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IV. LA PARTICIPATION DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR À LA RÉFORME DE L'ÉTAT

A. L'ENGAGEMENT DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE PRÉVUE PAR LA LOLF

A compter du 1er janvier 2005, l'ensemble des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sera pleinement applicable. Ainsi le prochain projet de loi de finances (pour 2006) sera présenté, examiné et voté selon les nouvelles dispositions dont l'objet principal consiste à remplacer une culture de moyens (« un bon budget est un budget qui augmente ») par une culture de résultat (« un bon budget est celui qui permet d'atteindre des objectifs préalablement définis »).

Le projet de loi de finances pour 2005 est le dernier à être présenté, examiné et voté selon les règles de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Il paraît cependant nécessaire, dans le cadre de l'examen du budget pour 2005, d'entrer dans la logique de la « nouvelle Constitution financière », ne serait-ce que parce que le Parlement sera invité à se prononcer avant certains arbitrages définitifs du gouvernement.

De même que les Assemblées - singulièrement leurs commissions des finances - ont pu donner leur point de vue sur la prochaine architecture budgétaire (missions, programmes et actions)14(*), dont le gouvernement a tenu compte au moment d'arrêter cette architecture (16 juin 2004), le Parlement sera prochainement invité à se prononcer sur les objectifs et indicateurs de performance destinés à mesurer le degré de réussite des politiques exprimées par les missions.

A cet effet, le Parlement a reçu les avants-projets annuels de performance, préfigurant les futurs projets annuels de performance (PAP), qui seront annexés au projet de loi de finances afin de préciser la démarche proposée pour favoriser l'évaluation de l'efficacité recherchée de la dépense publique pour chaque mission budgétaire. Ces documents contiennent en effet les propositions du gouvernement en matière d'objectifs et indicateurs de performance pour chaque mission et les programmes qui les constituent.

Les domaines couverts par le présent rapport spécial concernent trois missions :

- administration générale et territoriale,

- sécurité civile,

- sécurité.

Votre rapporteur spécial exposera tout d'abord l'architecture de chacune de ces missions et présentera, sous forme de tableau, à titre d'information15(*), ce qui aurait été la répartition par nature des crédits de chaque programme, si le projet de budget avait été présenté selon la nouvelle nomenclature.

Il traitera ensuite des objectifs et indicateurs de performance proposés pour chacun des programmes16(*).

1. La mission administrative générale et territoriale

· Présentation de la mission

Cette mission est composée de trois programmes.

La mission administration générale et territoriale

Programme
Administration territoriale

Programme
Vie politique, cultuelle et associative

Programme
Soutien des politiques de l'intérieur

- Coordination de la sécurité des personnes et des biens

- Financement des partis

- état major

- garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres

- organisation des élections

- expertise, audit, prévision, études

- contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

- cultes

- système d'information et de communication

- pilotage territorial des politiques gouvernementales

- commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

- fonction soutien de gestion des ressources humaines

- participation de l'Union européenne à des projets co-financés

- vie associative et soutien

- affaires financières et immobilières

- animation du réseau des préfectures

 

- conseil juridique et traitement du contentieux

 
 

- libertés publiques

Les crédits de cette mission se seraient répartis de la manière suivante en 2005 :

Source : avant-projet annuel de performance

· Présentation du programme administration territoriale

Le programme administration territoriale, dont le secrétaire général du ministère de l'intérieur sera responsable, recouvre l'ensemble des missions des préfectures (de département, de région, de zone) et des sous-préfectures.

Les fonctions exercées le sont, selon le cas, pour le compte du ministre de l'intérieur ou de tout autre ministre, puisque le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution confère au préfet la mission de représenter chacun des membres du gouvernement.

Les membres du cadre national des préfectures (environ 30.000 agents) constituent les principaux acteurs de ce programme, qui comporte six actions :

 coordination de la sécurité des personnes et des biens. Cette action concerne :

- la sécurité intérieure et l'ordre public (pilotage de la sécurité intérieure dans le secteur de compétence) ;

- la sécurité et la défense civiles (prévention des risques naturels et technologiques, gestion des crises, anticipation des menaces terroristes ;

- la sécurité routière (coordination et impulsion) ;

- la sécurité interne des préfectures (locaux, systèmes d'information et de communication) ;

- la police administrative (débits de boisson, vidéosurveillance, manifestations...) ;

- la réglementation de la détention des armes ;

- les hospitalisations d'office.

 garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance des titres :

- le droit des étrangers (demandes d'asile, séjour, reconduite à la frontière, naturalisations) ;

- les passeports (traitement des dossiers déposés en mairie) ;

- les cartes nationales d'identité (traitement des dossiers déposés en mairie) ;

- les véhicules (cartes grises notamment) ;

- le permis de conduire (attribution, gestion).

 contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales.

 pilotage territorial des politiques gouvernementales :

- coordination des services de l'Etat ;

- conduite de politiques spécifiques : politique de la ville, lutte contre les exclusions, aide au développement économique, aménagement du territoire, contrats de plan, fonds structurels européens.

 participation de l'Union européenne à des projets cofinancés :

Le ministère de l'intérieur a été désigné comme gestionnaire du Fonds européen de développement régional (FEDER). Il assure le suivi de l'avancement des programmes et des dépenses, afin notamment de prévenir les risques de perte de crédit.

 animation du réseau des préfectures :

Le ministère répartit les ressources entre les préfectures, formalise les objectifs et recueille les éléments de contrôle de gestion. Il organise le dialogue de gestion et les réunions d'information en direction des préfectures.

La répartition par nature des dépenses du programme administration territoriale aurait été la suivante en 2005 :

Programme administration territoriale pour 2005

· Objectifs et indicateurs du programme administration territoriale

Ce programme comporte sept objectifs et douze indicateurs.

OBJECTIF N° 1 :
Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile

Indicateur n° 1 : taux de communes à risques couvertes par un plan de prévention des risques naturels approuvé (PPRN).

Observations : - mesure de la capacité du préfet à faire approuver les plans de prévention,
- le taux sera calculé par rapport au nombre de communes ayant fait l'objet d'un PPRN prescrit et/ou approuvé.

Indicateur n° 2 : taux d'établissements recevant du public (EPR) de première catégorie visités par la commission de sécurité.

Observations : - mesure du sérieux du suivi du contrôle administratif,
- le taux résultera du rapport entre le nombre d'établissements ayant fait l'objet d'une visite et celui de ceux qui auraient dû être visités.

Indicateur n° 3 : taux d'avis défavorables levés pour les EPR de première catégorie.

Observations : - mesure des avis défavorables levés dans l'année à la suite de la réalisation des travaux nécessaires,
- le taux résultera du rapport entre les avis défavorables levés et les avis défavorables émis.

Indicateur n° 4 : taux d'installation Seveso II seuil haut ayant fait l'objet d'un exercice de sécurité civile depuis moins de trois ans.

OBJECTIF N° 2 :
Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables

Indicateur n° 1 : taux de fraude détectée.

Observations : - mesure de la sécurisation des titres délivrés (mesure de qualité),
- cette mesure sera faite sur trois titres : les titres de séjour, la carte nationale d'identité et le passeport,
- le taux résultera du rapport entre les fraudes détectées sur les demandes et les titres délivrés.

Appréciation critique : comment distinguer la fraude de l'erreur ou du manque d'information ?

Indicateur n° 2 : proportion de préfectures délivrant dans des délais fixés les cartes grises et les titres de séjour.

Observations : - mesure de la rapidité de traitement des demandes,
- l'indicateur est décliné en quatre sous-indicateurs correspondant aux quatre strates de population des préfectures (moins de 200.000/jusqu'à 500.000/jusqu'à 1.000.000/population supérieure),
- le taux résultera du rapport entre les préfectures ayant respecté les délais à fixer.

Appréciation critique : comment le délai sera fixé et par qui ?

OBJECTIF N° 3 :
Réduire le nombre d'actes non conformes des collectivités territoriales et de leurs établissements

Indicateur n° 1 : taux de contrôle des actes reçus par la préfecture et les sous-préfectures.

Observations : - mesure du contrôle des actes reçus dans quatre domaines : la commande publique, la fonction publique territoriale, l'urbanisme, les décisions de police,
- un acte est considéré comme contrôlé, lorsqu'il a fait l'objet d'un examen sur le fond ou sur la forme.

Indicateur n° 2 : taux de déférés départementaux gagnés par le préfet.

Observation : - mesure de la compétence juridique des services préfectoraux

Appréciation critique : la combinaison des deux indicateurs pourrait limiter le risque de multiplier les contrôles sur les collectivités.

OBJECTIF N° 4 :
Améliorer la cohérence de l'action territoriale de l'Etat

Indicateur n° 1 : taux de réalisation des actions prioritaires définies au niveau régional.

Observations : - les projets territoriaux de l'Etat (PTE) sont remplacés par des projets d'action stratégique de l'Etat (PASE) déterminant, pour la période 2004-2006, la stratégie de mise en oeuvre des politiques gouvernementales dans chaque région ou département,
- l'indicateur vise à mesurer le degré de réalisation des objectifs fixés.

Appréciation critique : la composition de l'indicateur sera précisée après fixation des modalités d'évaluation des PASE. Il est donc difficile d'évaluer cet indicateur.

OBJECTIF N° 5 :
Parvenir à une mise en oeuvre des crédits européens conforme aux engagements pris par la France, dans l'intérêt des territoires concernés

Indicateur n° 1 : risque de dégagement d'office des crédits FEDER pour les objectifs 1 et 2.

Observation : - évaluer le risque de perte de crédits FEDER à la suite d'une non-consommation, et donc le niveau du suivi de leur utilisation.

OBJECTIF N° 6 :
Organiser l'efficience de la fonction animation

Indicateur n° 1 : coût de l'action soutien/total des crédits du programme (hors crédits d'intervention).

Observation : - mesurer la baisse escomptée du rapport entre le coût de fonctionnement de l'administration centrale chargée du pilotage et du contrôle et le coût global du programme déconcentré.

OBJECTIF N° 7 :
Réduire les coûts d'affranchissement

Indicateur n° 1 : coût d'affranchissement par habitant.

Observation : - mesure indirecte de l'un des effets de l'administration électronique.

· Présentation du programme vie politique, culturelle et associative

Le programme vie politique, culturelle et associative, dont le secrétaire général du ministère sera responsable, a pour mission de garantir l'exercice des droits des citoyens dans le domaine des élections, de la vie associative et de la liberté religieuse.

Ce programme comporte cinq actions :

 financement des partis, conformément aux lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990 sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales ;

 organisation des élections ;

 commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), chargée, d'une part, de vérifier les comptes de campagne des candidats et, d'autre part, de s'assurer du respect des obligations légales faites aux partis et groupements politiques ainsi qu'à leurs associations de financement ;

 cultes. Cette action concerne la tutelle administrative des associations cultuelles et congrégations et l'application du concordat en Alsace-Moselle ;

 vie associative et soutien. Cette action regroupe, d'une part, les activités liées au respect de la législation relative aux associations, aux établissements d'utilité publique et au dépôt légal des publications et, d'autre part, les activités de soutien du programme.

La répartition par nature des dépenses du programme vie politique, culturelle et associative aurait été la suivante en 2005 :

· Objectifs et indicateurs de performance du programme vie politique, culturelle et associative

Ce programme comporte six objectifs et sept indicateurs :

Action financement des partis

OBJECTIF N° 1 :
Mandater l'aide publique aux partis politiques dans un court délai

Indicateur n° 1 : délai d'envoi au Premier ministre du projet de décret portant répartition de l'aide.

Observation : la publication du décret est possible dès que les décrets relatifs à l'aide publique ont été ouverts en loi de finances.

Appréciation critique : les délais en cours sont-ils si longs pour justifier cet indicateur ?

Indicateur n° 2 : délai moyen de mandatement de l'aide publique aux partis politiques à compter de la réception de leurs coordonnées bancaires.

Appréciation critique : les délais en cours sont-ils si longs pour justifier un tel indicateur ?

Objectifs et indicateurs de l'action organisation des élections

OBJECTIF N° 1 :
Organiser les élections au meilleur coût

Indicateur n° 1 : coût moyen de l'élection par électeur inscrit.

Observations : - un indicateur par type d'élection
- le coût englobe l'organisation matérielle du scrutin, le remboursement forfaitaire des dépenses électorales des candidats, le remboursement de la propagande officielle et le coût de la campagne audiovisuelle.

Appréciation critique : le coût dépend de paramètres indépendants de l'action administrative. Ainsi, le coût de l'élection est tributaire du nombre de candidats et de la proportion de ceux qui ont obtenu le seuil de suffrages ouvrant droit à un remboursement. Va-t-on modifier les seuils électoraux pour des motifs budgétaires ?

Objectifs et indicateurs de l'action Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

OBJECTIF N° 1 :
Contrôler, dans les délais impartis par la loi, la totalité des comptes des candidats dans les scrutins soumis à l'obligation légale de dépôt (hors présidentielle)

Indicateur n° 1 : nombre de comptes contrôlés/nombre de comptes envoyés dans les délais légaux.

Observations : hors contentieux, les comptes sont présentés par les candidats dans un délai de 2 mois. La commission doit se prononcer dans les six mois du dépôt des comptes. A défaut, les comptes sont réputés approuvés.

Appréciation critique : selon l'avant-projet annuel de performance, lors des élections législatives de 2002, 99,9 % des comptes ont été exonérés. Dès lors, à quoi sert un indicateur lorsqu'il se rapporte à un objectif déjà atteint (du moins pour les élections législatives) ? De plus, l'objectif pourra toujours être atteint par l'accélération de l'examen de chaque dossier...

OBJECTIF N° 2 :
Réduire au minimum les rejets de comptes pour des causes substantielles mais purement matérielles

Indicateur n° 1 : pourcentage des comptes rejetés pour des causes substantielles purement matérielles.

Observations : les « causes substantielles purement matérielles » choisies seraient : le dépôt des comptes après le délai légal et l'absence de visa d'un expert comptable. Ces causes provoqueraient environ la moitié des rejets de comptes déposés, l'objectif étant de descendre à moins de 30 %.

Appréciation critique : L'examen préalable par l'expert comptable constitue une source de transparence et favorise, par son éclairage, la qualité du travail de la commission. Le rejet pour défaut de visa de l'expert comptable est donc, le cas échéant, pleinement justifié et l'indicateur destiné à réduire ces cas de rejet n'est pas fondé.

OBJECTIF N° 3 :
Réduire les délais de publication des comptes des partis

Indicateur n° 1 : délai de traitement des comptes

Observations : les comptes des partis, remis à la commission au plus tard le 30 juin de l'année n + 1 sont publiés en mai de l'année n + 2. l'objectif serait une publication en janvier de l'année n + 2, s'agissant des comptes de l'année 2004.

Objectifs et indicateurs de l'action vie associative et soutien

OBJECTIF N° 1 :
Réduire les délais d'instruction des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations

Indicateur n° 1 : taux de demande traitées en moins de six mois.

· Présentation du programme soutien des politiques de l'intérieur

Le programme soutien des politiques de l'intérieur, dont le secrétaire général du ministère est le responsable, comprend, outre les fonctions d'état major, les moyens destinés à concourir à la réalisation des autres programmes pilotés par le ministère de l'intérieur.

Ce programme comporte sept actions :

 état major ;

 expertise, audit, prévision, études ;

 systèmes d'information et de communication ;

 soutien de gestion des ressources humaines ;

 affaires immobilières et financières ;

 conseil juridique et traitement du contentieux ;

 libertés publiques.

La répartition par nature des dépenses du programme aurait été la suivante en 2005 :

· Objectifs et indicateurs du programme soutien des politiques de l'intérieur

Le programme comporte huit objectifs et douze indicateurs :

OBJECTIF N° 1 :
Optimiser le coût du programme

Indicateur n° 1 : montant du programme/budget du ministère (hors intervention).

OBJECTIF N° 2 :
Assurer une activité d'expertise, d'audit et de contrôle réactive et opérationnelle

Indicateur n° 1 : taux d'appréciations positives sur la qualité des travaux de l'Inspection générale de l'administration (IGA).

- en termes de réactivité (durée des missions, délais mis en oeuvre)
- en termes de qualité de dialogue avec le commanditaire
- en termes de caractère opérationnel ou d'utilité.

Observation : - l'indicateur serait réalisé à partir d'un questionnaire d'évaluation renseigné par le commanditaire, d'une appréciation du chef de corps et d'une autre évaluation des membres de la mission.

Appréciation critique : les délais dépendent notamment du champ de l'étude à réaliser ; l'appréciation sur l'utilité pourra-t-elle être objective ? Cette appréciation pourra-t-elle être infléchie avec le temps (des réformes mises en oeuvre...).

Indicateur n° 2 : pourcentage des travaux de l'IGA n'ayant pas donné lieu à des suites dans un délai de six mois.

Appréciation critique :

- le meilleur délai peut dépendre du contenu de la suite à donner et de circonstances particulières (nécessité d'une concertation...)
le ministre n'est jamais tenu de donner une suite à un rapport. Son appréciation doit prévaloir sur l'analyse d'un corps d'inspection
- à partir de quel niveau peut-on affirmer qu'une mesure constitue la suite d'un rapport (qui peut laisser le choix entre plusieurs options, ou comporter une simple orientation générale).

 

OBJECTIF N° 3 :
Améliorer le respect des délais et le niveau de qualité de service pour les prestations d'information et de communication à destination des directions métiers du ministère

Indicateur n° 1 : respect des délais.

Observation : - rapport entre le nombre d'échéances respectées à un mois près dans l'année et le nombre total d'échéances planifiées au cours de l'année.

Appréciation critique : le non-respect d'une échéance peut, dans certains cas, s'avérer préférable au bon déroulement d'une opération ou permettre d'éviter un surcoût budgétaire.

Indicateur n° 2 : disponibilité des réseaux et des applications (notamment, durée moyenne d'indisponibilité par site).

OBJECTIF N° 4 :
Améliorer l'adaptation des processus d'affectation aux besoins des autorités d'emplois et aux profils d'attentes des agents

Indicateur n° 1 : taux de réponse aux demandes des autorités d'emplois.

Observation : - rapport entre le nombre total de recrutements et le nombre de recrutements demandés par les services, dans le cadre des plafonds d'emploi.

Appréciation critique : le plafond d'emplois n'est, par définition, qu'un plafond, non un objectif d'emploi. L'indicateur risque donc d'inciter à pourvoir les emplois, d'autant que l'objectif cible proposé est un taux de réponse globale de 100 %. Le ministère de l'intérieur est l'un des rares ministères à bénéficier de créations d'emplois.

Indicateur n° 2 : taux de satisfaction des demandes de mobilité des agents.

Observation : - l'objectif cible pourrait être le maintien du niveau de l'an dernier, voire un objectif de progression annuelle.

OBJECTIF N° 5 :
Réduire les délais de paiement des fournisseurs

Indicateur n° 1 : montant des intérêts moratoires/montant total des factures payées.

OBJECTIF N° 6 :
Améliorer la qualité et la gestion des prestations immobilières du ministère

Indicateur n° 1 : taux de livraison hors délai.

Appréciation critique : le non-respect d'une échéance peut, dans certains cas, s'avérer préférable au bon déroulement d'une opération ou permettre d'éviter un surcoût budgétaire.

Indicateur n° 2 : taux des livraisons ne dépassant pas de plus de 15 % le budget prévu.

Appréciation critique : cet indicateur « tolère » le dépassement de l'enveloppe budgétaire

OBJECTIF N° 7 :
Défendre au mieux et dans les temps les intérêts du ministère de l'intérieur face aux juridictions

Indicateur n° 1 : taux de traitement des dossiers entrés dans l'année.

Observation : - dossiers contentieux arrivés et traités dans l'année/dossiers contentieux reçus dans l'année.

Appréciation critique : cet indicateur n'encourage pas à un prompt traitement des dossiers qui n'auront pas pu l'être dans l'année.

OBJECTIF N° 8 :
La fourniture d'expertise aux préfectures, services de police et directions du ministère en matière de libertés publiques

Indicateur n° 1 : taux de réponse aux services en matière de libertés publiques.

Appréciation critique : le taux se calcule sur la base des saisines écrites, ce qui semble indiquer que celles-ci sont loin de recevoir aujourd'hui une réponse dans quelque délai que ce soit...

* 14 Voir Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004).

* 15 Les chiffres figurent à titre indicatif dans les avants-projets annuels de performances annexés au projet de loi finances pour 2005.

* 16 S'agissant de la mission sécurité qui, contrairement aux deux autres, est interministérielle - conformément à la demande expresse des deux assemblées - seront présentés ici les éléments relatifs à la police nationale, tandis que ceux concernant la gendarmerie nationale seront exposés dans le rapport spécial de notre collègue François Trucy sur la défense (dépenses ordinaires).

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