B. METTRE EN oeUVRE DE MANIÈRE RIGOUREUSE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. Le dispositif destiné à garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales...
La loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, prises en application de l'article 72-2 de la Constitution, a fait l'objet d'âpres discussions, notamment au Sénat. Votre rapporteur spécial, qui rapportait ce texte au nom de votre commission des finances, saisie pour avis, et le rapporteur au fond de ce projet de loi, notre ancien collègue Daniel Hoeffel, souhaitaient en effet que constituent des ressources propres des collectivités territoriales les seules ressources pour lesquelles elles disposent d'une capacité d'influencer le produit. Le gouvernement n'a pas souhaité retenir une telle définition des ressources propres, arguant de son incompatibilité avec la Constitution, mais surtout, de la nécessité de ne pas « bloquer » l'évolution de la fiscalité locale, considérant l'obsolescence de la fiscalité directe locale actuelle et la difficulté d'y substituer des ressources fiscales dont la base serait localisable et le taux, modulable.
La loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales prévoit donc, en son article 3 que « au sens de l'article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».
2. ...doit être appliqué à la lettre par le gouvernement
La définition des ressources propres susmentionnée est très large, puisqu'elle inclut le produit des impositions de toutes natures dont la loi détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, c'est-à-dire des ressources pour lesquelles les collectivités territoriales bénéficiaires ne disposent d'aucune marge de manoeuvre supplémentaire par rapport à une dotation.
Votre rapporteur spécial avait accepté ce compromis, en considérant que « nous allons voter non une part du produit de l'impôt (...) mais une part du taux ou une part de l'assiette. Nous constaterons qu'il nous sera impossible de nous désintéresser de ce débat. Chacun d'entre nous connaîtra lors de la discussion du projet de loi de finances la part du taux décidée pour son département. Il la comparera à la part du taux du département voisin ». Il s'agissait donc, dans son esprit, de confier au Parlement le soin de déterminer de manière explicite les fraction d'assiette, de taux ou de tarif qui seront attribuées à chaque collectivité, au sein des catégories définies par l'article 2 de la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales précitée.
Le gouvernement n'a pas entendu interpréter les dispositions de la loi organique de cette manière. En effet, dans une réponse à une question écrite de notre collègue député Léonce Desprez, le gouvernement indiquait que « constituent , notamment, des ressources propres des collectivités territoriales, non seulement les impositions pour lesquelles les collectivités locales fixent un taux ou déterminent l'assiette (comme par exemple les taxes professionnelles et d'habitation), mais encore celles des impositions pour lesquelles, dans le cadre d'un partage d'impôt entre l'Etat et les collectivités territoriales, la loi fixe un taux par collectivité ou prévoit les modalités de fixation de ce taux par collectivité . C'est ainsi que constituent des ressources propres les impositions correspondant aux fractions de tarif de taxe intérieure de consommation des produits pétroliers (TIPP) attribuées aux départements dans le cadre du transfert du RMI/RMA depuis le 1 er janvier 2004. Le projet de loi de finances pour 2005 propose un dispositif analogue pour le financement des transferts de compétences aux régions prévus par la loi du 13 août 2004. Constituera également des ressources propres le produit des impositions résultant des fractions de taux de taxe spéciale sur les conventions d'assurance attribuées aux départements dans le cadre de ces mêmes transferts. En effet, dans les deux cas, la loi fixera une clef de répartition par département ou par région, de telle sorte que ce taux local, appliqué à une assiette nationale, permette effectivement la détermination d'un produit en lien avec le ressort territorial de la collectivité . Doivent également être considérées comme des ressources propres les impositions transférées par l'Etat aux collectivités territoriales et prélevées sur une assiette géographique correspondant à cette collectivité. Ainsi, dès 2006, il est prévu d'affecter aux régions une fraction de tarif de TIPP qui sera déterminée non plus sur une assiette nationale mais sur une assiette locale, les consommations de carburant au niveau régional, sur laquelle les régions pourront appliquer des tarifs inférieurs ou supérieurs de 20 % par rapport au taux pivot » 17 ( * ) .
Par ailleurs, dans une note sur l'autonomie financière des collectivités territoriales distribuée aux membres de la commission de réforme de la taxe professionnelle, présidée par M. Olivier Fouquet, il est précisé que constituent des ressources propres, outre les impositions « pour lesquelles les collectivités territoriales fixent un taux ou déterminent l'assiette », celles « dont la loi détermine une « part locale d'assiette » », et celles « pour lesquelles la loi fixe un taux par collectivité ou prévoit les modalités de fixation de ce taux par collectivité ». Or, cette dernière mention ne figure pas dans la loi. Il est précisé dans la note précitée que « dans ce cas, le législateur attribue aux collectivités bénéficiant du transfert de compétences, une part du taux de l'impôt calculé en déterminant la clef de répartition de ce taux entre chacune des collectivités elles-mêmes. Ainsi, dans un premier temps, le législateur détermine une fraction du taux de l'impôt partagé de telle sorte que le produit de l'imposition couvre intégralement les transferts de charge ; dans un second temps, il détermine la méthode permettant à chacune des collectivités prise individuellement d'être elle même affectataire d'un pourcentage de ce taux en fonction d'éléments locaux. Il s'agit donc bien d'une ressource propre au sens de la Constitution et de la loi organique, dans la mesure où il existe un taux de taxe par collectivité ».
Votre rapporteur considère qu'une telle interprétation du texte organique s'éloigne assez sensiblement de la lettre du texte, puisque le texte de la loi organique prévoit bien que la loi doit déterminer, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette. Il ne permet donc pas un renvoi à une disposition réglementaire pour déterminer cette part locale de taux ou d'assiette revenant à chaque collectivité . On notera que la décision du Conseil constitutionnel n'apporte, contrairement à ce qui pouvait en être attendu, aucune précision utile sur ce point.
Les débats sur le projet de loi organique en deuxième lecture à l'Assemblée nationale ont d'ailleurs beaucoup porté sur ce point, compte tenu notamment de la modification rédactionnelle proposée par sa commission des lois et adoptée par l'assemblée, consistant à prévoir que font partie des ressources propres une ressource dont « la loi détermine, par collectivité, soit le taux, soit une part locale d'assiette ».
Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, semblait retenir une interprétation plus stricte que le gouvernement de la détermination des fractions locales de taux ou d'assiette, puisqu'il indiquait : « Que seule la loi puisse définir le taux de la TIPP, département par département, représente un progrès considérable .
« Je prendrai un deuxième exemple, que nous avons tous à l'esprit : la réforme de la taxe professionnelle. La loi ne pourra pas fixer le taux dans chacune de nos 36.000 communes. Par conséquent, la nouvelle rédaction est également plus protectrice vis-à-vis de la future réforme de la taxe professionnelle ».
Par ailleurs, notre collègue député Didier Migaud indiquait que : « (...) notre rapporteur propose carrément de considérer qu'une imposition dont le taux serait voté pour une catégorie de collectivités, par exemple pour 36.000 communes, serait conforme au principe constitutionnel ! Telle est la définition de la ressource propre que le Gouvernement compte imposer aux parlementaires : 36.000 communes, un seul taux. Il est vrai que le Premier ministre voulait remédier à la complexité. C'est réussi ! Chaque année, avec une impatience teintée d'angoisse, les maires devront attendre de connaître, dans le projet de loi de finances, le taux fixé par le Gouvernement pour l'imposition dont une partie du produit leur sera reversée. Qu'y pourront-ils ? Rien, absolument rien ! ».
Votre rapporteur spécial note que l'interprétation retenu par le gouvernement rapprocherait l'attribution de ressources propres aux collectivités territoriales d'un classique prélèvement sur recette, une part d'une imposition de toute nature étant rétrocédée par l'Etat au profit d'une catégorie de collectivités territoriales, puis répartie entre les collectivités au sein de cette catégorie par une mesure réglementaire.
Il insiste donc sur la nécessité de faire figurer, dans la loi de finances, ou, à tout le moins, de soumettre au Parlement, dans une annexe, les fractions de taux ou de tarifs revenant à chaque collectivité territoriale .
* 17 Réponse à une question écrite de notre collègue député Léonce Desprez, JO Questions Assemblée nationale du 26 octobre 2004, page 8425.