLIQUE : LES EFFETS TÉNUS D'UN CHANGEMENT D'ORIENTATION

I. LA HAUSSE DES CHARGES DE FONCTION PUBLIQUE EN 2005

A. UNE PROGRESSION CONTRASTÉE DES DÉPENSES DE FONCTION PUBLIQUE

Pour 2005 , les dépenses de fonction publique du budget général se trouve en hausse de 2,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, s'élevant ainsi à 117,58 milliards d'euros , répartis de la façon suivante :

Evolution des dépenses de fonction publique

(en milliers d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Rémunérations d'activité
Ministères civils	50 891 196	35 883 686	-29,5 %
Ministère de la défense	12 544 326	12 203 447	-2,7 %
Total	63 435 522	48 087 133	-24,2 %
Cotisations et prestations sociales
Ministères civils	10 409 821	10 526 112	1,1 %
Ministère de la défense	1 383 198	1 244 967	-10,0 %
Total	11 793 018	11 771 078	-0,2 %
Chapitres 37, 39 et 59
Chapitres en 37 (ministères civils)	2 942 434	2 154 005	-27 %
Chapitres en 37 (défense)	127 178	719 515	466 %
Chapitres en 39 (ministères civils)	1 769 439	17 499 340	889 %
Chapitres en 59 (ministères civils)	0	470 497	n.s.
Chapitres en 59 (défense)	0	31 610	n.s.
Total	4 839 051	20 874 966	331 %
Charges de personnel hors pensions
Ministères civils	66 012 889	66 533 640	0,8 %
Ministère de la défense	14 054 703	14 199 539	1,0 %
Total partiel	80 067 592	80 733 178	0,8 %
Pensions
Ministères civils	25 696 527	27 345 993	6,4 %
Ministère de la défense	9 162 995	9 501 360	3,7 %
Total	34 859 522	36 847 353	5,7 %
Total des charges de personnel
Ministères civils	91 709 416	93 879 632	2,4 %
Ministère de la défense	23 217 698	23 700 899	2,1 %
Total général	114 927 114	117 580 531	2,31 %

Source : ministère de l'économie - direction du budget

1. La forte hausse des dépenses de pension se poursuit

Il peut être observé une accélération de l' augmentation des dépenses de pension , dont la progression est passée de 3,55 % pour 2003 à 5,41 % en 2004, puis à 5,7 % pour 2005 . Il est vrai que pour 2003, la hausse avait été limitée par les mesures prises dans le cadre de la compensation vieillesse ( infra ). En outre, depuis 2004, les pensions ne sont plus indexées sur la valeur du point (qui n'avait fait l'objet d'aucune revalorisation en 2003), mais sur les prix.

Compte tenu de la progressivité de la réforme des retraites et de la structure démographique, une inflexion de l'augmentation des dépenses de retraite ne peut être encore perceptible ( infra ).

2. L'augmentation des dépenses de rémunération, quoique sous évaluée, est contenue

(1) Une évaluation plus précise de la dépense malgré de multiples « expérimentations LOLF »

Pour le budget 2004, dans le cadre d'expérimentations de la LOLF ou de dispositifs de contractualisation, certains crédits de dépenses de personnel figurant normalement sur des chapitres de la première et de la deuxième partie du titre III « Moyens des services » avaient été transférés vers des chapitres de la septième partie « Dépenses diverses » et, ce qui constituait une nouveauté, vers des chapitres de la neuvième partie ^{10 ( * )} (créée ad hoc ) « Expérimentations dans le cadre de la loi organique du 1 ^er août 2001 » du même titre. Les crédits composant ces chapitres comprenaient des dépenses de personnel qui n'étaient pas immédiatement identifiables, car ces expérimentations avaient précisément pour objet de laisser les gestionnaires libres de leur utilisation. Ainsi, notre ancien collègue Gérard Braun n'avait pu donner une estimation satisfaisante des dépenses de personnels lorsqu'il a remis son rapport spécial sur les crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat pour 2004 .

Si, pour 2005, les expérimentations de traduisant par des transferts de crédits vers des chapitres de la neuvièmes partie sont réellement foisonnantes , et amènent notamment à distinguer les chapitres « en 39 », qui globalisent des crédits des titres III et IV, et les chapitres « en 59 », qui globalisent des crédits des titres III, IV, V et VI (ainsi que les chapitres « en 69 », qui, globalisant des crédits des titres IV et V, qui ne concernent pas le personnel), les services ont été en mesure de fournir un montant prévisionnel des dépenses de personnel globalisées, qui, faisant plus que tripler , s'élève à 20,87 milliards d'euros pour 2005.

Certes, d'après les informations apportées à votre rapporteur spécial, la sommation des dépenses de personnel globalisées avec les autres dépenses de personnel, non globalisées, ne peut qu'aboutir à « une approximation », car elle revient à « mélanger deux nomenclatures différentes ». Néanmoins, « les ordres de grandeur sont justes ».

(2) Une progression apparemment contenue

Pour 2005, la progression des rémunérations hors pensions est ainsi évaluée à 0,8 % . Elle s'explique par la revalorisation de 0,5 % du point fonction publique au 1 ^er janvier 2004 (que n'avait pas enregistré le budget pour 2004), et par les différentes mesures catégorielles.

L'effet des carrières (+ 2 %) se trouve contrebalancé par l'effet « entrée-sortie », les « entrants » étant, en moyenne, recrutés à un niveau de rémunération inférieur à celui des « sortants ».

(3) Les incertitudes quant à l'évolution de la valeur du point

Il doit être mentionné que les crédits de personnel ont été calculés sans prendre en compte les effets d'une hausse à venir de la valeur du point. Aucun crédit ne figure au chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public » en vue de financer les effets d'une hausse de la valeur du point qui interviendrait au cours de l'année 2005.

La réalisation d'une hausse est néanmoins probable avant le 1 ^er janvier 2006, car la dernière revalorisation ^{11 ( * )} du point, de 0,5 %, remonte à janvier 2004 (en portant la valeur à 52,7558 euros).

Il en résulte une très vraisemblable sous-évaluation de la dépense de rémunération hors pension (même si, à la marge, en exécution, le surcroît de dépense est susceptible d'être partiellement absorbé par la réalisation d'économies donnant lieu à des transferts, et par la sollicitation de réserves sur la « ligne souple ^{12 ( * )} »).

Une augmentation inférieure à 0,5 % en année pleine pour 2005 serait peu plausible, et en conséquence, la progression des rémunérations hors pensions devrait excéder 1,3 %.

*

Nonobstant ce dernier facteur de sous-évaluation, les dépenses de fonction publique stricto sensu représenteraient plus de 41,4 % des dépenses du budget général en 2005, après en avoir représenté 40,5 % pour 2004 ; cette progression est, cependant, d'autant plus marquée que le budget pour 2005 n'augmente pas en volume, ce qui accroît mécaniquement la part relative des dépenses de fonction publique.

* ¹⁰ Ces chapitres globalisent des crédits des titres III « Moyens des services » et IV « Interventions publiques », alors que les expérimentations pour 2003 ne permettaient une globalisation des crédits qu'au sein d'un même titre.

* ¹¹ Succédant à des hausses s'étant successivement établies, depuis janvier 2001, à 0,5 % en mai 2001, à 0,7 % en novembre 2001, et à 0,6 % en mars 2002.

* ¹² La « ligne souple », intitulée « ajustement pour tenir compte de la situation réelle des personnels », est, théoriquement, destinée à permettre de pallier les imprécisions tenant aux modes traditionnels d'évaluation des crédits nécessaires au paiement des rémunérations principales.